Nghiên cứu các cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và định hướng cho cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công tại việt nam

Tudor và Mutiu 2006 khẳng định rằng cơ sở tiền được sử dụngtrong kế toán công là do sự phù hợp giữa cơ sở kế toán này với các yêu cầu quản lýcủa các nhà nước, trong đó, các thông tin mà

VŨ QUANG NGUYÊN

NGHIÊN CỨU CÁC CƠ SỞ KẾ TOÁN

ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG

MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊNH HƯỚNG CHO CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG

KẾ TOÁN CÔNG TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

CHUYÊN NGÀNH: KẾ TOÁN

MÃ SỐ: 60340301

Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2015

TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊNHHƯỚNG CHO CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG TẠIVIỆT NAM” là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Những số liệu, tài liệu được sử dụng trong luận văncao học có chỉ rõ nguồntrích dẫn trong danh mục tài liệu tham khảo và kết quả khảo sát điều tra của cánhân

Kết quả nghiên cứu của luận văn này chưa từng được công bố trong bất kỳcông trình nghiên cứu nào từ trước đến nay

Tp HCM, ngày 01 tháng 06 năm 2015

Họ ̣cviên

Mục lục

Danh mục chữ viết tắt

Danh mục hình vẽ

1 Tính cấp thiết của đề tài: 1

2 Tổng quan nghiên cứu : 2

3 Mục tiêu nghiên cứu: 4

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: 4

5 Phương pháp nghiên cứu: 4

6 Kết cấu của luận văn: 5

Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công 7

1.1 Tổng quan về khu vực công 7

1.1.1 Khái niệm khu vực công 7

1.1.2 Vai trò của khu vực công 11

1.1.3 Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công 13

1.1.4 Hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công 17

1.2 Tổng quan về kế toán công 22

1.2.1 Khái niệm kế toán công 22

1.2.2 Đặc điểm và vai trò của kế toán công 24

1.2.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công 26

1.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài họ ̣c kinh nghiệm cho Việt Nam 29

1.3.1 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia 29

1.3.2 Bài họ ̣c kinh nghiệm cho Việt Nam 34

Chương 2: Thực trạng kế toán công ở Việt Nam 36

2.1 Giới thiệu tổng quan về khu vực công và kế toán công ở Việt Nam 36

2.2 Thực trạng kế toán công ở Việt Nam 39

2.2.1 Mục tiêu khảo sát 39

2.2.3.2 Tổ chức hệ thống thông tin kế toán công 41

2.2.3.3 Tình hình đáp ứng nhu cầu thông tin kế toán công 41

2.2.3.4 Những thay đổi cần có để tăng cường khả năng hội nhập 42

2.2.4 Kết quả khảo sát 43

Chương 3: Giải pháp định hướng cho việc áp dụng cơ sở kế toán đối với kế toán công tại Việt Nam 55

3.1 Quan điểm định hướng 55

3.1.1 Phù hợp với yêu cầu quản lý khu vực công 55

3.1.2 Tiếp cận chuẩn mực kế toán công quốc tế 56

3.1.3 Tăng cường tính hữu ích của thông tin 56

3.2 Giải pháp thực hiện 57

3.3 Kiến nghị 71

3.3.1 Kiến nghị dành cho Quốc Hội 71

3.3.2 Kiến nghị dành cho chính phủ 72 Tài liệu tham khảo

Phụ lục 1

Phụ lục 2

Hình 1.3: Sơ đồ tổ chức khu vực công ở Vương quốc Anh 16Hình 1.4: Các cấp độ giải pháp cho hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực

Hình 1.5: Mô hình hệ thống thông tin phục vụ quản lý đơn vị công 20

IIA: The Institute of Internal Auditors

IMF: International Monetary Fund

IPSASB: International Public Sector Accounting Standard

IPSASB: International Public Sector Accounting Standards BoardOECD: Organization for Economic Co-operation and Development

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Nền kinh tế Việt Nam đang trải qua thời kỳ lạm phát nghiêm trọ ̣ng Từ năm

2004 đến năm 2013, lạm phát luôn ở mức trên 5%, có một số năm lên đến trên 15%(năm 2008: 19,89%; năm 2011: 18,13%) Trong năm 2013, mặc dù lạm phát đã códấu hiệu suy giảm nhưng vẫn chưa nằm ở mức thấp (lạm phát 2013 là 6,04%) Tìnhhình trên đã gây ra nhiều hậu quả kinh tế xã hội nghiêm trọ ̣ng như: làm cho tiền tệmất chức năng thước đo cũng như chức năng tích trữ giá trị, làm cho các yếu tố củathị trường bị sai lệch, đời sống nhân dân trở nên khó khăn… Việc ngăn chặn lạmphát trở thành một yêu cầu cấp bách của nền kinh tế xã hội

Một trong những nguyên nhân gây ra lạm phát tại Việt Nam hiện nay là tìnhtrạng thâm hụt ngân sách, khiến cho nhà nước không thể quản lý tiền tệ và chỉ sốgiá một cách hiệu quả Thâm hụt ngân sách được gây ra do chi tiêu vượt quá khoảnthu của chính phủ Để quản lý việc chi tiêu này, chính phủ cần phải kiện toàn hệthống quản lý tài chính công (Bộ Tài Chính, 2013) Một trong các công cụ hiệu quảnhất để quản lý tài chính công chính là kế toán công Như vậy, một trong những nhucầu cấp bách của xã hội là phải thay đổi hệ thống kế toán công để quản lý tài chínhcông hiệu quả hơn, từ đó, giảm thiểu thâm hụt ngân sách và góp phần ngăn chặnlạm phát

Trong các yếu tố của hệ thống kế toán công, cơ sở kế toán là yếu tố hàng đầudẫn đến việc hình thành các yếu tố khác của hệ thống kế toán Hiện nay, cơ sở kếtoán đang được sử dụng tại các doanh nghiệp là cơ sở dồn tích Tuy nhiên, trong cácđơn vị công, cơ sở tiền vẫn đang được sử dụng, không chỉ tại Việt Nam mà còn tạicác quốc gia khác Tudor và Mutiu (2006) khẳng định rằng cơ sở tiền được sử dụngtrong kế toán công là do sự phù hợp giữa cơ sở kế toán này với các yêu cầu quản lýcủa các nhà nước, trong đó, các thông tin mà đa phần các nhà nước trên thế giới đòihỏi từ hệ thống đơn vị công của mình là dựa trên dòng tiền Tuy nhiên, cũng chínhcác tác giả này đã khẳng định rằng việc chuyển đổi sang sử dụng cơ sở dồn tíchtrong kế toán công là cần thiết để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị công,

đồng thời giảm thiểu chi phí xã hội IFAC (2002) cũng chỉ ra rằng rất nhiều quốcgia trên thế giới, kể cả các quốc gia đang sử dụng cơ sở tiền trong hệ thống kế toáncông của họ ̣, ủng hộ việc áp dụng cơ sở dồn tích vào hệ thống kế toán công để nângcao chất lượng của báo cáo tài chính, vốn sẽ có lợi cho người sử dụng báo cáo, cảtrong và ngoài hệ thống đơn vị công.

Việt Nam vẫn chưa có các chuẩn mực dành cho hệ thống kế toán công, vàcũng chưa áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế trong hệ thống kế toán công củamình Hệ thống kế toán công của Việt Nam vẫn được thực hiện theo nhiều chế độ

kế toán khác nhau (Trần Văn Thảo, 2014) Bên cạnh đó, chưa có nghiên cứu nàođược thực hiện tại Việt Nam về cơ sở kế toán áp dụng trong hệ thống kế toán côngtại nước này Tuy nhiên, qua các hướng dẫn và quy định của nhiều chế độ kế toánnêu trên, có thể thấy rằng kế toán công của Việt Nam đang sử dụng cơ sở dồn tích

có điều chỉnh, với một số nghiệp vụ trong các đơn vị chưa được hạch toán theo cơ

sở dồn tích Như vậy, để kế toán công trở thành một công cụ hiệu quả trong việcquản lý tài chính công, giảm thiểu chi phí xã hội, kế toán công Việt Nam cần có cácthay đổi đáng kể, trong đó, cái thay đổi đầu tiên, kéo theo các thay đổi khác nên làthay đổi từ cơ sở kế toán

Từ những nghiên cứu trước đây, tác giả mong muốn tìm hiểu cơ sở kế toán

áp dụng trong kế toán công tại các nước trên thế giới, và sự thay đổi cơ sở kế toáncủa các nước này Từ đó, tác giả có thể họ ̣c hỏi những kinh nghiệm về cơ sở kế toáncũng như quá trình thay đổi cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công từ các nước

để đưa ra định hướng cho Việt Nam thay đổi cơ sở kế toán trong kế toán công.Nghiên cứu này sẽ nâng cao kiến thức của chính tác giả và góp phần giúp hệ thống

kế toán công của Việt Nam thay đổi theo hướng hiệu quả hơn, đem lại lợi ích xã hộicao hơn

2 Tổng quan nghiên cứu :

Jones (1996) cho rằng, kế toán công đã bắt đầu được chú ý đến và nghiêncứu từ chiến tranh thế giới lần thứ hai, do việc sử dụng nguồn lực công của chínhphủ trở nên quan trọ ̣ng trong thời chiến Tuy nhiên các nghiên cứu về cơ sở kế toán

dành cho kế toán công chỉ vừa mới nở rộ vào khoảng năm 2000 trở lại đây Một sốnghiên cứu về vấn đề này đã được các nhà nghiên cứu trên thế giới thực hiện.

Fumiki (2002) đã thực hiện nghiên cứu về hệ thống kế toán công và quản trịcông ở Nhật Qua đó, Fumiki (2002) cho rằng, hệ thống kế toán công sử dụng cơ sởtiền như cơ sở kế toán chính của đơn vị công Ông còn cho rằng các thông tin do kếtoán trên cơ sở tiền cung cấp là phù hợp hơn cho việc ra quyết định trong khu vựccông vì cơ sở tiền vừa đơn giản hơn vừa cung cấp các thông tin khách quan hơn sovới cơ sở dồn tích Tuy nhiên, cơ sở tiền cũng có rất nhiều mặt hạn chế như: khôngthể hiện được các thông tin về tài sản và các khoản nợ phải trả dài hạn, không thểhiện được các khoản sẽ phải thu và sẽ phải trả trong kỳ kế toán kế tiếp Cơ sở tiềncung cấp thông tin khách quan về khu vực công trong một kỳ kế toán, nhưng khôngthể hiện được bất kỳ điều gì về tương lai của khu vực này

Sau khi thực hiện nghiên cứu, IFAC (2002) cũng chỉ ra rằng rất nhiều quốcgia trên thế giới ủng hộ việc áp dụng cơ sở dồn tích vào hệ thống kế toán công củahọ ̣

Tudor và Mutiu (2006) đã thực hiện nghiên cứu cơ sở kế toán của kế toáncông nhiều quốc gia và chứng minh được rằng đa phần các quốc gia đều chuyển từ

cơ sở tiền sang cơ sở dồn tích Chile thực hiện điều này từ những năm 70 của thế kỷ

20 Sau đó, New Zealand cũng chuyển sang mô hình này vào những năm 90 Vươngquốc Anh áp dụng cơ sở dồn tích trong các đơn vị sự nghiệp từ năm 1993 Hoa Kỳ và Úc

áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công vào năm 1997, Canada thực hiện theo môhình này vào 2001 Đầu những năm 2000, chỉ có 22 quốc gia trong số các quốc gia pháttriển thuộc tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) áp dụng cơ sở dồn tích hoàntoàn trong khu vực công Ngoài tổ chức này, chỉ có Malaysia và Tanzania dự kiến ápdụng cơ sở dồn tích cho quản lý hành chính trung ương, nhưng sau đó họ ̣ thất bại

Mai Thị Hoàng Minh (2014) chỉ ra mô hình áp dụng cơ sở kế toán ở một sốquốc gia trên thế giới như Hoa Kỳ, Pháp và Trung Quốc Hoa Kỳ và Pháp hiện nayđang sử dụng cả 2 cơ sở kế toán trong hệ thống kế toán công của mình với những sự

kết hợp khác nhau, còn Trung Quốc hiện nay vẫn đang áp dụng cơ sở tiền trong hệthống kế toán công với các số liệu báo cáo rất tản mạn.

Có thể nói, từ năm 2000 trở lại đây, các nghiên cứu về cơ sở kế toán áp dụngcho hệ thống kế toán công được thực hiện nhiều cho nhiều quốc gia Tuy nhiên,chưa có nghiên cứu nào được thực hiện riêng về cơ sở kế toán cho kế toán công ởViệt Nam Đây là bài viết đầu tiên thực hiện điều này tại Việt Nam

3 Mục tiêu nghiên cứu:

Câu hỏi nghiên cứu được đặt ra là:

“Cơ sở kế toán cho kế toán công ở Việt Nam nên được áp dụng như thếnào?”

Để trả lời cho câu hỏi nghiên cứu trên, luận văn hướng đến các mục tiêu cơbản sau đây:

• Tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công của một số nước trên thế giới

• Tìm hiểu quá trình chuyển đổi từ cơ sở tiền sang cơ sở dồn tích của một số nước đã tiến hành chuyển đổi cơ sở kế toán của kế toán công

• Định hướng cho quá trình chuyển đổi cơ sở kế toán cho kế toán công Việt Nam

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là cơ sở kế toán áp dụng trong kế toáncông của các quốc gia trên thế giới có thể tiếp cận được và sự chuyển đổi cơ sở kếtoán trong kế toán công của một số quốc gia, tập trung vào các quốc gia chuyển đổi

cơ sở của kế toán công với mục đích áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế Luậnvăn cũng sẽ nghiên cứu cơ sở kế toán của hệ thống kế toán công hiện hành tại ViệtNam nhằm đưa ra định hướng cho việc chuyển đổi cơ sở kế toán của kế toán côngViệt Nam

5 Phương pháp nghiên cứu:

Theo Saunders và cộng sự (2009), có hai phương pháp để thực hiện nghiêncứu khoa họ ̣c: phương pháp định tính và phương pháp định lượng Tuy nhiên, người

thực hiện nghiên cứu không nhất thiết phải lựa chọ ̣n một trong hai phương phápnày, mà tùy theo bản chất và cách thức thực hiện nghiên cứu, người nghiên cứu cóthể lựa chọ ̣n phương pháp hỗn hợp: áp dụng cả phương pháp định tính và phươngpháp định lượng trong cùng một nghiên cứu.

Việc thu thập và phân tích dữ liệu của luận văn sẽ bao gồm hai phần: tìmhiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và tìm hiểu cơ sở kếtoán hiện hành của Việt Nam Trong hai phần này, phương pháp nghiên cứu sẽ được

áp dụng như sau:

• Tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia: Phươngpháp nghiên cứu được áp dụng sẽ là nghiên cứu định tính, dựa trên việc thu thập và phântích, tổng hợp các dữ liệu thứ cấp từ các nghiên cứu trước đây ở nước ngoài Phươngpháp xử lý các dữ liệu này chủ yếu là phương pháp suy luận, so sánh… Các dữ liệu này

đa phần mang tính chất định tính và được thu thập từ các bài báo khoa họ ̣c ở các nước

• Tìm hiểu cơ sở kế toán hiện hành của Việt Nam: Phương pháp nghiên cứu

được áp dụng chủ yếu cũng là nghiên cứu định tính, dựa trên việc thu thập vàphân tích các dữ liệu sơ cấp từ việc khảo sát một số đơn vị công ở Việt Nam.Các dữ liệu này chủ yếu là dữ liệu định tính, được lượng hóa bằng cách ápdụng các công cụ thống kê mô tả Các dữ liệu này sẽ được thu thập từ cácđơn vị công ở Việt Nam, thông qua bảng câu hỏi

Như vậy, phương pháp nghiên cứu được áp dụng trong luận văn chủ yếu làphương pháp định tính với các công cụ phân tích dữ liệu sẽ được áp dụng phù hợpvới từng loại dữ liệu đã thu thập

6 Kết cấu của luận văn:

Luận văn sẽ được thực hiện bao gồm 3 chương với kết cấu như sau:

Chương 1: Tổng quan về khu vự c công và kế toán

công 1.1 Tổng quan về khu vực công

1.1.1 Khái niệm khu vực công

1.1.2 Vai trò khu vực công

1.1.3 Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công

1.1.4 Hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công

1.2 Tổng quan về kế toán công

1.2.1 Khái niệm kế toán công

1.2.2 Vai trò kế toán công

1.2.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công

1.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1.3.1 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia

1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Chương 2: Thực trạng kế toán công ở Việt Nam

2.1 Giới thiệu tổng quan về khu vực công ở Việt Nam

2.2 Thực trạng kế toán công ở Việt Nam

2.2.1 Mục tiêu khảo sát

2.2.2 Đối tượng và phạm vi khảo sát

2.2.3 Nội dung khảo sát

2.2.3.1 Nhu cầu thông tin kế toán công

2.2.3.2 Tổ chức hệ thống thông tin kế toán công

2.2.3.3 Tình hình đáp ứng nhu cầu thông tin kế toán công

2.2.3.4 Những thay đổi cần có để tăng cường khả năng hội nhập

2.2.4 Kết quả khảo sát

Chương 3: Giải pháp định hướng cho việc áp dụng cơ sở kế toán đối với kế toán công tại Việt Nam

3.1 Quan điểm định hướng

3.1.1 Phù hợp với yêu cầu quản lý khu vực công

3.1.2 Tiếp cận chuẩn mực kế toán công quốc tế

3.1.3 Tăng cường tính hữu ích của thông tin

Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công

1.1 Tổng quan về khu vực công

1.1.1 Khái niệm khu vực công

Jones (1996) khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng lầnđầu tiên trên thế giới vào năm 1952 Theo ông, người đầu tiên sử dụng thuật ngữnày là nhà kinh tế họ ̣c Theodore Surányi-Unger, người Hungary Tuy Surányi-Unger sử dụng thuật ngữ khu vực công trong các nghiên cứu của mình, ông khôngđưa ra khái niệm hay định nghĩa cho thuật ngữ này

Nhiều năm sau, thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng nhiều trong các sách

và các nghiên cứu về khu vực kinh tế có liên quan đến nhà nước và chính phủ Lane(2000) đã tổng hợp các định nghĩa về “khu vực công” và nhận định rằng có 4 địnhnghĩa được sử dụng:

• Khu vực công là hoạt động của chính phủ và kết quả của hoạt động này

• Khu vực công là khu vực ra quyết định tổng thể mang tính nhà nước

và kết quả của các quyết định này

• Khu vực công là khu vực tiêu dùng, đầu tư và chuyển giao của chính phủ

• Khu vực công là khu vực tiêu dùng và đầu tư của chính phủ

• Khu vực công là khu vực sản xuất của chính phủ

Có thể nói, các định nghĩa về “khu vực công” được sử dụng cho đến 2005đều xoay quanh chủ thể là chính phủ Tuy vậy, mỗi định nghĩa lại nhắc đến mộtphần khác nhau trong hoạt động của chủ thể này, từ khu vực sản xuất đến khu vựcđầu tư, khu vực tiêu dùng, và rộng nhất là khu vực ra quyết định Việc có quá nhiềuđịnh nghĩa khác nhau được sử dụng không có tính thống nhất như thế này sẽ khiếncho các nhà kinh tế không thể hiểu lẫn nhau khi đọ ̣c các công trình nghiên cứu Dovậy, việc có một định nghĩa thống nhất cho thuật ngữ “khu vực công” là một nhucầu cấp thiết

Năm 2011, Hiệp Hội Kiểm Toán Nội Bộ (viết tắt là IIA) đã ban hành mộtvăn bản, trong đó hướng dẫn định nghĩa khu vực công IIA (2011) đã định nghĩakhu vực công như sau:

“Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đại diện,doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hànghóa hay dịch vụ công”

Tuy đưa ra định nghĩa, IIA (2011) vẫn cho rằng không thể xác định chínhxác xem một tổ chức nào đó là có hay không nằm trong cái gọ ̣i là “khu vực công”này, mà cần các tiêu chí cụ thể để xác định biên giới của khu vực công với khu vựckhác IIA (2011) cũng khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” rộng hơn thuậtngữ “chính phủ” và có thể bao trùm cả các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuậncũng như một phần của khu vực tư Như vậy, khu vực công sẽ chắc chắn bao gồmchính phủ, các cơ quan đại diện và các doanh nghiệp công ích Ngoài các đối tượngnày ra, các đối tượng có sử dụng quỹ công cũng như các doanh nghiệp nhà nướccũng có thể (nhưng phần lớn là không) thuộc về khu vực công

• Chính phủ được IIA (2011) định nghĩa là bộ máy chính quyền vớiquyền lực được xác định trên một lãnh thổ Chính phủ bao gồm các Bộ, Sở, Phòng, đều

là một bộ phận không thể tách rời của cùng một cấu trúc, chịu trách nhiệm trước các cơquan có thẩm quyền ở trung

ương, như các cơ quan về lập pháp, hành pháp

• Các cơ quan đại diện được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức công

mà rõ ràng là một bộ phận của chính phủ nhưng làm nhiệm vụ cung cấp các chươngtrình, hàng hóa hay dịch vụ công và có quyền lực riêng, có thể có tư cách pháp nhân, vàhoạt động khá độc lập

• Các doanh nghiệp công ích được IIA (2011) định nghĩa là các đơn vịcung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng hoạt

động gần như độc lập với chính phủ Các doanh nghiệp công ích cónguồn doanh thu riêng ngoài kinh phí được cấp Các doanh nghiệpnày có thể cạnh tranh với khu vực tư và tạo ra lợi nhuận Tuy nhiên,

trong đa số trường hợp, chính phủ là cổ đông lớn của các doanh nghiệp này và chúng phải tuân theo các quy định của chính phủ.

• Các doanh nghiệp nhà nước được IIA (2011) định nghĩa là các doanhnghiệp do chính phủ sở hữu nhưng kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trên thị trường để tìmkiếm lợi nhuận Tuy không cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưngchúng cũng có thể là một phần của khu vực công

• Các đối tượng có sử dụng quỹ công được IIA (2011) định nghĩa là các

tổ chức có pháp nhân độc lập hoàn toàn với chính phủ nhưng có sử dụng quỹ công (cóthể là theo hợp đồng hay thỏa thuận) để cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụcông như hoạt động chính của chúng Các tổ chức này rất ít chịu sự tác động của chính

phủ nên thường được phân loại là các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận hoặc là khu vực tư hơn là khu vực công

Như vậy, thuật ngữ “chính phủ” theo IIA (2011) có thể hiểu như là các cơquan hành chính, “các cơ quan đại diện” có thể hiểu như là các đơn vị sự nghiệptheo cách hiểu của Việt Nam

Vì định nghĩa “khu vực công” được IIA (2011) đưa ra khá mập mờ và khôngxác định rõ ràng ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư, định nghĩa này cũng cóthể chịu chung một số phận như các định nghĩa trước đây, đó là không được sửdụng phổ biến mà tiếp tục gây ra tranh luận nhiều hơn trong giới họ ̣c thuật Để tránhtình trạng này, IIA (2011) tiếp tục đưa ra các tiêu chí dành cho các tổ chức nằm trênranh giới giữa khu vực công và khu vực tư để xác định chính xác một tổ chức làthuộc khu vực công hay khu vực tư Tuy vậy, trong nhiều trường hợp, người ta vẫn

sẽ phải tự phán xét tùy theo điều kiện kinh tế xã hội của từng quốc gia khác nhau.Các tiêu chí do IIA (2011) đưa ra là:

• Tổ chức đang xét có cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ

mà có thể xem là hàng hóa công hay là hàng hóa được chính phủ chỉ

định hay không?

• Có phải phần lớn kinh phí hoạt động của tổ chức là do chính phủ cungcấp hoặc được quyết định bởi chính phủ hay không?

• Tổ chức đang xét có chịu trách nhiệm trước chính phủ và báo cáo trựctiếp cho chính phủ hay một cơ quan, một đại diện của chính phủ hay không?

• Nếu tổ chức đang xét có một ban lãnh đạo độc lập, liệu chính phủ có nắm quyền kiểm soát lớn trong ban lãnh đạo này hay không?

• Nếu tổ chức đang xét có vốn cổ phần, liệu chính phủ có nắm phần lớn

cổ phần hay không?

• Các nhân viên của tổ chức đang xét có phải là thành viên của các tổchức dịch vụ công, hoạt động theo luật cung cấp dịch vụ công và nhận các lợi ích của tổchức dịch vụ công hay không?

• Nhìn chung, chính phủ có kiểm soát, trực tiếp hay gián tiếp các hoạt

động và chính sách của tổ chức đang xét hay không?

• Liệu có yêu cầu pháp lý nào bắt buộc tổ chức đang xét phải được kiểmtoán bởi kiểm toán nhà nước hay không?

Với các tiêu chí để xác định một tổ chức thuộc khu vực công hay khôngthuộc khu vực công, IIA hy vọ ̣ng có thể giảm bớt sự tranh luận trong giới họ ̣c thuật

về định nghĩa “khu vực công” Tuy nhiên, sự tranh luận chỉ giảm bớt khi định nghĩacủa tổ chức này được sử dụng phổ biến trên thế giới Trong khi đó, IIA chỉ là một tổchức nghề nghiệp ở Hoa Kỳ Vì vậy, định nghĩa này cần được những tổ chức khác

có tầm vóc quốc tế sử dụng và phổ biến thì mới có thể có ảnh hưởng trên thế giới và

từ đó, giảm bớt sự tranh luận trong giới họ ̣c thuật Một trong những tổ chức có thểlàm được điều này là Hội đồng chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASB) Tuynhiên, năm 2013, IPSASB đã đưa ra định nghĩa: “khu vực công” đề cập đến chínhquyền trung ương, chính quyền khu vực, chính quyền địa phương và các tổ chứcthuộc chính phủ (Trần Văn Thảo, 2014)

Như vậy, IPSASB không hề sử dụng định nghĩa theo IIA (2011), cũng khôngđưa ra một định nghĩa mới hoàn thiện hơn, mà lại cho ra đời một định nghĩa khác

mập mờ hơn rất nhiều về “khu vực công” và không xác định rõ ranh giới của khuvực công và khu vực tư Có thể nói, cho đến nay, chưa có một định nghĩa chính thứcnào về “khu vực công” được sử dụng trên thế giới Mỗi quốc gia, thậm chí là mỗi cánhân, đều có thể hiểu “khu vực công” theo một cách riêng, và việc tranh luận trongđịnh nghĩa của “khu vực công” vẫn sẽ tồn tại trong thời gian sắp tới Trần Văn Thảo(2014) cho rằng việc sử dụng thuật ngữ “khu vực công” với nhiều cách hiểu khácnhau có lý do khách quan của nó Sự khác biệt về thế giới quan, về nền kinh tế - xãhội và quan điểm sử dụng thuật ngữ là những lý do làm cho định nghĩa này khôngđược sử dụng thống nhất trên thế giới.

Trong khuôn khổ bài viết này, định nghĩa “khu vực công” được lựa chọ ̣n sửdụng là định nghĩa của IIA (2011) vì lý do: định nghĩa này rõ ràng nhất và cho phépphân biệt một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư, dựa trên các tiêu chí

mà IIA (2011) đã đưa ra

1.1.2 Vai trò của khu vực công

Song song với việc tranh luận về định nghĩa của thuật ngữ “khu vực công”trong nhiều thập kỷ qua, các họ ̣c giả cũng đưa ra quan điểm khác nhau về vai tròcủa khu vực công đối với nền kinh tế - xã hội

Tất cả các định nghĩa về “khu vực công” đều xoay quanh một chủ thể, đó làchính phủ Có thể nói, chính phủ là hạt nhân của khu vực công Do đó, vai trò củachính phủ cũng là một phần quan trọ ̣ng trong vai trò của khu vực công Benson(1968) tin rằng chính phủ có vai trò ban hành luật để định hướng con người, bảo vệquyền lợi và sự tự do của con người trong xã hội Vai trò này liên quan đến vấn đềluật pháp hơn là kinh tế, nhưng cũng là một vai trò quan trọ ̣ng của chính phủ, vốn làhạt nhân của khu vực công Bộ Công Thương Singapore (2012) lại cho rằng chínhphủ có nhiều vai trò như: tạo ra khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự ổn định của môitrường kinh tế, đầu tư vào các lĩnh vực ít được khu vực tư đầu tư và tạo điều kiệnthuận lợi cho các doanh nghiệp trong nền kinh tế Như vậy, vai trò của chính phủ do

Bộ Công Thương Singapore (2012) đưa ra bao hàm cả ý tưởng của Benson (1968).Trần Văn Thảo (2014) còn cho rằng, khu vực công có vai trò can thiệp vào các lĩnh

vực yếu nhất của nền kinh tế để ổn định nền kinh tế Vai trò này cũng thuộc về vấn

đề ổn định xã hội như đã nêu trên do Bộ Công Thương Singapore (2012) đưa ra.Tuy nhiên, Bộ Công Thương Singapore (2012) đề cập đến vấn đề đầu tư vào cáclĩnh vực mà khu vực tư ít quan tâm, còn Trần Văn Thảo (2014) đề cập đến vấn đề

“can thiệp” Việc “can thiệp” có thể không phải là một khoản đầu tư, mà bằng cáccông cụ hành chính, luật pháp… Có thể nói, vai trò đầu tiên của khu vực công chính

là đảm bảo quyền lợi, sự ổn định và điều kiện thuận lợi cho các chủ thể khác trongnền kinh tế thông qua pháp luật và các chính sách

Thông qua định nghĩa của IIA (2011), có thể thấy một trong những vai tròcủa khu vực công chính là cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ côngcho nền kinh tế Trong đó, hàng hóa, dịch vụ công được Varian (1992) định nghĩa làcác loại hàng hóa, dịch vụ mà ai cũng sử dụng được và việc sử dụng của người nàykhông làm giảm việc sử dụng của người khác Hàng hóa, dịch vụ công thường đượcnhắc đến là không khí sạch, đèn đường, an ninh quốc gia… Tác giả này cũng khẳngđịnh rằng, dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế tuy mang bản chất không phải là hàng hóa,dịch vụ công nhưng do có ảnh hưởng lớn đối với xã hội nên thường được các nhànước xem như hàng hóa, dịch vụ công và nắm quyền cung cấp một phần lớn hànghóa, dịch vụ này nhằm đảm bảo điều kiện sống cho con người trong xã hội Cầnphải nói thêm rằng, theo các nhà kinh tế, các công việc về quản lý các mặt khácnhau trong xã hội của các cơ quan hành chính như việc quản lý về tài nguyên, môitrường, lao động, an ninh, quốc phòng… đều được xem là cung cấp các hàng hóa,dịch vụ công Vì thế, trong khuôn khổ bài viết này, việc quản lý của các cơ quanhành chính sẽ không được tách ra thành một vai trò riêng biệt mà nằm chung trongvai trò “cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công”

Tóm lại, các vai trò của khu vực công có thể kể ra bao gồm:

Thứ nhất, khu vực công đảm bảo quyền lợi, sự ổn định và điều kiện thuận lợicho các chủ thể khác trong nền kinh tế thông qua pháp luật và các chính sách Vaitrò này có thể thể hiện qua các hoạt động:

• Ban hành và thực thi pháp luật,

• Sử dụng các chính sách để ổn định nền kinh tế,

• Đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư ít quan tâm,

• Can thiệp vào các lĩnh vực yếu kém của nền kinh tế,

• Tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp…

Thứ hai, khu vực công cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa,dịch vụ tư nhưng được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công vì tính chất cần thiếttrong việc đảm bảo điều kiện sống của con người trong nền kinh tế Vai trò này cóthể thể hiện qua các hoạt động:

• Quản lý các lĩnh vực trong xã hội như tài nguyên, môi trường, lao

động, an ninh, quốc phòng…

• Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công như chiếu sáng công cộng, làm sạch không khí…

• Cung cấp một phần lớn trong các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như

là hàng hóa, dịch vụ công như dịch vụ y tế, dịch vụ giáo dục…

Tuy các vai trò của khu vực công được liệt kê tách rời nhau, nhưng giữachúng có mối liên hệ mật thiết với nhau Xã hội ổn định chính là điều kiện cần thiết

để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như

là hàng hóa, dịch vụ công Việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hànghóa, dịch vụ được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công cũng là một trong các công

cụ để khu vực công ổn định xã hội, thông qua cung cầu thị trường, thông qua việcnâng cao mức sống của người dân

1.1.3 Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công

Với các vai trò phức tạp đối với nền kinh tế - xã hội, khu vực công ở bất kỳquốc gia nào trên thế giới cũng được phân chia ra thành nhiều bộ phận để thực hiệncác vai trò của mình Theo IMF (2001), cơ cấu tổ chức khu vực công được thể hiệntheo hình 1.1:

Hình 1.1: Khu vực công

Nguồn: Dịch từ IMF (2001)

Hình 1 cho thấy rằng IMF (2001) cố gắng đưa ra một sơ đồ sơ lược về cơ cấu

tổ chức cho khu vực công, nhưng lại chỉ đúng với các nước theo mô hình liên bang

và cũng chỉ nói lên cơ cấu tổ chức của khu vực công theo chiều dọ ̣c Theo sơ đồnày, có thể hiểu rằng, IMF (2001) xem tất cả các cơ quan hành chính và sự nghiệp

là các tổ chức thuộc chính phủ Các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp nhà nước

và các tổ chức có sử dụng quỹ công nào được xếp vào khu vực công đều được gọ ̣ichung là các doanh nghiệp thuộc sở hữu công Qua sơ đồ, IMF (2001) diễn tả 2điều:

• Thứ nhất, các tổ chức thuộc chính phủ (các cơ quan hành chính và cácđơn vị sự nghiệp) ở bất cứ nước nào cũng được phân chia theo nhiều cấp để quản lý theolãnh thổ

• Thứ hai, các tổ chức thuộc chính phủ có nguồn tài trợ và phương phápthu chi khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu công

Do mỗi quốc gia đều có mô hình tổ chức chính phủ khác nhau nên cơ cấu tổchức khu vực công của các quốc gia đều khác nhau Điều này dẫn đến tính hạn chếtrong sơ đồ cơ cấu tổ chức do IMF (2001) đưa ra Có thể xem cơ cấu tổ chức khuvực công tại Úc theo sơ đồ sơ lược trong hình 1.2:

Hình 1.2: Cơ cấu tổ chức khu vực công tại Úc

Nguồn: Dịch từ Kho bạc và Bộ Tài chính Úc (2001)

Các tổ chức trong hình 2 được định nghĩa như sau:

• Các tổ chức tài chính công được Kho bạc và Bộ Tài chính Úc (2001)định nghĩa là các tổ chức trong khu vực công mà có quyền thực hiện các dịch vụ trunggian tài chính và các dịch vụ tài chính phụ trợ Các tổ chức này có thể nhận tiền gửi, pháthành chứng khoán hoặc cung cấp dịch vụ bảo hiểm Ví dụ điển hình cho các tổ chức này

là Ngân hàng Dự trữ Úc

• Khu vực chính quyền chính được Kho bạc và Bộ Tài chính Úc (2001)

định nghĩa là các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp cung cấp các dịch vụ công và được tài trợ thông qua thuế

• Các tổ chức không sử dụng tài chính công được Kho bạc và Bộ Tàichính Úc (2001) định nghĩa là các tổ chức cung cấp hàng hóa, dịch vụ thông qua thịtrường (nghĩa là không phải hàng hóa dịch vụ công) và

được tài trợ bởi doanh thu của chính các tổ chức này Các tổ chức này hoạt động khá độc lập với Chính phủ Úc.

Như vậy, ta có thể thấy rằng Úc đưa ra một sơ đồ cơ cấu tổ chức sơ lượckhông giống như sơ đồ của IMF đưa ra vì các đặc thù quản lý khu vực công ở Úc

Sơ đồ này không nhấn mạnh việc thể hiện chiều dọ ̣c của khu vực công theo lãnh thổ

mà thể hiện cách phân chia theo việc tài trợ tài chính nhằm phục vụ quá trình hướngdẫn lập dự toán ngân sách

Một trong những ví dụ khác về cơ cấu tổ chức khu vực công là sơ đồ tổ chứckhu vực công ở Vương quốc Anh trong hình 1.3

Hình 1.3: Sơ đồ tổ chức khu vực công ở Vương quốc Anh

Nguồn: Dịch từ Oscar Research (2009)

Qua sơ đồ tổ chức khu vực công ở vương quốc Anh, ta có thể thấy tính chấtphức tạp của khu vực công quốc gia này

• Các cơ quan chính quyền trung ương (Các Bộ và các cơ quan nganh

Bộ), các tổ chức phi chính quyền và các cơ quan đại diện là các tổ

chức trực thuộc trung ương Các tổ chức phi chính quyền quản lý cáctrường đại họ ̣c, cao đẳng, trong khi các cơ quan đại diện quản lý cáctrung tâm việc làm và các cơ quan xử lý tội phạm như tòa án, nhà tù…các tổ chức phi chính quyền và cơ quan đại diện này đều nhận kinhphí từ chính quyền trung ương để thực hiện nhiệm vụ riêng của mình.

• Các cơ quan quyền lực ở các vùng miền chính là chính quyền ở vùngmiền Các cơ quan y tế cấp cao và y tế cộng đồng trực thuộc chính quyền ở vùng miền.Các cơ quan quyền lực ở các vùng miền không nhận kinh phí từ chính quyền trung ương

mà được tài trợ bằng thuế từ các vùng miền của mình

• Chính quyền địa phương là các hội đồng cấp cao và cấp thấp Các cơ

quan như phòng cháy chữa cháy, cảnh sát, trường họ ̣c… trực thuộc chính quyền địa phương

Trong sơ đồ này, các cơ quan liên quan đến xử lý tội phạm như nhà tù, việnkiểm sát, tòa án… thì trực thuộc trung ương, nhưng cơ quan cảnh sát lại trực thuộcđịa phương Tất cả các cơ quan y tế dù cao hay thấp đều trược thuộc chính quyềnvùng miền Trường họ ̣c trực thuộc địa phương nhưng cao đẳng và đại họ ̣c thì trựcthuộc trung ương

Cũng qua sơ đồ này, ta có thể thấy trong quan điểm của Oscar Research(2009), các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức có sửdụng quỹ công không hề được xem như một bộ phận của khu vực công

Tóm lại, mỗi quốc gia có một khái niệm về khu vực công và mô hình tổ chứckhu vực công khác nhau Tuy nhiên, có thể nói đa phần các quốc gia đều tổ chứckhu vực công thành nhiều cấp để quản lý theo lãnh thổ, và ở mỗi cấp đều phânthành nhiều ngành khác nhau để quản lý theo các loại hàng hóa, dịch vụ công cầncung cấp cho xã hội

1.1.4 Hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công

Với mô hình tổ chức khu vực công phức tạp, hệ thống thông tin phục vụquản lý tại khu vực công ở các quốc gia trên thế giới tất nhiên cũng sẽ phức tạp

theo Các đơn vị công không chỉ chịu sự quản lý của thủ trưởng tại chính đơn vị màcòn chịu sự quản lý của các cơ quan mà nó trực thuộc Có thể nói, hệ thống thôngtin phục vụ quản lý khu vực công không chỉ cung cấp thông tin cho bản thân mỗiđơn vị công mà còn phải cung cấp thông tin cho cơ quan chủ quản Hơn thế nữa,thông tin này phải theo một số tiêu chuẩn chung nhất định để có thể tích hợp nhiềuđơn vị công, nhằm giúp cho việc vận hành cả khu vực công như một tổng thể,không như các doanh nghiệp, vốn hoạt động như những cá thể riêng biệt.

Heeks (1998) khẳng định rằng, một đơn vị công khi hoạt động phải chịutrách nhiệm về thông tin trước các đối tượng sau đây:

• Ban quản lý của chính đơn vị: là các nhà quản lý cấp cao trong đơn vị

• Cơ quan chủ quản của đơn vị: là các cơ quan cung cấp tính pháp lý và chính trị cho đơn vị hoạt động

• Cơ quan tài chính của đơn vị: là các cơ quan cung cấp tài chính cho đơn vị hoạt động

• Công chúng: là toàn thể các công dân bên ngoài đơn vị

Ngoài ra, Heeks (1998) còn cho rằng hệ thống thông tin trong đơn vị côngcòn phải bao gồm các thông tin giữa các nhân viên với nhau về mặt chuyên môn.Kênh thông tin này giúp các đơn vị công hoạt động tốt hơn nên cũng là một kênhthông tin mà các nhà quản lý cần quan tâm đến

Như vậy, rõ ràng là các đơn vị công phải chịu trách nhiệm cung cấp thông tincho các đối tượng rộng hơn so với các tổ chức trong khu vực tư Hơn nữa, khu vựccông có nhiều hoạt động hơn khu vực tư và hướng đến lợi ích chung của xã hội hơn

là lợi nhuận của chủ doanh nghiệp như khu vực tư Vì thế, hệ thống thông tin đểphục vụ quản lý của khu vực công cũng phức tạp hơn khu vực tư vì tính chất hướngđến nhiều lợi ích, nhiều đối tượng sử dụng như thế này

Sundgren (2005) đã mô tả tính chất phức tạp của hệ thống dịch vụ công và hệthống thông tin quản lý mà khu vực công cần có theo hình 1.4:

Hình 1.4: Các cấp độ giải pháp cho hệ thống thông tin phục vụ quản lý khuvực công.

Tuy hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công khổng lồ và phức tạpnhư vậy, Heeks (1998) cho rằng nếu nhìn vào từng đơn vị công, hệ thống thông tinphục vụ quản lý của từng đơn vị chỉ cần thực hiện được chức năng theo hình 1.5 sauđây:

Hình 1.5: Mô hình hệ thống thông tin phục vụ quản lý đơn vị công

Nguồn: Dịch từ Heeks (1998)

Theo mô hình của Heeks (1998), hệ thống thông tin phục vụ quản lý chính làphần nằm trong hình bầu dục Hoạt động của đơn vị công được mô tả đơn giản bởiquá trình 3 bước theo các mũi tên phía trên:

• Đầu vào: là các nguồn lực mà đơn vị sử dụng, có thể là tiền, nhân lực,tài nguyên…

• Xử lý: là các công việc mà đơn vị công thực hiện nhằm biến đổi từ các nguồn lực thành hàng hóa, dịch vụ công

• Đầu ra: là các hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội

Heeks (1998) cho rằng, một hệ thống thông tin phục vụ quản lý tốt là hệthống cho phép các đối tượng sử dụng thông tin giám sát đầu ra, từ đó so sánh vớicác tiêu chuẩn, mục tiêu đã đề ra trong kế hoạch Từ việc so sánh này, các đối tượng

sử dụng thông tin sẽ điều khiển quá trình xử lý để sửa chữa các khiếm khuyết củađơn vị Heeks (1998) tin rằng hệ thống thông tin này sẽ tạo ra một vòng lặp cácthông tin phản hồi, làm thay đổi quá trình xử lý của đơn vị theo hướng hoàn thiệndần lên

Tuy nhiên, có thể vì yếu tố lịch sử, mô hình của Heeks (1998) đã chưa đề cậpđược một số thiếu sót sau đây:

• Thứ nhất, nếu chỉ giám sát đầu ra của đơn vị công, nghĩa là chỉ xemxét các thông tin liên quan đến các hàng hóa, dịch vụ công đã cung cấp thì hệ thốngthông tin phục vụ quản lý rõ ràng chưa đạt được tính hữu hiệu của nó Các thông tin vềmột số khiếm khuyết của hệ thống có thể phát sinh ở đầu vào và quá trình xử lý, ví dụnhư sự thất thoát nguồn lực từ khi nhận về cho đến khi xử lý có thể không được thể hiện

ở đầu ra của đơn vị công Do đó, vai trò giám sát của hệ thống thông tin phải bao quát cả

hệ thống từ đầu vào đến đầu ra

• Thứ hai, vai trò so sánh (tức là đánh giá) mức độ hoạt động của đơn

vị công nếu chỉ dừng lại ở mức so sánh thông tin có được với các mục tiêu, tiêu chuẩn đãđịnh ra mà thiếu đi sự so sánh với các đơn vị công khác, hoặc cả các tổ chức trong khuvực tư nhưng hoạt động trong cùng lĩnh vực, thì sự so sánh đó cũng chưa được xem làhoàn chỉnh Để đánh giá một hoạt động, ta không thể chỉ so nó với kế hoạch mà còn phải

so nó với hoạt động tương tự do chủ thể khác thực hiện

• Thứ ba, vai trò điều khiển (tức là tác động vào để hoàn thiện đơn vịcông) không chỉ tác động vào quá trình xử lý để tạo ra hàng hóa, dịch vụ công mà cònphải tác động vào cả quá trình tiếp nhận đầu vào, cả quá trình lên kế hoạch để kỳ sau đơn

vị không chỉ xử lý nguồn lực tốt hơn mà còn lên kế hoạch sát với thực tế hơn, đưa ra cácmục tiêu, tiêu chuẩn phù hợp hơn trong điều kiện nền kinh tế - xã hội không ngừng thayđổi

• Thứ tư, các đối tượng sử dụng thông tin và có khả năng ảnh hưởng

đến đơn vị công không chỉ bao gồm ban quản lý của đơn vị mà còn

có cơ quan chủ quản và cơ quan tài chính của đơn vị Ngay cả côngchúng cũng có một phần ảnh hưởng trong các hoạt động của đơn vị

Do đó, việc hệ thống thông tin phục vụ quản lý thực hiện các vai trògiám sát, so sánh và diều khiển như thế nào cũng không chỉ đơn

thuần là các mũi tên như trong sơ đồ mà mỗi mũi tên này đều chịu tácđộng của rất nhiều ý kiến và quan điểm khác nhau, đó là điều mà sơ

đồ không thể hiện được

Tóm lại, hệ thống thông tin phục vụ quản lý trong khu vực công là một hệthống cực kỳ phức tạp vì tính chất hướng đến nhiều đối tượng sử dụng thông tincùng lúc và tính tích hợp thông tin vì các đơn vị công không chỉ hoạt động đơn lẻ

mà khu vực công còn là một tổng thể có liên quan đến nhiều lĩnh vực hoạt độngkhác nhau Ngay cả khi phân chia hệ thống thông tin này ra cho từng đơn vị công,

hệ thống này cũng vẫn phức tạp vì mỗi đơn vị công cũng có quá nhiều đối tượng sửdụng thông tin và mỗi đối tượng có thể đòi hỏi các thông tin khác nhau, và có thể raquyết định khác nhau với cùng một thông tin

1.2 Tổng quan về kế toán công

1.2.1 Khái niệm kế toán công

Trong toàn bộ hệ thống thông tin phục vụ quản lý của các tổ chức, hệ thống

kế toán đóng một vai trò rất quan trọ ̣ng Trong khu vực công, hệ thống kế toán cũng

có một vai trò rất lớn trong hệ thống thông tin phục vụ quản lý Hệ thống kế toán ápdụng trong khu vực công được gọ ̣i là kế toán công

Adams (2004) định nghĩa kế toán công là một quá trình ghi chép, truyềnthông, tổng hợp, phân tích và diễn giải báo cáo tài chính và thống kê của chính phủ

ở cả 2 mức độ: tổng hợp và chi tiết Kế toán công liên quan đến các vấn đề về tiếpnhận, sử dụng, giải ngân và giải trình trách nhiệm quản lý đối với các quỹ công đã đượccấp

Như vậy, Adams (2004) đã liệt kê rất nhiều hoạt động được xem là kế toánnhư ghi chép, tổng hợp, phân tích… vào định nghĩa của kế toán công Dù là kế toáncông hay kế toán cho khu vực tư đều thực hiện các hoạt động này Tuy nhiên, ôngkhẳng định rằng trong kế toán công, các hoạt động này được thực hiện cho các đơn

vị thuộc chính phủ, và liên quan đến các quỹ công được cấp.Định nghĩa của Adams(2004) sẽ gặp rắc rối khi một trong hai vấn đề sau nảy sinh:

• Thứ nhất, nếu các tổ chức của chính phủ thực hiện một hoạt động vớimột nguồn quỹ không phải là quỹ công (ví dụ như một đơn vị sự nghiệp thực hiện hoạtđộng sản xuất kinh doanh phụ thêm với nguồn vốn huy động) thì việc kế toán cho hoạtđộng này có thuộc về kế toán công hay không?

• Thứ hai, nếu một quỹ công được cấp cho một tổ chức không thuộcchính phủ để sử dụng cho việc công (ví dụ như một phần kinh phí nhà nước được cấp chonhà thầu thuộc khu vực tư để xây dựng công trình công cộng) thì việc kế toán của tổ chức

đó cho phần kinh phí này có thuộc về kế toán công hay không?

Như vậy, với một định nghĩa nước đôi như thế này, Adams gặp khó khăntrong việc xác định ranh giới của kế toán công vì “đơn vị thuộc chính phủ” và “quỹcông” tuy thường liên quan đến nhau nhưng lại không chắc chắn là luôn xuất hiệncùng lúc Khi “đơn vị thuộc chính phủ” không sử dụng “quỹ công” và khi “quỹcông” không được cấp cho “đơn vị thuộc chính phủ”, Adams không thể giải thíchđược việc kế toán cho các trường hợp này có thuộc về kế toán công hay không

Trần Văn Thảo (2014) định nghĩa “kế toán công” là kế toán cho khu vựccông Khu vực công là gì thì phải tùy theo định nghĩa của khu vực công do từng chủthể xác định

Như vậy, với cách hiểu của Trần Văn Thảo (2014), định nghĩa kế toán công

sẽ gắn liền với định nghĩa “khu vực công” Vì “khu vực công” được từng chủ thểhiểu theo các cách rộng hẹp khác nhau nên “kế toán công” cũng sẽ được hiểu theonhiều cách khác nhau

Trong khuôn khổ bài viết này, “kế toán công” sẽ được hiểu theo Trần VănThảo (2014), tức là kế toán cho khu vực công Còn “khu vực công” thì được hiểutheo IIA (2011): “Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đạidiện, doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình,hàng hóa hay dịch vụ công” Như vậy, “kế toán công” theo cách hiểu trong luận vănnày chính là “kế toán cho các cơ quan chính phủ, các cơ quan đại diện, các doanh

nghiệp và các tổ chức khác với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa haydịch vụ công”.

1.2.2 Đặc điểm và vai trò của kế toán công

Đặc điểm của kế toán công:

Các đặc điểm của kế toán công có thể nhận ra từ IPSASB (2011) là:

• Thứ nhất, kế toán công phải theo dõi rất nhiều nghiệp vụ kinh tếkhông có tính chất trao đổi Trong kế toán khu vực tư, đa phần các nghiệp vụ kinh tếđược theo dõi mang tính chất trao đổi giữa các tổ chức khác nhau Một tổ chức cung cấpmột lượng tài sản hoặc dịch vụ, tổ chức khác sẽ trả lại một khoản giá trị tương ứng Tuynhiên, trong kế toán công, rất nhiều nghiệp vụ kinh tế lại chỉ là cung cấp hàng hóa, dịch

vụ một chiều Các nghiệp vụ kinh tế này thường liên quan đến việc cung cấp hàng hóadịch vụ công hoặc thu thuế…

• Thứ hai, trong kế toán công, dự toán có vai trò đặc biệt quan trọ ̣ng.các bản dự toán trong kế toán công cũng thường được trình bày và công bố rộng rãi.Trong khi đó, dự toán trong kế toán khu vực tư thường hiếm khi được công bố với cácđối tượng ngoài công ty

• Thứ ba, bản chất của các tài sản trong khu vực công là khác so vớikhu vực tư Do đó, việc ghi nhận và theo dõi các tài sản này của kế toán công cũng có sựkhác biệt Trong khu vực tư, tài sản được nắm giữ là để đem lại lợi ích trong tương laicủa các doanh nghiệp Trong khi đó, đối với khu vực công, rất nhiều tài sản không nhấtthiết phải

đem lại lợi ích cho các đơn vị công, mà được nắm giữ nhằm đem lạilợi ích cho xã hội Kế toán khu vực công do đó sẽ theo dõi nhiều loạitài sản khá đặc biệt như vật trưng bày trong viện bảo tàng hoặc cácloại vũ khí của quốc gia…

• Thứ tư, giả định hoạt động liên tục ít quan trọ ̣ng trong khu vực công

so với khu vực tư Lý do của việc này là: các đơn vị công được xem là có đời sống cực

kỳ dài so với các doanh nghiệp trong khu vực tư Hơn

nữa, nếu một đơn vị công gặp khó khăn về tài chính, nó sẽ được chínhphủ cung cấp thêm tài chính hoặc chuyển tài sản sang đơn vị khác hơn

là bán tài sản và phá sản như các doanh nghiệp trong khu vực tư

• Thứ năm, ngoại trừ việc hạch toán cho đơn vị mình, kế toán công cònphải phục vụ chính phủ trong việc lập kế hoạch và ra quyết định trong nền kinh tế vĩ mô

Vai trò của kế toán công:

Kế toán công vốn là một phần của hệ thống thông tin của khu vực công nênvai trò chính của nó là cung cấp thông tin cho các đối tượng sử dụng thông tin, màchủ yếu là các thông tin tài chính, thể hiện dưới hình thái giá trị, hiện vật và thờigian lao động Các đối tượng sử dụng thông tin đã được nhắc đến ở 1.1.4, bao gồmBan quản lý, cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính của đơn vị công và công chúng.Các thông tin này sẽ được sử dụng để giám sát, đánh giá hoạt động của từng đơn vịcông và của toàn bộ khu vực công, từ đó đưa ra các giải pháp để hoàn thiện khu vựccông

Vai trò của kế toán công không chỉ dừng lại ở việc cung cấp thông tin đơnthuần, Berger và cộng sự (2012) liệt kê các vai trò của kế toán công như sau:

• Vai trò hỗ trợ lập kế hoạch: Hỗ trợ các cấp quản lý khu vực công lập

kế hoạch sử dụng các nguồn lực công

• Vai trò kiểm soát: đảm bảo tính tiết kiệm, hữu hiệu, hiệu quả của việc

sử dụng các nguồn lực công trên, cũng như việc kiểm soát tiến độ của quá trình sử dụngcác nguồn lực công phục vụ công chúng

• Vai trò đánh giá: là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thốngquản lý và cả các nhân viên của khu vực công

• Vai trò hỗ trợ ra quyết định: là cơ sở để các chủ thể ra quyết định trong khu vực công

• Ngoài các vai trò trên, kế toán còn có vai trò đảm bảo tính pháp lý và tính khách quan của tất cả các nghiệp vụ kinh tế trong khu vực công

Các vai trò này của kế toán công không chỉ thể hiện với riêng một cấp độquản lý hay một đối tượng sử dụng thông tin nào Kế toán công hỗ trợ cho việc lập

kế hoạch, kiểm soát, đánh giá, ra quyết định đối với mọ ̣i cấp độ, từ quản lý chungtoàn bộ khu vực công cho đến từng bộ phận của một đơn vị trong khu vực công

1.2.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công

Để thực hiện các vai trò của mình, kế toán công phải hoạt động dựa trên cácnguyên tắc nhất định Nguyên tắc đầu tiên chính là nguyên tắc về cơ sở kế toán Cơ

sở kế toán được sử dụng trong kế toán công bao gồm: cơ sở tiền và cơ sở dồn tích.Không như kế toán khu vực tư, vốn sử dụng cơ sở dồn tích làm nguyên tắc chủ đạocủa mình, kế toán công vẫn sử dụng kết hợp cả 2 cơ sở kế toán Mặc dù mức độ ápdụng các cơ sở kế toán tại mỗi quốc gia đều khác nhau, cơ sở tiền vẫn luôn có mặttrong việc thực hiện kế toán trong khu vực công ở hầu hết các quốc gia trên thế giới

Vì thế, IPSASB đã ban hành 39 chuẩn mực kế toán công, trong đó có 38 chuẩn mựcđược đưa ra trên cơ sở dồn tích và 1 chuẩn mực được đưa ra trên cơ sở tiền

Cơ sở dồn tích được IPSASB (2013) định nghĩa trong IPSAS 1 như sau: cơ

sở đồn tích là cơ sở kế toán mà khi áp dụng, nghiệp vụ kinh tế và các sự kiện khác

sẽ được ghi nhận khi nó phát sinh (không phải chỉ khi tiền được thu vào hoặc chira) Do đó, nghiệp vụ và sự kiện sẽ được ghi nhận vào đúng kỳ của nó

Cơ sở tiền được IPSASB (2013) định nghĩa trong IPSAS cơ sở tiền như sau:

cơ sở tiền là cơ sở kế toán mà khi áp dụng, nghiệp vụ kinh tế và các sự kiện khác sẽđược ghi nhận chỉ khi tiền hoặc các khoản tương đương tiền được thu vào hoặc chi

ra Báo cáo tài chính theo cơ sở tiền sẽ cung cấp các thông tin về nguồn tiền thu vào,mục đích tiền chi ra và số dư tiền vào cuối kỳ Thông tin được báo cáo sẽ tập trungvào số dư tiền và các thay đổi của số dư này

Ngoài hai cơ sở kế toán chính là cơ sở dồn tích và cơ sở tiền, một số quốc giatrên thế giới còn thực hiện điều chỉnh hai cơ sở kế toán này, tạo ra cơ sở dồn tích cóđiều chỉnh và cơ sở tiền có điều chỉnh để áp dụng cho khu vực công của mình Tuynhiên, cơ sở dồn tích có điều chỉnh và cơ sở tiền có điều chỉnh không được địnhnghĩa trong bất cứ văn bản chính thức nào của IPSASB

Như vậy, ta có thể thấy rõ ràng là cơ sở dồn tích cung cấp cho người sử dụngthông tin một lượng thông tin hợp lý hơn về thu và chi trong kỳ kế toán, do tính chấtghi nhận nghiệp vụ kinh tế vào đúng kỳ của nó Cũng do tính chất này, các khoảnthu đã phát sinh mà chưa thu được và các khoản chi phí chưa được chi ra nhưng đãphát sinh cũng được ghi nhận dưới dạng các khoản phải thu và phải trả Điều nàygiúp cho các tổ chức ghi nhận và báo cáo đầy đủ các thông tin về tài sản và nguồnvốn của tổ chức mình Vì lý do đó, khu vực tư trên thế giới đã áp dụng cơ sở dồntích làm cơ sở kế toán của mình.

Tuy nhiên, khu vực công của hầu hết các quốc gia trên thế giới vẫn áp dụng

cơ sở tiền trong nguyên tắc kế toán của mình Bàn về vấn đề này, Fumiki (2002)cho rằng, lý do hệ thống kế toán công sử dụng cơ sở tiền là lý do lịch sử Theo ông,trong suốt chiều dài lịch sử, vì khu vực công không theo đuổi mục tiêu lợi nhuậnnên đối với khu vực này, việc “tính toán lợi nhuận” theo cơ sở dồn tích đã đượcnhận thức là không cần thiết Do đó, cơ sở tiền, vốn chỉ tập trung vào dòng tiền làchính, đã được sử dụng như cơ sở kế toán chính của đơn vị công Fukimi (2002) còncho rằng các thông tin do kế toán trên cơ sở tiền cung cấp là phù hợp hơn cho việc

ra quyết định trong khu vực công Thật vậy, kế toán theo cơ sở tiền vừa đơn giảnhơn vừa cung cấp các thông tin khách quan hơn so với cơ sở dồn tích – vì tất cả cáckhoản thu và chi trong kế toán theo cơ sở tiền đều được ghi nhận khi có minh chứngbằng một số tiền thu vào hoặc chi ra, hoàn toàn không cần phải ước lượng khả năngthu hay nghĩa vụ chi trả trong tương lai

Mặc dù cơ sở tiền có những lợi điểm của nó nhưng Fukimi (2002) cũng chorằng cơ sở tiền có rất nhiều mặt hạn chế Theo ông, kế toán trên cơ sở tiền khôngthể hiện được các thông tin về tài sản và các khoản nợ phải trả dài hạn vì tính chấttập trung vào tiền – vốn là một loại tài sản ngắn hạn với tính thanh khoản cực cao.Thêm vào đó, kế toán theo cơ sở tiền cũng không thể hiện được các khoản sẽ phảithu và sẽ phải trả trong kỳ kế toán kế tiếp Có thể nói, kế toán theo cơ sở tiền vẽ ramột bức tranh rất khách quan về khu vực công trong một kỳ kế toán, nhưng khôngcho phép người xem tranh thấy được bất kỳ điều gì về tương lai của khu vực này

Từ Fumiki (2002) và Ball (1999), có thể tóm tắt các lợi ích và hạn chế của cơ

sở tiền và cơ sở dồn tích đối với kế toán công như sau:

Lợi ích của cơ sở tiền:

• Quen thuộc đối với khu vực công vì lý do lịch sử,

• Cung cấp thông tin khách quan,

• Đòi hỏi không cao đối với hệ thống kế toán

• Không thể hiện được đầy đủ tình hình tài chính và tình hình hoạt độngkhu vực công,

• Không thể hiện hết tác động của các quyết định từ hệ thống quản lý,

• Chỉ thể hiện khía cạnh ngắn hạn của chính sách Chính Phủ,

• Không thể gắn kết chi phí với kết quả đầu ra,

• Không cung cấp được thông tin hữu ích cho việc quản lý hiệu quả nguồn lực công

• Theo dõi đầy đủ tình hình tài chính và tình hình hoạt động khu vực công,

• Thể hiện được tác động của các quyết định từ hệ thống quản lý,

• Có thể gắn kết chi phí với kết quả đầu ra,

• Cung cấp được thông tin hữu ích cho việc quản lý hiệu quả nguồn lực công,

• Phục vụ tốt cho việc ra quyết định, lập kế hoạch dài hạn

• Thông tin cung cấp không khách quan bằng cơ sở tiền,

• Đòi hỏi cao ở hệ thống kế toán,

• Không quen thuộc với khu vực công vì lý do lịch sử

Trong giai đoạn hiện nay, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều hướng đến việc hoạch định dài hạn nhiều hơn Với các khoản vay nợ dài hạn và việc sử dụng

các tài sản dài hạn nhiều, việc áp dụng cơ sở tiền trong kế toán công trở nên lỗi thời

và không cung cấp được đầy đủ thông tin cho người sử dụng Tuy nhiên, việc bỏ cơ

sở tiền để chuyển sang cơ sở dồn tích hoàn toàn sẽ gây nhiều rắc rối cho hệ thống kếtoán công của các quốc gia trên thế giới, vì kế toán theo cơ sở dồn tích khó thựchiện hơn, cung cấp thông tin ít khách quan hơn và đôi khi không cần thiết cho một

số đơn vị công Một số quốc gia hiện nay đang hướng đến việc áp dụng kết hợp cả 2

cơ sở kế toán trong kế toán công Tuy vậy, điều này gây khó khăn rất lớn trong việchợp nhất các thông tin của khu vực công thành một báo cáo tài chính thể hiện tìnhhình tài chính và tình hình hoạt động của toàn bộ khu vực công

1.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1.3.1 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia

Việc áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công là cần thiết trong giai đoạn hiện nay vì các thay đổi trong việc sử dụng thông tin của đơn vị này như đã đề cập

ở trên Tuy nhiên, việc bỏ hoàn toàn cơ sở tiền là khó đối với nhiều đơn vị công Do

đó, các quốc gia trên thế giới chuyển dần từ việc chỉ áp dụng cơ sở tiền sang áp dụng cảhai cơ sở kế toán trong cùng hệ thống kế toán khu vực công Một số quốc gia đã áp dụng

cơ sở dồn tích hoàn toàn cho khu vực công, nhưng nhiều quốc gia chưa hoặc không làmđiều này vì nhiều lý do

Theo Tudor và Mutiu (2006), cơ sở dồn tích lần đầu được áp dụng trong khuvực công tại Chile, từ những năm 70 của thế kỷ 20 Sau đó, New Zealand cũngchuyển sang mô hình này vào những năm 90 Ball và cộng sự (1999) đã nghiên cứu

và rút ra các bài họ ̣c từ New Zealand để chính quyền Hoa Kỳ họ ̣c hỏi Trong các bàihọ ̣c ấy, điều đầu tiên mà Ball và cộng sự (1999) nhấn mạnh là việc áp dụng cơ sởdồn tích tại New Zealand Việc áp dụng cơ sở dồn tích này làm cho chất lượngthông tin nội bộ của chính phủ New Zealand trở nên tốt như thông tin của một tậpđoàn được điều hành tốt, và các báo cáo tài chính trở nên ưu việt (Ball và cộng sự,1999) Cũng theo các tác giả này, việc áp dụng cơ sở dồn tích cho hệ thống kế toántoàn khu vực công làm cho các tác động kỳ vọ ̣ng đối với tài sản và nợ phải trả của

chính phủ được cung cấp đầy đủ, tốt hơn hẳn so với việc chỉ báo cáo dòng tiền thu,chi và tồn quỹ của chính phủ Thêm vào đó, các báo cáo hàng tháng của từng đơn vịcũng như toàn khu vực công New Zealand đều được thực hiện hoàn toàn trên cơ sởdồn tích, không phải theo cơ sở tiền Kết quả là, các chi phí được theo dõi đầy đủtheo thời gian, không chỉ đơn giản là theo dòng tiền Nói một cách khác, việc lập dựtoán và theo dõi ngân sách theo cơ sở dồn tích làm cho kinh phí được quản lý tốthơn vì các chi phí và thu nhập trong tương lai tạo ra nợ phải trả hoặc tài sản tươngứng đều được nhìn nhận, ước tính và ra quyết định trong hiện tại Ball và cộng sự(1999) cho rằng điểm mấu chốt của việc thay đổi cơ sở kế toán ở New Zealand làviệc chuyển đồng thời toàn bộ hệ thống kế toán sang sử dụng cơ sở dồn tích, kể cảviệc hạch toán các khoản chi, lập ngân sách, báo cáo tài chính…

Tuy Ball và cộng sự (1999) ca ngợi việc áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàntrong kế toán công tại New Zealand, họ ̣ cũng cho rằng chính phủ Hoa Kỳ sẽ khôngthể áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn như thế Lý do của việc này được đưa ra làchính phủ Hoa Kỳ không tạo ra khuôn khổ đổi mới hệ thống kế toán công rộng rãi

và chặt chẽ như New Zealand Thay vào đó, chính phủ Hoa Kỳ tập trung vào cácmục tiêu như kiểm toán cho các đơn vị sự nghiệp, hợp nhất báo cáo tài chính toànchính phủ, phát triển các chỉ số đánh giá hoạt động ở cấp độ từng đơn vị Các mụctiêu này, theo Ball và cộng sự (1999), đã không hướng đến việc lập dự toán và hạchtoán các khoản chi theo cơ sở dồn tích hoàn toàn Vì thế, chính phủ Hoa Kỳ chuyểnsang áp dụng cơ sở dồn tích có điều chỉnh, theo cách thực hiện kế toán quỹ và kếtoán tổng hợp cho toàn khu vực công, mà theo Ball và cộng sự (1999) là “gần như làthực hiện hai hệ thống sổ kế toán” (Ball và cộng sự, 1999, trang 31) Lý do của việc

“thực hiện hai hệ thống sở kế toán” này là sự thống nhất giữa kế toán cho từng đơn

vị công và kế toán tổng hợp cho toàn khu vực công là hữu hạn, mà sự hữu hạn này

có được là do báo cáo tài chính của toàn khu vực công được lập trên cơ sở dồn tíchhoàn toàn, còn kế toán trong các cấp thấp hơn lại sử dụng cơ sở dồn tích có điềuchỉnh (OECD, 2002)

Theo Tudor và Mutiu (2006), Úc chuyển sang hướng áp dụng cơ sở dồn tíchtrong khu vực công vào năm 1997, nhưng chỉ áp dụng trong quản lý hành chính ởtrung ương, các bộ phận khác của khu vực công vẫn sử dụng cơ sở tiền làm cơ sở kếtoán của mình Canada thực hiện theo mô hình này vào 2001.

Ở vương quốc Anh, cơ sở dồn tích lại được áp dụng trong các đơn vị sựnghiệp trước các cơ quan hành chính từ năm 1993, sau đó, quốc gia này tìm cách để hợpnhất báo cáo tài chính cho toàn khu vực công Từ năm 2001, khu vực công của vươngquốc Anh áp dụng một kỹ thuật kế toán được gọ ̣i là kế toán và dự toán theo nguồn lực(OECD, 2002) Kỹ thuật này cũng là áp dụng cơ sở dồn tích trong kế toán khu vực công,ngoài ra, các khoản chi sẽ được hạch toán trong mối quan hệ với các khoản thu ngân sáchbất cứ khi nào có thể xác định được mối quan hệ này Lý do của việc áp dụng kỹ thuật kếtoán này bắt nguồn từ việc khu vực công ở vương quốc Anh có sự thay đổi về tổ chứcquản lý:

• Các đơn vị hành chính và sự nghiệp được tách riêng ra,

• Các chính sách về khen thưởng cho việc thực hiện tốt công việc được thiết lập,

• Sự dịch chuyển trong phương pháp quản lý, từ quản lý đầu vào sang quản lý đầu ra,

• Sự phát triển của các phương pháp đo lường kết quả hoạt động của khu vực công,

• Sự phát triển của các phương pháp so sánh kết quả hoạt động giữa các đơn vị công với nhau,

• Sự tăng cường cạnh tranh trong nội bộ khu vực công,

• Sự tư nhân hóa nhiều bộ phận trong khu vực công,

• Sự thay đổi trong hệ thống phương pháp kiểm toán khu vực công

Với những sự thay đổi về tổ chức quản lý khu vực công, kế toán khu vựccông vương quốc Anh cũng thay đổi theo hướng gần giống hơn so với kế toán khuvực tư, và cơ sở dồn tích, dĩ nhiên, được áp dụng nhằm đánh giá, đo lường kết quả

hoạt động tốt hơn, gắn kết các mục tiêu của các đơn vị công với kết quả đầu ra và các nguồn lực sử dụng (OECD, 2002).

Cũng theo OECD (2002), các lợi ích của việc áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công tại vương quốc Anh được chính phủ Anh nêu ra là:

• Đối với từng đơn vị công: thông tin quản lý được cung cấp chính xác

và hữu ích hơn, các đơn vị công có thể tính toán được chi phí cho từng đơn vị kết quảđầu ra mà họ ̣ cung cấp, các quyết định của các nhà quản lý trở nên có căn cứ hơn, dựatrên việc tính toán đúng kỳ các chi phí

• Đối với chính phủ: có cơ sở tốt hơn để xử lý vốn của chính phủ, có thể

so sánh được dịch vụ cung cấp trong khu vực công và khu vực tư

• Đối với toàn khu vực công: cải thiện phương pháp lập kế hoạch vàkiểm soát chi tiêu ở tất cả các cấp trong khu vực công, quản lý dòng tiền công và chi tiêucông chặt chẽ hơn, phát triển được phương pháp tiếp cận chiến lược hơn để quản lý dịch

Đầu những năm 2000, trong số các quốc gia phát triển thuộc tổ chức Hợp tác

và Phát triển kinh tế, có 22 quốc gia áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong khu vựccông Ngoài tổ chức này, chỉ có Malaysia và Tanzania dự kiến áp dụng cơ sở dồntích cho quản lý hành chính trung ương, nhưng sau đó họ ̣ bỏ cuộc

Như vậy, ta có thể thấy rằng việc áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong kếtoán công là rất cần thiết để có thể cung cấp các thông tin phù hợp với nhu cầu quản

lý khu vực này trong thời đại hiện nay Tuy nhiên, việc chuyển đổi từ cơ sở tiền,vốn là cơ sở kế toán đã có tính lịch sử trong khu vực công, sang cơ sở dồn tích hoàn

toàn là rất khó khăn Vì vậy, nhiều tổ chức quốc tế như IFAC, IMF, WB… có nhiềubiện pháp khuyến khích và giúp đỡ các quốc gia trong việc chuyển đổi cơ sở kếtoán khu vực công của mình.

Mai Thị Hoàng Minh (2014) cũng tóm tắt mô hình áp dụng cơ sở kế toán ở 3quốc gia trên thế giới hiện nay:

• Tại Hoa Kỳ: các đơn vị công áp dụng cơ sở dồn tích có điều chỉnh chocác quỹ chủ yếu mà đơn vị sử dụng Các tài sản cố định và nợ dài hạn được theo dõi ởcác tài khoản ngoài quỹ và được tổng hợp vào báo cáo tài chính tổng hợp của toàn khuvực công Báo cáo tài chính tổng hợp này được lập trên cơ sở dồn tích

• Tại Pháp: hệ thống kế toán ngân sách đã có từ trước vẫn áp dụng cơ

sở tiền, trong khi hệ thống kế toán tổng hợp của khu vực công thì sử dụng cơ sở dồn tích.Như vậy, báo cáo ngân sách sẽ được lập theo cơ sở tiền, nhưng báo cáo tổng hợp củatoàn khu vực công thì được lập theo cơ sở dồn tích

• Tại Trung Quốc: hiện nay, Trung Quốc vẫn chưa có được một hệthống kế toán theo cơ sở dồn tích cho khu vực công Hệ thống kế toán công của TrungQuốc phức tạp với rất nhiều báo cáo tài chính và vẫn theo cơ sở tiền là chính Do đó,thông tin trên các báo cáo này nằm tản mạn và không thể tổng hợp cũng như cung cấpcho người sử dụng cái nhìn tổng thể về tình hình tài chính, tình hình hoạt động của toànkhu vực công Mặc dù kế hoạch của Trung Quốc là chuyển dần sang áp dụng cơ sở dồntích cho khu vực công, nhưng quyết định cải cách này vẫn chưa được công bố chính thức

Như vậy, Tudor và Mutiu (2006) và Mai Thị Hoàng Minh (2014) chỉ ra rằng,mặc dù các quốc gia trên thế giới có mức độ áp dụng cơ sở dồn tích và cơ sở tiềnkhác nhau trong kế toán công tùy theo mục đích và điều kiện đặc thù của từng quốcgia, các quốc gia đều hướng đến việc áp dụng cơ sở dồn tích trong hệ thống kế toán

công của mình Việc này sẽ nâng cao chất lượng thông tin cung cấp cho người sửdụng cho phù hợp với nhu cầu thông tin trong thời đại hiện nay.

1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Từ việc họ ̣c hỏi ở cơ sở kế toán trong hệ thống kế toán công các quốc giatrên thế giới, ta có thể thấy rằng việc chuyển đổi sang áp dụng cơ sở dồn tích cho hệthống kế toán công ở Việt Nam là cần thiết, vì mục tiêu cung cấp thông tin chấtlượng hơn trong khu vực công Các thông tin này sẽ giúp cho việc quản lý cácnguồn lực công nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội được tiết kiệm,hữu hiệu và hiệu quả hơn Tuy nhiên, con đường đi đến việc áp dụng cơ sở dồn tíchhoàn toàn trong kế toán khu vực công sẽ rất khó khăn, vì ngay cả các quốc gia pháttriển cao trên thế giới vẫn còn áp dụng cơ sở tiền trong một số bộ phận của kế toáncông của họ ̣ Một số bài họ ̣c có thể được rút ra là:

• Thứ nhất, nên áp dụng các chuẩn mực kế toán công quốc tế vào cho

hệ thống kế toán công Việt Nam Chuẩn mực kế toán công quốc tế là các quy chuẩn đãđược xây dựng và chấp nhận trên thế giới Việc áp dụng này sẽ giúp Việt Nam xây dựng

hệ thống kế toán công với vai trò cung cấp thông tin hữu ích cho người sử dụng Thêmvào đó, hệ thống chuẩn mực kế toán công quốc tế là hệ thống đã được xây dựng và kháhoàn hảo nên việc áp dụng này sẽ giúp Việt Nam không cần phải tự tìm lấy các quy luật

và xây dựng các quy chuẩn cho hệ thống kế toán từ đầu

• Thứ hai, mặc dù Việc Nam nên áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc

tế, ta có thể thấy rằng mỗi quốc gia với dặc thù riêng của mình, đều áp dụng hệ thốngchuẩn mực này với mức độ khác nhau Rất nhiều quốc gia xây dựng hệ thống chuẩn mực

kế toán công cho riêng mình dựa trên nền chuẩn mực kế toán công quốc tế Việt Namcũng là một quốc gia với nhiều sự khác biệt về chính trị, văn hóa, xã hội, kinh tế với cácnước khác trên thế giới nên cũng nên xây dựng hệ thống chuẩn mực