Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở việt nam thực trạng và giải pháp

Khái niệm ODA được Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC chính thức đề cập vào năm 1969: “Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ v

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA KINH TẾ

NGUYỄN THANH HƯƠNG

GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) Ở VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Người hướng dẫn : PGS.TS Trịnh Thị Hoa Mai

Hà Nội - 2005

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 4 1.1 Tổng quan về vốn hỗ trợ phát triển chính thức 4

1.1.1 Khái niệm 4

1.1.2 Đặc điểm 6

1.1.3 Phân loại 11

1.1.4 Vai trò của nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức 16

1.2 Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức 20

1.2.1 Khái niệm 20

1.2.2 Các hình thức giải ngân vốn ODA 21

1.2.3 Các giai đoạn cơ bản của giải ngân vốn ODA 22

1.2.4 Điều kiện để thực hiện giải ngân vốn ODA 26

1.2.5 Kinh nghiệm thúc đẩy quá trình giải ngân vốn ODA 29

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC ODA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA 35

2.1 Tình hình thu hút và phân bổ vốn ODA 35

2.1.1 Tình hình thu hút ODA trong những năm qua ở Việt Nam 35

2.1.2 Phân bổ vốn ODA theo ngành, lĩnh vực kinh tế 37

2.2 Thực trạng tiến trình giải ngân vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua 42

2.2.1 Giải ngân theo các ngành, lĩnh vực kinh tế 45

2.2.2 Giải ngân theo đặc điểm nguồn viện trợ 52

2.2.3 Giải ngân theo hình thức sử dụng vốn ODA 55

2.2.4 Giải ngân theo các nhà tài trợ 58

2.3 Đánh giá về giải ngân vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua 62

2.3.1 Những kết quả đạt được 62

2.3.2 Một số hạn chế và những nguyên nhân 65

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY GIẢI NGÂN VỐN ODA Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 76

3.1 Phương hướng sử dụng ODA thời kỳ 2001 - 2010 76

3.1.1 Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội 10 năm tới 2001 - 2010 76

3.1.2 Nhu cầu và khả năng thu hút vốn ODA của Việt Nam 78

3.1.3 Mục tiêu, quan điểm sử dụng nguồn vốn ODA 85

3.2 Một số giải pháp thúc đẩy tiến trình giải ngân vốn ODA 81

3.2.1 Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện công tác giải ngân 90

3.2.2 Nhóm giải pháp thuộc về chính sách vĩ mô của Nhà nước 98

3.2.3 Nhóm các giải pháp nhằm tăng cường khả năng thu hút vốn ODA 101

KẾT LUẬN 107

TÀI LIỆU THAM KHẢO 110

PHỤ LỤC 113

Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực Liên Hợp Quốc Đầu tư trực tiếp nước ngoài

Báo cáo nghiên cứu khả thi Tổng sản phẩm quốc nội

Tổ chức môi trường thế giới Quỹ quốc tế về phát triển nông nghiệp Quỹ tiền tệ quốc tế

Chương trình phát triển LHQ Chương trình phòng chống ma tuý quốc tế của LHQ Quỹ LHQ dành cho trẻ em

Quỹ dân số LHQ

Tổ chức văn hoá, giáo dục và khoa học LHQ Cao uỷ LHQ về người tỵ nạn

Ngân hàng thế giới Chương trình lương thực thế giới của LHQ

WHO Tổ chức Y tế thế giới

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của đề tài

Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) có nghĩa rất lớn đối với sựphát triển kinh tế, xã hội trong giai đoạn hiện nay, nhất là trong bối cảnhnền kinh tế Việt Nam rất cần vốn đầu tư lớn để thực hiện công cuộc côngnghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

Trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm giai đoạn 2001

-2010, văn kiện đại hội Đảng lần thứ IX đã khẳng định “tiếp tục nâng cao

khả năng cạnh tranh về thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)”.

Kể từ khi nối lại quan hệ với các nhà tài trợ vào tháng 11/1993, ViệtNam đã tiến hành công tác vận động và đã nhận được cam kết viện trợ vốnODA của nhiều tổ chức quốc tế và các nước phát triển Dự kiến khả năngđưa vào thực hiện nguồn vốn ODA trong giai đoạn 2005 - 2010 là từ 11 -

12 tỷ USD Tuy nhiên cho đến nay, lượng vốn ODA được đưa vào đầu tưphát triển kinh tế xã hội trên phạm vi cả nước còn chiếm tỷ lệ thấp so vớivốn được ký kết

Mức giải ngân vốn ODA trong những năm qua còn thấp, chỉ đạt bình quân 1,05

tỷ USD/năm Riêng trong giai đoạn 1996 - 2004, mức giải ngân có cao hơn, đạtbình quân 1,25 tỷ USD/năm Như vậy, mức giải ngân thấp trong những năm quacần phải được cải thiện để đáp ứng mục tiêu đề ra trong Văn kiện (trung bình 2

tỷ USD/năm) Việc tổng hợp, đánh giá đúng tình hì nh giải ngân ODA ở ViệtNam trong thời gian qua và trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp nhằm giải ngânnhanh hơn trong giai đoạn tới để phục vụ cho những mục tiêu chiến lược, là việchết sức cấp bách và cần thiết

Tiến trình giải ngân vốn nhanh hay chậm là minh chứng rõ nhất củamột chiến lực thu hút và sử dụng vốn ODA có hiệu quả hay chưa, thể hiệnmức độ hấp thụ vốn của nền kinh tế nước tiếp nhận Trước yêu cầu đó,

“Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam – Thực trạng và Giải pháp” được chọn làm đề tài luận văn thạc sĩ Kinh tế

chính trị đồng thời hy vọng đề xuất những giải pháp và kiến nghị cho chiếnlược huy động và sử dụng vốn ODA có hiệu quả nhất ở Việt Nam

2 Tình hình nghiên cứu

Với vai trò đặc biệt quan trọng trong sự phát triển kinh tế của nhiềuquốc gia trên thế giới, vốn ODA đã được các nhà kinh tế và đầu tư nhiềugiới nghiên cứu rộng rãi cả về mặt lý thuyết cũng như trong thực tiễn nềnkinh tế hiện đại Thực tế ở Việt Nam thời gian qua đã có không ít nhữngcông trình, hội thảo, báo cáo, luận án nghiên cứu cách tháo gỡ nhữngvướng mắc nhằm tăng cường huy động, sử dụng hợp lý và giải ngân cóhiệu quả nguồn vốn ODA Có thể kể đến những nghiên cứu tiêu biểu của:

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Báo cáo tình hình ODA năm 2004, tháng 4/2004

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư/Vụ kinh tế đối ngoại: Kế hoạch sử dụng nguồn vốn

hỗ trợ phát triển chính thức giai đoạn 2001 - 2005 Tháng 8/2001

cáo năm 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004

Vừa qua, ngày 17/03/2004, tại Hà Nội đã diễn ra Hội nghị về giải ngânnguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổchức với sự tham dự của lãnh đạo các Bộ, ngành hữu quan, đại diện cáctỉnh, thành phố và Ban quản lý các dự án ODA Đây là hội nghị nghiên cứucông tác giải ngân ODA ở tầm vĩ mô, có sự phối hợp giữa Bộ Kế hoạch vàĐầu tư và các cơ quan có liên quan, thảo tờ trình lên Thủ tướng Chính phủnhằm ban hành những chỉ thị bước đầu về tăng cường giải ngân vốn ODA.Trong phạm vi khuôn khổ một luận văn khó có thể bao quát hết nhữngvấn đề lớn có liên quan đến nguồn vốn ODA, vì thế, luận văn đã đi sâu vàoviệc đề xuất các nhóm giải pháp cụ thể, đặc biệt có các bước chi tiết tiếnhành hoàn thiện công tác giải ngân ODA bằng các biện pháp kinh tế chủyếu về tổ chức thực hiện công tác giải ngân, hạn chế rủi ro và ngăn ngừacác hiện tượng bất cập nảy sinh trong việc sử dụng nguồn vốn này

3 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu tổng quan về ODA, đề tài tiến hành phân tíchtình hình giải ngân và đánh giá thực trạng giải ngân vốn ODA ở Việt Namthời gian qua để từ đó đề xuất các giải pháp cũng như những kiến nghị chủyếu nhằm thúc đẩy và góp phần nâng cao hiệu quả giải ngân vốn ODA ởViệt Nam trong thời gian tới, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đạihoá đất nước

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu quá trình giải ngân vốn ODA ở Việt Nam trên góc độquản lý nhà nước trong đó trực tiếp đến các nguồn vốn ODA vay của Việt Nam

từ năm 1993 đến nay Do thời gian sử dụng vốn, hoàn trả nợ đối với các khoảnvay ưu đãi rất dài và hiện tại hầu hết các chương trình, dự án sử dụng ODA cònđang trong giai đoạn triển khai thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài chủyếu giới hạn trong các khâu đầu của chu kỳ dự án đầu tư nghiên cứu ứng dụng

mà không đi sâu vào quy trình nghiệp vụ giải ngân

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài lấy phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủnghĩa Mác - Lênin làm phương pháp nghiên cứu chủ đạo Ngoài ra, trongquá trình nghiên cứu, đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơbản khác như: phương pháp thống kê toán học, phương pháp phân tích tổnghợp, phương pháp phân tích hệ thống, phương pháp dự báo, mô phỏng Cácphương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trìnhnghiên cứu

6 Dự kiến những đóng góp mới của luận văn

tổng quát thực tiễn khách quan ở Việt Nam trong thời gian qua, những thànhquả đạt được cũng như những nguyên nhân làm hạn chế quá trình này trong giaiđoạn hiện nay

- Đề xuất những giải pháp vì mục tiêu phát triển bền vững nhằm đẩymạnh chiến lược giải ngân vốn ODA ở Việt Nam trong thời gian tới để thực hiệnthành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2001 - 2010.

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo vàphụ lục, luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề cơ bản về giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Chương 2: Thực trạng giải ngân vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua

Chương 3: Giải pháp thúc đẩy giải ngân vốn ODA ở Việt Nam trong thời gian tới.

CHƯƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI NGÂN VỐN HỖ

TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)

1.1 TỔNG QUAN VỀ VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC 1.1.1 Khái niệm

Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ra đời sau chiến tranh thế giới thứ IIbằng kế hoạch Mashall của Mỹ viện trợ cho các nước Châu Âu nhằm phục hồicác ngành công nghiệp bị chiến tranh tàn phá Để tiếp nhận nguồn viện trợ táithiết nền kinh tế của kế hoạch này, xuất phát từ ý tưởng thành lập một tổ chứcbao gồm các nền kinh tế phát triển đồng ý cung cấp giúp đỡ các nước đang pháttriển, các nước Châu Âu đã đưa ra một chương trình phục hồi kinh tế có phốihợp và thành lập một tổ chức hợp tác kinh tế của Châu Âu

Ngày 14 tháng 12 năm 1960, tại Paris đã diễn ra lễ ký kết thành lập “Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển”, gọi tắt là OECD (Organization for Economic

Cooperation and Development) Trong khuôn khổ hợp tác và phát triển, các nướcOECD đã lập ra những Uỷ ban chuyên môn, trong đó có Uỷ ban hỗ trợ phát triển(DAC – Development Assistance Commitee), chuyên

trách về công tác viện trợ nhằm giúp các nước đang phát triển phát triểnkinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư Thường kỳ các nước thành viên DACthông báo cho Uỷ ban các khoản đóng góp của họ cho các chương trìnhviện trợ phát triển và trao đổi với nhau các vấn đề liên quan tới chính sách

viện trợ phát triển Từ đây, viện trợ phát triển mới thực sự phổ biến và

được quốc tế hoá.

Từ sự thoả thuận của các nước công nghiệp phát triển sau chiến tranh

về sự trợ giúp dưới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điềukiện ưu đãi cho các nước đang phát triển, sự đóng góp của các nước pháttriển cho quá trình tăng trưởng kinh tế của những nước nghèo không cònmang tính tự giác nữa mà đã có tính chất bắt buộc Năm 1970, Đại HộiĐồng Liên Hợp Quốc đã đề nghị các nước tài trợ giành khoảng 0,7% GNPcủa nước mình để tạo nguồn viện trợ cho các nước nghèo

Khái niệm ODA được Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC chính thức đề cập

vào năm 1969: “Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với các

điều kiện ưu đãi: ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển được các cơ quan chính thức của các Chính phủ trung ương

và địa phương hoặc các cơ quan thừa hành của Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức phi Chính phủ tài trợ Vốn ODA phát sinh từ nhu cầu cần thiết của một quốc gia, một địa phương, một ngành, được tổ chức quốc tế hay nước bạn xem xét và cam kết tài trợ thông qua một Hiệp định quốc tế, được đại diện có thẩm quyền hai bên nhận và hỗ trợ vốn ký kết Hiệp định quốc tế hỗ trợ này được chi phối bởi công pháp quốc tế.

Theo Ngân hàng Thế giới (WB) thì hỗ trợ phát triển chính thức, bao

gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay có thời gian dài và lãi suất thấp hơn so với mức lãi suất thị trường Mức độ ưu đãi của một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho không – Grand element Một

khoản tài trợ không phải hoàn trả sẽ có yếu tố cho không 100%, gọi là các khoản viện trợ không hoàn lại Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có yếu tố cho không ít nhất là 25%.

Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) cũng đã đưa ra quan điểm về ODA : Nguồn viện trợ phát triển chính thức bao gồm các khoản cho

không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ bản

là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội và được cung cấp bằng các điều khoản tài chính ưu đãi (nếu là khoản vay, sẽ có yếu tố cho không, ít nhất là 25%)

Nghị định 17 - CP ra ngày 04 tháng 05 năm 2001 của Chính phủ Việt Nam quy định: “Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là hoạt động hợp

tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ (Chính phủ nước ngoài, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia) dưới các hình thức chủ yếu: hỗ trợ cán cân thanh toán, hỗ trợ chương trình và hỗ trợ dự án với yếu tố không hoàn lại (hay còn gọi là thành tố hỗ trợ) đạt ít nhất 25%”.

Như vậy, theo cách hiểu chung nhất của chúng ta hiện nay: “Hỗ trợ phát

triển chính thức (ODA – Official Development Assistance) là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi của các cơ quan tài chính thuộc các tổ chức quốc tế, các cơ quan đại diện hợp tác phát triển quốc tế của các nước nhằm hỗ trợ cho sự phát triển và thịnh vượng của các nước khác (không tính đến các khoản viện trợ cho mục đích thuần tuý quân sự).

Các đối tác viện trợ chính thức cung cấp ODA (nguồn cung cấp) trên thế giới quan trọng nhất hiện nay là:

trong Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC thuộc tổ chức OECD

Hợp Quốc (UNDP, UNESCO, IFAD, FAO, WFP,…); các tổ chức tài chínhquốc tế (IMF - Quỹ Tiền tệ Quốc tế, WB - Ngân hàng Thế giới,

ADB - Ngân hàng phát triển Châu Á, OPEC - Tổ chức các nước xuấtkhẩu dầu mỏ…); các cơ quan, tổ chức hợp tác phát triển của các cườngquốc kinh tế như Liên minh Châu Âu - EU, … và các tổ chức phiChính phủ.

1.1.2 Đặc điểm

ODA là sự chuyển giao không hoàn lại hoặc có hoàn lại với những điềukiện ưu đãi nhất định từ một phần tổng sản phẩm quốc dân của nước phát triểnsang các quốc gia đang phát triển, chậm và kém phát triển, trong đó chủ sở hữuvốn không trực tiếp quản lý và điều hành các hoạt động sử dụng vốn

Từ kết quả của viện trợ quốc tế có thể thấy được đặc điểm của nguồn vốn

ODA:

a) ODA có tính chất ưu đãi:

ODA là một khoản nợ nước ngoài với mục đích tài trợ cho phát triển, thựcchất ODA là một khoản tài trợ nợ, tuy nhiên không giống như các khoản tài trợ

nợ khác như trái phiếu, vay tín dụng ngân hàng, ngoài phần cho không khá lớn,các khoản ODA vốn vay sẽ trả gốc lẫn lãi nhưng với những điều kiện ưu đãi hếtsức đặc biệt: lãi suất thấp hơn các khoản vay thông thường rất nhiều (thườngdưới 3%/năm); thời gian sử dụng vốn dài thường từ 20 - 50 năm, trong đó thờigian ân hạn (không phải trả lãi) từ 5 - 10 năm và thời gian chịu lãi suất với lịchtrả nợ cũng đa dạng, gồm nhiều giai đoạn và được áp dụng những tỷ lệ trả nợkhác nhau theo từng giai đoạn Chẳng hạn, WB tài trợ với thời hạn vay 40 năm,

ân hạn 10 năm, không lãi và phí quản lý 0,75%/năm; Ngân hàng phát triển Châu

Á (ADB) có thời hạn vay 30 năm, 10 năm ân hạn, phí quản lý 1%/năm; NhậtBản cho vay thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất từ 1% đến 2,3%/năm; Quỹphát triển Pháp cho vay thời hạn 32 năm, 8 năm ân hạn lãi suất 3,5%/năm…

Để được xếp vào ODA, một khoản cho vay phải có thành tố viện trợ chokhông quy đổi tối thiểu 25% Thành tố hỗ trợ cho không giúp lượng hoá mức

độ ưu đãi của một khoan vay vốn ODA so với khoản vay thương mại thôngthường:

Bảng 1.1: Xác định yếu tố cho không trong viện trợ

Nguồn vốn

(Nguồn: Nhìn lại 5 năm huy động và sử dụng ODA Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 10/1997)

Rõ ràng ODA là hỗ trợ cho phát triển lâu dài và bền vững.

b) Đối tác sử dụng viện trợ ODA là các nước đang phát triển, chậm phát triển và các nước nghèo với thu nhập bình quân trên đầu người thấp, dưới 1000$/năm Mức thu nhập bình quân đầu người của quốc gia được coi là tiêu chí quan

trọng khi quyết định viện trợ ODA WB, IMF quy định nước được nhận ODA là nhữngnước có thu nhập bình quân đầu người < 750$/năm, thời hạn là 40 năm, ân hạn 10năm, lãi suất 0,75%/năm Đối với Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Quỹ phát triểnChâu Á (ADF) cung cấp vốn vay ưu đãi cho những nước nghèo nhất có quy định: quỹnày được sử dụng để cho vay các nước thành viên có thu nhập bình quân đầu ngườidưới 610$/năm (80% vốn vay ADB từ nguồn ADF), từ 610$ đến 1171$/năm (60% vốnvay ADB từ nguồn ADF) và trên 1171$/ năm (40% vốn vay ADB từ nguồn ADF) vớilãi suất 1% trong thời gian ân hạn và 1,5% sau thời gian ân

hạn, thời gian vay 32 năm trong đó có 8 năm ân hạn

c) Cách thức cung cấp ODA rất đa dạng, phong phú, vì vậy khá phức

Có thể nhận xét rằng có bao nhiêu nhà tài trợ thì có chừng ấy quy trình

và thủ tục cung cấp ODA Chính vì thế, khả năng chủ động sử dụng ODA

8

thấp hơn các nguồn vốn khác Thành phần nguồn vốn ODA phức tạp, tồntại dưới nhiều hình thức: ODA không hoàn lại, ODA có hoàn lại với nhiềudạng hỗ trợ khác nhau như hỗ trợ dự án, hỗ trợ kỹ thuật, công nghệ, hànghoá… ODA vốn vay nghĩa là có hoàn lại, lại kết hợp nhiều hình thức: cóODA vay thuần tuý, có ODA vay hỗn hợp.

d) Quy chế thực hiện ODA cũng đa dạng:

Loại ODA ràng buộc có nhiều ưu đãi hơn về thời gian, lãi suất nhưngngược lại nó kèm theo nhiều điều kiện ràng buộc hơn như những điều kiệnbắt buộc về thu nhập bình quân, điều kiện về giá trị dự án, điều kiện phải sửdụng trang thiết bị kỹ thuật và dịch vụ của nước cấp viện trợ… để nhằmkiểm soát ODA có hiệu quả Loại ODA không ràng buộc nghĩa là thực hiệnthông qua đấu thầu, cạnh tranh quốc tế Hoặc có loại ODA ràng buộc mộtphần (một phần chỉ tiêu ở nước viện trợ, phần còn lại ở bất kỳ nơi nào)

e) Về mục đích đầu tư vốn, ODA chủ yếu tài trợ cho các dự án tập trung vào hai lĩnh vực là đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng xã hội.

Hay nói cách khác, ODA chủ yếu được sử dụng cho các lĩnh vực mà cácnhà đầu tư nước ngoài cảm thấy ít thu được lợi nhuận và cần thời gian dài

để thu lại vốn Đó là các dự án hạ tầng kinh tế được lập và chú trọng theothứ tự vào các lĩnh vực: năng lượng (chủ yếu tập trung vào nhà máy thuỷđiện và nhiệt điện), giao thông vận tải (chủ yếu là đường bộ và cầu), hảicảng, viễn thông và thuỷ lợi; là cơ sở hạ tầng xã hội như y tế, dân số, kếhoạch hoá gia đình, giáo dục, bảo vệ môi trường, hỗ trợ ngân sách…

f) ODA là nguồn viện trợ gắn liền với mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội.

Viện trợ ODA có mục đích xuất phát từ bản thân các nước viện trợ, đó là hỗtrợ cho sự phát triển của các nước đang phát triển nói riêng và sự phát triển toàncầu nói chung nhưng cũng cần hiểu rằng ODA không phải là quà tặng, ngay cảnhững khoản viện trợ không hoàn lại cũng có những điều kiện nhất định của nó.Lợi ích chính trị luôn đi đôi với lợi ích kinh tế vì mục tiêu cuối

cùng là tăng cường phát triển kinh tế song song với quan hệ chính trị trên

cơ sở hợp tác, đối thoại, phát triển và phồn vinh:

Thứ nhất, ODA gắn liền với điều kiện chính trị

ODA là một trong những phương tiện để thực hiện ý đồ chính trị củanước cấp viện trợ đối với nước nhận viện trợ Trong thời kỳ chiến tranhlạnh ODA dùng để lôi kéo thêm đồng minh vì có sự đối đầu Đông - Tây,nhằm cân bằng lực lượng Kể từ sau ngày các nước XHCN cũ ở Đông Âuthay đổi thể chế chính trị vào những năm đầu của thập kỷ 90, các nướcphương Tây đã cung cấp vốn ODA, tạo điều kiện giúp đỡ các nước nàychuyển đổi sang nền kinh tế thị trường Bên cấp viện trợ và các nguồn vốnchính thức khác thường cấp viện trợ cho những người bạn về chính trị vàđồng minh quân sự mà không cấp viện trợ cho những đối tượng mà họ cho

là kẻ thù Trong các nước cấp viện trợ thì Nhật nặng về Châu Á với 20%dành cho vùng Nam Á và 48,8% dành cho vùng Viễn Đông Viện trợ củaĐức và Áo dành phần lớn cho các nước Đông Âu và Liên Xô cũ, còn việntrợ của Mỹ gần đây hầu như dành cho Trung Đông

Thứ hai, ODA gắn liền với điều kiện kinh tế

Chính vì ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại trongnhững điều kiện nhất định từ một phần sản phẩm quốc dân của quốc gia pháttriển sang quốc gia đang phát triển nên các nước viện trợ nói chung đều muốnđạt được những ảnh hưởng về kinh tế, đem lại lợi nhuận cho hàng hoá và dịch vụtrong nước Họ gắn quỹ viện trợ với việc mua hàng hoá và dịch vụ của nước họnhư là một biện pháp nhằm tăng cường khả năng làm chủ thị trường xuất khẩu vàgiảm bớt tác động của viện trợ đối với cán cân thanh toán Các nước như Bỉ, Đức

và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ củanước mình Canada là 70% viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ của họ, Thuỵ

Sĩ là 1,7%, Hà Lan là 2,25%, New Zeland 0% Tính chung trong toàn khối DAC

là 22% viện trợ phải được sử dụng để mua hàng

hoá và dịch vụ của quốc gia viện trợ Ngoài ra, vốn ODA còn dọn đường cho dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) chảy vào nước tiếp nhận viện trợ.

Thứ ba, ODA gắn liền với các nhân tố xã hội

Nhìn chung, công chúng các nước OECD đều ủng hộ nguyên tắc giúp đỡnhững người cần được giúp đỡ Uỷ ban Châu Âu chứng minh rằng 40% dân sốcoi vấn đề phát triển là rất quan trọng Ngoài ra, 80% dân số Châu Âu cho rằngcần phải tăng ngân sách phát triển của liên minh Châu Âu EU Theo Nghị quyếtcủa Liên Hợp Quốc, các nước giàu cần trích 0,7% tổng sản phẩm quốc dân(GNP) của mình để thực hiện nghĩa vụ đối với các nước nghèo, tức là các nướcđang phát triển Tuy nhiên, trên thực tế các nước công nghiệp phát triển lại thựchiện nghĩa vụ rất khác nhau Theo số liệu năm 1990 cho thấy, một số nước thựchiện vượt định mức này như: Nauy 1,14% GNP; Đan Mạch 0,96% GNP; ThuỵĐiển 0,92% GNP; Hà Lan 0,88% GNP, trong khi đó Mỹ chỉ trích 0,17% GNP;Nhật Bản 0,33% GNP… Ngoài ra, ở các nước có ODA dưới 0,7% GNP, hơn70% dân chúng cho rằng Chính phủ nên tăng ngân sách viện trợ phát triển củanước mình Ở Nhật Bản, một nước cấp viện trợ lớn nhất thế giới, theo thăm dòChính phủ khoảng 47% số người được hỏi muốn duy trì mức viện trợ hiện tại và33% muốn tăng hơn nữa

Về phía nước được nhận viện trợ phần lớn là các nước nghèo, hạn hẹp vềnguồn vốn nên không thể không khai thác và sử dụng nguồn vốn ODA cho sựphát triển của đất nước Song nguy cơ lệ thuộc vào nước ngoài, gánh nặng nợnần là một thực tế khó tránh khỏi Mặt khác, các nước nhận viện trợ phải lo giữđược ổn định về đường lối chính trị và kinh tế, luôn phải giữ được thế chủ động

về kinh tế, chính trị, giữ được bản sắc và truyền thống văn hoá dân tộc Từ tínhchất và đặc điểm của hỗ trợ phát triển chính thức ODA, các nước đang phát triểncần giải quyết thoả đáng mối quan hệ kinh tế - chính trị - xã hội nhằm tranh thủ

sự phát triển ở mức cao nhất nhưng cũng phải rất thận trọng khi sử dụng ODA đểkhông bị lệ thuộc vào bên ngoài

1.1.3 Phân loại:

Tính chất và mục đích viện trợ ODA đa dạng, phạm vi rất rộng, được

cụ thể trong các chương trình dự án của nước nhận viện trợ ODA và đối táccấp ODA Trải qua những giai đoạn thăng trầm với những điều kiện, quyếtđịnh chiến lược và điều kiện thực hiện riêng, không hoàn toàn giống nhaucủa nhiều nước, và các tổ chức tài trợ đến nay còn nhiều phức tạp, có thểphân loại ODA theo các tiêu chí sau:

1.1.3.1 Phân loại theo chủ thể tài trợ:

Đây là hình thức quan trọng nhằm đưa ra các đánh giá về khả năng cam kết

hỗ trợ vốn của từng nhà tài trợ và chính sách ưu tiên của họ đối với các nướcđang phát triển Theo cách thức phân loại này, nguồn ODA bao gồm:

- Hỗ trợ song phương: Là các khoản viện trợ trực tiếp từ nước này đến nước

kia (thường là nước phát triển viện trợ cho nước kém phát triển hơn) thông qua hiệpđịnh được ký kết giữa hai Chính phủ Thông thường trong tổng số ODA lưu chuyểntrên thế giới, phần viện trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn (có khi lên đến 80%), lớnhơn rất nhiều nếu so với phần viện trợ đa phương Vì ODA song phương là nguồn vốnđược chuyển trực tiếp giữa hai Chính phủ với nhau nên thủ tục tiến hành cung cấp vàtiếp nhận só với nguồn ODA đa phương đơn giản hơn và thời gian ký kết viện trợcũng nhanh hơn Song các nước cung cấp lại yêu cầu nội dung của các khoản viện trợphải rất chi tiết và cụ thể và vì thế hỗ trợ phát triển song phương chỉ được thực hiệnkhi một số điều kiện ràng buộc của nước cung cấp viện trợ được thoả mãn

- Hỗ trợ đa phương được thực hiện thông qua các tổ chức tài chính quốc tế

(Ngân hàng Thế giới - WB, Quỹ tiền tệ Quốc tế - IMF…), các tổ chức khu vực (Liênminh Châu Âu - EU, Ngân hàng phát triển Châu Á - ADB…), các tổ chức phi Chínhphủ hoặc của một Chính phủ nước này dành cho một Chính phủ nước nào đó nhưngđược thực hiện thông qua các tổ chức đa phương trên Về cơ bản, tài trợ đa phương cóthể đáp ứng

12

tương đối linh hoạt các yêu cầu của mỗi nước, với phạm vi rộng hơn

và là điểm tựa để thu hút nguồn vốn vào một số lĩnh vực hoặc khu vực,đặc biệt là các nước nghèo

- Hỗ trợ song phương tập thể: Giữa hai hình thức ODA song phương và

ODA đa phương còn có hình thức ODA song phương tập thể Đây là hình thức cácnhà tài trợ song phương cùng góp vốn đồng tài trợ cho các chương trình, dự án hỗ trợphát triển Hình thức này hiện chưa được sử dụng phổ biến nhưng sẽ là xu hướng tàitrợ trong tương lai vì nó tận dụng được nguồn lực và lợi thế của mỗi nhà tài trợ choviệc phát triển có

quy hoạch tổng thể theo từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể

1.1.3.2 Phân loại theo đặc điểm nguồn tài trợ:

Việc phân loại ODA trên cơ sở tính chất và đặc điểm của từng nguồnvốn tài trợ nhằm tạo điều kiện trong việc đánh giá mức độ ưu đãi của từngnguồn vốn, giúp cho Chính phủ các nước nhận viện trợ xây dựng tốt chínhsách thu hút vốn, lựa chọn danh mục các chương trình, dự án ưu tiên sửdụng vốn phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội trong từng lĩnhvực Theo cách phân loại này, nguồn vốn ODA được chia thành:

- Viện trợ không hoàn lại: Bên nước ngoài cung cấp viện trợ (mà bên nhận

không phải hoàn lại) để bên nhận thực hiện các chương trình dự án theo sự thoả thuậntrước giữa các bên Có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của ngânsách nhà nước, được sử dụng theo hình thức nhà nước cấp phát lại cho nhu cầu pháttriển kinh tế - xã hội của đất nước Viện trợ không hoàn lại được sử dụng ưu tiên chonhững chương trình và dự án thuộc các lĩnh vực y tế, dân số và kế hoạch hoá gia đình,giáo dục và đào tạo, các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển nông thôn

và miền núi, phát triển và tăng cường thể chế, bảo vệ môi trường môi sinh, quản lý đôthị, nghiên cứu khoa học và công nghệ… Ngoài ra, ODA không hoàn lại còn hỗ trợcho các hoạt động sản xuất trong một số

13

trường hợp cá biệt mà trước nhất là đối với các dự án góp phần tạo việc làm, giải quyết các vấn đề xã hội ở những nước nhận viện trợ… Viện trợ không hoàn lại thường được thực hiện dưới dạng:

thực hiện việc chuyển giao công nghệ, hoặc truyền đạt những kinh nghiệm xử

lý, bí quyết kỹ thuật… cho nước nhận tài trợ (dĩ nhiên các chuyên gia này sẽđược hưởng mức lương rất cao, thường chiếm đến 60 - 70% giá trị khoản việntrợ)

thức hiện vật nhưng được tính giá khá cao như lương thực, vải, thuốc chữabệnh, có khi là vật tư cho không

- Viện trợ có hoàn lại (còn gọi là các khoản vay ưu đãi, tín dụng ưu đãi): là

các khoản ODA mà các nhà tài trợ cho các nước cần vốn vay một khoản tiền (tuỳ theoquy mô và mục đích đầu tư) với mức lãi suất ưu đãi và thời gian trả nợ thích hợp Cáckhoản tín dụng ưu đãi có nhiều loại và thường có thời hạn vay trên 20 năm ân hạn đến

10 năm, lãi suất từ 0,5% - 3%/năm Đồng thời, khoản viện trợ có hoàn lại có chứađựng thành tố hỗ trợ quy đổi đạt ít nhất 25% giá trị khoản vay Tín dụng ưu đãi chiếm

tỷ trọng lớn trong tổng số vốn ODA trên thế giới và là nguồn phụ thêm để bù đắpthâm hụt ngân sách nhà nước, vì vậy nó được sử dụng dưới hình thức tín dụng đầu tưcho các mục đích có khả năng thu hồi vốn, hoàn trả lại cho Nhà nước cả vốn lẫn lãi đểtrả nợ nước ngoài Thông thường, vốn ODA cho vay theo dự án và các chương trìnhxây dựng hoặc cải tạo cơ sở hạ tầng - kinh tế - xã hội với những điều kiện do hai bênđàm phán, thoả thuận dựa trên những điều kiện cho vay do các nhà tài trợ đưa ra

- Viện trợ hỗn hợp: Đây là hình thức kết hợp giữa các khoản viện trợ

không hoàn lại, vay ưu đãi, hay tín dụng thương mại (lãi suất tính theo thịtrường) Khoản tài trợ hỗn hợp được coi là ODA phải đảm bảo yếu tố ưu đãi ítnhất là 25%

14

1.1.3.3 Phân loại theo hình thức sử dụng vốn:

Hình thức phân loại này là nhằm đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, gắntrách nhiệm vay với khả năng hoàn trả nợ Nguồn vốn hỗ trợ phát triểnchính thức được chia thành:

- Hỗ trợ dự án: Loại viện trợ này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn thực

hiện ODA, là hình thức phổ biến áp dụng trong quá trình cấp vốn cho các nước nhậnviện trợ Các dự án đầu tư thường có giá trị lớn so với các loại hình khác, thời gian dự

án kéo dài, trong đó thường có công tác xây dựng nên có thể xem đây là hình thức đầu

tư phát triển trực tiếp để tạo ra của cải, vật chất cho xã hội Hình thức tài trợ theo dự

án phải tuân thủ nhiều quy định nghiêm ngặt nhất của các nhà tài trợ cũng như yêucầu quản lý trong từng nước tiếp nhận vốn, phải có dự án cụ thể chi tiết về các hạngmục sử dụng ODA từ khâu chuẩn bị dự án, lập báo cáo nghiên cứu khả thi, giải phóngmặt bằng, xây lắp, mua sắm…

Hỗ trợ dự án có 2 loại:

+ Viện trợ cơ bản (Dự án đầu tư): thường cấp cho những dự án xây dựng

đường xá, cầu cống, đê đập hoặc kết cấu hạ tầng Thường các dự án này có kèm theomột bộ phận chủ yếu của viện trợ kỹ thuật dưới dạng thuê chuyên gia nước ngoài đểkiểm tra những hoạt động nhất định nào đó hoặc để soạn thảo, xác nhận các báo cáocho các đối tác viện trợ

động chuyển giao công nghệ, đào tạo kỹ thuật hoặc phân tích về mặt quản lý,kinh tế, thương mại, thống kê hoặc các vấn đề xã hội

học bổng đào tạo dài hạn hoặc thiết bị nghiên cứu

15

- Hỗ trợ chương trình: Đây là loại hình được thực hiện lồng ghép một

hoặc nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án Hỗ trợ theo chương trình có thểthực hiện để tăng cường cải cách cơ cấu kinh tế vĩ mô, cải cách thể chế và hợptác theo ngành kinh tế hoặc trong lĩnh vực xã hội như tài trợ cho sự phát triểnchung về giáo dục Việc thực hiện các chương trình này thường kéo dài trongnhiều năm, với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức từ trung ương đến địaphương

- Hỗ trợ cán cân thanh toán: Bao gồm các khoản ODA nhằm hỗ trợ

ngân sách nhà nước (Chính phủ) Đây là nguồn tài trợ bên ngoài để bù đắp thâm

hụt hay bội chi ngân sách diễn ra khá phổ biến tại các nước đang phát triển donhu cầu chi cho đầu tư phát triển ngày càng tăng trong khi khả năng thu ngânsách còn hạn hẹp Hình thức này thường được thực hiện thông qua các dạng:

ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản camkết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ

Ngoại tệ hoặc hàng hoá chuyển vào trong nước theo hình thức hỗ trợ cáncân thanh toán có thể được chuyển hoá thành hỗ trợ ngân sách Điều nàyxẩy ra khi hàng hoá nhập vào nhờ hình thức này được bán trên thị trườngtrong nước và số thu nhập bằng bản tệ được đưa vào ngân sách của Chínhphủ Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng nếu huy động một khối lượng lớn cáckhoản ODA cho vay để sử dụng cho việc tiêu dùng ngân sách trong mộtthời gian dài sẽ dẫn đến hậu quả là không tạo ra được năng lực trả nợ củanền kinh tế, làm tích tụ một khối lượng nợ nước ngoài vượt quá giới hạn antoàn về nợ quốc gia và khả năng trả nợ của ngân sách nhà nước, đẩy đấtnước rơi vào cuộc khủng hoảng nợ

1.1.4 Vai trò của nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

16

Hỗ trợ phát triển chính thức, ngay từ khi ra đời đã có hai mục tiêu tồn tạisong song, nhưng thực chất lại mâu thuẫn với nhau Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩytăng trưởng dài hạn và giảm nghèo ở các nước đang phát triển Mục tiêu thứ hai

là tăng cường lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn của các nước tài trợ Vìvậy, các mục tiêu chiến lược và mục tiêu phát triển có ẩn chứa mâu thuẫn nhưngkhông nhất thiết phải xung đột với nhau và phải thể hiện ra Các nước tài trợ trênthế giới hàng năm đều căn cứ vào kết quả phát triển kinh tế - xã hội của mình để

từ đó điều chỉnh khối lượng vốn tài trợ cung cấp cho các nước đang phát triển.Bởi vì, mỗi nước tài trợ đều mong muốn lượng ODA do mình cung cấp đượcđịnh hướng theo các mục tiêu nói trên, hướng ưu tiên sử dụng vốn vào một sốmục đích và một số khu vực nhất định Do vậy, nó có thể phù hợp hoặc chưa phùhợp với các mục tiêu mà các nước tiếp nhận ODA đề ra Đây là vấn đề lớn đangtồn tại trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển trên thế giới và vì thế tác dụng của vốn hỗtrợ phát triển chính thức đối với mỗi bên sẽ mang ý nghĩa khác nhau: một mặt,ODA có thể tác dụng tích cực tới cả bên cung cấp viện trợ và bên tiếp nhận việntrợ, mặt khác, tác động tích cực của ODA đối với bên này lại tiềm ẩn yếu tố tiêucực tới bên kia:

1.1.4.1 Đối với các nước tài trợ:

Viện trợ song phương tạo điều kiện cho các công ty của các nước cung cấp ODA hoạt động thuận lợi hơn tại các nước tiếp nhận viện trợ một cách gián tiếp Các công ty này nhận được sự ưu đãi của các nước sở tại trong công việc kinh

doanh như: giành được quyền ưu tiên trong các cuộc đấu thầu, bán sản phẩm,làm cho các sản phẩm của học tăng thêm tính cạnh tranh so với các sản phẩmcùng loại có xuất xứ từ các nước khác Với sự gia tăng của vốn ODA, các dự ánđầu tư của những công ty thuộc nước viện trợ cũng tăng theo với những điềukiện thuận lợi, đồng thời kéo theo sự gia tăng về thương mại giữa hai quốc gia:nước nhận viện trợ có thêm điều kiện tốt để phát triển kinh tế, sức mua của thịtrường nội địa tăng lên cũng có nghĩa là thị trường xuất khẩu của những nướccung cấp ODA được mở rộng Khi cấp viện trợ ODA,

các nước viện trợ đều xuất phát từ quyền lợi kinh tế sát sườn của chínhmình nhằm mục đích thu về những khoản lợi nhuận cao Để đạt được điều

đó thông qua cách thức viện trợ ODA, các nhà tài trợ đưa ra các điều kiệnràng buộc đối với nước nhận viện trợ Ví dụ đối với những quốc gia hỗ trợ

dự án khi chấp nhận cung cấp ODA, có nghĩa là một động tác cộng phí từngân sách nước họ đã được hình thành, tiếp theo là nhà thầu của nhữngnước này trúng thầu để họ trực tiếp thực hiện dự án theo nội dung điều ước

hỗ trợ vốn ODA mà Chính phủ hai nước đã chấp thuận Đồng thời khichuyên gia hay nhà thầu nước ngoài vào làm việc tại nước tiếp nhận họ sẽđược miễn thuế thu nhập, thuế lợi tức tại nước nhận ODA

Ngoài những nguồn lợi về kinh tế, thông qua ODA, các đối tác viện trợ nước ngoài củng cố mạnh mẽ vị thế của mình trên trường Quốc tế, sử dụng ODA như một công cụ, một điều kiện để áp dụng “dân chủ” quan hệ hợp tác với một số nước Thực tế chứng minh rằng quan hệ chính trị tốt

khiến cho nguồn vốn ODA có ý nghĩa quan trọng trong quá trình ổn định

kinh tế - xã hội Đây là tác động tích cực với cả hai bên tuy nhiên điều đócũng tiềm ẩn những yếu tố tiêu cực Khi ảnh hưởng chính trị của nước cungcấp viện trợ quá lớn gây ra những áp lực cho nước nhận viện trợ dẫn đếnnhững ảnh hưởng tiêu cực về mặt kinh tế - chính trị - văn hoá - xã hội trongtương lai dài cho nước nhận viện trợ tăng lên Một số tổ chức phi Chínhphủ, các tổ chức tôn giáo có thể lợi dụng viện trợ thực hiện các hoạt độngbất hợp pháp, thiếu lành mạnh

Ảnh hưởng tiêu cực lớn nhất đối với các nước cung cấp viện trợ là áp lực của công chúng trong nước Họ cho rằng việc Chính phủ cung cấp tài trợ cho các

nước khác đồng nghĩa với việc làm giảm thu nhập và mức sống của nhân dântrong nước Áp lực này càng trở nên mạnh mẽ hơn trong điều kiện nền kinh tếcủa những nước cung cấp viện trợ gặp khó khăn do những suy thoái và khủnghoảng kinh tế trong nước Điều này đã xảy ra với một số nước cung cấp viện trợnhư Nhật Bản (trong thập kỷ 90), Hàn Quốc (những năm

cuối của thập kỷ 90, khi khủng hoảng kinh tế ở khu vực Đông Á và ĐôngNam Á xảy ra) Ngoài ra, việc Chính phủ của một nước phát triển dành vốnODA để viện trợ cho những nước khác có thể cũng ảnh hưởng đến một sốchương trình đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong nước.

1.1.4.2 Đối với các nước tiếp nhận viện trợ:

Nguồn vốn ODA tài trợ cho các nước đang phát triển rất thành công khi cáckhoản tài trợ này đã giúp các nước thoát ra từ khủng hoảng để có được sự pháttriển nhanh chóng Nguồn lực này cũng đóng vai trò quan trọng trong từng sựbiến đổi, đóng góp các ý tưởng về chính sách phát triển, đào tạo các nhà hoạchđịnh chính sách công, tài trợ cho cải cách và mở rộng các dịch vụ công cộngnhằm thúc đẩy phát triển xã hội Ngược lại, đôi khi tài trợ cũng thất bại và khônghiệu quả nếu các nước được nhận vốn tài trợ không có chính sách huy động, sửdụng và giải ngân hợp lý Vai trò chủ yếu của ODA đối với công cuộc tăngtrưởng và phát triển của các nước nghèo là:

Thứ nhất, viện trợ ODA thúc đẩy tăng trưởng, góp phần làm giảm đói nghèo, cải thiện các chỉ tiêu xã hội Có thể nói đây là mục tiêu chính của viện trợ ODA đối với các nước đang phát triển Nhờ có viện trợ, nước nhận viện trợ

có cơ chế quản lý tốt, tạo được môi trường thuận lợi hấp dẫn các nhà đầu tư nướcngoài, thúc đẩy thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), thúc đẩy mạnh mẽ đầu

tư tư nhân và phát triển nguồn nhân lực, cải thiện thể chế và chính sách kinh tế,

là chìa khoá để tạo bước nhảy vọt về lượng trong thúc đẩy tăng trưởng, làm giảmđói nghèo Tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ chặt chẽ với tạo công ăn việc làmnhằm tăng thu nhập đầu người, dẫn đến giảm tỷ lệ đói nghèo, cải thiện các chỉtiêu xã hội như tuổi thọ, tỷ lệ nhập học, tỷ lệ trẻ em sơ sinh tử vong, tỷ lệ trẻ emsuy dinh dưỡng…

Thứ hai, viện trợ bổ sung cho sự thiếu hụt nguồn vốn đầu tư trong nước

nhằm rút ngắn thời gian tích luỹ vốn ban đầu, đồng thời bổ sung nguồn ngoại tệcho đất nước, nhằm tạo nguồn bù đắp thâm hụt cán cân vãng lai và đáp ứng nhucầu chuyển đổi tiền bản tệ để nhập khẩu trang thiết bị cho các dự án đầu

tư, chuyển giao công nghệ - kỹ thuật nhằm tạo ra khả năng ứng dụng cácthành tựu của khoa học - công nghệ, đồng thời giới thiệu phương thức quản

lý tiên tiến Đây là vai trò quan trọng mà các nhà tài trợ, nhà cung cấp cóthể mang lại cho các nước nhận viện trợ kỹ thuật công nghệ hiện đại, kỹxảo chuyên môn, bí quyết và trình độ quản lý tiên tiến, làm tăng thêm tiềmlực khoa học - công nghệ của các nước đang phát triển

Nhưng như đã nói ở trên, tác dụng của ODA đối với mỗi bên có thế có

những ý nghĩa khác nhau: hạn chế rõ nhất của viện trợ phát triển chính thức ODA là các nước nhận viện trợ phải đáp ứng yêu cầu của bên cấp viện trợ, nếu không sẽ không được nhận viện trợ Thông thường các nhà tài trợ đều sử dụng

viện trợ như là công cụ để buộc các nước tiếp nhận thay đổi chính sách kinh tế

-xã hội, chính sách đối ngoại sao cho phù hợp với lợi ích của bên cung cấp Vìvậy, các điều kiện viện trợ bị coi như các trói buộc

Nguồn vốn ODA đa phương, đặc biệt là nguồn viện trợ không hoàn lại mặc dù có ưu điểm giúp các nước tiếp nhận viện trợ khôi phục và phát triển kinh tế nhưng nó cũng có mặt tiêu cực ở chỗ dễ tạo ra nạn tham nhũng trong các quan chức Chính phủ hoặc phân hoá giầu nghèo trong tầng lớp dân chúng nếu việc sử dụng, giải ngân nguồn vốn này không có

chính sách kiểm soát, quản lý chặt chẽ Ngay ở trong một nước, tình trạng

tập trung ODA vào các thành phố trọng điểm cũng tạo ra sự mất cân đốitrong cơ cấu kinh tế của nước tiếp nhận

Tóm lại, nguồn vốn ODA chỉ phát huy hết tác dụng của nó trong một cơchế quản lý tốt, một thể chế lành mạnh và một môi trường chính trị ổn định Nếukhông, chẳng những ODA đã không phát huy vai trò của nó mà còn đem lại gánhnặng nợ nần cho các nước đang phát triển Nhận thức được tầm quan trọng củavấn đề này, một số nước đang phát triển đă tích cực nắm bắt tình hình cung cấp

và định hướng ưu tiên sử dụng vốn ODA của các nhà tài trợ, từ đó làm cơ sở choviệc điều chỉnh hợp lý cơ chế quản lý, xây dựng chiến lược

huy động, sử dụng và giải ngân có hiệu quả, nhanh chóng chuyển hoá kịpthời nguồn vốn huy động bên ngoài thành tiềm lực nội sinh bên trong nhằmphục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước một cách bền vững.

1.2 GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC

1.2.1 Khái niệm

Khái niệm giải ngân vốn ODA luôn đi kèm với khái niệm cam kết tàitrợ ODA Trong khi cam kết tài trợ ODA là việc các nhà tài trợ quốc tếthông qua thảo luận với Chính phủ nước nhận viện trợ hứa sẽ hỗ trợ mộtlượng vốn nhất định, có thể bằng tiền mặt, hiện vật… theo những hình thức

cụ thể bằng khoản vốn vay không hoàn lại hay có hoàn lại … trong mộtthời gian định trước

Hiện nay, giữa các nhà tài trợ và nước tiếp nhận cũng chưa hoàn toàn thống

nhất với nhau về khái niệm thuật ngữ “giải ngân” Theo các nhà tài trợ, “giải

ngân” được dịch từ thuật ngữ “Disbursment” có nghĩa là sự chi tiêu, và quá

trình đó được tính từ khi chuyển tiền sang nước nhận tài trợ cho đến khi hoànthành dự án và đưa dự án vào sử dụng Tuy nhiên, dưới góc độ là nơi tiếp nhậnvốn ODA, các nước nhận viện trợ như Việt Nam thường cho rằng khái niệm

“giải ngân” được gắn liền với thuật ngữ “Withdrawing” hơn, có nghĩa là quá

trình rút vốn thực hiện dự án Kèm theo đó, quá trình giải ngân cũng được tính từkhi bên tiếp nhận viện trợ nhận được vốn ODA của các nhà tài trợ từ nước ngoài.Như vậy, do cách hiểu về thuật ngữ “giải ngân” có khác nhau cho nên nguồn sốliệu thống kê về lượng vốn ODA được giải ngân từ nước tiếp nhận và từ cộngđộng tài trợ cũng có sự không thống nhất Đồng thời về mặt thời gian, rõ ràngquá trình giải ngân ODA theo cách hiểu của nhà tài trợ sẽ dài hơn so với cáchhiểu của nước tiếp nhận

Để thống nhất và thuận lợi trong quá trình theo dõi, đánh giá thực trạng giải ngân vốn ODA, có thể hiểu một cách khái quát về giải ngân và

quá trình giải ngân như sau: Giải ngân là việc rút tiền theo những hiệp định sử

dụng vốn ODA đã ký kết của Chính phủ nước tiếp nhận và được phía tài trợ chấp thuận từ tài khoản nước ngoài về tài khoản nước tiếp nhận viện trợ và thanh toán các khoản chi tiêu hợp lệ được quy định trong hiệp định.

Quá trình giải ngân vốn ODA được tính từ khi nhà tài trợ chuyển vốn

- xác định bằng chứng từ chuyển vốn cho đến khi bên tiếp nhận đưa vào sử dụng thực hiện các chương trình, dự án Quá trình giải ngân được xem là kết thúc khi dự án được hoàn thành, bàn giao và bắt đầu đưa vào sử dụng phục vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội của nước tiếp nhận.

1.2.2 Các hình thức giải ngân vốn ODA

Do tính đa dạng của các loại hình dự án sử dụng ODA, quy trình giảingân vốn ODA của các nhà tài trợ khác nhau thường không giống nhau,song có thể phân chia cách thức giải ngân vốn ODA theo các tiêu chí sau:

1.2.2.1 Căn cứ vào thời gian có 2 hình thức giải ngân sau:

- Viện trợ giải ngân nhanh: Thời gian chuyển tiền và chi tiền vốn ODA

thường được bên tài trợ và nước tiếp nhận tiến hành khá nhanh do tính cấp bách của

dự án Viện trợ giải ngân nhanh thường được thực hiện đối với các hình thức hỗ trợcán cân thanh toán, viện trợ lương thực và cứu trợ khẩn cấp

- Giải ngân theo tiến trình thực hiện dự án: Nhà tài trợ căn cứ vào tiến trình

thực hiện dự án và hồ sơ xin rút vốn của chủ dự án để tiến hành chuyển tiền theo tiếntrình đó Cách thức giải ngân này thường được áp dụng đối với các dự án hỗ trợ kỹthuật độc lập và các dự án đầu tư vốn Đây là các lĩnh vực mà sản phẩm của dự ánthường gắn với các công trình xây dựng, có tiến độ thực hiện và thi công kéo dài Ví

dụ, các dự án được tài trợ bởi WB và ADB được rút vốn thông qua tài khoản tạm ứng

và tài khoản đặc biệt là các ví dụ

điển hình của cách thức giải ngân này

1.2.2.2 Căn cứ vào mức độ giải ngân và quy mô vốn tài trợ, có thể chia ra:

- Giải ngân 1 lần: thường áp dụng đối với các dự án viện trợ không

hoàn lại bằng hàng hoá, viện trợ chương trình… Dự án của các nhà tài trợ như

Đan Mạch, Phần Lan thường được thực hiện dưới hình thức này

- Giải ngân nhiều lần (Giải ngân nhiều giai đoạn): Là việc các nhà tài

trợ chuyển tiền về tài khoản của nước tiếp nhận vốn ODA theo nhiều giai đoạn,căn cứ vào tiến độ thực hiện của dự án, cách thức này thường được áp dụng chocác dự án đầu tư vốn (thường là xây dựng các công trình thuộc hệ thống kết cấu

hạ tầng), các dự án hỗ trợ kỹ thuật thuộc lĩnh vực phát triển con người

1.2.3 Các giai đoạn cơ bản của giải ngân vốn ODA

Mức độ giải ngân ODA là minh chứng thể hiện rõ nhất mức độ thành côngcủa chiến lược thu hút và sử dụng nguồn ODA của một nước tiếp nhận viện trợ.Mức độ giải ngân vốn ODA nhanh, theo kịp tiến độ thực hiện dự án luôn làmong muốn của mọi quốc gia tiếp nhận viện trợ, song trên thực tế, quá trình giảingân được tiến hành qua nhiều bước, nhiều giai đoạn, trong mỗi giai đoạn lạichịu sự chi phối của các chủ thể khác nhau và đối với mỗi dự án, mỗi nhà tài trợlại có những quy định khác nhau Về cơ bản, có thể khái quát quá trình giải ngânvốn ODA với các bước cơ bản sau:

Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình giải ngân vốn ODA Giai đoạnnày được bắt đầu kể từ khi bên tiếp nhận viện trợ nhận được xác nhận bằngvăn bản về việc chuyển vốn ODA của các nhà tài trợ và kết thúc khi vốnviện trợ đã đến được nước tiếp nhận Giai đoạn này được thực hiện bởi cơquan đại diện chính thức cho “người vay” Ở Việt Nam, Bộ Tài chính chịutrách nhiệm thực hiện giai đoạn này

Thời gian chuyển tiền từ nhà tài trợ tới nước tiếp nhận phụ thuộc nhiều vàohình thức viện trợ cũng như thái độ tiếp nhận và sử dụng của nước nhận vốn Đốivới loại hình viện trợ khẩn cấp thời gian chuyển tiền thường rất

23

nhanh, song với các trường hợp như hỗ trợ kỹ thuật hay dự án đầu tư vốn,

… thời gian chuyển tiền thường khá dài và được thực hiện theo từng giaiđoạn theo một thời gian biểu nhất định Nhà tài trợ cũng có thể kéo dài thờigian chuyển tiền, thậm chí chấm dứt nếu bên tiếp nhận không thực hiệnđúng các cam kết đề ra trong giai đoạn trước

b) Giai đoạn lập kế hoạch vốn đầu tư (hay dự toán ngân sách của các dự án ODA)

Việc lập kế hoạch vốn đầu tư, dự toán ngân sách được thực hiện bởicác Ban quản lý dự án, các Chủ dự án phối hợp các cơ quan quản lý nhànước của nước tiếp nhận viện trợ (ở Việt Nam là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và

có kế hoạch ngân sách hàng năm được phê duyệt bởi Quốc hội Vì vậy giaiđoạn này rất quan trọng nhằm chuẩn bị nguồn vốn để tiến hành chi tiêutrong thời gian tiếp theo

c Giai đoạn rút vốn

Trách nhiệm chính trong giai đoạn này thuộc về Chủ dự án, Bộ Tàichính, ngân hàng phục vụ và các nhà tài trợ Giai đoạn rút vốn gồm cácbước cụ thể như sau:

- Bước 1: Lập kế hoạch rút vốn ODA

Sau khi đã lập kế hoạch vốn đầu tư, các Ban quản lý dự án và Chủ đầu tưphải xây dựng kế hoạch rút vốn ODA năm sau gửi các cơ quan có liên quan (các

Bộ chủ quản và Bộ Tài chính) để tổng hợp kế hoạch rút vốn ODA chung, và theodõi tình hình rút vốn, sử dụng vốn ODA của dự án trong năm kế

hoạch Trong kế hoạch này phải phân rõ từng nguồn vốn cung cấp (nếu là

dự án hỗn hợp viện trợ và vay, hoặc đồng tài trợ) và phân theo từng quý.Việc lập kế hoạch rút vốn ODA phải căn cứ vào hình thức rút vốnđược định trong các Điều ước quốc tế Hầu như trong tất cả các trường hợp,

Bộ Tài chính không thể làm thủ tục yêu cầu nhà tài trợ thực hiện cấp vốntrước để tạm ứng khi các dự án chưa có khối lượng đầu tư xây dựng cơ bảnhoàn thành Việc rút vốn vì thế có thể thực hiện theo các hình thức sau:

Thứ nhất, Thanh toán trực tiếp: Thanh toán trực tiếp là hình thức thanh toán

theo đề nghị của bên vay, nhà tài trợ sẽ chuyển tiền thanh toán trực tiếp cho nhàthầu (hay người cung cấp) Hình thức này thường được áp dụng trong các trườnghợp thanh toán theo tiến độ thực hiện cho các hợp đồng xây lắp lớn, hợp đồng tưvấn hay thanh toán cho các hợp đồng nhập khẩu hàng hoá với số lượng nhỏkhông cần thiết phải mở Thư tín dụng (L/C)

Thứ hai, Thanh toán bằng thư cam kết hoặc bằng L/C không cần thư cam kết: Thủ tục thanh toán theo thư cam kết là hình thức thanh toán theo đề nghị của

bên vay, nhà tài trợ phát hành một thư cam kết đảm bảo trả tiền cho NHTM đốivới khoản tiền đã vay sẽ thanh toán bằng L/C Hình thức này thường được ápdụng trong trường hợp thanh toán hàng nhập khẩu bằng L/C

Thứ ba, Thanh toán theo thủ tục Hoàn vốn, thủ tục Hồi tố:

Thanh toán Hoàn vốn là hình thức nhà tài trợ tài trợ cho những khoản chi

của dự án phát sinh, đã được bên vay thanh toán bằng nguồn vốn ngân sách hoặcnguồn vốn tự có Hình thức này thường được áp dụng trong các trường hợpthanh toán mua sắm nhỏ, thanh toán một số hạng mục xây dựng cơ bản

Thanh toán Hồi tố là hình thức các nhà tài trợ tài trợ cho những khoản

chi của dự án đã phát sinh, đã được bên vay thanh toán bằng nguồn vốnngân sách hoặc nguồn vốn tự có trước khi Hiệp định vay vốn có hiệu lực.Hình thức này chỉ áp dụng khi được nhà tài trợ thoả thuận đồng ý từ khichuẩn bị dự án và được đưa vào nội dung của Hiệp định vay

Thứ tư, Thanh toán bằng tài khoản đặc biệt (hoặc tài khoản tạm ứng):

Là hình thức nhà tài trợ ứng trước cho bên vay một khoản tiền vào tàikhoản đặc biệt (tài khoản tạm ứng) để bên vay chủ động thuận lợi trong cácthanh toán nhỏ, giảm bớt số lần xin rút vốn từ nhà tài trợ, đẩy nhanh tốc độthanh toán cho hoạt động của dự án Hình thức này thường được áp dụngtrong các trường hợp thanh toán các hoá đơn xây lắp theo tiến độ, mua sắmthiết bị nhỏ, chi phí hoạt động của Ban quản lý dự án…

- Bước 2: Mở tài khoản tại ngân hàng phục vụ:

Để tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán, Ban quản

lý dự án và các Chủ đầu tư cần tiến hành mở các tài khoản giao dịch thíchhợp tại các ngân hàng thương mại phục vụ (NHTM) theo các qui định củanước tiếp nhận ODA Tài khoản được mở tại ngân hàng phục vụ, có thể làtài khoản đặc biệt (ví dụ giải ngân các dự án của WB) hoặc tài khoản tạmứng (đối với việc giải ngân các dự án do ADB tài trợ) Ngoài ra các Chủđầu tư cũng có thể mở thêm “Tài khoản dự án” tại một NHTM trên địa bànthực hiện dự án, nếu thấy cần thiết

Ngân hàng phục vụ có trách nhiệm thông báo tình hình rút vốn nướcngoài, hoặc tình hình thanh toán qua tài khoản đặc biệt (hoặc tài khoản tạmứng) của dự án cho cơ quan quản lý vốn (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhànước) và Chủ đầu tư

- Bước 3: Lập hồ sơ rút vốn

Mặc dù mỗi hình thức rút vốn lại quy định chi tiết hồ sơ rút vốn, song về cơbản một bộ hồ sơ làm căn cứ để thực hiện việc rút vốn ODA phải bao gồm:

- Phiếu giá thanh toán đã được cơ quan kiểm soát chi xác nhận

Trong trường hợp đặc biệt, các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tàichính) có thể yêu cầu Ban quản lý dự án cung cấp các tài liệu giải trình bổsung

- Bước 4: Tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán đầy

đủ trên cơ sở hồ sơ rút vốn đã thiết lập.

d) Giai đoạn báo cáo, quyết toán, kiểm soát, kiểm toán việc rút vốn

và sử dụng vốn của các dự án ODA

Khi các Ban quản lý đã có tài khoản tiếp nhận vốn ODA, các cơ quanchức năng nhà nước phải thường xuyên tiến hành kiểm tra, kiểm soát vàgiám sát các khoản chi tiêu bằng vốn ODA Công tác kiểm tra, giám sátthường được thực hiện theo các quy định của pháp luật

Theo định kỳ, có thể là hàng tháng, hàng quý, ngân hàng phục vụ vàchủ dự án phải báo cáo lên các cơ quan quản lý là Bộ Tài chính, cơ quankiểm soát… các khoản chi đã được nhà tài trợ giải ngân theo từng hìnhthức rút vốn

Công tác kiểm tra, báo cáo việc sử dụng vốn ODA phải được thực hiệnthường xuyên theo tiến độ thực hiện dự án với những nội dung chủ yếu sẽ giúpcho Ban quản lý dự án và các cơ quan quản lý nhà nước đánh giá được tỷ lệ giảingân so với kế hoạch Việc báo cáo định kỳ của Ban quản lý dự án cũng sẽ giúp

hỗ trợ công tác quản lý của các cơ quan nhà nước

Tuỳ theo yêu cầu của các nhà tài trợ, hàng năm các chương trình dự

án ODA đều phải được kiểm toán bởi một công ty kiểm toán độc lập (được

sự cho phép của Bộ Tài chính)

e) Giai đoạn nghiệm thu và bàn giao sản phẩm của dự án ODA

Cũng như các dự án đầu tư khác, sau khi sản phẩm của dự án ODA được bàn giao và đi vào sử dụng, quá trình giải ngân của dự án được xem như là kết thúc.

Trong quá trình giải ngân thực hiện dự án, các bước của quy trình này

có thể được tiến hành nhiều lần, lặp đi lặp lại theo một chu trình nhất định

đã được quy định cụ thể trong Hiệp định tài trợ

1.2.4 Điều kiện để thực hiện giải ngân ODA

Để có thể tiến hành giải ngân vốn ODA, cần thiết phải đạt những điềukiện cơ bản sau:

1.2.4.1 Có dự án gọi vốn ODA hợp lệ:

Đây là điều kiện cần đầu tiên để tiến hành giải ngân dự án, bởi vì nếukhông có dự án thì nhà tài trợ cũng như nước tiếp nhận sẽ không xây dựngđược kế hoạch giải ngân cụ thể, kể cả những khoản viện trợ không hoàn lại(ngoại trừ trường hợp cứu trợ khẩn cấp, những trường hợp đặc biệt khácđược bên tài trợ chấp thuận)

Các dự án ODA được ký kết phải là các dự án đã nằm trong “Sách

Xanh” của Chính phủ nước kêu gọi viện trợ, có nghĩa là phải thuộc quy

hoạch sử dụng vốn ODA của nước nhận tài trợ Bên cạnh đó, các dự án gọi

vốn ODA hợp lệ phải đáp ứng các yêu cầu về mặt chất lượng như: phảithoả mãn các ràng buộc do nhà tài trợ đặt ra về môi trường xã hội và cácràng buộc khác hay dự án đã được tiến hành thực hiện nghiên cứu tiền khảthi và nghiên cứu khả thi, đồng thời kết quả nghiên cứu này đã được cả haibên là nhà tài trợ và nước tiếp nhận tiến hành thẩm định và phê duyệt theoquy định và quy trình của mỗi bên

1.2.4.2 Nhà tài trợ chấp thuận cung cấp vốn ODA

Sau khi dự án được các bên thẩm định nhất trí phê duyệt, muốn đượcgiải ngân thì phải có vốn, và do vậy sự chấp thuận cung cấp tài trợ sẽ làđiều kiện tiếp theo để thực hiện quá trình giải ngân Sự đồng ý cung cấpvốn cho dự án được phê duyệt sẽ được cụ thể hoá bằng các Hiệp định kýkết giữa hai bên là nhà tài trợ và nước tiếp nhận theo Công ước Quốc tế

Trong Hiệp định ký kết sẽ quy định chi tiết về lượng vốn tài trợ từ nhàtài trợ, lượng vốn đối ứng đóng góp từ phía Việt Nam, thời gian rút vốn,hình thức rút vốn, cách thức giải ngân, quy trình chuyển tiền từ bên tài trợ

về bên tiếp nhận cũng như thủ tục thanh toán bên trong nước tiếp nhận…

1.2.4.3 Phải thoả mãn đầy đủ các điều kiện được ghi trong Hiệp định

Vốn ODA khác cơ bản các loại vốn khác ở khía cạnh bị chi phối bởicác yếu tố bên ngoài yếu tố kinh tế - tài chính Do vậy, đáp ứng được cácràng buộc về môi trường, xã hội, kinh tế, chính trị … của các nhà tài trợ sẽ

là điều kiện không thể thiếu trong quá trình giải ngân vốn ODA:

Điều kiện về môi trường: các dự án đầu tư được tài trợ phải thoả mãn

các điều kiện về môi trường quy định của Tổ chức Môi trường Quốc tế

(GEF), bao gồm cả môi trường không khí, môi trường nước, môi trườngchất thải… các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp, năng lượng và nôngnghiệp nông thôn luôn phải thoả mãn những đòi hỏi khắt khe về điều kiệnmôi trường khi thực hiện dự án

Ràng buộc về chính trị: nền chính trị và thể chế của một quốc gia là

vấn đề hết sức nhạy cảm, vì vậy tuỳ từng trường hợp mà nước nhận viện

trợ có những đáp ứng ở những mức độ khác nhau Riêng đối với Việt Nam,

là một nước phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong khi cộngđồng tài trợ hiện nay chủ yếu là các nước có nền kinh tế theo hướng TBCN,nên trong công tác vận động, đàm phán và thương lượng, Việt Nam chủtrương hạn chế tới mức thấp nhất những ràng buộc thuộc nhóm này (thậmchí có thể né tránh)

Điều kiện mang tính xã hội: Lợi ích của việc sử dụng vốn ODA cần phải

được đem lại cho cả cộng đồng nhân dân nước tiếp nhận, không phải là lợi íchcủa riêng một giai cấp nào trong xã hội Dân chúng ở những nước viện trợ khôngchỉ quan tâm đến số lượng của viện trợ mà họ còn quan tâm đến chất lượng củaviện trợ Cũng có nhiều trường hợp dư luận xã hội phanh phui những vụ bê bốitrong việc cung cấp và sử dụng viện trợ Ở nhiều nước,

người dân muốn Chính phủ giảm bớt viện trợ nước ngoài trước một số vấn

đề tiếp nhận như: tiếp thu chậm các dự án (chậm giải ngân vốn ODA),không thực hiện nghiêm chỉnh các dự án cam kết, có dấu hiệu tham nhũngtrong việc sử dụng viện trợ, thiếu năng lực duy trì phát huy thành quả của

dự án sau khi hoàn thành

Chủ thể tham gia thực hiện dự án phải có đủ năng lực

Khi đã có dự án được phê duyệt và có vốn ODA để giải ngân do cácnhà tài trợ cung cấp thì điều kiện tiếp theo để tiến hành giải ngân chỉ còn làyếu tố tổ chức thực hiện, trong đó “yếu tố con người” được xem như làquan trọng hàng đầu

Để quá trình giải ngân vốn ODA được thuận tiện và nhanh chóng, năng lựchay trình độ chuyên môn của các cán bộ làm dự án có vai trò quyết định Cụ thểnhư Ban quản lý dự án sẽ là người trực tiếp tham gia vào quá trình giải ngân cho

dự án, nên đội ngũ cán bộ trong Ban quản lý phải đảm bảo đáp ứng được trình độngoại ngữ, chuyên môn và trình độ tổ chức thực hiện dự án Ngoài ra những vấn

đề về trình độ của đội ngũ cán bộ giải ngân của các ngân hàng, hệ thống kho bạc,năng lực của các nhà thầu, nhà tư vấn… cũng có ý nghĩa quyết định đến thời gian

và quá trình giải ngân

1.2.5 Kinh nghiệm thúc đẩy quá trình giải ngân vốn ODA

Lịch sử của các nền kinh tế đang phát triển đã cung cấp cho chúng ta mộtkhối lượng tài liệu kinh nghiệm về tài trợ phát triển vô cùng phong phú và đadạng Đã có nhiều mô hình giải ngân các nguồn vốn nước ngoài khác nhau đượcthử nghiệm và áp dụng Kết quả cuối cùng của việc thực thi các mô hình này làrất khác nhau, trong đó có một số nước được đánh giá là khá thành công tronggiải ngân nguồn vốn viện trợ nước ngoài như Trung Quốc, Malaysia…; ngược lạicũng có những nước thất bại trong giải ngân nguồn vốn nước ngoài là các nướcChâu Phi và các nước Mỹ Latinh Vì lẽ đó, việc khảo sát kinh nghiệm quốc tếtrong việc thúc đẩy giải ngân nguồn vốn nước

ngoài nói chung và ODA nói riêng nhằm tìm hiểu những nguyên nhân thấtbại cũng như kinh nghiệm giải ngân có hiệu quả, qua đó rút ra được các bàihọc vận dụng vào tình hình thực tế của đất nước.

1.2.5.1 Kinh nghiệm thành công:

a) Trung Quốc: Trước những năm 1980, Trung Quốc đã theo đuổi chính

sách hướng ngoại nhằm mục tiêu tranh thủ tối đa nguồn lực bên ngoài vào công cuộctái thiết và xây dựng đất nước Quan điểm định hướng này đã tạo điều kiện cho cácluồng vốn nước ngoài đổ vào Trung Quốc ngày càng nhiều, trong đó có nguồn vốnODA Để sử dụng và giải ngân nguồn vốn huy động được, Chính phủ đã cho phépphần lớn các chương trình, dự án được nhanh chóng sử dụng nguồn vốn này màkhông đề cao tính hiệu quả của nó “chạy theo số lượng, chưa chú trọng tới chất lượng

và hiệu quả” Kết quả là

nguồn vốn ODA vay được đã làm gia tăng gánh nặng nợ quốc gia, đẩy đấtnước vào một giai đoạn khá khó khăn Trước tình hình đó, trong suốt haithập kỷ qua, Trung Quốc đã có những cải thiện đáng kể trong công tác giảingân nguồn vốn ODA là:

- Chuẩn bị dự án tốt, chuyên nghiệp hoá trong việc lập báo cáo nghiên cứukhả thi (F/S) và tạo điều kiện thuận lợi ngay từ khâu chuẩn bị dự án Quá trình lựachọn và phê duyệt các dự án đăng ký sử dụng vốn ODA được thực hiện theo một trật

tự thống nhất và rất hiệu quả từ khâu xác định dự án (nghiên cứu tiền khả thi, đề xuất

dự án, chấp thuận nguyên tắc của Uỷ ban kế hoạch nhà nước) - Chuẩn bị dự án(nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, đánh giá tác động môi trường) - Đánh giá dự án(mục tiêu, kỹ thuật công nghệ, phân tích thị trường, hiệu quả kinh tế - xã hội, bảo vệmôi trường, vốn đối ứng, khả năng trả nợ…) Việc đánh giá dự án sẽ được giao choCông ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc đảm nhiệm và chỉ khi có ý kiến tư vấn của đơn vị

tư vấn này, Uỷ ban kế hoạch mới xem xét và lựa chọn

trong chu kỳ dự án tiến tới phê duyệt cuối cùng với thẩm quyền được giao

31

cho các cấp chính quyền ở địa phương và các Bộ, ngành Các nghiên cứukhả thi cuối cùng được công ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc thay mặt Chínhphủ xem xét một cách toàn diện sau khi đã thẩm định Ngân hàng nhân dânTrung Quốc hoặc Bộ Tài chính có thể tìm kiếm nhà tài trợ cho dự án nàyvới sự chấp thuận của Chính phủ Việc đàm phán với phía nhà tài trợ chỉdiễn ra khi nghiên cứu khả thi của các dự án lựa chọn đã được phê duyệt vàviệc chấp thuận khoản vay sau khi đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật Do vậy,tiến độ giải ngân rất nhanh.

để thực hiện các chương trình, dự án Vốn đối ứng được huy động từ các nguồntrong nước, bao gồm: nguồn vốn tự có của các cơ quan chủ quản, tín dụng từcác ngân hàng quốc doanh, thương mại và phát hành trái phiếu “dự án phát triểnnhà nước” Việc phân bổ các nguồn vốn theo cách thức trong đó vốn đối ứngchiếm tỷ lệ cao đã làm tăng nhận thức về vai trò làm chủ dự án và giảm bớt ảnhhưởng của các cơ quan bên ngoài, các nhà tài trợ và các tổ chức cho vay

- Chuyên môn hoá trong đấu thầu và giám sát thi công Công tác đấu thầu

do các cơ quan chuyên trách về đấu thầu thay mặt cơ quan chủ quản đảm nhận Đây lànhững cơ quan có kinh nghiệm về đấu thầu quốc tế theo hướng dẫn của nhà tài trợ.Thêm vào đó, một cơ quan giám định đầu tư xây dựng được thành lập để thực hiệnnhiệm vụ cấp giấy phép trong việc xây dựng và thực hiện dự án Đó là những cơ quanchuyên môn thực hiện chức năng giám sát trên cơ sở hợp đồng theo đúng hướng dẫn

và quy định trong nước về kinh tế - kỹ thuật như: việc tuân thủ tiến độ thực hiện dự

án, bố trí nhân sự của cơ quan chủ quản, chất lượng xây dựng có đáp ứng yêu cầu thiết

kế hay không, hoạt động của các nhà tư vấn nước ngoài, việc mua sắm các hàng hoá

và dịch vụ có đúng quy trình, thủ tục của các tổ chức cho vay hay không, công tác giảingân và rút vốn có phù hợp với nội dung chương trình và đúng quy trình hay không,các công trình xây lắp có đạt tiêu chuẩn và các điều kiện trong

32

hợp đồng hay không, công tác chuẩn bị vận hành và bảo trì dự án sau khi hoàn thành.

- Chú trọng công tác đánh giá sau dự án và thực hiện tốt chế độ báo cáo vàkiểm toán các chương trình, dự án sau khi kết thúc Cơ quan kiểm toán nhà nước chịutrách nhiệm kiểm toán các dự án theo quy chế kiểm toán của Chính phủ Công táckiểm toán được thực hiện ở 3 giai đoạn của dự án là trước khi dự án khởi công, trongquá trình thực hiện và sau khi hoàn thành dự án

Với chiến lược cải cách và hiện đại hoá nền kinh tế, từng bước chuyển đổinền kinh tế từ hệ thống kế hoạch hoá tập trung “bế quan toả cảng” sang nền kinh

tế thị trường, hiện tại Trung Quốc có mức đầu tư trên 200 tỷ USD mỗi năm,trong đó vốn ODA huy động từ các nguồn tài trợ song phương và đa phương vàokhoảng trên 6 tỷ USD Tổng số vốn ODA mà Trung Quốc nhận được từ sự camkết của các nhà tài trợ trong giai đoạn 1996 - 2000 là 36 tỷ USD, số đã giải ngânđạt mức 34 tỷ, chiếm đến 94% so với tổng số vốn cam kết - một con số thànhcông lớn mà các nước đang phát triển phải học tập

b) Malaysia: Là một quốc gia có nền kinh tế mới nổi, thu nhập bình quân

đầu người tương đối cao nên trong thời gian 10 năm trở lại đây, nước này hầu như chỉtiếp nhận ODA dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật từ các tổ chức thuộc hệ thống Liên HợpQuốc và các nhà tài trợ song phương Hình thức vay ưu đãi chỉ tập trung chủ yếu vàocác tổ chức tài chính lớn như ADB, JBIC… (riêng với WB chỉ mới nối lại các khoảnvay ưu đãi nhằm khắc phục hậu quả của khủng hoảng tài chính - tiền tệ năm 1997) vớiquy mô khoản vay đảm bảo duy trì hạn mức vay nợ nước ngoài hợp lý Nợ nướcngoài của Malaysia luôn

xuất khẩu tương ứng: năm 1990 là 37,5% và 44,4%; năm 1995 là 41,3% và39,9%; năm 1996 là 42% và 42,2% và năm 1997 - năm diễn ra khủng hoảngvẫn tương ứng là 49,8% và 49,5% Qua nghiên cứu kinh nghiệm của Malaysia

có thể rút ra một số bài học cơ bản sau:

- Malaysia đi đầu trong lĩnh vực chuẩn bị sẵn danh mục các dự án đã được

thiết kế có chất lượng Nước này đã xuất bản quyển “Sách Xanh”, trong đó ghi các dự

án ưu tiên đề nghị vốn đầu tư từ ODA và các nguồn vốn khác cho tài khoá năm sau,đảm bảo phù hợp với chiến lược phát triển tổng thể nền kinh tế Đến nay, Việt Namcũng đang làm theo cách này của Malaysia

- Trong tổ chức thực hiện dự án, Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ củacác nhà tài trợ từ khâu đầu tiên đến khâu kiểm soát sau dự án Khi đã xây dựng xongbáo cáo nghiên cứu khả thi là Chính phủ phê duyệt ngay và nhờ đó rút ngắn côngđoạn này, đồng thời áp dụng kịp thời kết quả đánh giá sau dự án của các nhà tài trợ đểcải tiến chất lượng thiết kế những dự án mới

ODA nhưng vẫn phối hợp chặt chẽ để tạo thuận lợi tối đa cho các Ban quản lý

dự án thực hiện các dự án ODA đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệtnhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết Phần nào trong dự án xét thấy khônghiệu quả hoặc khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị nhà tài trợhuỷ bỏ

tục trong nước và của nhà tài trợ vì tại Malaysia, các dự án của nhà tài trợ đềuđược phép áp dụng thống nhất các thủ tục quy định và hướng dẫn Bên cạnh đó,

hệ thống thanh toán vi tính hoàn hảo và nhanh chóng, phục vụ đắc lực công táctheo dõi, giám sát của các cơ quan quản lý ODA và nhà tài trợ Theo số liệu củaMalaysia, việc kiểm tra chặt chẽ chi tiêu và vay nợ nước ngoài là một trongnhững nguyên nhân góp phần giảm nợ nhà nước từ 4,5 tỷ Ringit (chiếm 50%GDP năm 1988) xuống 4,41 tỷ Ringit (chiếm 46,45% GDP năm 1989), giảm tốithiểu hao hụt về nguồn vốn trong quá trình thực hiện các dự án sử dụng ODAlâu dài

1.2.5.2 Một số bài học chưa thành công: