Thực trạng quy trình thực thi chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp thông qua hình thức hỗ trợ lãi vay tại TPHCM và các hàm ý chính sách

Thời gian qua TP.HCM đã thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất để khuyến khíchchuyển dịch CCKTNN thông qua hai Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND và Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND của UBND TP.H

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

NGUYỄN THỊ BẢO NGHI

THỰC TRẠNG QUY TRÌNH THỰC THI CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU NÔNG NGHIỆP THÔNG QUA HÌNH THỨC HỖ TRỢ LÃI VAY TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và số liệu sửdụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểubiết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh

tế Thành phố Hồ Chí Minh hay của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

TP Hồ Chí Minh, ngày 01 tháng 06 năm 2012

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Bảo Nghi

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo, các anh chị nhân viên Chương trìnhGiảng dạy Kinh tế Fulbright đã tận tình truyền đạt kiến thức và giúp đỡ tôi trong thời giantheo học tại chương trình

Đặc biệt xin trân trọng cảm ơn sự quan tâm, động viên và chỉ dẫn của PGS.TS Phạm DuyNghĩa đối với tôi trong quá trình thực hiện luận văn này

Xin được cảm ơn các cô chú, các anh chị và các bạn ở Chi cục Phát triển Nông thôn thànhphố Hồ Chí Minh đã tận tình tư vấn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian thực hiện luận văn

Và sau cùng, xin được bày tỏ lòng biết ơn vô hạn đối với gia đình, luôn yêu thương vàkhích lệ tôi

Nguyễn Thị Bảo Nghi

TÓM TẮT

Nông nghiệp có vai trò quan trọng ở phương diện cung cấp hàng hóa, dịch vụ môitrường và là hành lang xanh của khu vực đô thị Hơn thế nữa, ngành này còn cung cấpnguồn thực phẩm, lợi tức, việc làm và nguồn đầu tư cho đa số nông dân ở khu vực ngoạithành Chính vì vậy, chuyển dịch CCKTNN nhằm tăng hiệu quả trong sản xuất là quá trìnhxuyên suốt mà những người nông dân và nhà làm chính sách luôn chú trọng

Để thúc đẩy nhanh quá trình chuyển dịch CCKTNN, Chính phủ có thể thực hiện rấtnhiều chính sách nông nghiệp như: (i) chính sách tín dụng; (ii) chính sách đất đai; (iii)chính sách khoa học công nghệ; (iv) chính sách khuyến nông; (v) chính sách đào tạo laođộng nông nghiệp; (vi) chính sách đầu tư; (vii) chính sách tiêu thụ nông sản Các chínhsách này có vai trò quan trọng trong việc khai thông nguồn lực, khắc phục những hạn chếtrong quá trình sản xuất, chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi

Thời gian qua TP.HCM đã thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất để khuyến khíchchuyển dịch CCKTNN thông qua hai Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND và Quyết định

số 36/2011/QĐ-UBND của UBND TP.HCM về chính sách KKCDCCNN theo hướng nôngnghiệp đô thị nhằm giúp cải thiện công nghệ và gia tăng giá trị trong sản xuất nông nghiệp.Tham gia vào quá trình thực thi chính sách này có Ngân hàng NN&PTNT thực hiện giảingân cho vay và bộ máy tổ chức quản lý nhà nước từ cấp Thành phố đến cấp xã Vì thế,mục tiêu của đề tài nhằm tiến hành nghiên cứu quy trình thực thi chính sách KKCDCCNNtại TP.HCM trong thời gian vừa qua

Qua tìm hiểu, phân tích về thực trạng của quy trình thực thi chính sáchKKCDCCNN tại TP.HCM, nghiên cứu có một số nhận định như sau:

Thứ nhất, quy trình phê duyệt phương án sản xuất chậm và kéo dài Thời gian phêduyệt có thể mất từ 30 – 40 ngày

Thứ hai, số tiền vay trong chính sách KKCDCCNN chủ yếu được phân bổ cho một

số ít doanh nghiệp ở khu vực nông thôn (doanh nghiệp chiếm khoảng 97% lượng vốn vaybình quân so với hộ nông dân) Hơn thế nữa, chi phí giao dịch để thực hiện vay vốn của hộnông dân cao hơn so với doanh nghiệp

Thứ ba, sự phân quyền từ chính quyền cấp trên đến chính quyền cấp dưới còn hạnchế, nên mức độ tự chủ trong quá trình ra quyết định của chính quyền địa phương chưacao Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước địa phương và Ngân hàng

Kết quả phân tích thực trạng quy trình thực thi chính sách KKCDCCNN có thể gợi

ýmột số chính sách như sau: (i) các văn bản pháp luật của chính sách phải có các quyđịnh, mệnh lệnh chi tiết rõ ràng, đảm bảo người thực hiện dễ dàng chấp hành đúng theoquy định, đồng thời làm giảm thiểu tối đa chi phí giao dịch của người tham gia chính sáchKKCDCCNN; (ii) tăng phân cấp quản lý và trách nhiệm của cơ quan Thành phố cho cơquan địa phương sẽ làm gọn nhẹ bộ máy tổ chức hoạt động; (iii) cần phải hoàn thiện hệthống kiểm tra giám sát quy trình thực thi chính sách nhằm hạn chế và kiểm soát được rủi

ro về những hệ quả đi ngược lại với mục tiêu của Chính phủ

Theo các gợi ý chính sách trên, các khuyến nghị chính sách mà luận văn đưa ra baogồm: (i) xem xét và hoàn thiện các quy định về trình tự thủ tục vay vốn, về việc thực hiệnkiểm tra giám sát trong chính sách KKCDCCNN; (ii) phát huy vai trò của UBND xã,phường trong việc tham mưu Hội đồng thẩm định quận, huyện phê duyệt phương án vayvốn; (iii) cơ quan quản lý cấp Thành phố dần trao quyền cho cơ quan cấp dưới nhằm giảmbớt các khâu trung gian trong quy trình thực thi chính sách; (iv) thành lập ban kiểm soátnằm trong ban điều hành chương trình chuyển dịch CCKTNN để thực hiện các tráchnhiệm kiểm tra, giám sát và giải trình về các hoạt động tài chính, tình hình sử dụng ngânsách trong chính sách KKCDCCNN; (v) phối hợp với Ngân hàng nhằm cải thiện quy trìnhthực thi chính sách; (vi) làm rõ về khả năng đóng góp của các doanh nghiệp trong quá trìnhchuyển đổi CCKTNN tại TP.HCM

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

TÓM TẮT iii

MỤC LỤC v

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT vii

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ viii

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 2

1.3 Câu hỏi nghiên cứu 3

1.4 Phạm vi và thiết kế nghiên cứu 3

1.4.1 Phạm vi nghiên cứu 3

1.4.2 Thiết kế nghiên cứu 3

1.4.3 Bố cục đề tài 4

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN THÔNG TIN 5

2.1 Cơ sở nghiên cứu 5

2.2 Phương pháp thu thập thông tin 6

2.2.1 Thông tin sơ cấp 6

2.2.2 Thông tin thứ cấp 7

CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU NÔNG NGHIỆP TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 8

3.1 Cơ sở pháp lý thực hiện chính sách 8

3.1.1 Văn bản pháp luật của trung ương 8

3.1.2 Văn bản pháp luật của TP.HCM về các tiến trình thực hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp 9

3.1.3 Đánh giá chung 11

3.2 Bộ máy tổ chức 12

3.2.1 Cơ cấu tổ chức trong quy trình phê duyệt 12

3.2.2 Cơ cấu tổ chức trong quy trình cấp hỗ trợ lãi vay 15

3.2.3 Nhận xét chung 17

3.3 Quy trình thực thi chính sách 19

3.3.1 Quy trình phê duyệt 19

3.3.1.1 Các bước tiến hành thực hiện phê duyệt 19

3.3.1.2 Tình hình thực hiện phê duyệt 21

3.3.2 Quy trình cấp hỗ trợ lãi vay 24

3.3.2.1 Các bước thực hiện 24

3.3.2.2 Tình hình thực hiện cấp hỗ trợ lãi suất 26

3.3.3 Quy trình kiểm tra giám sát 27

3.4 Kết luận chương 3 32

CHƯƠNG 4: GỢI Ý VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 33

4.1 Một số gợi ý chính sách 33

4.2 Kiến nghị chính sách 34

4.2.1 Về cơ cấu bộ máy tổ chức điều hành 34

4.2.2 Về quy trình thực thi chính sách 35

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN 37

DANH MỤC TÀI LIỆU KHAM THẢO 39

PHỤ LỤC 42

Phụ lục 1: Tổng hợp tình hình phê duyệt vốn vay theo từng năm phân theo đối tượng 42

Phụ lục 2: Tổng hợp tình hình phê duyệt vốn vay theo từng năm phân theo quận huyện 44

Phụ lục 3: Thống kê tình hình kinh phí hỗ trợ lãi vay từ 2006 – 2011 và dự toán 2012 47

Phụ lục 4: Trích dẫn các ý kiến phỏng vấn 48

Phụ lục 5: Danh sách cán bộ đánh giá về tỷ lệ người thụ hưởng sử dụng vốn đúng mục đích và làm ăn có hiệu quả 56

Phụ lục 6: Tóm lược các nội dung cơ bản của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND so với Quyết định 105/2006/QĐ-UBND và Quyết định 15/2009/QĐ-UBND 59

Phụ lục 7: Phiếu điều tra khảo sát “về tình hình triển khai thực hiện chính sách của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh” 60

Phụ lục 8: Khái niệm về trợ cấp nông nghiệp theo WTO 67

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Hình 3.1: Giản đồ Venn 14

Hình 3.2: Bộ máy tổ chức cấp trả lãi vay 16

Hình 3.3: Sơ đồ quy trình phê duyệt phương án trong chính sách KKCDCCNN 19

Hình 3.4: Phê duyệt vốn vay qua các năm 21

Hình 3.5: Vốn vay bình quân theo đối tượng 22

Hình 3.6: Tình hình chi cấp hỗ trợ lãi vay qua các năm 26

Hình 3.7: Cây vấn đề về tình hình sử dụng vốn không đúng mục đích 29

Hình 3.8: Số lần kiểm tra vốn vay có hỗ trợ trong năm 30

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU

1.1 Bối cảnh nghiên cứu

Có thể hiểu đơn giản chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp (CCKTNN) nghĩa làdưới sự tác động của nhiều nhân tố thì tỷ trọng và vai trò của từng ngành cấu thành kinh tếnông nghiệp và trong nội bộ từng ngành đó có sự thay đổi và sự thay đổi này tạo ra mộtCCKTNN mới hiệu quả hơn Chuyển dịch CCKTNN từ chỗ nặng về trồng trọt, chủ yếu làcây lương thực, sang sản xuất các cây trồng vật nuôi có giá trị hàng hóa cao; từ chỗ chủyếu làm nông nghiệp sang phát triển các ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và dịch

vụ Trong đó phải giải quyết tốt các mối quan hệ cơ bản, như quan hệ trồng trọt với chănnuôi; giữa nông nghiệp với lâm nghiệp, giữa nông lâm nghiệp với công nghiệp và dịch vụ;giữa đẩy mạnh sản xuất hàng hóa với mở rộng thị trường tiêu thụ sản phẩm; nhằm tạo rathế chủ động và hành lang an toàn lương thực, nâng cao thu nhập, xóa đói giảm nghèo, xâydựng xã hội nông thôn nước ta văn minh và hiện đại1

Hiện nay, tại thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) đã xác định xu hướng chuyển dịchCCKTNN là phát triển nông nghiệp Thành phố theo hướng nông nghiệp đô thị Từngbước hình thành và phát triển những vùng sản xuất giống chất lượng cao, khu nông nghiệpcông nghệ cao; đẩy mạnh ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ mới, nhất làcông nghệ sinh học để lai tạo giống, nâng cao năng suất, chất lượng, đảm bảo vệ sinh antoàn thực phẩm và khả năng cạnh tranh nông sản Để thực hiện cho những mục tiêu vềchuyển dịch CCKTNN, trong thời gian vừa qua Ủy ban nhân dân (UBND) TP.HCM đã banhành các chính sách về khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp (KKCDCCNN)nhằm thúc đẩy nhanh quá trình chuyển dịch CCKTNN theo định hướng của TP.HCM

Xét về diễn biến thời gian ban hành, chính sách KKCDCCNN trên địa bàn TP.HCM(nội dung chính là hỗ trợ lãi vay) được ban hành lần đầu tiên từ năm 2006 (theo Quyết định số105/2006/QĐ-UBND) nhằm phục vụ chương trình chuyển dịch CCKTNN của Thành phố giaiđoạn 2006 - 2010 Trong quá trình triển khai thực hiện, do có một số điểm chưa phù hợp vớitình hình thực tiễn nên đã được điều chỉnh lần thứ nhất vào năm 2009 (theo Quyết định số15/2009/QĐ-UBND) Giai đoạn thực hiện từ 2006 – 2010, chính sách có một số hạn chế như

1Bộ chính trị (1998), Nghị Quyết 10 về chủ trương thực hiện “việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hóa – hiện đại hóa”.

Vào năm 2011, chính sách này đã được rà soát toàn bộ và ban hành mới (theoQuyết định số 36/2011/QĐ-UBND), áp dụng trong giai đoạn 2011- 2015 So với chínhsách cũ, Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND có quy định cụ thể hơn về quy trình vay vốn,đồng thời mức hỗ trợ lãi suất cũng cao hơn Tuy nhiên, vấn đề chính sách đặt ra là liệuchính sách KKCDCCNN hiện hành có được thực thi tốt hay không?

Theo như quy định trong chính sách KKCDCCNN hiện hành chủ yếu tập trung ưuđãi vào 4 lĩnh vực sau: (i) hỗ trợ lãi vay để cải tạo đồng ruộng; (ii) hỗ trợ lãi vay sản xuấtnông nghiệp kỹ thuật cao theo tiêu chuẩn GAP; (iii) hỗ trợ lãi vay sản xuất giống; (iv) hỗtrợ xây dựng vùng nguyên liệu, cơ sở bảo quản, chế biến sản phẩm và có ký kết hợp đồngtiêu thụ sản phẩm

Trong thời gian qua, từ năm 2006 đến ngày 31/12/2011, UBND TP.HCM đã giảingân từ ngân sách địa phương hỗ trợ bù lãi vay theo chính sách KKCDCCNN là 101,5 tỷđồng (Phụ lục 3, bảng 1) Rõ ràng, số tiền UBND TP.HCM đã chi để KKCDCCNN khôngnhỏ Vì vậy, chính sách phải được thực thi tốt nhằm đảm bảo cho các mục tiêu CDCCNNcủa TP.HCM thành công và có hiệu quả

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài đánh giá các quy định và quá trình thực thi chính sách KKCDCCNN tạiTP.HCM qua các giai đoạn Đồng thời, qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sáchphù hợp với những mục tiêu mà TP.HCM đặt ra như sau:

- Đánh giá về thủ tục và quy trình xét duyệt phương án, cấp hỗ trợ lãi suất và kiểm tra giám sát trong chính sách KKCDCCNN

-Đánh giá về hiện trạng quản lý và triển khai thực thi chính sách KKCDCCNN củacác cơ quan quản lý nhà nước địa phương

- Đề xuất các giải pháp cụ thể về các quy định và quy trình thực thi chính sáchKKCDCCNN.

1.3 Câu hỏi nghiên cứu

Những thành công và hạn chế trong quy trình thẩm định phê duyệt phương án, cấp

hỗ trợ lãi suất và kiểm tra giám sát của chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM là gì?

1.4 Phạm vi và thiết kế nghiên cứu

1.4.2 Thiết kế nghiên cứu

Nghiên cứu tiến hành thu thập dữ liệu thứ cấp về các văn bản pháp luật, là cơ sở đểTP.HCM thực hiện chính sách KKCDCCNN Từ việc nắm rõ thực trạng chính sáchKKCDCCNN qua các số liệu thứ cấp, nghiên cứu sẽ phát hiện ra một số vấn đề chính sáchcần tập trung phân tích Từ đó tiến hành các phương pháp thu thập số liệu sơ cấp, kết hợpvới phỏng vấn chuyên gia, phỏng vấn sâu những người am hiểu Qua đó, chứng minh vàtìm hiểu các bất hợp lý trong tiến trình thực thi chính sách này Đồng thời đưa ra các giảipháp hợp lý nhất cho chính sách hiện hành

Đề tài sử dụng phương pháp phân tích định tính, thống kê mô tả kết hợp vớiphương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia của người dân; phỏng vấn chuyêngia để làm rõ các nội dung cần phân tích

1.4.3 Bố cục đề tài

Nội dung của luận văn được trình bày theo 5 chương như sau:

Chương 1: Giới thiệu

Chương 2: Cơ sở lý luận và sơ lược về tình hình trợ cấp nông nghiệp của các nướctrên thế giới

Chương 3: Phân tích thực trạng chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp tại TP.HCM

Chương 4: Gợi ý và kiến nghị chính sách

Chương 5: Kết luận

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN THÔNG TIN

2.1 Cơ sở nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế và đô thị hóa đã tácđộng làm cho diện tích đất nông nghiệp giảm khá nhanh Như vậy, để đảm bảo tính bềnvững cho sự phát triển của nông nghiệp TP HCM, nhà nước cần phải can thiệp để thựchiện chuyển dịch CCKTNN theo mô hình nông nghiệp đô thị với diện tích đất canh tác ít,hàm lượng khoa học kỹ thuật cao và vốn đầu tư nhiều, mang lại giá trị kinh tế cao

Nhận thức rõ về vấn đề trên, TP HCM chủ trương thực hiện chính sách hỗ trợ lãisuất khuyến khích chuyển dịch CCKTNN theo hướng nông nghiệp đô thị Vì vậy để đảmbảo về tính thành công của chính sách khuyến khích chuyển dịch CCKTNN, TP HCM cầnphải thực hiện tốt thể chế thực thi chính sách Đây là một trong những điều kiện tiên quyếtnhất để đảm bảo được vai trò và các mục tiêu của chính sách trong vấn đề chuyển dịchCCKTNN Và đây cũng chính là cơ sở cho việc nghiên cứu và đánh giá quy trình thực thichính sách của luận văn

Đứng trên quan điểm của tác giả, việc đánh giá về thể chế thực thi chính sách có thểđược khái quát như sau:

Thứ nhất, đánh giá về các cơ sở pháp lý thực hiện chính sách bởi vì các văn bảnpháp lý là nền tảng nhằm điều tiết hành vi của các chủ thể tham gia và cũng là cơ sở đểminh chứng cho sự ra đời của chính sách Việc đánh giá cơ sở pháp lý để hiểu được chínhsách được quy định trong các văn bản pháp luật nào Đồng thời các quy định và nền tảngpháp lý có tạo điều kiện rộng rãi cho các đối tượng tham gia thực hiện không?

Thứ hai, đánh giá về bộ máy tổ chức thực thi chính sách bởi vì bộ máy tổ chức làmột trong những điều kiện quan trọng để đảm bảo rằng chính sách được quản lý và thựchiện tốt Việc đánh giá bộ máy tổ chức nhằm làm rõ về vai trò của các cơ quan quản lý nhànước tham gia thực thi chính sách; đồng thời chỉ ra các cơ quan có vai trò quan trọng nhấttrong quá trình thực thi chính sách

Thứ ba, đánh giá về quy trình thực thi chính sách bởi vì thực trạng quy trình thựcthi chính sách sẽ chỉ ra rõ về những thành công và hạn chế của chính sách trong thời gian

vừa qua Việc đánh giá quy trình thực thi chính sách nhằm nắm bắt được tình hình thựchiện chính sách Đồng thời, đánh giá những tác động của chính sách đối với các đối tượnghưởng ưu đãi của chính sách như thế nào?

2.2 Phương pháp thu thập thông tin

2.2.1 Thông tin sơ cấp

Thông tin sơ cấp được tiến hành qua phương pháp PRA, phỏng vấn chuyên gia vàphỏng vấn sâu những người am hiểu Thông qua đó nắm bắt sâu về các vấn đề chính sách

và tiến hành phân tích

Định nghĩa một cách đơn giản, PRA là 3 chữ viết tắt của Participatory ruralappraisal (Đánh giá nông thôn có sự tham gia), là một phương pháp thu thập thông tin theohình thức có sự tham gia đóng góp, nghĩa là có sự tham gia của những người dân màchúng ta muốn lấy thông tin Trong quá trình tiến hành phương pháp PRA, người ta có thể

sử dụng nhiều công cụ và kỹ thuật khác nhau Trong đó, một số công cụ sau đây được xácđịnh để tiến hành phân tích nghiên cứu trong đề tài:

- Cây vấn đề: Cây vấn đề được sử dụng để thể hiện những nguyên nhân của hiệntrạng sử dụng vốn sai mục đích Cây vấn đề được thực hiện thông qua hình thức thảo luậnnhóm (gồm khoảng 15 – 20 nông dân) tại hai huyện Củ Chi và Hóc Môn Những nguyênnhân này được đại diện bởi một nhánh cây và mức độ của mỗi vấn đề ngày càng gia tăng

- Giản đồ Venn: Giản đồ Venn được thực hiện bằng việc thảo luận về mức độ quantrọng và tác động của các cơ quan chủ yếu trong quy trình ra Quyết định phê duyệt phương áncho vay Để thực hiện giản đồ Venn, người tham gia liệt kê các đơn vị tổ chức trong quy trình

ra quyết định phê duyệt phương án cho vay, và thảo luận cùng với nhóm (khoảng 15

– 20 nông dân) về mức độ gần gũi và tầm quan trọng của các cơ quan này

Sở dĩ phương pháp PRA được tiến hành thực hiện ở hai huyện Củ Chi và Hóc Mônbởi vì: (i) Củ Chi là huyện không những chiếm tỷ lệ vốn vay cao trong chính sáchKKCDCCNN, mà còn chiếm tỷ lệ lớn về số lượng doanh nghiệp tham gia vay vốn trongchính sách Tuy nhiên, ở Củ Chi vấn đề giải quyết phê duyệt phương án vay vốn là khókhăn và phức tạp nhất; (ii) Hóc Môn là huyện có tỷ lệ vay vốn thấp trong chính sáchKKCDCCNN nhưng lại có khả năng giải quyết về các thủ tục vốn vay nhanh nhất

Ngoài ra, đề tài sẽ tận dụng số liệu sơ cấp thông qua bảng hỏi điều tra khảo sát củaChi cục Phát triển nông thôn (CCPTNT) TP.HCM “về tình hình triển khai thực hiện chính

sách của UBND TP.HCM” được thực hiện vào tháng 10/2011 Số mẫu thu về từ điều tra là

57 mẫu, đối tượng được điều tra là cán bộ quản lý địa phương như: Cán bộ Hội phụ nữ,Hội nông dân, cán bộ phụ trách kinh tế, phó chủ tịch xã, phó bí thư Mẫu điều tra đượcthực hiện ngẫu nhiên tại các xã ở 6 quận, huyện: Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Nhà Bè,Cần Giờ, Quận 12

2.2.2 Thông tin thứ cấp

Đề tài sẽ sử dụng các thông tin thứ cấp về tình hình vay vốn và giải ngân trong chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM

CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU NÔNG NGHIỆP TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

3.1 Cơ sở pháp lý thực hiện chính sách

3.1.1 Văn bản pháp luật của trung ương

Chính sách KKCDCCNN được quy định trong nhiều văn bản pháp luật của các cơquan trung ương Ví dụ như sau:

Quyết định số 150/2005/QĐ-TTg ngày 20 tháng 6 năm 2005 của Thủ tướng Chínhphủ phê duyệt Quy hoạch chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông, lâm nghiệp, thủy sản cả nướcđến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020 quy định về các nội dung như: (i) quan điểm quyhoạch; (ii) mục tiêu phát triển, trong đó xác định mục tiêu chung và một số chỉ tiêu cụ thểcần phải thực hiện; (iii) định hướng quy hoạch chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông nghiệp,lâm nghiệp, thủy sản theo ngành hàng đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020; (iv) một sốgiải pháp chủ yếu như giải pháp về thị trường tiêu thụ nông lâm, thủy sản, giải pháp vềnghiên cứu và chuyển giao khoa học công nghệ, giải pháp về phát triển cơ sở hạ tầng đápứng yêu cầu chuyển đổi cơ cấu nông lâm nghiệp và thủy sản, giải pháp về tiếp tục đổi mới

và tổ chức lại sản xuất nông, lâm nghiệp và thủy sản, giải pháp về chính sách đất đai

Nghị định 41/2010/NĐ-CP, ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về việcChính sách tín dụng phục vụ phát triển nông nghiệp, nông thôn quy định về việc thực hiệnvốn vay theo tín chấp trên cơ sở có đảm bảo của các tổ chức chính trị ở nông thôn Trong

đó xác định các lĩnh vực cho vay phục vụ phát triển nông nghiệp nông thôn như: (i) chovay các chi phí sản xuất trong lĩnh vực nông, lâm, ngư, diêm nghiệp; (ii) cho vay phát triểnngành nghề tại nông thôn; (iii) cho vay đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở nông thôn; (iv)cho vay chế biến, tiêu thụ các sản phẩm nông, lâm, thủy sản và muối; (v) cho vay để kinhdoanh các sản phẩm, dịch vụ phục vụ nông, lâm, diêm nghiệp và thủy sản; (vi) cho vayphục vụ sản xuất công nghiệp, thương mại và cung ứng các dịch vụ phi nông nghiệp trênđịa bàn nông thôn; (vii) cho vay tiêu dùng nhằm nâng cao đời sống nhân dân ở nông thôn;(viii) cho vay theo các chương trình kinh tế của Chính phủ

Quyết định số 63/2010/QĐ-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2010 của Thủ tướng Chínhphủ về chính sách hỗ trợ nhằm giảm tổn thất sau thu hoạch đối với nông sản, thủy sản quyđịnh về hỗ trợ lãi suất vốn vay để mua máy móc thiết bị sản xuất trong nước nhằm giảm

tổn thất sau thu hoạch Theo đó, mức hỗ trợ là 100% lãi suất vay 2 năm đầu và từ năm thứ

3 là 50% lãi suất đối với các loại máy móc trong sản xuất nông nghiệp do các tổ chức, cá nhân sản xuất có giá trị sản xuất trong nước trên 60%

Nghị định 61/2010/NĐ-CP, ngày 04 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về việc quyđịnh Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp nông thôn với mụcđích ưu đãi cho các doanh nghiệp về miễn, giảm tiền thuê đất, mặt nước, miễn giảm tiền

sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất, đồng thời hỗ trợ doanh nghiệp đào tạonguồn nhân lực, phát triển thị trường, dịch vụ tư vấn, khoa học công nghệ và phí vận tải

3.1.2 Văn bản pháp luật của TP.HCM về các tiến trình thực hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp

Tình hình một số chính sách về chuyển dịch CCKTNN tại TP.HCM được tóm lượcqua các Quyết định sau:

Quyết định số 97/2006/QĐ-UBND về phê duyệt chương trình chuyển dịch cơ cấunông nghiệp trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2006 – 2010 quy định các nhiệm vụ, mụctiêu và kế hoạch cụ thể về chuyển dịch CCKTNN giai đoạn 2006 – 2010 Đồng thời, giớithiệu các giải pháp và biện pháp thực hiện nhằm hoàn thành kế hoạch đặt ra Quyết định số97/2006/QĐ-UBND đã hết hiệu lực vào ngày 31/12/2010

Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND ngày 17/07/2006 về việc ban hành quy định vềKKCDCCNN giai đoạn 2006 – 2010 với nội dung chính là quy định về các mức hỗ trợ lãisuất đối với các lĩnh vực nông nghiệp TP.HCM khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tếtrong giai đoạn 2006 - 2010 Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND đã hết hiệu lực vào ngày31/12/2010

Quyết định 15/2009/QĐ-UBND về sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Quyếtđịnh 105/2006/QĐ-UBND của UBND TP.HCM về chính sách KKCDCCNN trên địa bànTP.HCM giai đoạn 2006-2010 chủ yếu điều chỉnh về mức lãi suất hỗ trợ lãi vay, danh mụccác lĩnh vực cần hỗ trợ, và bổ sung thêm một số điều khoản trong Quyết định số105/2006/QĐ-UBND nhằm hoàn thiện chính sách KKCDCCNN giai đoạn 2006 – 2010.Quyết định 15/2009/QĐ-UBND đã hết hiệu lực cùng với Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND vào ngày 31/12/2010

Quyết định số 13/2011/QĐ-UBND ngày 9 tháng 3 năm 2011 về phê duyệt chươngtrình chuyển dịch CCKTNN theo hướng nông nghiệp đô thị trên địa bàn Thành phố giai

Phần II nêu về một số dự báo về nông nghiệp TP.HCM.

Phần III nói về định hướng nhiệm vụ, mục tiêu giai đoạn 2011 – 2015

Phần IV nêu ra các giải pháp chủ yếu để thực hiện chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp Quyếtđịnh số 36/2011/QĐ-UBND về việc ban hành quy định về chính sách KKCDCCNNtheo hướng nông nghiệp đô thị trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2015 chủ yếu quyđịnh về các mức hỗ trợ lãi suất và các điều khoản thi hành nhằm khuyến khích chuyển dịch

cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng nông nghiệp đô thị giai đoạn 2011 – 2015 tạiTP.HCM Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND ra đời nhằm thay thế cho Quyết định số105/2006/QĐ-UBND đã hết hiệu lực (xem phụ lục 6 về tóm lược các nội dung cơ bản của

Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND so với Quyết định UBND và Quyết định 15/2009/QĐ-UBND)

105/2006/QĐ-Nhìn chung, các điều chỉnh của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND tập trung ưu đãitrong các lĩnh vực đầu tư sản xuất nông nghiệp kỹ thuật cao, sản xuất giống và các dịch vụ

sơ chế biến, bao tiêu sản phẩm nông nghiệp, từng bước hình thành nền nông nghiệp đô thịtheo định hướng của UBND TP.HCM Rút kinh nghiệm từ việc triển khai Chương trình

105, Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND có quy định rõ hơn về quy trình thực hiện vay vốn.Đồng thời, các mức hỗ trợ lãi suất của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND cũng cao hơn sovới chính sách cũ

Bảng 3.1 : Mức lãi suất được hỗ trợ theo Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND

Nội dung

Đầu tư cơ sở hạ tầng, cải tạo đồng ruộng,

cơ sở bảo quản, sơ chế biến, cơ giới hoá

sản xuất, ngành nghề nông thôn

Đầu tư phát triển sản xuất, ký kết hợp đồng

sản xuất và tiêu thụ, phát triển ngành nghề

nông thôn,…

Sản xuất nông nghiệp kỹ thuật cao;

nông nghiệp theo tiêu chuẩn GAP

Nhìn nhận một cách khái quát, tất cả các Quyết định của Chính phủ và địa phương

về lĩnh vực nông nghiệp trong thời gian gần đây chủ yếu tập trung vào các chính sách ưuđãi tín dụng nhằm thu hút nguồn lực và các nhà đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh

ở khu vực nông thôn, chuyển đổi cơ sở hạ tầng và CCKTNN theo hướng sản xuất côngnghệ cao Đồng thời gia tăng các dịch vụ hàng hóa nông nghiệp nhằm nâng cao giá trị sảnphẩm nông sản trong giai đoạn tiếp theo

Để đảm bảo cho sự phát triển bền vững của nền nông nghiệp ở TP.HCM trong điềukiện đất nông nghiệp đang bị thu hẹp, thời gian qua các văn bản pháp luật của TP.HCM cónhiều ưu đãi để phát triển các dịch vụ nông nghiệp và sản xuất nông nghiệp có kỹ thuật caotheo hướng nông nghiệp đô thị Điều này được thể hiện rõ trong các lĩnh vực được ưu đãi

hỗ trợ lãi suất của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND về chính sách KKCDCCNN (Bảng3.1) Theo đó, nhằm thu hút vốn đầu tư của các nhà đầu tư khác vào hoạt động kinh doanhsản xuất nông nghiệp, Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND không chỉ áp dụng cho các đốitượng sản xuất nông nghiệp đang cư trú tại các huyện ngoại thành ở TP.HCM mà còn ápdụng đối với các đối tượng ở tỉnh khác muốn tham gia đầu tư sản xuất nông nghiệp tạiTP.HCM.

Nhìn chung, chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM đã có những bước thành côngnhằm tiếp thêm nguồn lực cho ngành nông nghiệp để thực hiện chuyển đổi CCKTNN theohướng nông nghiệp đô thị Tuy nhiên, để thực hiện chuyển đổi CCKTNN theo các lĩnh vực

ưu đãi trong chính sách, nhà đầu tư cần phải đạt những yêu cầu sau: (i) nguồn vốn lớn đểthực hiện sản xuất kinh doanh dịch vụ nông nghiệp, thực hiện sơ chế biến nông sản và bảođảm tiêu thụ phát triển thị trường nông nghiệp tại TP.HCM; (ii) kiến thức chuyên môn vềcông nghệ để thực hiện sản xuất nông nghiệp kỹ thuật cao và sản xuất giống

Bên cạnh đó, đối tượng thụ hưởng chính sách bao gồm: Nông dân, Hợp tác xã vàdoanh nghiệp Cho đến nay, Hợp tác xã chưa tham gia vay vốn trong chính sách KKCDCCNN.Trong khi đó đa phần người nông dân ở ngoại thành TP.HCM yếu kém về nguồn vốn và côngnghệ kỹ thuật để thực hiện đầu tư sản xuất nông nghiệp, cho nên cũng khó có thể tham gia vayvốn sản xuất lớn Chỉ còn lại doanh nghiệp là đối tượng có khả năng nhất để thực hiện nhữngphương án vay vốn lớn trong chính sách KKCDCCNN Như vậy, chính sách không thể tạođiều kiện rộng rãi cho các đối tượng tham gia thực hiện

3.2 Bộ máy tổ chức

3.2.1 Cơ cấu tổ chức trong quy trình phê duyệt

Tùy thuộc vào phương án vay vốn, việc phê duyệt hỗ trợ lãi suất trong chính sáchKKCDCCNN được chia làm 2 cấp Nếu phương án vay dưới 5 tỷ đồng sẽ do UBND quậnhuyện phê duyệt, còn phương án vay từ 5 tỷ đồng trở lên do UBND TP.HCM phê duyệt

Bộ máy tổ chức phê duyệt chương trình CDCCNN được thực hiện cụ thể như sau:

UBND xã phường: Là tổ chức ở cấp gần nhất với người vay vốn UBND xã

phường có thể dễ dàng nắm bắt được tình hình hoạt động sản xuất của người vay vốn Vìvậy, UBND xã phường là cơ quan chịu trách nhiệm xác nhận địa điểm đầu tư của các tổchức (hợp tác xã và doanh nghiệp), cá nhân (nông hộ) có nhu cầu vay vốn tại địa phươngnhằm xác thực đảm bảo người vay vốn có thực hiện sản xuất đầu tư tại TP.HCM

Hội đồng thẩm định quận, huyện: Là tổ chức trực thuộc UBND quận huyện,

được lập ra nhằm thực hiện thẩm định các phương án vay vốn trong chính sáchKKCDCCNN Việc thẩm định các phương án vay vốn tại Hội đồng thẩm định quận huyện

để xem xét phương án đó có phù hợp với mục tiêu chuyển dịch CCKTNN của Thành phố,hiệu quả của phương án và quy hoạch phát triển nông nghiệp trên địa bàn quận, huyện.Bên cạnh đó, mục đích thành lập Hội đồng thẩm định quận huyện nhằm dựa trên ý kiến tậpthể để hạn chế tình trạng dung túng, bao che cho tổ chức cá nhân vay vốn đầu tư khôngđúng mục đích

UBND quận, huyện: Là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Quyết định hỗ trợ lãi vay trong chính sách KKCDCCNN Sau khi được Hội đồng thẩm

định tham mưu, UBND quận huyện chịu trách nhiệm phê duyệt và ký xác nhận thực hiện

hỗ trợ lãi vay

Hội đồng thẩm định cấp Thành phố: Thẩm định các phương án vay vốn trên 5 tỷ

đồng Sở dĩ việc thẩm định phương án vay vốn được chia thành 2 cấp bởi vì chính quyềncấp Thành phố cần thẩm định các phương án lớn Đồng thời, để hạn chế tình trạng lạmdụng chính sách của cấp địa phương nên sự tham gia của Hội đồng thẩm định cấp Thànhphố là cần thiết

UBND cấp Thành phố: Cũng giống như UBND cấp huyện, UBND cấp Thành phố

là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Quyết định hỗ trợ lãi vay trongchính sách KKCDCCNN Sau khi được Hội đồng thẩm định tham mưu, UBND TP.HCMchịu trách nhiệm phê duyệt và ký xác nhận thực hiện hỗ trợ lãi vay đối với các phương án

do Hội đồng thẩm định Thành phố thực hiện thẩm định

Các tổ chức tín dụng (chủ yếu là Ngân hàng NN&PTNT):

-Các tổ chức tín dụng là tổ chức kinh doanh chủ lực cung cấp nguồn vốn vay trongchính sách KKCDCCNN

-Các tổ chức tín dụng tự chịu trách nhiệm về việc xét duyệt và quyết định cho vay

Vì thế, các tổ chức tín dụng có quyền độc lập trong quyết định cho vay vốn đối với cá nhântrong chính sách KKCDCCNN

- Các tổ chức tín dụng có vai trò quyết định nhất trong quy trình thẩm định phê duyệtphương án vay vốn bởi vì theo như quy trình phê duyệt, các tổ chức tín dụng chính là

cơ quan ra quyết định cuối cùng và giải ngân cho vay Vì thế, việc người vay vốn có được

tham gia hưởng ưu đãi trong chính sách KKCDCCNN hay không phụ thuộc vào quyếtđịnh của các tổ chức tín dụng.

Ngoài ra, CCPTNT TP.HCM là cơ quan trực tiếp thực hiện các hoạt động tuyêntruyền và phổ biến về chính sách KKCDCCNN Đồng thời, đóng vai trò trung gian tiếpxúc, trao đổi ý kiến với người dân và tương tác với các cơ quan cấp huyện, cấp Thành phố

để hoàn thiện về nội quy và quy trình thực hiện chính sách KKCDCCNN

Với chức năng của các tổ chức trong chính sách KKCDCCNN đã tác động đến lộtrình mà người dân có thể tiếp cận được với nguồn vốn vay Giản đồ Venn sau đây đượcthực hiện thông qua phương pháp PRA, giúp nhận biết các cơ quan chủ yếu trong cơ cấu

tổ chức của chính sách KKCDCCNN Trong đó, người đi vay (nông dân) nhận xét về tầmquan trọng và mức độ dễ tiếp cận của các cơ quan thực hiện quy trình thẩm định đối vớiquyết định phương án vay vốn cụ thể như sau:

Hình 3.1 : Giản đồ Venn

UBND Hội đồng

TP HCM thẩm định

Nguồn: Vẽ theo kết quả thảo luận nhóm về vai trò của các tổ chức trong quy trình

phê duyệt, PRA tại Củ Chi và Hóc Môn (tháng 02/2012),

Theo giản đồ trên, các vòng tròn tiêu biểu cho các cơ quan khác nhau, vòng trònchồng lắp nhau có nghĩa là có mối quan hệ trực thuộc, kích thước của vòng tròn chỉ rõmức độ quan trọng của mỗi cơ quan trong quy trình phê duyệt vay vốn của chính sáchKKCDCCNN Đồng thời, mũi tên trong giản đồ Venn thể hiện sự tương tác qua lại giữacác cơ quan và người đi vay, mũi tên càng ngắn cho thấy mức độ gần gũi giữa các cơ quan

và người đi vay càng cao Như vậy, rõ ràng các tổ chức tín dụng và Hội đồng thẩm địnhquan trọng nhất nhưng người vay vốn lại khó tiếp cận nhất Trong khi đó, UBND xã lại là

cơ quan gần gũi và dễ dàng tiếp cận với người nông dân nhất nhưng lại có vai trò kémnhất trong quy trình ra quyết định phê duyệt Điều này đã ảnh hưởng, làm kéo dài thời gianphê duyệt của chính sách KKCDCCNN Đây cũng là hạn chế khó khắc phục nhất trong bộmáy tổ chức phê duyệt bởi vì: (i) khả năng chính quyền cấp Thành phố ủy quyền cho cấp

xã chưa cao; (ii) các tổ chức tín dụng là tổ chức kinh doanh vì lợi nhuận và không có lý donào họ tự động dễ dàng tạo mức độ gần gũi với người nông dân để thực hiện mục tiêu xãhội, chuyển dịch CCKTNN

3.2.2 Cơ cấu tổ chức trong quy trình cấp hỗ trợ lãi vay

Tiền cấp hỗ trợ lãi vay được trích từ ngân sách của TP.HCM Vì vậy, bộ máy hoạtđộng thực thi cấp tiền hỗ trợ lãi vay thực hiện ở hai cấp: cấp Thành phố và cấp quận huyện

UBND quận, huyện: Là cơ quan đại diện cho chính quyền địa phương, yêu cầu

cung cấp ngân sách thực hiện chương trình chi tiêu cho chính sách KKCDCCNN Vì thế,mỗi năm hai lần UBND quận, huyện lập dự toán ngân sách, báo cáo cho Sở KHĐT,CCPTNT về những khoản kinh phí cấp bù lãi vay trong năm

Chi cục phát triển Nông thôn và Sở NN&PTNT: Là cơ quan cấp Thành phố chịu

trách nhiệm về các chính sách thuộc lĩnh vực nông nghiệp Vì vậy các cơ quan này có tráchnhiệm tương tác với UBND quận huyện về mục tiêu đặt ra của chương trình chuyển dịchCCKTNN trong năm và các khoản kinh phí hỗ trợ lãi vay phù hợp

Sở Kế hoạch đầu tư: Là tổ chức thực hiện đảm bảo cân đối ngân sách Thành phố

dựa trên những chỉ tiêu và kế hoạch của UBND TP.HCM đề ra trong năm Sở KHĐT là cơquan chủ trì, có thẩm quyền ra quyết định về mức dự toán hỗ trợ lãi vay trong chính sáchKKCDCCNN

Sở Tài chính: Là tổ chức có vai trò điều phối và hướng dẫn các Phòng, ban quận,

huyện về thủ tục chuyển trả tiền lãi vay Đồng thời, yêu cầu kho bạc nhà nước chi trả choquận, huyện và nắm bắt tình hình chi tiêu của quận huyện trong chính sách KKCDCCNN

Nói chung, bộ máy tổ chức khâu lập ngân sách để cấp kinh phí hỗ trợ lãi vay trongchính sách KKCDCCNN bắt đầu với phương pháp tiếp cận từ trên xuống nhằm xác địnhmức chi tiêu ban đầu đối với cả chi phí chi tiêu tổng thể và chi tiêu đối với từng ngànhthông qua các chỉ tiêu và kế hoạch cân đối ngân sách cho từng năm Tiếp theo là giai đoạntiến hành từ dưới lên thông qua các dự toán ngân sách của UBND quận huyện xây dựngcho chương trình chi tiêu chính sách của mình Sau đó, dự toán ngân sách trong năm sẽđược thống nhất thông qua quá trình tương tác giữa cơ quan cân đối ngân sách Thành phố

là Sở KHĐT và UBND các quận, huyện nhằm sử dụng ngân sách một cách phù hợp nhất

Cơ quan cuối cùng quyết định về chi tiêu ngân sách hỗ trợ cho chính sách KKCDCCNNchính là Sở KHĐT Bộ máy tổ chức hoạt động được khái quát qua sơ đồ sau:

Hình 3.2 : Bộ máy tổ chức cấp trả lãi vay

Nguồn: Tác giả vẽ dựa trên ý kiến tổng hợp, phỏng vấn chuyên gia

3.2.3 Nhận xét chung

Nhìn chung, chính sách KKCDCCNN được sự quan tâm của cấp lãnh đạo TP.HCMnên đã tương đối hoàn chỉnh về cơ cấu bộ máy tổ chức từ cấp Thành phố đến cấp địaphương, tạo điều kiện thuận lợi cho người vay vốn nắm bắt được các cơ quan cần liên hệ

để tiếp cận với nguồn vốn vay Tuy nhiên, thực tế chính sách vẫn gặp rất nhiều khó khăntrong cơ cấu tổ chức thực hiện

Thứ nhất, do kinh phí hỗ trợ quản lý cho chương trình KKCDCCNN rất thấp (hiệntại chỉ có mức lương hỗ trợ cho cán bộ trong Hội đồng thẩm định cấp Thành phố 200.000đồng/người/tháng, cán bộ cấp huyện được hỗ trợ 30.000 đồng/người/lần thẩm định, cán

bộ cấp xã không được hỗ trợ) Hơn nữa, hầu hết cán bộ phụ trách trong chính sáchKKCDCCNN đều không chuyên, nên bộ máy tổ chức thực hiện còn ì ạch và giải quyếtthẩm định kéo dài làm ảnh hưởng đến tiến trình đầu tư sản xuất của người đi vay vì phải

bỏ thời gian chờ đợi và thực hiện thủ tục phiền phức

Thứ hai, do khả năng ủy quyền của chính quyền cấp Thành phố đối với cấp địaphương chưa cao Vì vậy, bộ máy tổ chức có nhiều tầng nấc Bên cạnh đó, vấn đề thực thichính sách còn phụ thuộc vào khả năng phối hợp và mức độ nhiệt tình trong việc triển khaithực hiện của cấp chính quyền địa phương Vì thế, quy trình thực thi chính sách trì trệ vàkéo dài thời gian giải quyết thủ tục hành chính

Ngoài ra, bộ máy tổ chức thực thi còn gặp một số khó khăn và có những mâu thuẫnkhác nhau giữa cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức tín dụng như sau:

- Sở KHĐT và Sở Tài chính: Thực hiện nhiệm vụ cân đối vốn của ngân sáchTP.HCM và đáp ứng các chỉ tiêu trong chính sách KKCDCCNN Trong khi đó, do phụthuộc vào khả năng cân đối vốn ngân sách Thành phố nên việc bố trí ngân sách và điềuchuyển vốn cho các quận huyện thường không ổn định; dẫn đến việc các quận huyện chitrả kinh phí hỗ trợ lãi suất cho các Ngân hàng không đúng theo kỳ hạn

- Sở NN&PTNT: Mặc dù có vẻ chịu trách nhiệm nhiều hơn trong chính sáchKKCDCCNN cụ thể như: (i) trách nhiệm thực hiện chuyển đổi cơ cấu nông nghiệp theođịnh hướng của TP.HCM; (ii) trách nhiệm về việc tham mưu ban hành các nội quy và vănbản pháp luật liên quan đến chính sách KKCDCCNN; (iii) trách nhiệm về việc kiểm tra,đôn đốc và phối hợp với các Sở, ngành để thực hiện chính sách KKCDCCNN hiệu quả.Tuy nhiên, Sở NN&PTNT khó có thể điều chỉnh hành vi của các Sở, ban ngành khác thựchiện đúng theo nguyên tắc chuyển giao các khoản hỗ trợ lãi suất theo quy định hoặc có thể

- Các tổ chức tín dụng: Các tổ chức tín dụng không mặn mà với việc giải ngân chovay theo chính sách KKCDCCNN bởi vì lãi suất hỗ trợ được chuyển trả chậm làm ảnhhưởng đến các chỉ tiêu kết quả kinh doanh của Ngân hàng Như vậy, nếu không vì nhiệm

vụ hỗ trợ sản xuất nông nghiệp của Ngân hàng NN&PTNT (quy định trong điều lệ củaNgân hàng NN&PTNT) thì chắc chắn Ngân hàng NN&PTNT sẽ không thực hiện giải ngâncho vay Một thực tế dễ thấy rõ, hiện nay chỉ có Ngân hàng NN&PTNT tham gia thực hiệnchính sách KKCDCCNN Còn lại, các Ngân hàng khác như Ngân hàng Công thương,Ngân hàng Ngoại thương, Ngân hàng Đầu tư và phát triển chưa từng giải ngân cho vaybất kỳ dự án nào trong chính sách KKCDCCNN

Trong khi đó, tổ chức tín dụng chính là cơ quan sẽ ra quyết định cuối cùng trong việcgiải ngân cho vay trong chính sách KKCDCCNN Vì vậy các tổ chức tín dụng có tác động rấtlớn đến người vay vốn để tham gia hưởng ưu đãi của chính sách KKCDCCNN Như vậy,điểm yếu của chính sách là chính sách do nhà nước ban hành nhưng quyền quyết định quantrọng lại nằm trong tay của các tổ chức tín dụng Và đặc biệt, đây là tổ chức kinh doanh vì lợinhuận và không mặn mà với việc cho vay theo chính sách KKCDCCNN

3.3 Quy trình thực thi chính sách

3.3.1 Quy trình phê duyệt

3.3.1.1 Các bước tiến hành thực hiện phê duyệt

Hình 3.3 : Sơ đồ quy trình phê duyệt phương án trong chính sách KKCDCCNN

Người vay vốn

3b

Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa trên ý kiến tổng hợp, phỏng vấn chuyên gia

Theo sơ đồ quy trình vay vốn, các bước thực hiện như sau:

Bước 1: Người vay vốn (doanh nghiệp, nông hộ) liên hệ với cán bộ cấp xã để thựchiện chuẩn bị hồ sơ vay vốn đầy đủ Sau đó, nộp hồ sơ hợp lệ cho cán bộ cấp xã để xácđịnh chủ phương án có đầu tư sản xuất tại TP.HCM

Bước 2: Sau khi xác nhận địa điểm đầu tư, UBND xã tổng hợp các phương án chovay, gởi lên Hội đồng thẩm định quận, huyện xem xét

Bước 3a: Hội đồng thẩm định quận, huyện dựa vào hồ sơ vay vốn, tổ chức thẩmđịnh phương án vay vốn đối với các phương án dưới 5 tỷ đồng Sau khi có kết quả thẩmđịnh, Hội đồng thẩm định chuyển hồ sơ tham mưu UBND quận, huyện ký quyết định đồng

ý hỗ trợ lãi vay theo chính sách KKCDCCNN cho các phương án đã được phê duyệt

Bước 3b: Hội đồng thẩm định quận, huyện chuyển hồ sơ vay vốn đến Hội đồngthẩm định Thành phố đối với phương án từ 5 tỷ đồng trở lên

Bước 4a: UBND quận, huyện thông báo Quyết định đến người vay vốn và Ngânhàng NN&PTNT biết về việc UBND quận, huyện đồng ý hỗ trợ lãi vay theo chính sách

Bước 4b: Hội đồng thẩm định Thành phố tiến hành thẩm định phương án vay vốn

từ 5 tỷ đồng trở lên Sau khi có kết quả thẩm định sẽ tham mưu UBND TP.HCM ký Quyếtđịnh đồng ý hỗ trợ lãi vay theo chính sách KKCDCCNN cho các phương án đã được phêduyệt

Bước 5b: UBND TP.HCM thông báo Quyết định đến người vay vốn và Ngân hàngNN&PTNT biết về việc UBND TP.HCM đồng ý hỗ trợ lãi vay theo chính sáchKKCDCCNN

Bước 5a và 6b: Người đi vay vốn tự liên hệ với Ngân hàng NN&PTNT để thựchiện hồ sơ vay vốn theo quy định của Ngân hàng Sau đó, Ngân hàng sẽ trực tiếp tiến hànhthẩm định lại phương án vay vốn và quyết định giải ngân cho vay

* Điểm mạnh: Tuy chính sách không quy định rõ các bước thực hiện trong quytrình phê duyệt Nhưng do chính sách được triển khai khá lâu và đã bước sang giai đoạnthứ hai Vì thế quy trình thực hiện đã từ lâu được hình thành và có những bước đi rõ ràng

cụ thể

*Điểm yếu:

- Các bước tiến hành phê duyệt trong chính sách KKCDCCNN còn rườm rà và trảiqua nhiều khâu trung gian bởi vì: (i) người vay vốn phải thực hiện hai bộ thủ tục đối vớicác cơ quan quản lý nhà nước và Ngân hàng NN&PTNT; (ii) vấn đề tự chủ trong quản lý

và phê duyệt vốn vay của chính quyền địa phương thấp do khả năng ủy quyền của chínhquyền cấp trên đối với chính quyền địa phương cấp dưới chưa cao

- Khả năng thực hiện quy trình phê duyệt còn phụ thuộc vào cách thức triển khai vànăng lực làm việc của chính quyền địa phương cấp dưới

- Quy trình phê duyệt tạo điều kiện cho những phương án lớn nhiều hơn Bởi vì cácphương án lớn (có vốn vay trên 5 tỷ đồng) do UBND Thành phố phê duyệt chiếm sốlượng ít (khoảng 0,1% năm 2011, tính toán dựa trên phụ lục 1, bảng 6) Vì vậy, cácphương án lớn sẽ được ưu tiên xét duyệt ở thời gian ngắn hơn

*Nhận xét chung:

Quy trình phê duyệt chỉ được thực hiện tốt khi chính quyền cấp địa phương có trình độchuyên môn cao hơn, làm gia tăng khả năng ủy quyền của chính quyền cấp trên, giao quyềncho chính quyền cấp dưới nhiều hơn trong việc trực tiếp thực hiện phê duyệt Quyết định thẩmđịnh nhằm giảm bớt các bước trong quy trình phê duyệt Có như vậy, chính quyền cấp trên sẽ

có thêm thời gian tập trung vào các công việc chính của mình, hướng dẫn

và kiểm soát cách thức thực hiện của chính quyền cấp dưới Đồng thời, đưa ra nhữngkhuyến nghị để chính quyền cấp dưới thực hiện tốt hơn.

3.3.1.2 Tình hình thực hiện phê duyệt

800000Triệu đồng

Nguồn: CCPTNT TP.HCM, các báo cáo hàng năm về chính sách KKCDCCNN

Năm 2007 so với năm 2006, số vốn đầu tư tăng 542,06 tỷ đồng, trong đó vốn vaythực tế được giải ngân tăng 325,54 tỷ đồng Tuy nhiên, vào năm 2008 số vốn đầu tư vàvốn được giải ngân giảm mạnh do trong thời gian này lãi suất cho vay tăng cao đột biến vàvượt xa lãi suất cơ bản Trong khi đó, phần bù lãi suất thực tế từ ngân sách TP.HCM trungbình chỉ vào khoảng 6 – 7% Bên cạnh đó, việc đầu tư sản xuất nhỏ lợi nhuận không cao

để bù đắp phần tiền chi trả lãi suất Vì thế, mặc dù một số hộ đã có phương án đượcUBND quận huyện phê duyệt nhưng chủ phương án thay đổi ý định, từ chối vay vốn

Trong năm 2010, sau khi có Quyết định số 15/2009/QĐ-UBND về sửa đổi, bổ sungmột số nội dung của Quyết định 105/2006/QĐ-UBND của UBND TP.HCM về chính sáchKKCDCCNN trên địa bàn TP HCM giai đoạn 2006-2010, số vốn vay lại tăng trở lại vàokhoảng 1,31 lần so với năm 2008 Đến năm 2011, số vốn đầu tư thấp hơn so với năm 2010nhưng số vốn được giải ngân lại cao hơn so với năm 2010, trong khi số phương án đi vay

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các báo cáo về chính sách KKCDCCNN, CCPTNT TP.HCM Các

điều kiện để người nông dân được hưởng ưu đãi của chính sách KKCDCCNN

bao gồm: (i) tài sản thế chấp; (ii) được các tổ chức tín dụng đồng ý giải ngân cho vay; (iii)

có Quyết định của UBND TP.HCM hoặc quận huyện về việc phê duyệt dự án đầu tư

Số liệu vốn vay bình quân theo đối tượng đã chỉ rõ doanh nghiệp được vay vốnnhiều nhất (doanh nghiệp chiếm khoảng 97% lượng vốn vay bình quân/hộ), bởi vì: (i)doanh nghiệp nắm vững kiến thức về thẩm định dự án và có nhiều thông tin hơn để tự xâydựng các phương án sản xuất lớn nhằm thuyết phục các tổ chức tín dụng đồng ý giải ngân;(ii) doanh nghiệp có tài sản giá trị hơn để thực hiện thế chấp cho các tổ chức tín dụng giảingân cho vay Trong khi đó, tài sản thế chấp của nông hộ chủ yếu là đất nông nghiệp

Hơn nữa, số lượng doanh nghiệp vay theo chính sách KKCDCCNN vào khoảng 13doanh nghiệp trong tổng số 28.890 người vay vốn (xem phụ lục 1, bảng 7) Vì vậy, doanh

nghiệp được ưu tiên hơn các hộ nông dân trong quy trình phê duyệt bởi vì số lượng ítnhưng vốn vay bình quân lớn Trong khi đó, số hộ nông dân vay vốn chiếm tỷ lệ caonhưng vốn vay bình quân lại thấp, nên hộ nông dân phải chờ đợi thời gian tập trungphương án vay vốn và giải quyết một lần Chính vì thế, chi phí giao dịch để thực hiện vayvốn của nông hộ cao hơn so với doanh nghiệp

Rõ ràng, doanh nghiệp với những ưu thế đã hoàn toàn được lợi hơn hộ nông dântrong quy trình tiếp cận với nguồn vốn vay Vì thế, cơ chế trong quy trình phê duyệt vốnvay tiếp thêm lợi thế cho doanh nghiệp, thay vì nông hộ thực hiện vay vốn để chuyển dịchCCKTNN

Bên cạnh đó, hiện nay chính sách khuyến khích kinh doanh đầu tư vào nông nghiệpnông thôn (Nghị định số 61/2010/NĐ-CP) cũng được UBND TP.HCM quan tâm nhằm thuhút doanh nghiệp thực hiện đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp Vì vậy, doanh nghiệp vớinhững ưu thế trong quy trình phê duyệt vốn vay của chính sách KKCDCCNN và những

ưu đãi trong chính sách khuyến khích kinh doanh đầu tư theo Nghị định số

61/2010/NĐ-CP sẽ tạo cho doanh nghiệp có nhiều lợi ích hơn nông hộ trong việc thực hiện đầu tư sảnxuất nông nghiệp tại TP.HCM

Mục đích của chính quyền TP.HCM thực hiện chính sách KKCDCCNN để giúpngành nông nghiệp phân bổ lại nguồn lực, thực hiện sản xuất nông nghiệp đô thị có giá trịcao nhằm nâng cao thu nhập của người nông dân ngoại thành và sớm hoàn thành chỉ tiêuxây dựng nông thôn mới trên địa bàn TP.HCM Tuy nhiên, với cơ chế chính sách tạo ranhững lợi thế cho doanh nghiệp, đối tượng chiếm tỷ lệ rất thấp ở địa bàn nông thôn thì liệurằng chính sách có khả năng tạo ra tác động lan tỏa nhằm thực hiện mục tiêu chuyển dịchCCKTNN trên các quận huyện ngoại thành ở TP.HCM hay không? Hơn thế nữa, chínhsách đã trợ giúp thêm nguồn lực cho doanh nghiệp ở nông thôn có thêm điều kiện sản xuấtkinh doanh và nâng cao thu nhập Cho nên, sự kém cỏi về những ưu thế ban đầu, thêm vào

đó là sự kém cỏi trong việc cạnh tranh nguồn lực hỗ trợ từ chính quyền địa phương củangười nông dân là một trong những nguyên nhân tác động, kéo rộng khoảng cách bất bìnhđẳng của các tầng lớp dân cư ở vùng nông thôn TP.HCM

Nhìn nhận chung, quy trình phê duyệt chính sách KKCDCCNN tạo điều kiện nhiềuhơn cho doanh nghiệp Vì vậy, mặc dù tính hiệu quả về chuyển dịch CCKTNN trong chínhsách KKCDCCNN chưa thể xác định rõ, nhưng những nguy cơ về hệ quả của sự gia tăngbất bình đẳng ở khu vực nông thôn đã được xác định rõ ràng

3.3.2 Quy trình cấp hỗ trợ lãi vay

3.3.2.1 Các bước thực hiện

Quy trình thực hiện cấp hỗ trợ lãi vay được phân làm hai công đoạn: (1) lập kếhoạch và phê duyệt dự toán hỗ trợ; (2) chuyển số tiền hỗ trợ lãi suất thực trả cho Ngânhàng

* Lập kế hoạch phê duyệt dự toán hỗ trợ:

- Bước 1: vào quý đầu và quý cuối của mỗi năm, UBND quận huyện lập kế hoạch

dự toán ngân sách sẽ hỗ trợ lãi vay trong năm của chính sách KKCDCCNN

-Bước 2: UBND các quận huyện báo cáo dự toán cho Sở KHĐT và Sở NN&PTNTTP.HCM

- Bước 3: Sở NN&PTNT chịu trách nhiệm góp ý về dự toán, tổng hợp gởi cho Sở KHĐT và Sở Tài chính

- Bước 4: Sở KHĐT dựa vào dự toán ngân sách của Thành phố và tiến hành phânkhai ngân sách cho các quận huyện Đồng thời ký Quyết định phân khai ngân sách gởi đếnkho bạc nhà nước Thành phố và Sở Tài chính

- Bước 5: Kho bạc Thành phố căn cứ vào Quyết định của Sở KHĐT chuyển ngânsách đến kho bạc nhà nước cấp quận huyện

* Thực hiện chuyển trả hỗ trợ lãi vay cho Ngân hàng:

- Bước 1: Hàng quý, Ngân hàng NN&PTNT huyện tổng hợp danh sách số tiền hỗ trợ lãi suất cho các đối tượng đi vay cần được chuyển khoản cho Ngân hàng

- Bước 2: Phòng Tài chính – kế hoạch chịu trách nhiệm kiểm duyệt lại tính xác thực của số tiền hỗ trợ do Ngân hàng cung cấp

-Bước 3: UBND quận huyện chỉ đạo phòng Tài chính – kế hoạch quận huyện, xuấtlệnh chi yêu cầu kho bạc quận huyện chi trả cho Ngân hàng

- Bước 4: Kho bạc nhà nước chuyển trả phần lãi suất hỗ trợ hàng quý cho Ngân hàng thông qua tài khoản của Ngân hàng NN&PTNT quận huyện

- Bước 5: Phòng Tài chính – Kế hoạch cập nhật số tiền hỗ trợ lãi vay và báo cáo cho Sở Tài chính về tình hình chi hỗ trợ lãi vay trong chính sách KKCDCCNN

*Điểm mạnh:

- Quy trình thực hiện đã tương đối hoàn chỉnh từng bước theo khâu lập ngân sách

và có sự tương tác qua lại giữa cơ quan quản lý cấp trên và cấp dưới

- Việc chuyển trả tiền hỗ trợ được thực hiện nhanh chóng bằng cách chuyển khoản cho Ngân hàng sau khi kho bạc nhà nước nhận được lệnh xuất chi

-Chi phí hỗ trợ lãi vay được Sở Tài chính cập nhật hàng quý Vì vậy, Sở Tài chính

có thể nắm bắt tình hình chi tiêu của các quận huyện cho chính sách KKCDCCNN mộtcách thường xuyên

* Điểm yếu:

- Do cần phải có khâu cân đối ngân sách Thành phố Vì thế vấn đề hỗ trợ lãi vaycòn phụ thuộc vào tình hình ngân sách của Thành phố ở từng thời điểm Cho nên đôi khiNgân hàng nhận được số tiền chuyển trả chậm

- Theo quy định, Ngân hàng và chủ phương án tự thỏa thuận lịch giải ngân, trả nợvốn và lãi vay Vì vậy, UBND quận huyện khó có thể nắm bắt được lịch trả lãi vay và trả

nợ giữa người đi vay và Ngân hàng Nếu việc kiểm tra tính xác thực về chi phí hỗ trợ lãivay chủ yếu dựa vào số tiền giải ngân và lãi suất huy động bình quân hàng tháng sẽ khôngsát thực tế Việc trích chi ngân sách có lổ hỏng và dễ dàng bị lạm dụng

- Quá nhiều tổ chức và cơ quan quản lý nhà nước tham gia làm cho việc kiểm soát

và giám sát quy trình trở nên phức tạp và khó nắm bắt để thực thi

3.3.2.2 Tình hình thực hiện cấp hỗ trợ lãi suất

Hình 3.6: Tình hình chi cấp hỗ trợ lãi vay qua các năm

Triệu đồng

120000

102.352 100000

80000

60000

43.302 40000

lãi vay thực hiện chính sách KKCDCCNN (kế hoạch đợt 1 năm 2012).

Nguồn ngân sách hỗ trợ lãi vay trong chính sách KKCDCCNN tăng dần qua cácnăm, đặc biệt tăng mạnh trong năm 2011 và 2012 khi có Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND về việc ban hành quy định về chính sách KKCDCCNN theo hướng nông nghiệp đôthị trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2015

Theo thống kê, tổng vốn vay của chính sách KKCDCCNN đến ngày 31/12/2011 là1.925.221 triệu đồng, tổng vốn đầu tư là 3.186.242 triệu đồng (Phụ lục 1, bảng 7) Như vậy,người sản xuất muốn thực hiện phương án sản xuất thì phải bỏ ra 1.261.021 triệu đồng Trongkhi đó, UBND TP.HCM thực hiện kinh phí hỗ trợ lãi suất tổng cộng là 101.530 triệu đồng (Phụlục 3, bảng 1) Như vậy, với một đồng hỗ trợ của UBND TP.HCM đã thu hút người dân đầu tư

32 đồng vào các mô hình chuyển dịch CCKTNN theo định hướng của TP.HCM (trong đó vốncủa Ngân hàng là 19 đồng và người sản xuất bỏ ra 13 đồng) Như vậy đã thể hiện được tínhđòn bẩy trong việc thu hút người nông dân hướng đến các mô hình CDCCNN theo địnhhướng của UBND TP.HCM Đây chính là cơ sở để UBND TP.HCM thực hiện chính sáchKKCDCCNN Tuy nhiên, tính đòn bẩy trên chỉ có