Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố phủ lý, tỉnh hà nam

Luật đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về CQĐP với các nội dung cải cách là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

…………./…………

BỘ NỘI VỤ ……./……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGÔ HUYỀN CÔNG

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

…………./…………

BỘ NỘI VỤ ……./……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGÔ HUYỀN CÔNG

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM

LUẬN VĂN LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS Trần Văn Thuân

HÀ NỘI, 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được sự hướng dẫn khoa học của TS Trần Văn Thuân Những số liệu, bảng biểu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập, xử lý là trung thực và chưa từng được công bố trước đây Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả khác, cơ quan tổ chức khác đều

có trích dẫn và chú thích nguồn gốc Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm

Hà Nội, tháng 8 năm 2019

Tác giả luận văn

Ngô Huyền Công

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG BIỂU SƠ ĐỒ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 11

1.1 Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò 13

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã 13

1.1.2 Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước 15

1.1.3 Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị ở cơ sở 18

1.2 Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 20

1.2.1 Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân 20

1.2.2 Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân 24

1.3 Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước - Yêu cầu cấp bách hiện nay 27

1.3.1 Khái niệm, đặc điểm và nội dung cải cách hành chính 27

1.3.2 Yêu cầu khách quan của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước 35

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 39

Chương 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM 40

2.1 Một số đặc điểm kinh tế xã hội của thành phố Phủ Lý 40

2.1.1 Về địa lý 40

2.1.2 Tài nguyên thiên nhiên 41

2.1.3 Điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội 42

2.1.4 Ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, chính trị, kinh tế - xã hội tới chính quyền cấp xã thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam 43

2.2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã theo quy định hiện hành.

45

2.2.1 Thực trạng về tổ chức hoạt động và nhân sự Hội đồng nhân dân xã 48

2.2.2 Thực trạng về tổ chức hoạt động và nhân sự Ủy ban nhân dân xã 64

Tiểu kết Chương 2 83

Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP ĐỐI ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 84

3.1 Giải pháp từ kiến trúc thượng tầng 84

3.1.1 Quán triệt các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của cấp xã trong hệ thống đơn vị hành chính nhà nước hiện nay 85

3.1.2 Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương 86

3.1.3 Phân biệt sự chính quyền phường và chính quyền xã 87

3.2 Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp xã 88

3.2.1 Phát huy quyền làm chủ của nhân dân, luôn hướng về cơ sở trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 88

3.2.2 Xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu quả 90

3.2.3 Đổi mới công tác cán bộ đối với chính quyền cấp xã 94

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 100

KẾT LUẬN 101

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 103

DANH MỤC BẢNG BIỂU SƠ ĐỒ

Sơ đồ 2.1: Tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã 48

Sơ đồ 2.2: Tổ chức bộ máy Ủy ban nhân dân cấp xã có 1 phó Chủ tịch 64

Sơ đồ 2.3: Tổ chức bộ máy Ủy ban nhân dân cấp xã có 2 phó Chủ tịch 64 Bảng 2.1: Đại biểu HĐND cấp xã được bầu của thành phố Phủ Lý nhiệm kỳ 2016 -

2021 54 Bảng 2.2: Cơ cấu thành phần đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã thành phố Phủ Lý

nhiệm kỳ 2016-2021 54 Bảng 2.3 Chất lượng đại biểu hội đồng nhân cấp xã thành phố Phủ Lý, nhiệm kỳ

2016-2021 55 Bảng 2.4: Số lượng cán bộ, công chức xã thành phố tính đến hết tháng 6/2019 73 Bảng 2.5: Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã thành phố Phủ Lý 74 Bảng 2.6: Biểu đồ cơ cấu cán bộ, công chức theo độ tuổi (đơn vị tính: %) 75 Biểu đồ 2.1: Biểu đồ cơ cấu cán bộ, công chức theo độ tuổi (đơn vị tính: %) 75

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức CQĐP mới, thay thế luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân nhân (UBND) năm 2003 Luật đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm

2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về CQĐP với các nội dung cải cách là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương; đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của HĐND và UBND các cấp; phân định rõ sự khác biệt giữa chính quyền ở đô thị với chính quyền nông thôn để phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước ở từng khu vực Chính quyền địa phương (CQĐP) ở Việt Nam là bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở các cấp chính quyền gồm cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cấp huyện, quận, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thị xã và cấp xã, phường, thị trấn Ngoài ra, còn có chính quyền của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập Các cấp CQĐP bao gồm HĐND và UBND được thành lập ở các địa phương theo nguyên tắc hiến định là tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, tập trung dân chủ đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con người và công dân HĐND bao gồm các đại biểu do nhân dân địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân Ở các đơn vị hành chính cấp xã, CQĐP gồm HĐND và UBND có trách nhiệm thực hiện tốt và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ đã được pháp luật quy định

Sau 05 năm thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương có một số hạn chế bất cập cần phải được sửa đổi bổ xung như:

- Một số quy định của Luật về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp,

ủy quyền chưa được quy định rõ, nhất là chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính quyền địa phương các cấp Luật chưa có quy định để tạo cơ sở cho các luật chuyên ngành quy định cụ thể các nhiệm

vụ, quyền hạn không được phân cấp, ủy quyền nhằm tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương

- Việc tăng số lượng Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện chưa phù hợp với tình hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương; việc quy định số lượng Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách đã làm tăng biên chế của chính quyền địa phương trong bối cảnh cả nước thực hiện Nghị quyết của Trung ương về tinh giản biên chế

- Ở cấp xã, việc thực hiện quy định của Luật về số lượng Phó Chủ tịch UBND theo phân loại hành chính cơ bản phù hợp với cấp tỉnh, cấp huyện, song đã làm giảm số lượng Phó Chủ tịch UBND cấp xã loại 2, loại 3 chỉ còn 01 Phó Chủ tịch, gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã

- Việc không thành lập Tổ đại biểu HĐND cấp xã là chưa phù hợp với thực tế hoạt động của HĐND cấp xã, nhất là trong triển khai thực hiện nhiệm vụ giám sát

và hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND cấp xã tại các thôn, tổ dân phố theo từng đơn vị bầu cử đại biểu HĐND trên địa bàn cấp xã

- Luật không quy định thẩm quyền phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã là chưa phù hợp.Thực tế cho thấy, UBND cấp xã vẫn phải đề ra kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trên địa bàn trên cơ sở chỉ tiêu kế hoạch của cấp trên và nghị quyết của cấp ủy đảng cùng cấp Vì vậy, nhiều địa phương vẫn

đề nghị bổ sung quy định thẩm quyền của UBND cấp xã xây dựng trình HĐND cấp

xã thông qua để trình UBND cấp huyện phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã trước khi triển khai thực hiện

- Quy định của Luật về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã ở hải đảo như các đơn vị hành chính trong đất liền là chưa phù hợp với các đặc thù, đặc điểm khác biệt của các đơn vị hành chính ở hải đảo

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”[62, tr 371]

Để cấp xã “làm được việc”, bên cạnh sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, sự tận tụy, trách nhiệm của đội ngũ cán

bộ, công chức và những người hoạt động không chuyên trách,… thì việc xác định minh bạch, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của chính quyền cấp xã giữ một vai trò rất quan trọng

Lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam cho thấy rằng: tình hình chính trị-xã hội Việt Nam ở mỗi thời kỳ và giai đoạn phát triển ổn định hay không, tùy thuộc một phần không nhỏ vào sự ổn định của cấp xã Song cũng chính ở nơi đây rất nhiều vấn đề đặt ra cần phải giải quyết

Trong những năm gần đây, chính quyền cấp xã cả nước đã có những mặt tiến

bộ rõ nét, có sự chuyển biến rõ rệt, nhất là sự chuyển biến cả về mặt tổ chức và hoạt động về nhận thức, tư duy, phong cách lãnh đạo, quản lý không còn thụ động hành chính như trước Mở đầu Nghị quyết 37/NQ-TW 2018 của Bộ Chính Trị về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã đã nêu “đơn vị hành chính các cấp ở nước

ta đã được điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với từng giai đoạn lịch sử và đã đạt được một số kết quả tích cực góp phần phát huy nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội” [7,tr 1] Tuy vậy so với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước thì tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ nhiều yếu kém, khiếm khuyết, thậm chí có nhiều khuyết điểm nghiêm trọng Mặt khác, so với tiến trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước nói chung thì quá trình đổi mới của chính quyền cấp xã là chậm Một số hạn chế của chính quyền cấp xã hiện nay có thể kể đến như:

Đối với hoạt động của HĐND cấp xã:

Một là, các nghị quyết chuyên đề của HĐND cấp xã để giải quyết các vấn đề

đang bức xúc của địa phương còn chưa kịp thời Ví dụ như công tác giải phóng mặt bằng; công tác vệ sinh môi trường;… Việc xem xét thảo luận các dự thảo nghị quyết, đề án trình HĐND vẫn còn hiện tượng nặng về hình thức nên ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả thực hiện

Hai là, công tác giám sát là một trong các nhiệm vụ quan trọng của HĐND,

nhưng một số HĐND cấp xã chưa xây dựng được lịch hoạt động giám sát định kỳ hoặc có xây dựng nhưng mang tính hình thức, không tổ chức thực hiện Các đoàn giám sát xuống cơ sở nhiều khi chưa phân biệt rõ được mục đích, tính chất, nội dung của cuộc giám sát và việc chuẩn bị các bước cần thiết chưa chu đáo nên kết

quả giám sát chưa cao, các kết luận thường chung chung, thiếu tính thuyết phục, chưa phản ánh đúng bản chất của vấn đề Vì vậy, đánh giá, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, các kiến nghị không có hiệu quả

Ba là, việc thực hiện giám sát tại kỳ họp, thông qua việc xem xét báo cáo của

thường trực HĐND, UBND; thông qua việc chất vấn và trả lời chất vấn còn nhiều bất cập Việc gửi tài liệu kỳ họp đến tay đại biểu HĐND còn chậm, không đảm bảo thời gian ít nhất 5 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp theo quy định Hầu hết các kỳ họp khi đại biểu đến họp mới có tài liệu, nên không có thời gian nghiên cứu Việc giám sát theo chuyên đề đối với các nội dung: thực hiện Nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; việc thu, chi ngân sách địa phương; việc xây dựng văn hóa khu dân cư; việc dạy thêm học thêm và các khoản thu khác của nhà trường; về kế hoạch phòng chống bão, lụt, úng hàng năm;

kế hoạch thực hiện nghị quyết của HĐND cấp trên… Đây là các hoạt động quan trọng, nhưng lại là khâu yếu nhất của HĐND cấp cơ sở, do hầu hết các đại biểu HĐND hạn chế kiến thức về quản lý và chuyên môn nên việc giám sát các hoạt động này ít được thực hiện và còn mang tính hình thức Ngoài ra, việc tổ chức các hình thức giám sát còn nghèo nàn, thời gian tiến hành giám sát ngắn, chủ yếu là đi nghe báo cáo của các tổ chức hoặc cá nhân Từ đó, việc tìm hiểu thông tin không được tỷ mỷ, độ chính xác không cao, chưa đạt được mục đích, yêu cầu đề ra

- Việc đôn đốc, kiểm tra và giám sát UBND cùng cấp trong việc thực hiện nghị quyết HĐND và giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác đóng tại địa bàn xã còn nhiều khiếm khuyết HĐND nhiều xã không thể thực hiện được nhiệm

vụ này do hạn chế về trình độ và bị cản trở việc thực hiện quyền giám sát Việc tổ chức các cuộc họp thường xuyên của Thường trực HĐND chưa được thực hiện tốt hoặc thường lồng ghép vào các cuộc họp khác kết hợp với nhiều nội dung

- Luật quy định HĐND cấp xã thành lập Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội nhưng lại hoạt động kiêm nhiệm, không còn các Tổ đại biểu của HĐND cấp xã như trước đây Quá trình thực hiện luật nhiều ý kiến cho rằng như vậy làm “phình” bộ

máy và phát sinh đòi hỏi chế độ, chính sách đối với người giữ chức danh Trưởng ban, Phó trưởng ban của HĐND cấp xã [80]

Đối với hoạt động của UBND cấp xã:

Một là, hoạt động quản lý hành chính của UBND một số xã, phường, thị trấn

còn yếu, tùy tiện; cá biệt ở một số nơi có biểu hiện chưa tổ chức hoạt động theo quy định của pháp luật, nặng về tập quán, thói quen, tình cảm Việc ban hành các quyết định, văn bản quản lý, áp dụng pháp luật còn nhiều sai sót, không đúng thẩm quyền, thể thức Giải quyết một số vụ việc sai luật, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, tài chính, xử lý vi phạm

Hai là, việc tổ chức điều hành thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn

hóa, giáo dục, y tế, an ninh trật tự, thu, chi ngân sách còn lúng túng Năng lực công tác, tính chủ động trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chưa cao, chưa thực hiện tốt chức năng là cơ quan chấp hành của HĐND

Ba là, một số nơi UBND có xu hướng đẩy việc xuống cho thôn, làng, ấp, bản,

tổ dân phố, tự biến thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố thành cấp trung gian, làm cho các trưởng thôn, tổ trưởng dân phố phải làm những việc vốn là thuộc nhiệm vụ của UBND xã, phường, thị trấn Ví dụ như: thu thuế, tuyên truyền phố biến pháp luật, văn hóa thông tin trong khi tổ chức thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố chỉ thuần túy là các tổ chức cộng đồng dân cư, không phải là tổ chức hành chính cấp dưới của xã, phường, thị trấn Từ đó, dẫn tới hiệu quả hoạt động và chất lượng công việc thấp Công tác nắm tâm tư nguyện vọng và vận động quần chúng của nhiều xã, phường còn nhiều yếu kém

Bốn là, quy trình, thủ tục hành chính tuy đã được rà soát, điều chỉnh nhưng

vẫn còn rườm rà Sự phối hợp giữa các cơ quan trong giải quyết công việc ở một số lĩnh vực liên quan đến thẩm quyền của nhiều ngành, nhiều cấp còn thiếu chặt chẽ, đồng bộ Các lĩnh vực công việc được thực hiện theo cơ chế một cửa liên thông chưa nhiều Một số cán bộ, công chức tha hóa về đạo đức, lối sống dẫn đến những quyết định hành chính hoặc hành vi gây ảnh hưởng xấu đến hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương

Năm là, trong hoạt động điều hành của UBND cấp xã còn có tình trạng không

phân biệt được việc nào Chủ tịch UBND quyết định, việc nào tập thể UBND quyết định nên gây nhiều khó khăn, trở ngại khi thực hiện Đặc biệt là khi xảy ra sai phạm khó xác định lỗi thuộc về tập thể UBND hay thuộc về Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch UBND Mặt khác, do chưa phân định rõ chức năng, thẩm quyền nên có nơi, cán bộ, công chức của UBND cấp xã lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi cá nhân, gia đình thậm chí cho cả dòng họ gây ra sự bất bình trong nhân dân

Sáu là, do năng lực quản lý, điều hành yếu kém nên một số nơi UBND cấp xã

không kiểm soát được tình hình, để mặc cho thôn xóm tự đề ra quy chế, hương ước trái với quy định của pháp luật như việc tự đặt ra các hình thức xử phạt và mức phạt không đúng quy định (bằng thóc hoặc bằng tiền), cho rằng “phép vua thua lệ làng” khiến cho tình hình trị an ở nông thôn vốn đã phức tạp nay càng phức tạp hơn Bên cạnh đó, việc giải quyết công việc còn chịu ảnh hưởng bởi mối quan hệ họ mạc, làng xóm, quen biết nên làm cho nội bộ của UBND cấp xã một số nơi mất ổn định, sinh ra bè phái, làm giảm hiệu quả điều hành và làm mất lòng tin của nhân dân ở chính quyền nói chung và UBND cấp xã nói riêng

Ngoài ra để cụ thể hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp bộ máy của Hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Nghị quyết số 37/NQ-TW 2018 của Bộ Chính trị ngày 24/12/2008 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã thì việc thay đổi sắp xếp bộ máy của cấp CQĐP là hết sức quan trọng trong đó có chính quyền cấp xã nhằm tinh chỉnh bộ máy để hoạt động hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu phát triển trong tình hình mới Cùng với đó, với 89,23% số phiếu tán thành, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương trong phiên họp chiều 22/11/2019; Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2020

Vì vậy việc lựa chọn vấn đề “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính

quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam” làm đề tài luận văn

là cần thiết và phù hợp nhằm đánh giá và đề ra giải pháp góp phần đổi mớí nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã

2 Tình hình nghiên cứu

Vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1991 đến nay, đặc biệt là khi có Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã được nhiều nhà nghiên cứu khoa học và các nhà hoạt động chính trị quan tâm dưới nhiều góc độ khác nhau, thể hiện:

- Dân chủ ở cấp địa phương, sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách công

và pháp luật (IPL) biên dịch và xuất bản tiếng Việt, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2014

Những cuốn sách trên có một số bài của một số tác giả viết về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương, trong đó có chính quyền cấp xã, tiêu biểu là cuốn:

- “Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt

Nam” (Nhà xuất bản Tư pháp) Trên cơ sở kết quả nghiên cứu do Viện Khoa học

pháp lý Bộ Tư pháp chủ trì từ năm 2014 - 2015, tập thể tác giả do Tiến sỹ Nguyễn Văn Cương - Quyền Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp làm Chủ biên Đây là cuốn sách chuyên khảo với mục đích bàn luận và làm rõ bản chất, mô hình, kinh nghiệm tổ chức và vận hành CQĐP theo nguyên lý tự quản địa phương của một số quốc gia trên thế giới nhằm cung cấp thêm các luận chứng, luận cứ khoa học

và thực tiễn nhằm phục vụ việc tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP tại nước ta trong thời gian tới

Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nước là một nội dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước, một số đề tài khoa học, luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hoàn chỉnh hơn Tiêu biểu là:

Luận văn Thạc sỹ quản lý công của tác giả Trần Văn Hải năm 2015 về “Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, huyện An Dương, thành phố Hải Phòng”; [37] Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Minh Phương năm 2011 về

“đổi mới tổ chức và hoạt động cuả chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay”; Luận văn “Tổ chức và hoạt động của UBND xã ở huyện Từ Liêm, thành phố Hà Nội” của tác giả Chu Việt Dũng năm 2014… Những công trình nghiên cứu đã đưa ra cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở tại địa phương được chọn nghiên cứu Trên cơ sở thực tiễn, các tác giả

đã đưa ra thực trạng của chính quyền cấp xã tại các điểm nghiên cứu là huyện

An Dương, thành phố Hải Phòng; huyện Thanh Trì và huyện Từ Liêm của thành phố Hà Nội Từ đó, các tác giả đã có những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã tại địa phương nói riêng và chính quyền cấp xã nói chung

Ngoài ra, một số người làm công tác quản lý giữ cương vị chủ chốt ở trung ương và địa phương cũng bàn về tổ chức bộ máy của chính quyền từ thực tế hoạt động của địa phương mình thông qua các bài viết đăng trên các tạp chí, thể hiện:

- Tham luận “Cải cách hệ thống CQĐP ở Việt Nam – cấp huyện hay cấp xã?” của tác giả Phan Thị Lan Hương; Tham luận “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam” của tác giả Nguyễn Minh Phương tại Hội thảo: “Tổ chức CQĐP ở Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn” diễn ra tại Ninh Thuận tháng 4/2013 Các công trình nghiên cứu trên, tập trung nghiên cứu những vấn đề chung: sự hình thành, phát triển, đặc điểm của CQĐP; phân biệt chính quyền đô thị và chính quền nông thôn; mô hình chính quyền chính quyền 2 cấp ở đô thị, 3 cấp ở nông thôn; vấn đề về tự quản địa phương, phân quyền, phân công quản lý; quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP… Đây là những tài liệu tham khảo

có giá trị để hoành thành luận văn này

Nhìn chung các công trình nghiên cứu nói trên thể hiện tính nghiêm túc trong học thuật, đồng thời chỉ ra một cái nhìn tổng quan về CQĐP nói chung và CQĐP cấp xã nói riêng Tôi mong muốn sẽ kế thừa những thành tựu mà những công trình

đi trước đã đạt được và sẽ tiếp nối những vấn đề thực tiễn đang đặt ra mà các công trình nghiên cứu trước chưa có điều kiện giải quyết trên cơ sở lý luận và thực tiễn nghiên cứu và hoạt động của chính quyền xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích của luận văn

Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước và khi tiến hành cụ thể hóa các chủ trương của Đảng theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị hoạt động hiệu lực, hiệu quả Trên cơ sở phân tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, nêu ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam, đóng góp ý kiến để sửa đổi luật tổ chức CQĐP năm 2015 phần liên quan đến cấp xã

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

Phân tích cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Vị trí, vai trò chính quyền cấp xã, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã

Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Tiên Tân, qua đó nêu, đề xuất vấn đề tồn tại cần khắc phục

Đưa ra những giải pháp đổi mới về tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu

Các quy định của pháp luật thực định về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã

- Phạm vi nghiên cứu

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là đề tài rộng được đề cập dưới nhiều góc độ khác nhau, luận văn chỉ đi sâu nghiên cứu một số vấn đề lý luận có liên quan đến chính quyền cấp xã và được minh chứng từ thực tiễn hoạt động của xã, phường của thành phố Phủ Lý

Giới hạn thời gian nghiên cứu của luận văn từ thời kỳ đổi mới, song chủ yếu tập trung từ Hiến pháp năm 2013 đến nay

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về lý luận Nhà nước-pháp luật nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của triết học Mác-Lênin, kết hợp các phương pháp lịch sử-cụ thể, phân tích tổng hợp, điều tra xã hội học

6 Đóng góp mới của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm làm rõ hơn một số vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã, làm phong phú thêm tri thức khoa học tổ chức, khoa học hành chính và luật học

Đặc biệt đi sâu nghiên cứu tổng thể và có hệ thống về chính quyền cấp xã từ thực tiễn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam

Những đề xuất của luận văn có ý nghĩa nhất định trong việc tổng kết thực tiễn hoạt động của chính quyền cấp xã trong thực hiện đường lối chính sách và pháp luật tại cơ sở trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước và các kiến nghị, giải pháp nhằm phục vụ cho việc cải cách hành chính, sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã của thành phố Phủ Lý theo chủ trương của Đảng, các văn bản QPPL của Quốc hội,

Uỷ ban Thường vụ Quốc Hội hiện nay

Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các đề tài nghiên cứu

có liên quan; sử dụng cho việc giảng dạy chuyên ngành Luật học và Hành chính học

7 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương gồm:

Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT

ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1.1 Khái niệm về đổi mới

Đổi mới là cái vốn có của mọi vận động và phát triển trong tự nhiên, xã hội cũng như trong tư duy Bất kỳ sinh vật nào cũng luôn luôn tự Đổi mới để thích nghi với những sự thay đổi của môi trường sống Đối với xã hội, Đổi mới là một phản ứng mang tính tự nhiên của xã hội để bảo đảm sự thích nghi của nó trước những biến đổi môi trường tự nhiên, môi trường quốc tế, để thích ứng với tình thế Đổi mới là quá trình vận động tự nhiên của mọi hiện tượng xã hội

Ngay từ năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sử dụng khái niệm “Đổi mới” trong sự vận dụng cụ thể vào Đổi mới đất nước Người viết: “Công cuộc Đổi mới, xây dựng là trách nhiệm của dân” Khi nhấn mạnh sự cần thiết phải không ngừng Đổi mới nhận thức để phản ánh đúng tình hình thế giới, tình hình trong nước vốn không ngừng biến đổi, Hồ Chí Minh viết: thế giới ngày ngày Đổi mới, nhân dân ta ngày càng tiến bộ cho nên chúng ta phải tiếp tục học và hành để tiến bộ kịp nhân dân” Đổi mới, theo Hồ Chí Minh, còn là để thắng sức ỳ của thói quen, của tập quán

cũ Dù đó là việc khó khăn, nhưng chẳng có việc gì là không thể Đổi mới”

Đổi mới còn là cách để thay đổi một phương thức sống, tạo lập một phương thức sống mới, đáp ứng nhu cầu của sự phát triển Về vấn đề này, Hồ Chí Minh viết: “Khi trước nhà nào lo làm nhà nấy, làm thế nào cũng được Nhưng bây giờ không phải như thế Bây giờ mình phải Đổi mới nông thôn”[11]

Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, Đổi mới và phát triển là những khái niệm rất gần gũi, đôi khi được hiểu như nhau Trong Báo cáo tại Hội nghị Chính trị đặc biệt năm 1964, Người viết: “Trong 10 năm qua, miền Bắc nước ta đã tiến những bước dài chưa từng thấy trong lịch sử dân tộc Đất nước, xã hội, con người đều Đổi mới” Vận dụng vào vấn đề mà chúng ta nghiên cứu “Đổi mới‟ là thay cách nghĩ, cách làm cũ lạc hậu, lỗi thời, không đáp ứng được nhu cầu phát triển, bằng cách nghĩ, cách làm khác, tiến bộ hơn, hợp với quy luật của sự phát triển

Phân tích tình hình đất nước trong những năm cuối thập niên 70, đầu thập niên

80 thế kỷ XX, Đại hội VI của Đảng ta đã nhấn mạnh: Đổi mới là vấn đề có ý nghĩa sống còn Sau khi nêu nội dung Đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, Đổi mới chính sách

xã hội,… Đại hội tập trung làm nổi bật nội dung Đổi mới Đảng: Đổi mới tư duy, trước hết là tư duy kinh tế; Đổi mới tổ chức; Đổi mới đội ngũ cán bộ; Đổi mới phong cách lãnh đạo và công tác của Đảng Từ đây, “Đổi mới” được sử dụng rộng rãi trong các văn kiện của Đảng, trong sách báo cũng như trong ngôn ngữ hằng ngày của nhân dân ta

Trong 20 năm qua, nhận thức về “Đổi mới ở Việt Nam” cũng không ngừng phát triển Thời kỳ đầu, “Đổi mới” được hiểu như là những suy nghĩ, những hành động riêng lẻ, cụ thể nhằm thay đổi một nhận thức, một cách làm nhất định nào đó; càng về sau, càng nhận thức đầy đủ hơn về “Đổi mới” – đó là vấn đề chiến lược lâu dài trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội; nó bao quát toàn diện, không trừ lĩnh vực nào của quá trình đó

Đổi mới là quá trình loại bỏ những gì kìm hãm và cản trở sự phát triển, tổ chức lại xã hội, đưa vào cơ chế vận hành của xã hội một hệ thống đồng bộ các yết tố vật chất và tinh thần, tạo nên lực lượng cho sự phát triển vượt bậc “Đổi mới” – đó

là quá trình giải phóng mang ý nghĩa toàn diện của từ đó – giải phóng về tư tưởng, giải phóng lực lượng sản xuất, giải phóng mọi tiềm năng sáng tạo của con người, giải phóng khả năng trí tuệ của nhân dân,… để phục vụ cho sự phát triển con người, bảo đảm tự do, sáng tạo của nhân dân

“Đổi mới‟ còn là quá trình sửa lại những nhận thức không đúng về “cái cũ”, nhưng “cái cũ” ấy lại là cái đúng, để hiểu đúng nó hơn, vận dụng có hiệu quả hơn vào thực tiễn mới

“Đổi mới” còn là làm rõ cái gì là đúng của ngày hôm qua, nhưng do hoàn cảnh

đã thay đổi, ngày hôm nay không còn thích hợp, cần từ tổng kết thực tiễn để khái quát lý luận nhằm bổ sung, phát triển nhận thức, phát triển nền tảng tư tưởng của chúng ta Nhờ vậy, nền tảng tư tưởng đó thực hiện có hiệu quả hơn chức năng là cơ

sở hoạch định và triển khai đường lối của Đảng, thúc đẩy đất nước phát triển

Như vậy, “Đổi mới” có mục tiêu lý luận và mục tiêu thực tiễn Về lý luận, Đổi mới nhằm xác lập hệ thống quan điểm đúng đắn về chủ nghĩa xã hội và con đường

đi lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta Về thực tiễn, Đổi mới để xã hội xã hội chủ nghĩa từng bước được xác lập vững chắc Hai mục tiêu đó có quan hệ biện chứng với nhau: Mục tiêu lý luận phục vụ cho mục tiêu thực tiễn; mục tiêu thực tiễn vừa là yêu cầu, là đòi hỏi nâng cao chất lượng mục tiêu lý luận, vừa là phương thức kiểm tra thành quả đạt được của mục tiêu lý luận Trong sự tác động qua lại đó, mục tiêu thực tiễn là cơ quan quan trọng nhất

Mục tiêu lý luận và thực tiễn đó cũng khẳng định rằng, chúng ta “Đổi mới” nhưng không “đổi mầu” Đổi mới để giữ vững mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, để làm cho chủ nghĩa xã hội được nhận thức đúng đắn hơn và được xây dựng có hiệu quả cao hơn Đổi mới không phải là xa rời chủ nghĩa Mác-Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh, mà là làm cho lý luận đó, tư tưởng đó được nhận thức và vận dụng, phát triển sáng tạo hơn, mang lại kết quả thiết thực hơn Đổi mới không phải là phủ định sạch trơn nhận thức và cách làm trước đây cùng những thành tựu

đã được tạo ra, mà là khẳng định những gì đã nghĩ đúng, làm đúng, giữ lại những giá trị tích cực của quá khứ, lấy đó làm tiền đề để Đổi mới, để tiến lên; đồng thời loại bỏ những gì hiểu sai, làm sai, những hậu quả do những sai sót đó tạo ra Cho nên, giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa trong quá trình Đổi mới là vấn đề có ý nghĩa cực kỳ quan trọng Nó giúp chúng ta tránh những sai lầm hữu khuynh cũng như “tả” khuynh

1.2 Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã

1.2.1.1 Chính quyền cấp xã

Trong các văn chính trị, pháp lý phổ biến hiện nay đang tồn tại các thuật ngữ

về chính quyền cấp xã như: chính quyền cơ sở, HĐND và UBND cấp xã Các cách gọi này để chỉ một chủ thể quản lý nhà nước, cơ quan quyền lực nhà nước cấp gần với Nhân dân nhất Chính quyền cấp xã là một chủ thể chủ yếu của quan hệ pháp luật trong tổ chức và hoạt động của cấp chính quyền này

Theo từ điển tiếng Việt thông dụng, chính quyền được hiểu là: Bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các cấp Quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp Chính quyền theo nghĩa trên gắn với từ “Trung ương” là chính quyền trung ương, còn gắn với từ “Địa phương” là CQĐP – bộ máy quản lý, điều hành các công việc nhà nước ở địa phương

Theo từ điển Oxford Advanced learner‟s Dictionnary thì CQĐP là một nhóm người chịu trách nhiệm đối với việc quản lý hành chính một vùng lãnh thổ [90] Như vậy, CQĐP ở đây được hiểu là các cơ quan nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm quản lý các công việc của địa phương Theo Hiến pháp 2013, CQĐP ở nước

ta bao gồm HĐND và UBND Trong phạm vi luận văn này, tác giả xem xét chính quyền cấp xã là một cấp của CQĐP hiểu Theo nghĩa hẹp – tức là chỉ bao gồm HĐND và UBND CQĐP ở nước ta theo Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức CQĐP

2015 được tổ chức thành 3 cấp tương ứng với các đơn vị hành chính gồm cấp Tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (gồm huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) và cấp xã (gồm xã, phường, thị trấn) Mỗi cấp đều có HĐND và UBND

Như vậy, chính quyền xã, chính quyền thị trấn, chính quyền địa phường đều là chính quyền cơ sở Chính quyền cấp xã là một bộ phận hợp thành của chính quyền địa phương Cũng như các cấp chính quyền địa phương, chính quyền cấp xã gồm có HĐND và UBND là bộ máy nhân danh nhà nước thực hiện các công việc quản lý, điều hành trong phạm vi xã, phường, thị trấn

1.2.1.2 Đặc điểm của chính quyền cấp xã

Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước nên chính quyền xã có đặc điểm như sau:

Một là, chính quyền xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân

Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương, không có Tòa

án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân

Ba là, chính quyền cấp xã gồm 3 loại: Chính quyền phường (đô thị) và chính quyền xã, chính quyền thị trấn (nông thôn); một số nơi có chính quyền xã đặc thù hơn,

đó là xã ở các đảo mà nghề chính không phải làm nông nghiệp mà là đánh bắt thủy sản

1.2.2 Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước

1.2.2.1 Vị trí, vai trò của HĐND

- HĐND cấp xã: là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương HĐND xã có vai trò vừa là

cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền tự quản ở địa phương HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên

1.2.2.2 Vị trí, vai trò của UBND

- UBND cấp xã:

+ Là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ

sở UBND xã có vai trò quan trọng, là cơ quan đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp luật Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp

+ Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND xã có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc của cơ quan hành cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND theo trục ngang

1.2.2.3 Quan hệ giữa UBND với HĐND cấp xã

HĐND, UBND cấp xã là một bộ phận cấu thành nên hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, có những mối quan hệ cả theo chiều ngang và chiều dọc Tùy theo từng quan hệ, HĐND, UBND cấp xã có thể là chủ thể, khách thể quản lý nhà nước Việc xác định đúng vị trí pháp lý của chính quyền cấp xã trong các mối quan

hệ là hết sức cần thiết, để đảm bảo tính thống nhất, dân chủ trong tổ chức, điều hành, tránh sự chồng chéo, thiếu trách nhiệm hoặc lộng hành cục bộ trong quản lý Đây là mối quan hệ phức tạp, bao gồm quan hệ trực tuyến, quan hệ theo chức năng và cả mối quan hệ hai chiều phụ thuộc UBND và HĐND cấp xã không phải là hai hệ thống mà là một cơ cấu thống nhất gồm hai bộ phận tạo nên chính quyền địa phương Hai bộ phận này có chức năng khác nhau (chức năng ra nghị quyết, giám sát và chức năng điều hành) Hiệu quả hoạt động của HĐND thể hiện bằng chất lượng các nghị quyết, không trái Hiến pháp, pháp luật và chỉ thị của cấp trên Nghị quyết có tính khả thi và được UBND thực hiện tốt thì hoạt động của CQĐP mới đạt hiệu quả cao Theo qui định của luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003) thì UBND do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương Nên mối quan hệ giữa UBND với HĐND là mối quan hệ phụ thuộc của cơ quan hành chính Nhà nước vào cơ quan quyền lực Nhà nước cùng cấp UBND phải chịu sự kiểm tra, giám sát của HĐND cùng cấp HĐND ra các nghị quyết có tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với UBND Là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, HĐND cấp xã bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND cấp xã; giám sát hoạt động và bãi

bỏ những quyết định trái pháp luật của UBND cấp xã, yêu cầu UBND cấp xã báo cáo về tình hình thực hiện nghị quyết của HĐND và thi hành các biện pháp cần thiết

để đảm bảo thực hiện nghị quyết của HĐND Tuy vậy, với tư cách là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương UBND cấp xã lại có tính “độc lập tương đối” với HĐND cấp xã, HĐND cấp xã không có quyền ra lệnh về mặt hành chính đối với UBND cấp xã, do không phải là cơ quan cấp trên của UBND nên ở khía cạnh này quan hệ giữa HĐND và UBND là mối quan hệ theo chức năng do Nhà nước phân công giữa cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính ở cơ sở UBND cấp xã có những thẩm quyền chức năng do HĐND xã trao cho nhưng UBND cấp xã có địa vị pháp lý riêng, có quyền hạn, chức năng trong quản lý hành chính Nhà nước chỉ thuộc riêng cơ quan hành chính Mặt khác HĐND và UBND lại là một thể thống nhất không phân chia tạo thành chính quyền cấp xã, cùng phối hợp, giải quyết

những vấn đề nảy sinh khi thực hiện nghị quyết của HĐND, phối hợp trong việc quyết định việc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND cấp xã theo đề nghị của Uỷ ban mặt trận tổ quốc cấp xã Trong các cuộc họp hàng tháng của UBND, Chủ tịch HĐND cấp xã được mời tham dự để cùng bàn việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế, ngân sách và các nhiệm vụ khác liên quan đến HĐND; UBND cấp xã có trách nhiệm cung cấp cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và các đại biểu HĐND cấp xã những văn bản, tài liệu của UBND ban hành liên quan đến hoạt động của HĐND cấp xã Như vậy giữa HĐND và UBND có mối quan hệ khăng khít, hữu cơ nhưng không đồng nhất, hòa lẫn mà mỗi loại cơ quan có những chức năng nhiệm vụ riêng

do Nhà nước phân công HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương thảo luận và quyết định những chủ trương, biện pháp lớn về kinh tế, xã hội,

an ninh, trật tự, trị an ở cơ sở UBND cấp xã là cơ quan hành chính Nhà nước, tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật của Nhà nước, mệnh lệnh của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp xã Quan hệ giữa UBND cấp xã với HĐND cấp xã là mối quan hệ đặc biệt, thể hiện sự thống nhất chính trị trong tổ chức bộ máy Nhà nước ở địa phương Mối quan hệ này một mặt thể hiện yếu tố tập trung quyền của cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc thành lập, thay đổi, bãi nhiệm cơ quan hành chính Nhà nước và các thành viên của nó, trong việc chỉ đạo, giám sát hoạt động của cơ quan hành chính Mặt khác thể hiện yếu tố dân chủ trong việc cơ quan quyền lực Nhà nước trao quyền chủ động, sáng tạo cho cơ quan hành chính Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội Song trong thực tế mối quan hệ này còn

có những hạn chế nhất định: Do tổ chức bộ máy của HĐND cấp xã chưa hoàn thiện,

do những đại biểu HĐND được cơ cấu là thành viên UBND, là những người làm công tác Đảng, chính quyền, đoàn thể chiếm số lượng lớn… nên vai trò của HĐND đối với UBND còn mờ nhạt, chưa thể hiện đầy đủ chức năng quyết định và chức năng giám sát Tâm lý và lề lối làm việc của UBND thường đặt HĐND vào những việc đã rồi

1.2.3 Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với các cơ quan khác của

Hệ thống chính trị ở cơ sở

HĐND, UBND cấp xã là một bộ phận cấu thành nên hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, có những mối quan hệ cả theo chiều ngang và chiều dọc Tùy theo từng quan hệ, HĐND - UBND cấp xã có thể là chủ thể, khách thể quản lý nhà nước Việc xác định đúng vị trí pháp lý của chính quyền cấp xã trong các mối quan

hệ là hết sức cần thiết, để đảm bảo tính thống nhất, dân chủ trong tổ chức, điều hành, tránh sự chồng chéo, thiếu trách nhiệm hoặc lộng hành cục bộ trong quản lý

1.2.3.1 Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với Đảng ủy cơ sở

HĐND, UBND cấp xã đã chấp hành và bảo đảm vai trò lãnh đạo của cấp ủy

cơ sở đối với tổ chức của mình trong các chủ trương phương hướng công tác tư tưởng, tổ chức cán bộ Trên cơ sở nghị quyết của cấp ủy cơ sở HĐND, UBND đã chuyển tải thành nghị quyết của HĐND và các quyết định, chỉ thị của UBND cấp

xã Hàng tuần, hàng tháng các đồng chí trong cấp ủy đều có hội ý trao đổi công tác với chủ tịch HĐND và chủ tịch UBND, một mặt kịp thời nắm bắt diễn biến của địa phương, thực hiện chức năng kiểm tra việc thực hiện nghị quyết của Đảng để từ đó tiếp tục lãnh đạo, chỉ đạo phù hợp, sát với thực tế

Tuy nhiên mối quan hệ giữa HĐND, UBND cấp xã với cấp ủy cơ sở còn bộc

lộ một số hạn chế:

- HĐND, UBND xã có biểu hiện tâm lý ỷ lại, thụ động trong giải quyết công việc, nhất nhất phải có ý kiến của cấp ủy cơ sở mới giám giải quyết Những xã này thường thường vai trò của Bí thư lấn át vai trò của UBND và HĐND, các cuộc họp giao ban hàng tuần của UBND đáng lẽ ra do Chủ tịch điều hành, song trên thực tế lại do Bí thư chủ trì điều hành

- Mặt khác cũng có xã Bí thư kiêm chủ tịch UBND đã xảy ra hiện tượng Bí thư xem nhẹ vai trò của HĐND, trong các cuộc họp chuẩn bị cho kỳ họp HĐND cấp xã với tư cách là chủ tịch UBND, Bí thư cấp ủy cơ sở thì một mặt phải thể hiện vai trò lãnh đạo của người Bí thư nhưng mặt khác phải thể hiện là người đứng đầu của cơ quan chấp hành, hành chính địa phương là phải báo cáo trình bày kết quả

hoạt động cho HĐND nghe, song đồng chí này không tự giác thực hiện

1.2.3.2 Mối quan hệ giữa HĐND và UBND với MTTQ và các đoàn thể nhân dân

Quan hệ giữa UBND với các tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn cấp xã: Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình, trong các cuộc họp UBND luôn có đại diện của các tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn xã như Mặt trận Tổ quốc, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Hội nông dân, Hội cựu chiến binh tham dự, chính nhờ sự hỗ trợ giúp đỡ của các tổ chức trên mà UBND thực hiện tốt những nhiệm vụ tuyển quân, xây dựng làng văn hóa, phổ cập giáo dục, xoá đói giảm nghèo, trợ cấp khó khăn cho những gia đình neo đơn; động viên các hộ nông dân mạnh dạn đầu tư vào những ngành nghề lĩnh vực mang lại nguồn thu nhập cao… Thông qua Mặt trận Tổ quốc, UBND cấp xã thu nhận được những kiến nghị, khiếu nại, thắc mắc của nhân dân trong quá trình điều hành quản lý của mình, trên

cơ sở đó UBND có sự giải đáp, tuyên truyền, điều chỉnh, rút kinh nghiệm cho hoạt động của mình Các tổ chức chính trị xã hội trên địa bàn xã là chỗ dựa đáng tin cậy của UBND trong việc thực hiện quy chế dân chủ cơ sở hiện nay Tuy nhiên ở một

số xã vùng sâu sự phối hợp giữa UBND và đoàn thể quần chúng chưa được chặt chẽ Ở đó một số tổ chức ít hoạt động như Đoàn thanh niên, Hội nông dân, Hội phụ

nữ nên hiệu quả và hiệu lực quản lý của UBND còn những hạn chế những nơi này hoạt động của các tổ chức quần chúng mang tính thời vụ không duy trì được thường xuyên liên tục

1.2.3.3 Quan hệ với UBND cấp trên

UBND cấp xã có mối quan hệ trực tiếp với UBND cấp huyện Đây là mối quan hệ trực tiếp trên dưới, quan hệ phục tùng và mệnh lệnh Là cấp dưới, UBND cấp xã phải chấp hành các chỉ thị, quyết định và các văn bản khác của UBND cấp trên và của Chính phủ trong quá trình điều hành hoạt động của mình, truyền đạt các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước tới nhân dân trong xã, thực hiện chế

độ báo cáo định kỳ với UBND cấp huyện, xin ý kiến UBND cấp huyện trong những vấn đề quan trọng đột xuất

Là cấp trên, UBND cấp huyện có trách nhiệm phê chuẩn nhân sự của UBND cấp xã, thực hiện sự chỉ đạo toàn diện trên mọi lĩnh vực hoạt động của UBND cấp

xã Mối quan hệ về công tác chuyên môn nghiệp vụ là mối quan hệ dựa trên nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa phương trong hoạt động quản lý nhà nước Các bộ phận chuyên môn của UBND cấp xã chịu sự chỉ đạo trực tiếp của các phòng ban chuyên môn của UBND cấp huyện Trong những năm qua nhờ phát huy mối quan hệ này tốt mà UBND cấp xã đã tranh thủ sự chỉ đạo kịp thời của các cơ quan chuyên môn của huyện, tỉnh và Trung ương Tuy nhiên trong mối quan hệ này vẫn còn xuất hiện những vướng mắc: tình trạng hội họp quá nhiều, có lúc trong một buổi Chủ tịch UBND cấp xã có thư mời họp hai, ba cuộc của hai ba

cơ quan chuyên môn triệu tập

1.3 Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã

Xuất phát từ vị trí đại diện và tính chất quyền lực nhà nước ở địa phương những nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp CQĐP bao gồm: Tổ chức vào đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn xã; Quyết định những vấn đề của cấp xã trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của pháp luật; Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền; Chịu trách nhiệm trước CQĐP cấp huyện về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở xã; Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh trên địa bàn [80] Trên cơ sở nhiệm

vụ quyền hạn được trao cho HĐND cấp xã và UBND cấp xã cơ cấu tổ chức được xác lập nhằm đảm bảo cho nhân dân có thể tham gia và giải quyết các công việc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương, đảm bảo cho nhân dân có thể giám sát theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”

1.3.1 Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐND

Có nhiều cách hiểu khác nhau về tổ chức, theo Đại từ điển Tiếng Việt “Tập hợp người được tổ chức theo cơ cấu nhất định để hoạt động vì lợi ích chung” [86]

Dưới cách nhìn trực diện của Khoa học tổ chức quản lý cho rằng “Tổ chức làm một hệ thống tập hợp của hai hay nhiều người, nhóm người, được điều phối một cách có ý thức, có phạm vi (lĩnh vực, chức năng) tương đối rõ ràng, hoạt động nhằm đạt được mục tiêu chung” [46,tr.37]

Ở góc độ nghiên cứu nào cũng đều chỉ ra tổ chức là một tập hợp cơ cấu, là hình thức tồn tại của tổ chức biểu hiện qua việc sắp xếp các bộ phận cấu thành, bộ máy nhân sự theo một cơ chế điều hành, phối hợp trong hoạt động của tổ chức xác lập mối quan hệ giữa chúng với nhau Sự phức tạp của mỗi tổ chức chính là mối quan hệ cơ cấu Tổ chức này sinh ra từ nhu cầu hợp tác của con người, tổ chức không mang tính tự thân, nó chỉ là công cụ được tạo dựng nhằm thực hiện mục tiêu, mục đích đề ra Có thể thấy tổ chức của UBND được tập hợp bởi nhiều các chủ thể được cơ cấu theo trình tự sắp xếp, phân chia các bộ phận trong cơ quan UBND cấp

xã nhằm mục tiêu thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn theo quy định để tạo nên hoạt động của cơ quan UBND cấp xã

1.3.1.1 Tổ chức HĐND cấp xã

Hiến pháp 2013 quy định tại Điều 113: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương

và cơ quan nhà nước cấp trên HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”[78]

HĐND xã là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương HĐND xã có vị trí là cơ quan quyền lực ở xã, vừa là bộ phận cấu thành không tách rời quyền lực nhà nước, vừa là thiết chế thực hiện quyền làm chủ của nhân dân địa phương HĐND xã vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên, vừa chịu trách nhiệm trước cử tri ở địa phương, đồng thời đảm bảo sự quản lý thống nhất từ trung ương tới cơ sở Do vậy HĐND xã vừa mang tính quyền lực nhà nước

ở địa phương, vừa mang tính đại diện bởi thông qua hoạt động bầu cử theo nguyên

tắc phổ thông bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín HĐND xã được thành lập và là đại diện cho các tầng lớp nhân dân ở địa phương, đại diện cho trí tuệ của nhân dân

1.3.1.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã

HĐND cấp xã được hoạt động trong thời gian nhiệm kỳ là 5 năm, được tính từ

kỳ họp thứ nhất của HĐND qua đó đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa sau Chậm nhất là 45 ngày trước khi HĐND hết nhiệm kỳ, HĐND khóa mới phải được bầu xong Việc rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của HĐND cấp xã do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ quốc hội

Đối với nhiệm kỳ của đại biểu HĐND theo nhiệm kỳ của HĐND xã Đại biểu HĐND cấp xã được bầu bổ sung bắt đầu làm nhiệm vụ đại biểu từ ngày khai mạc kỳ họp tiếp sau cuộc bầu cử bổ sung đến ngày khai mạc kỳ họp thứ nhất của HĐND khóa sau

Đối với nhiệm kỳ của Thường trực HĐND xã, và các Ban pháp chế chế và Ban kinh tế - xã hội cũng theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp Khi HĐND hết nhiệm kỳ, thường trực HĐND xã và các ban của HĐND tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi HĐND khóa mới bầu ra ra Thường trực HĐND và các Ban của HĐND khóa mới

Để thực hiện các hoạt động của mình HĐND cấp xã được quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn trong một số lĩnh vực như sau:

Thứ nhất, nhiệm vụ, quyền hạn trong việc phát triển kinh tế địa phương

HĐND cấp xã được ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã đã được phân công, phân cấp

Thứ hai, HĐND cấp xã quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn cấp xã

hội, đấu tranh, phòng chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong vi phạm được phân quyền, biện pháp bảo

vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn xã

Thứ ba, nhiệm vụ, quyền hạn về tổ chức, nhân sự và xây dựng chính quyền

như: HĐND cấp xã có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh trong cơ

quan chính quyền cấp xã như: Chủ tịch HĐND xã, Phó Chủ tịch HĐND xã, Trưởng Ban phó trưởng ban của HĐND xã Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND

xã, Phó chủ tịch UBND cấp xã và các Ủy viên UBND xã HĐND có nhiệm vụ lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND cấp xã bầu (Chủ tịch HĐND xã, Phó Chủ tịch HĐND xã, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND xã, Chủ tịch UBND xã, Phó chủ tịch UBND cấp xã và các Ủy viên ban nhân dân xã) HĐND có quyền bãi nhiệm Đại biểu HĐND cấp xã và chấp nhận việc Đại biểu HĐND cấp xã xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu

Thứ tư, xuất phát là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan do nhân

dân trực tiếp bầu ra, do đó HĐND cấp xã có thẩm quyền trong việc quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn xã, dự toán thu, chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần thiết phê chuẩn quyết toán ngân sách và quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án trong phạm vi được phân quyền

Thứ năm, HĐND cấp xã được thực hiện giám sát việc tuân theo Hiến pháp

và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của HĐND xã; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND và UBND cùng cấp, các Ban pháp chế, Ban kinh tế -

xã hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp

Thứ sáu, HĐND cấp xã có quyền bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái

pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp

Từ sáu nhóm nhiệm vụ quyền hạn được quy định tại Điều 33 của Luật Tổ chức CQĐP 2015 và xuất phát từ vị trí, tính chất của HĐND cấp xã các nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp xã thực hiện nhằm phục vụ cho mục tiêu xây dựng chủ trương và biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội củng cố quốc phòng an ninh và không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân địa phương

Đối với ban Kinh tế - xã hội và ban Pháp chế của HĐND cấp xã chịu trách nhiệm trong các lĩnh vực kinh tế, ngân sách, đô thị, giao thông, xây dựng, giáo dục,

y tế, văn hóa, xã hội, thông tin thể dục thể thao, khoa học công nghệ, tài nguyên và môi trường, chính sách tôn giáo ở địa phương và tư pháp ở xã Ban kinh tế - xã hội của HĐND cấp xã có nhiệm vụ: Tham gia chuẩn bị nội dung kỳ họp của HĐND

liên quan đến lĩnh vực phụ trách; Thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án liên quan đến lĩnh vực phụ trách của của HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công; Giúp HĐND giám sát hoạt động UBND cùng cấp trong các lĩnh vực phụ trách; giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi phụ trách; Tổ chức khảo sát tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về lĩnh vực phụ trách do HĐND xã, thường trực HĐND phân công

1.3.2 Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của UBND

1.3.2.1 Tổ chức UBND cấp xã

Có thể thấy tổ chức của UBND được tập hợp bởi nhiều các chủ thể được cơ cấu theo trình tự sắp xếp, phân chia các bộ phận trong cơ quan UBND cấp xã nhằm mục tiêu thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn theo quy định để tạo nên hoạt động của cơ quan UBND cấp xã

Về cơ cấu UBND cấp xã được quy định tại Điều 34 luật Tổ chức CQĐP

2015 gồm Chủ tịch UBND là người đứng đầu UBND và Phó Chủ tịch các Ủy viên phụ trách quân sự và Ủy viên phụ trách công an Đối với UBND xã loại I có không quá hai Phó Chủ tịch đối với xã loại II và loại III có một Phó Chủ tịch UBND tổ chức ra cơ quan Thường trực của UBND, cơ quan này được hoạt động theo nhiệm

kỳ 5 năm theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp

UBND cấp xã là mắt xích quan trọng trong việc phát huy hiệu lực, hiệu quả của chính quyền cấp xã trong hoạt động quản lý nhà nước có tính thông suốt từ trung ương tới cấp xã Tại điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “UBND ở cấp CQĐP

do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính của nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [78] UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao và Điều 8 luật tổ chức CQĐP 2015 quy định: “UBND

do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp

và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [80]

Có thể thấy về vị trí tính chất UBND cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương do HĐND cấp xã bầu ra và là cơ quan chấp hành của HĐND xã UBND cấp xã chịu trách nhiệm nhiệm trước Nhân dân địa phương, trước HĐND cấp xã và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên là UBND dân huyện, thành phố thuộc tỉnh Xuất phát từ tính chất chấp hành và điều hành trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, UBND cấp xã với hai tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND xã; là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở

1.3.2.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã

Hoạt động của UBND cấp xã được thực hiện trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của Cơ quan CQĐP cấp xã, được phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương theo hình thức phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã

Chính quyền cấp xã được phân quyền, phân cấp trên cơ sở nguyên tắc: Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia Bên cạnh đó luôn bảo đảm phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp cấp xã trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý trên địa bàn, thực hiện việc kết hợp quản lý giữa ngành và lĩnh vực theo lãnh thổ Việc phân định này phải phù hợp với điều kiện về kinh tế chính trị, văn hóa xã hội đặc điểm vùng nông thôn và đặc thù phát triển của ngành, lĩnh vực theo vùng miền Các nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền cấp xã được bảo đảm các nguồn lực về con người, về kinh phí theo sự phân cấp, phân quyền và chịu trách nhiệm theo sự phân cấp, phân quyền đó Các nhiệm vụ quyền hạn do UBND cấp xã thực hiện chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp và UBND, HĐND cấp trên

Tại điều 113 Luật Tổ chức CQĐP 2015 quy định hình thức hoạt động của UBND là phiên họp UBND Như vậy mỗi tháng một lần UBND cấp xã họp thường kỳ và có thể tiến hành họp bất thường trong các trường hợp do Chủ tịch UBND quyết định hoặc theo yêu cầu của Chủ tịch UBND huyện, thành phố trực tiếp hoặc trong trường hợp theo yêu cầu của ít nhất 1/3 tổng số thành viên

UBND xã Chủ tịch UBND xã là người quyết định cụ thể ngày họp, chương trình, nội dung phiên họp Các thành viên UBND có trách nhiệm tham dự đầy

đủ các phiên họp nếu vắng mặt phải báo cáo và được Chủ tịch UBND xã đồng

ý Phiên họp UBND chỉ được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số thành viên UBND xã tham dự Về chương trình, thời gian họp và các tài liệu trình tại phiên họp phải được gửi đến các thành viên UBND chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày bắt đầu phiên họp thường kỳ và chậm nhất là 01 ngày ngày trước ngày bắt đầu phiên họp bất thường Về thành phần tham gia phiên họp gồm có: Đại diện thường trực HĐND xã; Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở xã, đại diện các Ban của HĐND được mời tham dự phiên họp UBND cấp xã khi bàn về các vấn đề có liên quan Các vấn đề tại phiên họp được quyết định bằng hình thức biểu quyết công khai hoặc bỏ phiếu kín Thành viên UBND có quyền biểu quyết tán thành, không tán thành hoặc không biểu quyết, quyết định của UBND xã phải được quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành Trường hợp số tán thành và số không tán thành ngang nhau thì quyết định theo ý biểu quyết của Chủ tịch UBND xã

Xuất phát từ vị trí của UBND cấp xã là cơ quan chấp hành và cơ quan hành chính nên UBND cấp xã có những chức năng chủ yếu là: Quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật và tổ chức việc thi hành pháp luật, nghị quyết của HĐND cùng cấp để thực hiện các chức năng trên UBND được phân cấp, phân quyền, ủy quyền theo những nguyên tắc nhất định, khi đó UBND xã thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định Theo quy định tại Điều 35 Luật Tổ chức CQĐP 2015, UBND xã thực hiện các nhiệm vụ sau: Xây dựng, trình HĐND

xã quyết định các nội dung quy định tại các khoản 1, 2 và 4 Điều 33 của Luật này

và tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND xã; Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương; Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền cho UBND xã

1.4 Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước

1.4.1 Khái niệm, đặc điểm và nội dung cải cách hành chính

Trước hết, Đổi mới chính những thay đổi có tính hệ thống và có mục đích nhằm làm cho một hệ thống hoạt động tốt hơn Điều đó làm phân biệt đổi mới với

những hoạt động khác cũng chỉ sự biến đổi như sáng kiến, thay đổi…

1.4.1.1 Khái niệm, đặc điểm cải cách hành chính

Cải cách hành chính, được hiểu là những thay đổi có tính hệ thống, lâu dài và

có mục đích nhằm làm cho hệ thống hành chính nhà nước hoạt động tốt hơn, thực hiện tốt hơn các chức năng, nhiệm vụ quản lý xã hội của mình Như vậy, cải cách hành chính nhằm thay đổi và làm hợp lý hóa bộ máy hành chính, với mục đích tăng cường tính hiệu lực và hiệu quản quản lý nhà nước

Cải cách hành chính nhà nước là một trong những nội dung quan trọng của khoa học hành chính, có ý nghĩa không chỉ về mặt lý luận mà còn mang tính thực tiễn cao Mọi hoạt động cải cách hành chính nhà nước đều hướng tới việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhằm đáp ứng các yêu cầu quản lý cụ thể của mỗi quốc gia trong mỗi giai đoạn phát triển Vì bộ máy hành chính nhà nước là một bộ phận không tách rời của bộ máy nhà nước nói riêng và hệ thống chính trị của một quốc gia nói chung nên cách thức tổ chức và hoạt động của

nó chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của yếu tố chính trị, mức độ phát triển kinh tế - xã hội, cũng như các yếu tố mang tính chất đặc trưng khác của mỗi quốc gia như truyền thống văn hoá, lịch sử, Cải cách hành chính nhà nước ở các nước khác nhau, vì vậy, cũng mang những sắc thái riêng, được tiến hành trên những cấp độ khác nhau, với những nội dung khác nhau Ở Việt Nam, có thể xem cải cách hành chính nhà nước là một bộ phận quan trọng của công cuộc đổi mới, là trọng tâm của tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam [6], bao gồm các thay đổi

có chủ đích và lâu dài nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước để đáp ứng những đòi hỏi của tiến trình đổi mới

Hoạt động hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm

trật tự của xã hội, duy trì sự phát triển xã hội theo định hướng của nhà nước, qua đó hiện thực hóa mục tiêu chính trị của đảng cầm quyền đại diện cho lợi ích của giai cấp cầm quyền trong xã hội Chính vì vậy, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước là yêu cầu và mong muốn của mọi quốc gia Cải cách hành chính nhà nước, xét cho cùng, không có mục đích tự thân mà nhằm tăng cường hiệu lực và hiệu quả quản lý của bộ máy hành chính nhà nước trong quá trình quản lý các mặt của đời sống xã hội, trước hết là quản lý, định hướng, điều tiết sự phát triển kinh tế - xã hội và duy trì trật tự của xã hội theo mong muốn của Nhà nước Công cuộc đổi mới do Đảng và Nhà nước khởi xướng và lãnh đạo ở nước ta qua 30 năm đã tạo nên những thay đổi vượt bậc trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước Nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp đã từng bước chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Đời sống của nhân dân không ngừng được cải thiện, duy trì được định hướng phát triển xã hội chủ nghĩa Những thành công kể trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có một nguyên nhân rất quan trọng là trong toàn bộ tiến trình đổi mới đất nước từ năm 1986 cho đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng đến cải cách nền hành chính nhà nước Cải cách hành chính nhà nước đã trở thành một trong những đòi hỏi khách quan của sự phát triển và đổi mới Khẳng định tầm quan trọng của cải cách hành chính nhà nước với tư cách là một bộ phận không tách rời và quyết định thành công của đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã xác định: cải cách hành chính là nội dung trọng tâm của công cuộc đổi mới và cải cách nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

1.4.1.2 Nội dung cải cách hành chính

* Cải cách thể chế

Thể chế ở đây được hiểu là toàn bộ các quy định của pháp luật về việc xây dựng các thiết chế và tổ chức thực hiện chúng trong quá trình thực thi Cụ thể là: Xây dựng thể chế về tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính trước hết

là tổ chức và hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp về thẩm quyền quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp Nhà nước nói riêng nhằm phân biệt rõ quyền của

nghiệp; về thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN trong đó chú trọng về thị trường vốn và tiền tệ, thị trường chứng khoán, thị trường bất động sản, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường lao động và dịch vụ Đồng thời xây dựng mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân như: thu thập ý kiến của nhân dân trước khi quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng; chưng cầu dân ý; xử lý các hành

vi trái pháp luật của các cơ quan và cán bộ, công chức trong khi làm nhiệm vụ; thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính và Toà án trong việc giải quyết khiếu nại của nhân dân Đây cũng là nhiệm vụ to lớn nhằm xác định lại mối quan hệ quyền lực giữa bộ máy hành chính với xã hội, doanh nghiệp và công dân

Đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Quy trình này ở nước ta từ trước đến nay còn nhiều bất cập, ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực thi pháp luật và hiệu quả của hệ thống pháp luật Do đó, việc cải cách thể chế cũng nhằm “bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung đúng đắn, nhất quán, khả thi” Cần tập trung vào các nội dung sau đây:

+ Rà soát và hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật theo từng lĩnh vực, loại bỏ những quy định pháp luật không còn hiệu lực hoặc chồng chéo, trùng lặp Phát huy hiệu quả của cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản quy phạm pháp luật;

+ Tăng cường năng lực của các cơ quan hành chính Nhà nước ở trung ương và địa phương trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Khắc phục tình trạng luật, pháp lệnh “chờ” nghị định và thông tư hướng dẫn thi hành; + Khắc phục các biểu hiện thiếu khách quan cục bộ trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành chủ trì soạn thảo bằng cách nghiên cứu, đổi mới phươg thức, quy trình xây dựng pháp luật từ khâu bắt đầu soạn thảo đến khi đưa ra Chính phủ xem xét, quyết định hoặc thông qua để trình Quốc hội theo hướng “cải tiến sự phối hợp giữa các ngành, các cấp có liên quan, coi trọng sử dụng các chuyên gia liên ngành và dành vai trò rất quan trọng cho tiếng nói của nhân dân, của doanh nghiệp”;

+ Bảo đảm tính minh bạch, công khai của pháp luật, cần tổ chức tốt việc lấy ý kiến của nhân dân, của những người là đối tượng điều chỉnh của văn bản trước khi

ban hành; đồng thời, các văn bản quy phạm pháp luật sau khi ký ban hành hoặc có hiệu lực pháp luật phải được đăng Công báo hoặc yết thị, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng để công dân, các tổ chức có điều kiện tìm hiểu và thực hiện Bảo đảm việc thực thi pháp luật nghiêm chỉnh của các cơ quan Nhà nước, của cán bộ, công chức Các văn bản pháp luật cụ thể hoá thẩm quyền của mỗi một cơ quan, mỗi người trong bộ máy theo hướng “người nào việc nấy” và trách nhiệm của

cơ quan, cá nhân trước pháp luật Mặt khác, cần thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở; chế độ cán bộ chủ chốt của các ngành ở Trung ương và địa phương định kỳ trực tiếp gặp gỡ, đối thoại giải quyết các vấn đề cho doanh nghiệp và nhân dân đặt ra; phát huy hiệu lực của các thiết chế thanh tra, kiểm sát và tài phán để đảm bảo hiệu lực quản lý Nhà nước, giữ gìn kỷ cương xã hội; mở rộng dịch vụ tư vấn pháp luật cho nhân dân, cho người nghèo, người thuộc diện chính sách và đồng bào dân tộc ít người, vùng sâu, vùng xa Tạo điều kiện cho hoạt động luật sư, hoạt động bổ trợ tư pháp có hiệu quả

Cải cách thủ tục hành chính nhằm bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch

và công bằng trong khi giải quyết công việc hành chính Loại bỏ những thủ tục hành chính rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng để tham nhũng, gây khó khăn cho dân; xóa bỏ kịp thời những quy định không cần thiết về cấp giấy phép và thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, giám định; thống nhất và mẫu hoá các loại giấy tờ về giải quyết các công việc liên quan đến sản xuất, kinh doanh của công dân, doanh nghiệp; mở rộng thực hiện cơ chế “một cửa” trong việc giải quyết các công việc của công dân, tổ chức với các cơ quan hành chính các cấp; công khai các loại phí, lệ phí, lịch công tác tại trụ sở làm việc của các cơ quan hành chính Nhà nước

* Cải cách tổ chức bộ máy hành chính từ Trung ương đến địa phương

Hệ thống cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ - cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất cần được xác định rõ hơn về chức năng, nhiệm vụ; việc phân công, phân cấp giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, trách nhiệm của Chính phủ, trách nhiệm của người đứng đầu các bộ, ngành; phân cấp Chính phủ với CQĐP

phải “trên cơ sở tách chức năng quản lý Nhà nước với hoạt động kinh doanh, xúc tiến việc đổi mới tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động và quy chế làm việc của các cơ quan Nhà nước…; phân cấp trong hệ thống hành chính đi đôi với nâng cao tính tập trung thống nhất trong việc ban hành thể chế” Cụ thể là:

Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ tập trung thực hiện chức năng xây dựng, ban hành thể chế, kế hoạch chính sách quản lý vĩ mô đối với sự phát triển kinh tế –

xã hội, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện;

Từng bước điều chỉnh những công việc của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang

bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và CQĐP đảm nhiệm để khắc phục những chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ Chuyển cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính phủ hoặc doanh nghiệp làm những việc về dịch vụ công không cần thiết phải

do cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp thực hiện Chính phủ thực hiện việc “cung cấp các dịch vụ công” khi xét thấy không có chủ thể nào trong xã hội đảm nhận được;

Xây dựng các quy định mới về phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương, nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương Gắn phân cấp công việc với với phân cấp về tài chính, tổ chức và cán bộ Định rõ việc nào địa phương được quyền quyết định, việc nào phải có ý kiến của Trung ương;

Cơ cấu lại các bộ và bộ máy làm việc của Chính phủ một cách khoa học có hiệu lực, hiệu quả, giảm mạnh các cơ quan thuộc Chính phủ và tổ chức trực thuộc Thủ tướng Chính phủ Chỉ duy trì một số ít cơ quan thuộc Chính phủ có tính chất chuyên môn, nghiệp vụ phục vụ cho công việc quản lý vĩ mô của Chính phủ

Cải cách bộ máy CQĐP (gồm HĐND và UBND các cấp) trên cơ sở xác định

rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền ở đô thị với chính quyền ở nông thôn; sắp xếp lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp theo tinh thần gọn nhẹ, tăng tính chuyên nghiệp cho các cơ quan loại này, Đồng thời, cần thực hiện những văn bản có giá trị cao quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại hình đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian qua; “việc chia, tách đơn vị hành chính các cấp thời gian qua đã nảy sinh một số bất

cập và hạn chế Nhiều đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã quy mô quá nhỏ, không gian phát triển bị chia cắt, gây ra nhiều khó khăn, cản trở trong công tác lập kế hoạch, quy hoạch dài hạn, định hướng phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô cũng như quy hoạch, kế hoạch phát triển vùng; nguồn lực của địa phương và Trung ương cho phát triển kinh tế - xã hội bị phân tán, nhất là trong điều kiện Trung ương đang đẩy mạnh phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương Việc tăng số lượng đơn vị hành chính các cấp đã dẫn đến tổ chức bộ máy, biên chế của các cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị ở địa phương tăng; ngân sách nhà nước chi cho hoạt động của bộ máy, xây dựng trụ sở, mua sắm mới trang thiết bị làm việc tăng; đại đa số các đơn vị cấp huyện, cấp xã thu ngân sách tại địa phương không đủ cân đối chi thường xuyên, chủ yếu Trung ương phải hỗ trợ” [7] Từng bước hiện đại hoá nền hành chính, triển khai và áp dụng công nghệ thông tin trong hoạt động chỉ đạo, điều hành của hệ thống hành chính Nhà nước, đẩy mạnh quá trình xây dựng “Chính phủ điện tử” ở Việt Nam Cải tiến phương thức quản lý, lề lối làm việc của cơ quan hành chính các cấp, loại bỏ những việc làm hình thức, không có hiệu quả thiết thực, giảm hội họp, giấy tờ hành chính

* Đổi mới, nâng cao chất lượng cán bộ, công chức

Đây là nội dung mang tính “động lực” cho quá trình cải cách hành chính Bởi lẽ,“cán bộ quyết định tất cả” Tuy nhiên, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán

bộ, công chức phải được đặt trong lộ trình phát triển kinh tế – xã hội của từng thời

kì, có bước đi thích hợp

Tiến hành tổng điều tra, đánh giá lại đội ngũ cán bộ, công chức; xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về cán bộ, công chức Trên cơ sở định hướng phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, xu hướng phát triển của thế giới, xây dựng dự báo sự phát triển của đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của thời kỳ công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước

Khắc phục tệ nạn quan liêu, cửa quyền, tham nhũng, hách dịch, lãng phí và xa dân Muốn vậy,việc khẩn trương xây dựng luật công vụ không chỉ là yêu cầu cần thiết mà phải coi đây là việc cần làm ngay Nhấn mạnh đạo đức “cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư” của người cán bộ, công chức phải là cốt lõi xuyên suốt toàn

bộ đạo luật này Vấn đề đạo đức công chức phải được coi là một tiêu chí trong việc xây dựng, củng cố và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức Đây là một nội dung rất quan trọng trong tiến hành cải cách hành chính Bộ máy hành chính trì trệ một phần

là do sự sa sút về đạo đức, đặc biệt là đạo đức công vụ của cán bộ, công chức Đây cũng là một nguyên nhân làm cho bộ máy hành chính xa dân Xử lý tốt vấn đề đạo đức công vụ sẽ khắc phục được những biểu hiện như thiên vị khi xử lý công vụ, kém hiệu lực của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, thiếu trách nhiệm khi thi hành công vụ, không trung thực hoặc thông tin thiếu chính xác khi báo cáo Đổi mới cách đánh giá cán bộ, công chức cả khâu tuyển dụng và sử dụng Người lao động được tuyển dụng hay bổ nhiệm, đề bạt phải xuất phát từ đòi hỏi của công vụ, phải qua kỳ thi Thực hiện việc thi tuyển theo những quy định chặt chẽ bảo đảm được tính công bằng, công khai tạo điều kiện thuận lợi cho những người có nguyện vọng, tài năng, đức độ trong xã hội có cơ hội ngang nhau để trở thành cán

bộ, công chức Nội dung và hình thức thi tuyển phải linh hoạt, không dập khuôn, máy móc, tuỳ theo từng loại cán bộ, công chức và lĩnh vực hoạt động, đảm bảo thu hút được nhân tài thực sự vào làm việc trong bộ máy Nhà nước Hàng năm, Ban Tổ chức cán bộ của Chính phủ hướng dẫn đánh giá cán bộ, công chức, nhưng tiêu chí rất chung chung, các cơ quan không có Hội đồng đánh giá, mà việc này thường giao cho thủ trưởng đơn vị Cách quy định này vừa không chính xác vừa không dân chủ, còn nặng về tình cảm “nội bộ” Đây là một khuyết điểm phổ biến trong công vụ cần được xoá bỏ Cần phải lượng hoá công việc bằng một hệ thống điểm, điều này giúp chúng ta có thể đo lường được kết quả lao động của công chức, trên cơ sở này, công việc nhận xét cán bộ, công chức hàng quý hàng năm sẽ có kết quả tốt hơn

Có chính sách khuyến khích hỗ trợ vật chất để thu hút người tài giỏi vào nền công vụ Hiện nay trên thực tế, do nhiều nguyên nhân, nhất là do tiền lương thấp và

sự bố trí trái ngành nghề, nên nhiều người giỏi đã ra khỏi nền công vụ Đây là một nguy cơ cần được khắc phục ngay, nhất là trước yêu cầu của nền kinh tế tri thức đang đòi hỏi không chỉ cần những người dũng cảm, dám nghĩ, dám làm mà cao hơn thế là dám làm với năng suất chất lượng cao, biết làm giàu và dám chịu trách nhiệm