Một số vấn đề pháp lý về sự điều hành của chính phủ đối với chính quyền địa phương luận văn ths luật 6 01 01

N ghiên cứii vể quản lý nhà nước Việt N am dưới góc độ hẹp qua bốn bán hiến pháp và những văn bản pháp luật có ỉiên quan, giáo trình "Luật hành chính Việt Nam " của khoa Luật trường Đại

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

NGUYỄN DUY HOÀNG

MỘT SỐ VÂN ĐỂ PHÁP LÝ VỂ S ự Đ lỂ ư HÀNH CÚA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỂN đ ị a p h ư ơ n g

LUẬN VĂN THẠC s ì KHOA HỌC LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2000

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XẴ HỘI VÀ NHẢN VÁN

NGUYỄN DUY HOÀNG

MỘT SỐ VÂN ĐỂ PHÁP LÝ VỀ SựĐIEU HÀNH

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nưóc và pháp luậl

Mã số : 6.01.01

LUẬN VĂN T H Ạ C s ĩ KHOA HỌC LU Ậ T H ỤC• ■ * ■

Người huứng dẫn khoa học:

T S ỉuật hục Phạm Tuân Khài

r Ị - . \ Ị Ị

Hà Nội - 2000

2

M U C L U C

PH Ầ N M Ở ĐẮU

CH U Ơ N G 1 TÍNH TÂT y ê u k h á c h q u a n VỂ S ự Đ lỀ U HÀNH

CUA C H ÍN H PHÚ ĐỐI VỚI CHÍNH Q U Y ỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1.2 M ục đích và nhiệm vụ của quản lý Iihà nước

1.2 Vị trí, vai írò của Chính phủ trong việc bảo đảm sự thốn« nhắt

của (ỊUíin íỷ nhà nướe

1.2.1 Chính phù- cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

1.2.2 Sự thốp.ơ nhất quyền hanh pháp từ phía Chính phủ trong bộ máy

nhà nước

1.3 Chính r.uyền địa phương trong cư cấu hành chính-chính í rị

1.3 ] Vi Ití và tính ehiìí cua chính quyền địa phương

1.3.2 Tính độc lập tương dối của chính quyền địa phương

! 3.3 Nhiệm vụ quyển hạn của chính quyền địa phương

1.3.3.1 Hội đổng nhân dân

! 3.3.2 u ỷ ban nhân dân

CHUƠNCÌ 2 THỤC TRA N G CÁC QUI ĐỊNH PHÁP LÝ V Ề VI TRÍ

VA! TR O CU A CHÍNH PI-IỦ TRONG VIỆC Đ ỉỀ ư HÀNH CHÍNH

Q U Y ỂN ĐỊA PHUƠNG

2.1 Qui định cua phấp luật về vị trí, vai trò của Chính phú trưng việc điều hành chính quyền địa phưưng

2.2 Thực tiễn sự điều hành cua Chính phủ đối vói chính quyền địa pliuoii«

2.2.1 Tập tning chỉ đạo những vấn đề m ang tẩm vĩ mô

1214

u23

2828

1.1 Tính thúng nhất cúa hoạt dong quán lý

I I I Khái niệm quán lý nhà nước

5

2.2.2 Phíìn, giao một số CỊLiỵền hạn cụ thể cho chính quyền địa phương

CHUƠNG 3 HOÀN TH IỆN PHÁP LUẬT VỀ S ự Đ lỀ ư HÀNH CUA 74CHÍNH PHU ĐỐI VỚI CH ÍN H QUYỀN đ ị a p h ư ờ n g

3.1.1 Quan điểm đổi mới của Đ áng cộng sản V iệt N am 74

3.2.2 Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ 783.2.3 Nguyên tắc m ở rộng quvển dân chủ ở cơ sở 7‘)

3.2.5 Nguyên tác tập quyền xã hội chủ nghĩa tiên cơ sở phân còtm phân 80eàp một cách hợp lý

3.3 M ột số phư ơng hướng ho àn thiện về sự điểu h àn h cua C h ín h phú 85(lối với chính quyển (lịa phư ơng

3.3.1 Hoàn thiện p h áp luật vé tổ chức, tham quyền của Chính phu 86

BẢNG CÁC C H Ữ VIẾT T Ắ T

3

PHẨN MỎ ĐẨU

1 rinh cấp thiết của đề tài

Quá trình đổi mới toàn điện ở nước ta trong -những năm qua đã íỉem lại nhiều chuyển biến sâu sắc, quan trọng trong đời sống xã hội Kẽt quá bước đẩu của quá trình đổi mới đó đặt ra yêu cầu tiếp tục phải củng cố và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương đêìì địa phương

Cùng với cải cách kinh tế, chúng ta đang tiến hành một bước cái ciích nền hành chính, tổ chức lại các cơ quan quản lý ở trung ương, các tinh, tiên tới hợp Ịỷ hoá chê độ làm việc cửa các cơ quan quản lý, xây dựng chức íkmh và tiêu chuẩn công chức, viên chức nhà nước Nghị quyết Hội nghị trung ươn»! tám (Khoá Vi!) của Đáng đã nhấn mạnh cài cách một bước nền hành chính là

“ yen cần rất bức MIC và ỉà trọng tâm của việc xây dụng vầ hoàỉì thiện Nhủ nước Cộng lìtíà x ã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời gian tới. '’[Tổ,29]; Văn kiện dại hội đại biểu toàn quốc lổn thứ VIII của Đảng cũng nhân mạnh: "Cài

cách nén hành chính nhà nước ìà trọng tâm của việc xây diỡiiị hoàn thiện Nhá nước trong nhữììg nấm trước m ắt ”[73,131]

M ột trong những vấn đề quan trọng nhằm triển khai thực hiện nghị quyết của Trung ương là việc xây tlựne và hoàn thiện tổ chức, họat dộng của chính

quyền địa phương nhiìm “ tỉchn bào sự cỉiểit hành lập trung thống lìlìàỉ, ỉhòiỉỊi

sitổỉ, (ó hiệu Ììíi lừ clỉính phú LỈéh chính quyền địa phỉỉonq, co' su. </<)’//ự thời pỉiát huy tính rh ú động, năn y (tộng của đ ịa phương, c ơ sớ Xác dinh chức nănạ, nhiệm vụ, quyên hành và trách nhiệm của mồi cấp chính (Ịìtyén ÍỈỊ<1

p h ư ơ ỉig v x 131]

X uất phát từ nhu cầu trên, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu nhằm hoàn thiện hơn nữa trong việc điều hành, chỉ đạo của Chính phủ đối vói chính quyền đui phương bao gồm Hột đổng nhân dâu và Uv ban nhân dân các cáp Bới lẽ nhu chun a ta đã biết, trong điều kiện cải cách nền hàiih chính nhà nước Chính plui giữ vị trí, vai ì!Ò hết sức to lớn đối với các ngành, lĩnh vục nói clunm và dổi

với chính quyền địa phương nói riêng Sự tác động trong việc chỉ đạo, điều hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương ỉà nhân tố không thể thiếu được đối với việc định hướng đúng đắn để chính quyền địa phương hoàn thành được các mục tiêu chiến lược của m ình, đồng thời qua đó cũng xác định

rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn theo CỊUÌ định của pháp íuật Vân đề trên cho đến nay v;ìn được dể cập rất ít trong các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý và nếu có các túc già cũng chỉ để cập đến các khía cạnh quản lý m ang tính tác nghiệp, tổ chức chứ chưa nghiên cứu m ột cách toàn diện những vấn đề m ang tính pháp lý về

sự điều hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương

Từ những lý đo trên, tôi đã chọn đề tài: “M ộ t s ố vấn đé pháp lx về sự đìéu h ành của C h ín h phủ đối với chính quyến địữ ph ư ơ n g” làm dề tài cho bản luận văn thạc sĩ khoa học luột học của mình,

2 Phạm vỉ, mục đích nghiên cứu và nhỉệni vụ của luận vãn.

Đâv là vân đề có phạm vi rộng và hết sức khó cả về lý luận vò thực liễn, với sự Mồ lực cùa ban thân và trong điểu kiện cho phép, tuân vãn chí íộp nghiên cứu những qui định cụ thể của pháp luật về sự điều hành cùa Chính phù đối với chính quyềĩi địa phương trên phương điện pháp luật thực định, qua

đó đưa ra các hạn chế, bất cập, tồn tại cần khắc phục và những kiên nghị nhằm hoàn thiện các quí định pháp luật về vấn đề này M ặt khác, chính quyền địa phương ở đây theo cách hiểu của luật hành chính, chúng tôi cũng chỉ nghiên cứu định chế Hội đồng nhân dăn và u ỷ ban nhân dân các cấp, còn dối, với Toà

án nha» dân và Viện kiểm sát nhân dân các cấp không phải là phạm vi cún luận văn, và do đó, Toà án và Viện kiểm sát nhân dân chỉ được xem xét trong quá trình so sánh với một số chức năng của HĐ N D và ƯBND

3 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu.

X uất phát từ đối tượng và mục đích nghiên cím của luận văn Tác già sử dụng các phưoìig pháp !uộn và phương phẩp nghiên cứu chù yếu sau:

8

Chư nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghía duy vật lịch sử, phép biện chứng duy vật chủ nghĩa M ác - Lênin.

* Phương pháp trừu tượng khoa học

* Phương pháp phân tích và tổng hợp

• Phương pháp thống kê so sánh pháp luật, phân tích qui phạm pháp luật.

♦ Phương pháp xã hội học pháp luật

4 Cái mứi và ỷ nghĩa của iuận văn.

L u ậ n VÍU) có n h ữ n g đ iể m mới sau đây:

- Đ ây là công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lỷ nước tí» đánh giá

m ột cách khái quát và phân tích một cách có hệ thống các qui định cun pháp luật hiện hành về sự điều hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương

- Chỉ rõ thực trạng về việc chỉ đạo và điều hành của Chính phủ dối với chính quyển địa phương, (trên cơ sở phê phán đánh giá m ột rách khoa học)

- Từ nlìững phân tích về mặt lý luận và thực tiễn, ìuận văn rút ra những điểm bấí cệp cần tháo EỮ và trên CƯ sờ đó đưa ra kiến nghị nhằm hoàn thiện về măt pháp lÝ về sự chỉ đạo điều hành cun Chính phủ đối với chính quyền địa phương trong điều kiện đổi mới hiện nay

Những kết quả nghiên cứu của luận vãn có thể được thcim kháo và vận dụng vào việc xâv dựng các biện pháp hoàn thiện pháp ỉuật về sự chỉ đạo điều hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương

5 Cơ cấu luận văn.

Luận vãn bao gồm : Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tòi liệu tham khảo, Luận văn có 3 chương

Chương 1 Tính tất yêu khách quan về sự điều hành của Chính phú đối vói chính quyển địa phương

Chương 2 Thực trạng các qui định pháp !ý về vị trí, vai trò cún Chính phu trong việc điều hành chính quyền địa phương

Chương 3.Hoàn thiện pháp luật về sự điều hành của ơ iín h phũ đối với chính quyền địa phương

Chương 1.

TÍNH TẤT YẾU KHÁDH QUAN VÊ sự ĐIỂU HÀNH CỬA CHỈNH PHỦ

OỐK với OHỈNH QUYỂN ĐỊA PHUtMG

1.1 Tính thống nhất của quản lý nhà nước.

1.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước.

Khái niệm quản lý nhà nước gắn liền với khái niệm quản lý xã hội bời

vì quản lý nhà nước là một dạng của quản ỉý xẵ h ộ i

Thuật ngữ “Quản lý” có nhiều nghĩa khác nhau nhưng quan niệm chung

về quản lý !ằ do điều khiển học đưa ra, đó là sự tác động đinh hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướnu Ỉ1Ó phát triển phù hợp với nhữns quĩ định nhất định Hệ thống được hiểu là tổng thể những yếu tố cấu thành có những đạc trưng riêng mà những đặc trung đó không phải là thuộc tính của mỗi yếu tố rièng rẽ nằm trong hệ thống

Ọ uàn lý xâ hội (lói chung với tư cách là một chúc nâng xã hội độc biệt tổn tai rrước khi có nhà nước, xuất hiện song SOIÌÌÍ với quá trình xã hội hóa lao động Các - M ác khẳng định rằng, quản lý xã hội là m ột chức năng đặc biệt nảy sinh trước hết từ chính bản chất của quá trình ỉao động Ô ng đã viết: “ bất

kỳ ỉao động x ã hội trực tiếp hay lao động chung náo đó mà được tiến hành trẽn một qui mô tươnq dối lớn đểu cán có sự quản / v ớ mức ăộ nhiều hay ít nhằm p h ố i họp nhữỉĩíỊ hoại dộng cá nhản và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận dộng của toàn bộ c ơ th ế sân xu ấ t "[4,342]

Mọi xã hội đều có qui tắc cùa nó, những qui tắc này được xây dựng và

áp dụng dựa trên cơ sờ mối quan hệ quyền lực- phục tùrì2 giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý Mối quan hệ nàv chính là bàn chất của phương thức quàn lý xã hội, ỉà nội dung của quyền iực quán lý và là đặc trưng của phưcmg pháp quản iý xã hội Khi xà hội chưa có nhà nước thì quyền lực đó mang tính

xã hội được bảo đảm thực hiện bằn2 sự tôn tronu -ác qui phạm xã hội của các

10

thành viên trong cộng đồng: "Quản lý x ã h ội ỉà thực hiện các chức nâng tò chức nhơ nỉ tạo nhữỉỉg diều kiện cần thiết d ể đạt được những mục tĩính iỉặt ra (rong quá trình hoạt dộng chung của con người ở ỉớiắp mọi nơi, mọi lế h à o ỉ 0 1 } nhò cùa xã /?Ộ/"[77,85J Như vộv, dù ỏ' xã hội nào thì mục đích cuòi cùng cún

sự thực hiện quyền lực xã hội đều nhằm quản lý xẵ hội m ột cách có hiệu qua nhất

Nhà nước ra đời với tất cả dấu hiệu của nó trờ thành một pháp nhân công quyền iớn nhất, nắm chủ quyền quốc gia Nhà nước vừa là cơ quan quyền lực chính trị, vừa ì à cơ quan tổ chức điều hành công cuộc xây đựng, phát triển kinh tế, văn hóa xã hội, và là tổ chức quản lý toàn bộ đất nước

Từ đủy, bộ phện quan hệ quản ỉý quan trọng nhất do nhà nước thực hiện bằng quyền lực m ang tính nhà nước Tuy lứìiên, trên thực tế,nhà nước không thể và công không cẩn thiết quản lý toàn bộ công việc của xã hội Như vậy luôn luôn có một phần công việc trong xã hội được thực hiện bởi tÁí cà các cơ quan, tổ chức xã hội, gia đình và các đoàn thể khác Do vai trò đặc biệt cún nhà mrớc trong hệ thống chính trị nên quản lý nhà nước là hoạt động cơ bàn trong toàn bộ hoạt động quản iý xã hội

Q uàn lý nhà nước ở đây được hiểu: "không phải ỉà quẩn lý rá i lổ chức

chính trị qụị ỉ à Nhà nước mà ỉà sự quản lý có tính chất nhà nước, do Nlìà

nước íỉìực hiện ĩhônq qua bộ máy nhà nước, trên cơ sỏ quyền lực nhà nước nhổm thực hiện các nhiệm vụ chức năng của Nhà nước” \ l l $ 6 ].

Hiểu theo nghĩa rộng thì hoạt động quản lý nhà nưổc bao trùm lên toàĩ)

bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, bao gồm hoạt động tổ chức nội bộ của các

cơ quan nhà nước khác: Tòa án, Viện kiểm sát và các cơ quan quyền lực,"XéW

dó Ịà hoạt dộng ĩoồn th ể bộ máy nhà nước nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội (ở (íây khôn ạ phủ nhận tính dộc lập ỉươỉìg đ ố i của các cơ quan chấp hành vò

Trong lình vực hành chính và luật hành chính, quản lý nhà nước chính

là hoạt động chấp hành và điều hành được thực hiện chù yếu bằng hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ và hệ thống các cơ quan của Chính phủ, thường được gọi là cơ quan quản ỉý nhằ nước (hoạt động quản lý theo nghĩa hẹp)

N hư vậy, quản lý nhà nước là sự tác động cổ đinh hướng và có tổ chức của chủ thể quản lý (Nhà nước) vào đối tượng quản ]ý- là các mối qunn hệ xã hội nhằm đạt dược những mục đích nhất định, thực hiện các chức nũng cùa nhà nước

N ghiên cứii vể quản lý nhà nước Việt N am dưới góc độ hẹp (qua bốn bán hiến pháp và những văn bản pháp luật có ỉiên quan), giáo trình "Luật hành chính Việt Nam " của khoa Luật trường Đại học K hoa học X ã hội và Nhũn văn Đại học Quốc gia Hà Nội đã đưa ra định nghĩa: "Q uản ỉý nhà nước Việt Nom

là hoạt dộng chấp hànlî và điều hành của các c ơ quan nhà nước Việt Nơm (hoặc cá c tổ chức x ã hội nếu tỉnực nhổ nước ủy quyền) được tiến hòỉìh trên cơ sỏ' và lìể thi hành luật nhằm thực hiện trotiíỊ cuộc sổng hàng ngùx các chức nỡììỌ của nhờ nước trên mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tẽ vân hóa -

x à hội 177,103]

1.1.2 Mục đích và nhỉệm vụ của quản lý nhà nước*

Q uản lý ỉà hành động - m ột ỉoạì hoạt đông xã hội, nhằm đạt được mục đích đề ra bằng việc thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo m ột phương pháp

m ục dich chung thì mục đích riêng là bộ phận hợp thành để đạt mục đích

12

chung Mục đích chung cùa hoạt động quản !ý nhà nước !à xây dựng một nhà nước Việt Nam giàu mạnh, phồn vinh, dộc Ịệp, tự đo, hạnh phúc vì) dân chu.

Nhiệm vụ của quàn !ý nhà nước là cái đích cụ thể cần ct.1t đirơc với nhũng nội dung được vạch ra tương ứng vói quản ỉỹ ngành, lình vực cụ thể Như vậy, để đạt được mục đích quản iý, phải thực hiện nhiều nhiệm vụ khác nhau ở nhiều cấp độ khác nhau Nhiệm vụ của quản lý nhà nước có thể phan thành những nhiệm vụ cơ bản, thường xuyên được qui định trong các văn bà?] pháp luật, và nhiệm vụ m ang tính tạm thời, không cơ bản chí tổn tại trong từng giai đoạn, từng thời điểm nhất định Các m ục đích và nhiệm vụ quán lý đạt được là nhờ các chức năng quản lý, tức là các loại, phương diên hoạt động quàn lý Vì vậy, chức năng quàn lý là phương tiện thực hiện nhiêm vụ quàn K Các chức năim quan lý nằm trong một thể thống nhất liên quan chặ! chẽ với nhau, Chức năng này có thể là khách thể cua chức năng khác và ngược lọi Tính thống nhất này xuất phát từ sự thống nhất các nhiệm vụ VĨ1 mục đích chung cùa quàn lý ^Hệ thống các chức năng của quản lý nhà nưức được thực hiện thông qua các cơ quan quản ỉý nhà nirớc (còn gọí là cơ quan hành chính) Các cư quan hành chính nhà nước tạo thành một chinh thể thống nhất, toàn vẹn, có quan hệ ràng buộc chặt chẽ vói nhau M ỗi cơ quan hành chính l.ì một khâu, một mắt xích không thể thiếu được trong hệ thống các cơ quan quán lý nhà nước Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng sự bền chặt, liên tục thường xuvên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác trong bộ máy nhà imớe (cơ CỊimn quvền lực nhỉ) nước, toà án, viện kiểm sát) Tính thốn2 nhât cún hệ thông các cơ quan hành chính nhà nước được quyết định bởi tính thống Iiluìt

về n g h iệ^v ụ , chức năng quản lý nhà nước - chức năng chấp hành và điểu hành

đo các cơ quan đó thực hiện Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoạt động dưới sự lãnh đạo, điều khiển chung từ m ột trung tâm là Chính phủ người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ Cơ sở tổ chức, hoạt dộng cua các

cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp

Theo Hiên pháp 1992, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước lỉổm:

- Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Chính phủ)- Điều 109.

- Cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ, Gơ quan quàn K ớ

Trung ương (Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chíiửi pluu- Đicu [ 16

- Cơ quan hành chính nhà nước ớ địa phương- Điều 123

Tính thống nhất cũa quàn lý nhà nước còn được thể hiện ớ hệ (hong

thẩỊVỊ3 Íp cùa bộ máy quán lý Quán lý lĩnh vực nào, cơ quan nào có thum

quyên quán lý, ớ trung ương hay địa phương, cấp tinh, cấp h m ện h;iy ciìp

xã Mỗi một cấp quản lý đều được trao m ột thẩm quyền nhất định theo qui

định cùa pháp luật Hệ thống thẩm cấp này là môt tiêu chí đặc biệt, chỉ lổn tại

trong hệ thống các cơ quan quản ỉý, “ t ạo thành một cơ c h ế độc lập và tn>ỉĩỉ>

nhiều trườỉĩg hop nó (hệ thống cơ quan quản lý) ch i phối các hoại ííộtiỊĩ inaniỉ

tính hành chính của các bộ máy nhở /W'ór” [81,278]

Xuát phát từ đặc tính pháp lý- quyền lực của quản lý nhà nước, mục

dich của quản lý nhà mrớc, bước đầu có thể khẳng định hoạt độim Cịuán lý nh.ì

nước là thống nhất, tập trung vào một đrtu mối cao nhất đó ]à Chính phú- cơ

quan hành chính nhà nước cao nhát

Như vậy, quàn ỉý nhà nước ỉà một hoạt động đòi hỏi tính thống nhât

cao Tính thống nhất này được qui định và cũng là điểu kiện đảm báo cho việc

{hực hiện chính các chức năng và nhiệm vụ của quản lý nhà nước

1.2 Vị trí, vai trò của C hính p h ủ tro n g việc bảo đ ảm sự {hống nlưit của q u ả n !Ý n h à nước

1.2.1 Chính pliti- CƯ quan hành chính nhà nước cao nhat

Chính phủ tiếng Anh là “G overnm ent”, có nghĩa là “cai trị" Trong nì

điển tiens, Việt !à '"'cơ quan hành pháp cao nhất quản lí các còtìi> việc hành

p h á p ''[5\). Tươiig tự, trong các từ điển tiếng Pháp» tiếng Đức khái niệm

Chính phủ cũng có một nghía chung là cơ quan thực hiện quyền hành pháp

cao nhất ở một đất nước, là “ c ơ quan hiện thực hoá hiến pháp rà các dạo luật

cùa cơ quan lập pháp và báo đâm các quyền, tự do của các chủ thê ịtỉìâ nhân,

pháp nhân) theo khuôn khổ của pháp ỉuật, và trong chừnẹ mực nào dỏ, Chính

chính ///"[21,68] Nhà khai sáng người Pháp J.J.Rousseau ờ thê kỉ 18 viêí:

“ Chính phủ là một cơ th ể trung gian giữa các thần dân và cơ quan quyến lực tối cao d ể hơi bên tương ứng với nhau thi hành pháp luật, qỉữ ẹìn quyền lự do dân sư cũng như tự dơ chính r ậ ”[55,92J

Trong một nhà nước hiện đại, Chính phủ là cơ quan hành pháp cao iihíìt của quyển lực nhà nước Từ những quan niệm khác Iihau về sự thòng nhất hay

sự phản lập các quyền, trong các thiết chế Iihà nước khác nhau có CÍÍC mô hình

tổ chức Chính phủ khác nhau Có những nưó'c, nguyên thù quốc gia là Chính phủ, là người đứng đầu Chính phủ mà không có Thủ tướng; có nước có nguyên thủ quốc gia và có Chính phủ, trong đó Chính phủ gồm có nguyên thủ quốc gia và nội các, nội cốc gồm có Thủ tướng và các Bộ trưởng; có nước có nguyên thủ quốc gia riêng, Chính phủ riêng, nguyên thủ quốc gia không tham

dự Chính phủ ở V iệt Nam, qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và ghi nhân của Hiến pháp 1992 về Chính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm một

mô hình tổ chức Chính phủ gọn nhẹ, nhầm nâng cao hiệu lực, hiệu quà hoại động của Chĩnh phủ C hế định Chĩnh phủ trong hiến pháp là sự (hể chế hoá đường lối đổi mới của Đảng, được khẳng định trong vãn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng một hệ thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước vững m ạnh từ ftrung ương đến cơ sở; thể hiện quan điểm của Đảng về quyền lực nhà nước là thống nhất

có sự phân công rành m ạch giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

Đổng thòi, chế định Chính phủ quy định trong Hiến pháp 1992 thể hiện tính kế thừa và phát triển các chế định về Chính phủ ưong các Hiến pháp 1946,

1959 và Hiến pháp 1980, bên canh đó có tính đêh các tư tưởng về phAn công, phân nhiệm một cách hợp lí giữa 3 loại quyền trong giai đoạn hiện nay

Nội đung cơ bản của ch ế định Chíiih phủ trong Hiên pháp và ừong Luật tổ chức Chính phủ do Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội

15

khoá IX, ngày 10-9-1992 là nhằm phát huy hơn nữa vai trò cua Chính phũ

trong hê thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quản lý toài) diện, tâp trung, thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước đối với nển kinh tê quốc dãn và các mặt của đời sống xẵ hội Đ ổng thời, nêu cao vai trò người lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng, những người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ

Để hiểu một cách có hệ thống về chế định Chính phủ, cần xem xét khái quát sự hình thành, phát triển của chế định này qua các bản hiến pháp nước ta

Theo Điều 43 Hiến pháp 1946: "Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của Ịoàn quốc". Như vậy, Chính phủ được xác đinh là cơ quan cao nh.1t cùa quyền hành phấp Quy định này có tính tới nguyên lý cơ bần của thuyết

"Phân lập các quyền” Nhưng vì "N ghị viện nhân dân ỉả cư quan có quyền cao

nhứĩ của nước Việĩ Nam Dân chủ Cộng hoà" (Điều 22- Hiến pháp 1946), do

đó quyền hành pháp chịu sự kiểm tra và giám sát của quyền lập pháp Đó là đặc điểm của việc áp đụng tư tưởng phân quyền vào điều kiện Việt Natn

Theo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành chính nhà nước tạo thành một

hệ thống thông nhất từ trung ương xuống địa phương, đứng đầu là Chính phu thực hiện toàn bộ chức năng quản lý nhà nước Chính phu là cơ quan (hi hành các dạo luật và nghị quyết của Nghị viện, để nghị nhũng dự án luật ra trước Nghị viên bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn (Điểu 52) Người đứng đầu Chính phu !à Chu tịch nước (Điểu 44)

Hiến pháp 1959 có nhiều thay đổi vể chế định Chính phủ, quy định:

"Hội lĩồnq Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, Ví} ỉà cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ CỘIÌÍỊ hoa'' (Điều 71) Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74 Chế định Chủ tịch nước tách thành một chế định độc lập Chủ tịch nước khôns đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ (ịch nước mang tính

16

chất hoạt động chấp hàiih và điều hành So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp

1959 đã quy định Chính phủ có khối ỉượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực trong đó có cả lĩnh vực quản ỉý kinh tế

Hiến phdp 1980 đa có những thay đổi căn bàn trong quy định về tổ chức bộ máy Nhà nước C hế định Chú tịch nước h o àn h ập với chế định ú y ban Thường vụ Quốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước Hội đồng Chính phũ đổi tên thành "H ộ i LỈồng b ộ trưởng". Nhưng không chi thuần tuý đổi tên, mà còn thay đổi cách thành lập, chế độ làm việc, v ề m ặt pháp lỵ, vai trò cá nhân người đứng đầu Hội đổng Bộ trưởng bị hạn chế so với quyển hạn của Tliỉi tướng Chĩnh phủ quy định trong Hiến pháp 1959 Hiến pháp 1980, cũng nhu hai bản hiến pháp trước nó, quy định chức năng hành pháp chủ yếu do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Vì Quốc hội vẫn ỉà 'Ví/

(Ịitan duy nhất vó quyền lập hiến và lập pháp". Đ iều cần lưu ý là Ọ uốc hội có thể định ra những quyền hạn cho m ình, có thể quy địrứi thêm quyền hạn cho Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết Có Iìghĩa Q uốc hội có thể quy định cho

m ình cả những quyền hành pháp và tư pháp

Hiến pháp 1980 quy định: "H ội ẩồnq Bộ trưởng là Chính phú a ĩơ nước Cộng hoà X H C N V iệt Nam, ỉà c ơ quan chấp hành vổ hành chính nhà nước cao nhất của CƯ quan quyển lực Nhà nước cao nhất" (Điều 104) Các quyền hạn và nghía vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá cụ thể (Điểu 107)

Như vộỵ, cả 3 bản Hiến pháp 1946, 1959 và Ì980 đều thể hiện tinh thiìn chung là hoạt động hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và diếu hành) chủ yếu được trao cho h ệ thống các CO' quan hành chítiỉi cao n h ấ t ctìa nhà nước, (Điểu 109)

Trong Hiến pháp 1992, Chính phủ được thay th ế Hội đổng Bộ tm ờng đứng đẩu Chính phủ là Thủ tướng (thay cho Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng) Điều 109, Hiến pháp 1992 và Điều I, Luật Tổ chức Chính phú (1992) quy

định: “ Chính phủ ỉà cơ quan chấp hành của Quốc hội, c ơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà x ã h ội chủ nghĩa Việt Ncuỉỉ". Việc thay

M-lo/íi

đổi tên gọi Iihư váy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trường, chế độ trách

nhiệm cua cá nhân cùa Thủ tướng, của các Bộ trưởng cũng như những người

đứng đầu cơ quan ngang Bộ Mặt khác, xác định vị trí chính trị - phấp lý cùa

Chính phù, Thủ tướng trong cơ cấu quyền iực như Hiến pháp ỉ 992 cũng thể

hiện quan điểm “hành pháp đó là nơi cần hành động hơn ỉà bàn luận"

Căn cứ vào vị trí pháp ]ý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phù là:

“Chính phủ thống nhất việc quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị,

Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia,

nhưng có phân công rạch ròi giữa ba quyền và theo vị trí pháp ỉý và chức năng

nói trên, Chính phủ là một thiết chế chính trị - hành chính nắm quyển hành

pháp, với chức năng cụ thể là có quyền “lập quy” để thực hiện các luật do cơ

quan Quốc hội ban hành; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước để

thực hiện những nhiệm vụ chính trị của Nhà nước: quyền tổ chức bộ máy hành

chính nhà nước và quản lv nhân sự cùa bộ máy đó, ngoài ra nó còn có chúc

năng tham gia quá trình lập pháp,

Theo quy định cùa Điều 112, Hiến pháp 1992 và Chương II Luât Tổ

chức Chính phú 1992, Chính phủ có toàn quyền giải quyết các víín đề liên

quan đến quản lý nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thắm

quyền của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Với vị trí trên, Chính

phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thống các

cơ quan quản lý nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không

bao gồm các cơ quan lạp pháp và tư pháp”; nó chỉ đạo tập trung, thống nhíu

các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các ciíp chính

quyền địa phương

- Chính phu do Quốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất cùa mỏi khoá họp Quốc hội Trong kv họp này, Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phũ theo dề

nshị của Chù tịch nước và giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách của Bộ

18

trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuấii Quy tlịnh

pháp lý này vừa xác định vai trò và trách nhiệm tập thể của Chính phủ tnrức

Qtiốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng !à người liình đạo toàn

bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đổng thời

cũng chính !à xác định vai trò và trách nhiệm của Bộ trường trong tập thể cùa

Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về Enh vực mình phụ trách,

Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước

Quốc hội, Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước

- Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự

giám sát của Quốc hội và u ỷ ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc gián tiếp

thông qua các uỷ ban của Quốc hội C hít VỔÍ1 của đại biểu Quốc hộỉ đối với

Chính phủ ỉà một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính

phủ và các thành viên phải trả ỉời các chất vấh của đại biểu Quốc hội trong các

kỳ họp của Quốc hội

^ Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhát cua

đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý của nhà 11 ƯỚC VÍ1

điều hoà trong các ỉĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc

phòng, đối ngoại

Thẩm quyền của Chính phủ được quy định tại Chương VIỈI (Điều I !2h

Hiến pháp 1992 và Chương II, LuẠt tổ chức Chính phủ Cộng hoà XHCN Việt

Nam, bao gồm:

- Quyền kiến níịlỉị ỉập pháp: dự thảo các văn bản luật trình Quốc hội và

dự thảo Pháp lênh trình ú y ban Thưòng vụ Quốc hôi (sáng kiến lập pháp), dự

thảo trìiih Quốc hội dự án kế hoạch Nhà nước và ngân sách Nhà nước, đự thảo

trình Quốc hội các chính sách IỚĨ1 về đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên

cơ sở đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước

phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính

sách, pháp luật, bảo vệ lợi ích Nhà nước, bảo đảm trật tự xã hôi, bào vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công đân.

Các văn bản quy phạm pháp luật cùa Chính phủ có giá trị pháp lý trong phạm vi cá nước Nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chí thị cún Thù tướng ban hành dưới ctonh nghĩa của tạp thể Chính phù hoặc cua Thù lirớns Chính phủ: kiểm tra việc chấp hành các văn bản đó ớ mọi cơ quan cua trung ương và chính quyền địa phương

hon - xã hội theo đúng đường lối chính sách của Đảng, luật pháp củn Nhn nước và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

- Quyền xây diơìịị và lãnh dạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các CƯ quan quan !ý nhà nước, thành lập các cơ quan quan trực thuộc Chính phu và

cơ quan giúp việc Thủ tướng, lãnh đạo các ƯBND tỉnh, thành phố trục thuộc Trung ương do Hội đổng nhân dân báu ra; chl đạo việc tổ chức các cơ quan chuyên mòn ở địa phưoìig

- Quyền tổ chức các đơn vị sản xuất, kinh doanh, theo những hình thức thích hợp, lãnh đạo các đơn vị ấy kinh doanh theo định hướng kế hoạch, đúng

cơ chế, đúng pháp luật (Hiện nay Thủ tướng Chính phù trực tiệp quán lý !7 Tổng công tỵ 91),

- Chính phù lãnh đạo hoạt động của các Bộ, của chính quyền địa phương Sự lãnh đạo đó thể hiện trên hai mật:

ị^ T ỉìứ n ỉìấ í, Chính phù với tư cách là cơ qtian chấp hành CÍIO nhât cún cơ quan quyển lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền ban hành cấc văn bàn quy phạm pháp luật (nghị quyết, nghị định) có tính bắt buộc trên phạm vi cà nước,

dể thực hiện các đạo luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội vn UBTV Quốc hội Các Bộ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật đó Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội đổng nhân dân địiìh ra các biện pháp thực hiện các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, ủ y ban Thường vụ Quốc hội và các nghị quyết, Iighị định cùa

20

Chính phủ, đồng thời ban hành các nghị quyết cho ủ y ban nhân dân cùng cáp

thực hiện

Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước CÍIO

nhất của Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cấp ưên cao nhất cím toàn bộ hê

thống hành chính nhà nước, từ bộ máy hành chính trung ương đến ủy bnn

nhan dâu các cấp, các cơ quan, công sở hành chíiứi, sự nghiệp trong cá nước

Chính phú hình đạo u ỷ ban nhân dân các cấp một cách trực tiẻp trong việc

thực hiện các nhiệm vụ chì đạo, điểu hành của mình Uỷ ban nhíhi dân các cáp

có nhiệm vụ chấp hành các quyết định quản lý của cơ quan nhà nước cAp trên;

uỷ ban nhíìn dân các cấp không được quyết định những vấn đề trái với luật,

pháp lệnh/và những quyết định cùa các cơ quan nhà nước cấp trên, cùn Chính

phù, Thủ tướng và các Bộ trưởng.

- Quyển hướng dần, kiểm tra HĐND; Thủ tướng có quyền đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương trái với hiến pháp, luật và c ấ c văn bản của cơ quan nhà nước cỉìip trên,

đổng thời để nghị Uy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ các nghị quỵêt đó Thú

tướng có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyét định, chi thị,

thông tư của Bộ trướng, thú trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trường cơ quan trực

thuộc Chính phủ, các quyết định cua UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và các vàn bản của các cơ

quan nhà mrớc cấp trên

Theo pháp luật hiện hành, cơ cấu tổ chức của Chính phú gồm các Bộ,

các cơ quan ngang Bộ, do Quốc hội quyết định thành lập theo các để nghị cua

Thủ tướng Chính phủ

Chính phủ gồm có Thù tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ

trương và các thành viên khác Nhằm tách dần chức năng lập phỉip và giám sái

khỏi chức năng hành pháp, Hiến pháp 1992 qui định: "Ngoài Thù tướììg, cóc

thành viên khác cùa Chính phủ không nhất thiết phải là đại biêu Quốc hội"

(Điểu 1 ỈO); các “thànlì viển của uỷ ban thường vụ Quốc hội khỏtìịi ỉhè (ỈỐHỊÌ ỉhời là íhàiììì viên của Chính pỉìír (Điều 90).

Theo Luật Tổ chức Chính phủ (1992) thì không có cơ quan thường trực của Chính phủ (trước đây ỉà Thường vụ Hội đồng Bộ trường gồm: Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và Bộ trưởng Tổng

thư ký Hội đồng Bộ trưởng) Hiến pháp 1980 quy đinh việc thành lập Thường

vụ Hội đồng Bộ trưởng nhằm mục đích đảm bảo tính tập thể khỉ giải quyết những vấn đề quan trọng trong thời gian Chính phủ không họp Tuy nhiều, thực tiễn hoạt động nàv không có hiệu quả và nhiều khi biến tập thể thành một

tổ chức mang tính chất hình thức Bên cạnh đó, nhằm tăns cườim va! trò ỉĩính dạo cùa Thủ tướng Chính phú và phát huy Víù trò cùa các thành viên Chính phủ, trong Hiến pháp 1992 các chức đanh “Phó Thủ tướỉĩg thường trực" và

"Bộ ỉncỏìiạ- Tổng thư kỷ Hội lì ổng Bộ trưởng” cũng không còn

Chính phủ hoạt động bằng các hình thức căn bản như sau:

+ Hình thức hoạt động của tập thể Chính phủ là phiên họp Chính phủ

+ Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng là những người giúp Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng; khi Thủ tướng vắng mật thì một phó Thủ tướng được Thủ tướng uỷ nhiệm thay m ặt lãnh đạo công tác của Chính phủ

4- Hoạt động của cấc Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công việc chung của Chính phú và với tư cách là người đứng đáu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ,

Hiệu lực của Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả ba hình thức hoạt động trên

Việc thực hiện chế độ làm việc phải bảo đảm nguyên tắc Chứih phú hoạt động với hai đanh nghía: tập thể Chính phủ và Thù tướng Chính phủ

Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn tỉề quan írọns thuộc thẩm quyền của Chính phủ được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (Điều ỉ 9, Luật Tổ chức Chính phủ 1992)

22

Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là những vấn để trọng yếu

nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến ỉược về kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ

thuật chung của cả nước, cho các ngành và địa phương cụ thể, đó là: chưưng

trình hoạt động hàng năm của Chính phủ; những dự án luật trình Quốc hội và

dự án pháp lệnh trình Uy ban Thường vụ Quốc hội; những dự án và kế hoạch

ngân sách; những chính sách cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội; các văn để

quan trọng về quốc phòng, an ninh, đối ngoại; các đề án trình Quốc hội về

việc thành lạp, sáp nhập, giải thể các Bộ, các cơ quan ngaiìg Bộ; việc thành lộp

mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hav

đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải

thể cơ quan thuộc Chính phủ; các báo cáo cùa Chính phủ trước Quốc hội,

UBTV Quốc hội, Chủ tịch nước

1.2.2 Sự thống nhất quyền hành pháp từ phía C hính phũ (rung b ọ

máy nhà nước

Theo C.S Montesquieu thì “trưng mỗi quốc gia đêìỉ có ba ỉhứ quyên lự(

lồ quyển lộp pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tếcôiìịị pluíp vờ

quyền thi hành nhữnẹ điểu trơnq luật dân ^ ’[43,100], hay nói cách khác, mỏi

một nhà nước đều tất yếu phải tồn tại ba thứ quyền hay ba chức năng của nhà

nước !à: lập pháp, hành pháp và tư pháp Tức là trong hoạt động cứa bất cứ nhà

nước nào cũng phải thực hiện ba ioại hoạt động đó Như vậy, quyền lực thống

nhất (quyền lực chính trị) của nhà nước được phân công cho các cơ quan, tổ

chức nhà nước để thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp Phũn

công quyền lực thành các quyền và trao cho các Gơ quan nhà nước những thẩm

quyền xác định được thực hiện trong sự phối hợp với các cơ quan khác là

phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Hay nói cách khác, việc

phân công quyền ỉực nhằm trả lời câu hỏi tổ chức quyền lực như thế nào chứ

không hướng tới vấn đề quyền lực đó thuộc về ai? Không nên nhầm ỉẫn giữa

bản chất nhân dân của quyền lực được biểu hiện trong sự thiết lạp quyền lực

nhân dân thông qua chế độ bầu cử phổ thông đầu phiếu vói việc tổ chức thục

hiện qưyền lực đó bởi các cơ qua khác nhau trong bộ máy nhà nước, sự plìAn công đó chỉ nhằm mục đích nâng cao hiêu quả của viêc thưc hiện quyền lưc thống nhất, tránh sự độc quyền, lạm dụng quyền như ồ các nhà nước tư sản.

- Quyền ỉập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm pháp luật được thực hiện bằng hoạt đông quyết định về ]uật của Quốc hội và uỷ quvền của Quốc hội cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh Trong quá trình lộp pháp có nhiều cơ quan nhà nước tham gia, phối hợp bằng việc thực hiện các thẩm quyền: kiến nghị về luật, soạn thảo và trinh dự án luật, thẩm tra dự án luât, thông qua và ký ban hành luật

- Quyền tư pháp là quyền tài phán bằng hoạt động xét xử theo pháp luật

tố tụng của các toà án Đó ỉà sự phán xét tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định pháp luật và sự phán quyết về hành vi tội phạm, traiih chấp dân sự kiiih tế, lao động và về tranh chấp hành chính Trong xét xử trước hết các ton

án nhân danh uhà nước, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật phán quyết hành vi của công dân: định tội đối với người vi phạm luật hình sự, giai quyết tranh chấp dân sự trong nhân dân Cùng với việc “xử dân”, toà án CÒI1 cổ quyền “xir quan”, tức !à phán xét các văn bản vi hiến và các quyết định hành chính, hành

vị hành chính trái pháp luật gây thiệt hại cho dân, bị dân khiếu kiện ra toà án đòi bồi thường

Quyền tư pháp được thực hiện có sự tham gia, phối hợp của các cơ cấu quyền lực bằng hoạt động hỗ trợ tư pháp: điều tra, giám định, pháp y, ỉuật sư, công chứng Thiếu những hoạt động hỗ írợ có tính chất độc lập về mặt thẩní quyền ấy thì hoạt động xét xử không có căn cứ, khổ có thể phán xử đúng đắn Tuy nhiên, những thẩm quyền đó khó có thể khẳng định dút khoát thuộc về quyền tư pháp

~ Quyền hành pháp là quvền thi hành pháp luẠt và tổ chúc thực hiện pháp luật trong ctời sống xã hội Quyền hành pháp được thực hiện bứt thủm quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm pháp luẠl áp

24

dụng pháp luật bằng việc ra quyết định hàiìh chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục

vụ dời sống xã hội để đảm bào thực hiện lợi ích công cộng

Những thẩm quyền trên thực hiện bởi bộ máy hành chính công và sự kết ước bằng họp đồng hành chính tạo thành hoạt động công vụ nhà nước, trong

đó nền hành chính có vai trò quyết định Vai trò quyết định ấy được thể hiện tuăn theo nguyên tắc pháp lý là: Hành chính được quyền hành động để quản lý

xã hội, nhưng phải tuân thủ pháp luật: Hành chính được quyền hành động vì ỉợi ích công, nhưng các công chirc, viên chức nhà nước và các cơ quan hành chính phải chịu trách nhiệm trong công vụ nếu gfty ra thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của nhân dãn Nói cách khác, hành chính là hoạt động maue tính quyển lực pháp lý

Quỵềsì hành pháp được thực hiện thông qua các đơn vị hành chính nhà

nước Sự phân chia dân cư trong quốc gia theo các đơn vị hành chính lãnh thổ (cốp tỉnh, huyện, xã) là một trong những dấu hiệu cơ bail cùa việc lổ chức thực hiện quyền hành pháp Từ sự phân chia ấy đòi hỏi trên mỗi cộng đổng lành thổ hành chính phải tổ chức các cơ cấu quyền iực để thực hiện chủ quyền nhà

nước và thôiìg qua cơ cấu quyền lực để dân clr ờ đó thể hiện V chí, nguyện

vọng, quyền lợi của mình

Phân công các quyển cùa quyền lực nhà nước thống nhíìt theo các dơn

vị hành chính lãnh thổ được đặt ra như một tất yếu khách quan ờ tilt cá các nhà nước có chế độ chính trị khác nhau

Việc tổ chức bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới dựa theo hai thuyết: Tập quyền và phân quyền Thuyết phân quyền có mẩm mốtìg từ thời

cổ đại, điển hình là Aristote (384 - 332 TCN) và sau này được John Locke và

c.s, Montesquieu phát triểĩi vào thời kỳ Cách mạng tư sẳn Theo thuyết này, thì phải tổ chức bộ máy nhà nước sao cho quyền lập pháp, quyển hành pháp và quyền tư pháp không tập trung vào trong tay một người hoặc một co' quan, vì như vậy dễ dẫn đến sự iạm đụng quyền lực Theo quan điểm cua c.s

Montesquieu thể hiện trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” cùn ông thì quyền

lập pháp trao cho Nghị viện, quyền hành pháp trao cho Chính phủ, quyển tư pháp trao cho Toà án Ba hệ thống cơ quan này phải độc lập, chê ngự doi trọng và kiềm chế lẫn nhau Học thuyết này chủ yếu nhằm ctà phá 1 lén quân chú chuyên chế cùa nhà nước phong kiến Ngược lại với thuvêt phAn quyến, thuyết tập quyển cho ràng quyền lực nhà nước ỉà thống lứiất và thuộc về nhílti

dần. Nhân dân là chủ thể duy nhất nắm chủ quyền nhà nước và do vậy nó không thể phân chia và không thể chuyển nhượng cho bất kỳ ai Vì vậy, khi tổ chức quyền iực cũng phải đảm bảo tính thống nhất cùa nó, tức là phải trao

toàn bộ quyền lực nhà nước cho một cơ quan do đân ừực tiếp b;iu ra (thôn 2

thường là Nghị viện hoặc Quốc hội) và cơ quan này thực hiện cả bíi quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Nhưng trên thực tế, vì nhiều lý íio mà cơ quan này không thể trực tiếp thực hiện được tất cả quyền lực củn mình mà thành lộp

ra và trao quyền cho các cơ quan khác, nó chỉ giữ lại quyển lập pháp còn trao quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Toà án

Ớ nước la cũng như một số nước XHCN Đông Âu và Liên Xô trước

dĩiy, việc tổ chức bộ máy nhà nước theo thuyết tập quyền Quốc hội ià cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Dưới quyền lực tối cao và thống nhất đó của Quốc hội, có sự phân công là: Quốc hội nám quyển lập pháp, Chính phủ nắm quyền hành pháp, Toà án nhốn ciần tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao nắm quyền tư pháp Cũng như Quốc hội, Chính phủ là một thiết chế hiến địiih chứ không phải thiết chế luật định

Do vậy, “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chỉnh nhà nước cao nlìâĩ của nước Cộnq hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam" (Điều IQQjJKien pháp 1992) Nếu so sánh cả 4 bản Hiến pháp cùa nước ta, chúng tôi thấy, quan niệm về Chính phủ có những thay đổi nhất định phù hợp với yêu cẩu về tổ chức bộ máy íihà nước theo từng giai đoạn lịch sử Hiến pháp 1946 xfty dựng Chính phủ theo mô hình chính phủ tư sản, nên không quỵ định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Nghị viện Hỉêh pháp 1980 xay đựng Chính phủ (HĐBT) theo mỏ hình chung của Hiến pháp XHCN Nhưng với

26

quan điểm tạp quyền “rắn”, nghĩa ỉà quyền lực nhà nước tập trung thống nhátvào Quốc hội Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, thống nhấtcác cơ quan lộp pháp, hành pháp, tư pháp Các cơ quan khác do Quốc hội lộp

ra đều để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội Vì vây, Hiến pháp

1980 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hànhchính cao nhất của Quốc hội Như vậy, trong lĩnh vực hành chính thì Chínhphủ không phải là cơ quan hành chính cao nhất, mà đó là Quốc hội, Chính vìthế làm cho Chính phủ thiếu tính độc lạp tương đối trong hoạt động quàn lvnhà nước Khắc phục nhược điểm trên, Hiến pháp 1992 được xây dựng theoquan điểm tập quyền “mềm ” , nghĩa là quyền lực nhà nước vẫn tập trung thốngnhất nhưng phải có sự phân công rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước trong cáclĩnh vực iập pháp, hành pháp và tư pháp Hiến pháp 1992 quy định: “Chính phủ ì à cơ quan chấp hành của Quốc hội - Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” (Điều 109, Hiến pháp 1992) Điều này khẳng đinh tư tưcmg đổi mới cuaĐảng và Nhà nước ta khi xác dính tính độc Jâp cao của Chính phù trong cơcấu bộ máy nhà nước Với quy định này, Chính phủ là cơ quan hí'mh chính nhànước cao nhất chứ không phải ià Quốc hội, có thể hoạt động một cách độc lậptương đối trong quản lí nhà nước Tuy nhiên, khác với thiết chê theo thuyếtphân lập các quyền, ở đây Chính phủ phải chấp hành các nghị quyết của Quốchội, chịu sự giám sát của Quốc hội: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, và báo cáo công tác với Quốc hội, u ỷ ban Thườỉig vụ Quốc hội, Chủ tịch nước". Hiến pháp quy định Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà cao nhất) bầu raThủ tướng (theo đề nghị của Chủ tịch nước) và phê chuẩn đề nghị của Thutướng ơ iín h phủ về việc bổ nhiệm, cách chức các Phó Thủ tướng, các thànhviên của Chính phủ, tức là Quốc hội phê chuẩn việc Thủ tướng thành lậpChính phủ Chính phủ nắm quyền hành pháp cao nhất bao gồm quyền lạp quy(tức quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp ĩuật dưới luật đẻ thực hiệnluật) và quyền quản lý, điều hành công việc hằng ngày của Nhà nước, tổ chức

và điều hành nền^nhà nước (hay gọi là nền hành chính quốc gia) Trong cơ cấu

h ã n h c h i n h

Chính phù, theo Luậí Tổ chức Chính phủ 1992 còn có ' chế định líco (Ịium thuộc Chính phủ” cũng là cơ quan cùa Chính phủ, thực hiện một sỏ' mặt lĩnh vực công tác của Chính phủ (có nhũng cơ quan thuộc chính phú do một Bộ trưởng phụ trách) Đãy là một nét mới chứng tỏ sự phong phú, đa dạng trong hoạt động quản lý nhà nước và sự cẩn thiết phải đảm bảo tính độc lập sáng tạo của Chính phủ trong cơ cấu bộ máy nhà nước.

Cần nhận thức rõ chức năng “chấp hành của Quốc hội" và chức (lăng

“cơ quan hành chính nhà nước cao nhổt" của Chính phủ íằ thông nhất, túc là chức năng của quyền hành pháp cao nhất, Như vậy là, theo đúng nguyên tắc quyền lực thống nhất có phân công rành mạch các quyền; Chính phú vùn có nghĩa ià châp hành Hiên pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và chịu sự giám sát cua Quốc hội trong việc thực thi quyền hành pháp; đồng thời, cũng cổ nghĩa là có sự phân biệt giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, phù hợp với yêu cầu đề cao quyền lực chung, quyền lập pháp và quyền hành pháp, tạo điều kiện để cơ quan hành pháp có đủ quyền lực, quyền uy thực sự, chú động, năng động trong quản lý các công việc nhà nước đíễn ra hằng Iìgày về mọi mạt kể

cả thúc đẩy và phục vụ đắc lực công tác lập pháp (bằng cách trình dự án luẠt pháp lệnh trước Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội), ímg xử linh hoạt phù hợp với tình hình phát triển trong giai đoạn mới

Nlur vậy, qua những phân tích ớ trên chúng ta thấy quyển hành pháp ớ Việt Nam là tập trung thống nhất mà sự điều hành cao Iihất là Chíiứi phu- cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất cùa nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1.3 Chính quyền địa phương trong cơ cấu hành chính - chính trị 1.3.1 Vị trí và tính chất của chính quyền địa phương

Vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, hay còn được gọi khác hơn là tổ chức chính quyền nhà nước là một vấn đề hết sức phức tạp Quyền [ực nhà nước không những chỉ được tổ chức, thực hiện ở cấp trang ương, mà Stic mạnh

28

cua quyền lực này có hiệu lực trên toàn bộ các vùng, các đơn vị hành chính cáp tỉnh, huyện, xã,

Việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước Ưong phạm vi lãnh ihổ - những đơn vị hành chính trực thuộc trung ương được thực hiện hù' theo bàn chỉít của mối nhà nước Đôi với Nhà nước chù nô, Nhà nước phoi 12 kiên, Nhà mrớc tư bàn chủ nghĩa, việc phân chia lãnh thổ để tổ chức thực hiên quyền lực nhà nước trên từng vùng lãnh thổ nhằm mục đích để thực hiện thuận tiện hơn các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, hay nói cách khác là để thực hiện chức năng cai trị của mình tức là sự chỉ đạo, điều hành của trung ương đối với địa phương Trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa, bản chất cùa nhà mrớc

là cùa dân, do dân và vì dân, cho nên việc tổ chức và thực hiện quvền lực nhà nước trên từng vùng lãnh thổ địa phương chính là nhằm mục đích lổ chức cho nliAn dân trên các vù ne lãnh thổ khác nhau của đất nước tham gia, trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện quyền lực nhà nước cua mình

Nhu cầu phải tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong từng phạm

vi kình thổ dất nước còn phụ thuộc vào nhiều lý do khách quan như: dan cư, địa lí, phong tục, tập quán đã được hình thành từ lâu đời Dù trong chê độ nào, nhà nước muôn thực hiện sự cai trị thành công, quản lý đất nước có hiệu quà thì buộc phải tổ chức ra các cơ quan nhà nước hoạt động trên từng vùng lãnh thổ của đất nước

Vì vậy, mọi nhà nước,không kể bản chất khác nhau, đều phôi tổ chức tíi

cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Việc tổ chức quyền lực nhà nước trong từng phạm vi vùng lãnh thổ địa phương đều phải được Í Ị 1 1 V định bằng pháp luật, vì càng ngày pháp !uạt càng trở thành phưong tiện chù yếu điều chỉnh các hoạt động của xã hội cũng như của nhà nước

Với sư phát triển của tiến bộ xã hội, việc tổ chức ra các cơ quan nhà nước ở địa phương còn đáp ứng đòi hỏi dân chủ của công dồng dân cu sống trong lãnh thổ địa phương theo nguyên tắc tự trị của c;íc (lơn vị hành chính

ở các nhà nước liên bang, khái niệm nhà nước địa phương thường clược dùng để chỉ chính quyền tiểu bang Việc tổ chức quyền lực nhỉì mrớc (chính quyền nhà nước) của các chính quyển tiểu bang thường đươc quy địnlì bằng văn bản pháp luật có hiệu lực tối cao Đó là Hiến pháp Liên bang Việc tổ chức chính quyền này (hể hiện mối tương quan qua lại giữa nhà nước tmnc Ương (liên b:\tig) và nhà nước địa phương (tiểu bang) Hiến pháp cua các nhà tnrức này thường chỉ ra ranh giới giữa quyền lực nhà nước ttimii ương (liên bang) và quyển lực nhà nước ¿ /lỡ phsơrìý (HÚ bcfr>(j), Còn thẩm quyền cun cát' vùng (đơn vị) lãnh thổ do phấp luật cùa các tiểu bang quy định

ở nhà ĩìitớc đơn nhất, khái niệm chính quyền nhà nước ở địa phương thường được dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan nhí'! nước dược thành lộp

ta và hoạt động trong phạm vi một vùng lãnh thổ nhất định Các vùng lành tho đất nước được gọi là các đơn vị hành chính trực thuỏc trung ương Chính quyền nhà nước được tổ chức ra và hoạt động trong vùng lành thổ ctịíì phương ííy phải trực thuộc chín li quyển nhà nước trung ương Sở đĩ các vùng lành tho trên được aoi là các đơn vị híHih chính vì việc phản vùng này miíiv tù IÍHIƯ b;m đầu chỉ nhằm mục đích thoả mãn nhu C iiu phải quản !ý nhìi nước ớ địa phương, tức là nhằm bno đảm việc thực hiện tốt tất cả biện pháp cai trị nhữne vùng lãnh thổ xa xôi của nhà nước

Nếu như mối quan hệ giữa nhà nước trung ương liên bang và nhà nưức địa phương tiểu bang, như trên đã nêu phải được quy định tron í? bản Hiên pháp thành văn, thì ở đây mối quan hệ giữa nhà mrớc đơn nhất và chính quyền địa phương có thể không được quy định trong Hiến pháp, mà chỉ được quỵ định trong các văn bản có hiệu lực pháp lý dưới Hiến pháp như luật, hoặc thậm chí là các văn bản pháp quv của Chính phù Việc quy định trong Hién pháp mối quan hệ này của nhà nước liên bang có tác dụng muón eiữ chặt các nhà nước tiểu bang trong thể chế liên bang Còn viêc không quy định trong Hiến pháp của các nhà nước đơn nhất thị lại có tác đụng tăng cường lính trực

30

thuộc của các đơn vị hành chính (địa phương) với các cơ quai) nhà nước ờ

trung ương

Khái niệm chính quyền địa phương ở nghĩa rộng bao gồm hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước có phạm vi hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương cùa các CƯ quan quyển lực nhà nước, hành pháp, tư pháp, kiểm sát Nhtmg với đặc điểm đặc thù của hoạt động quản lý nhà nước (đó là hoạt động chấp hành và điều hànhi cho nên chính quyền nhà nước ờ địa phương chủ yếu bao gồm các cơ quan quyền lực và các cơ quan hành chíiứi nhà nước

Vì vậy, việc phân tích chính quyền nhà nước à địa phương ớ tighỉa hẹp chỉ tập trung vào tổ chức và hoạt động của các cơ quan Hội đổng nhan dân,

Uỷ ban nhân đân và các cơ quan chuyên môn thuộc Ưỷ ban nhân dân

Nhà Ĩ 1 UÚC ta là nhà nước thống nhất và có cấu trúc nhà nước đơn nhất, không phân chia thành nhà nước trung ương, nhà nước địa phương Chính quyền địa phương được thành ỉập phải đặt dưới sự lẵnh đạo và phục tùng tuyệt đối chính quyền trung ương Hoạt động của chính quyền địa phương chỉ dựa trên cơ sờ pháp luật, được phân cấp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ứ địa phương; đó là sự thể hiện sâu sắc nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tốc pháp chế xã hội chủ nghĩa Chính quyền địa phương tuyệt đối không phni

là “nhà nước con”, “nhà nước thành viên” như trong nhà nước nhà turớe iièn bang Tuy nhiên, do yêu cẩu cún công việc quản iý nhà nước theo vùng, theo lãnh thổ, yêu c;!u cẩn thiết phải đặt ra là: chính quyền địa phương c;k cốp phải

ỉà bộ phộii khăng khí trong cơ chế thống nhất với các cơ quan Trung ương để

(hực hiện quyền hạn, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, trên cơ sở bào đàm tính độc lập, sáng tạo, chủ động của chính quyền địa phương

1.3.2 Tính độc lập tương đố! của chính quyền địa phương

Như chúng ta đẩ biết, để tổ chức và hoạt động của toàn bộ nhà nước xã hội chủ nghĩa đảm bảo được nguyên tắc quyền lực thuộc về nhân dãn, các cơ quan đại biểu do nhân dân trực tiếp bẩu ra không những chỉ được tổ chức ớ cốp trung ương, mà còn được tổ chức ở cấp dịa phương Việc thành lập các cơ

qua» quyền lực nhà nước ở địa phương ngoài mục đích nhằm triển khíù việc thực hiện các quy định của các cơ quan nhà nước Trung ương, còn nhằm thay mặt nhân dăn địa phương, căn cứ vào nguyện vọtig của nhan dãn địii phương quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhñn dân din phuưng Đày là một nhu cẩu khách quan của hoạt động quản lý cũng như tổ chức đời sống, Bỡi lẽ, ờ cấc địa phương, các cơ quan trung ương không thể nắm bắt kịp thời tình hình địa phương, tâm tư, nguyên vọng và nhu cầu của nhãn dAn địa phương, Vì thế đẫn đến hiện tượng một số chính sách của trung ương batí hành hoặc không phù hợp với tình hình địa phương, hoặc khồng được nhñii däu (lịa phương ủng hộ Trong khi đó, chính quyền địa phương do dan trực tiếp bíiu nu thấy rõ hcm hết những nhu CÀII về vật chất, vãn hoá, giáo đục cua nhân dân về vai trò của cơ sở hạ táng ở địíi phương Do đó, họ có đủ điều kiên ban hành các quyết định đúng đắn, kịp thời phù hợp với tình hình địa pímơng đáp ứng được nguyện vọng củ a các tầng ló'p nhân đủn Nhận thức được vân đề trên, để phát huy tính sáng rạo, chủ dộng của ehírth quyển địa phương trong việc giài quyết cúc VỐI1 đề cùa địa phương, các nhà nước trên thế giới nói cluing và Nhà nước ta nói riêng đã tập trung lìghiên cứu và thể hiện bằng pháp luật vể chức năng, nhiệm vụ trên cơ sở tính độc lập, tự quản của chính quyền địa phươne

ở đây cần hiểu khái niệm tự quản theo ý nghĩa chính trị - pháp lý Nếu như các nhà nước liên bang coi “tự quản là phương thức, cách thức f(')f nhất <t(’ tạo

ra sự hảo đảm về chín lì trị ỏ địa phương; là nguyên tác pháp ì ý hint ỉìiậi nhầm nânẹ cao, hào vệ quyến con người trong một nhà nước dân

r/?ỉí"[82,231 ] thì tính độc lập tương đối của địa phương là cái vốn có cũn bíú

cứ cấu trúc nhà nước nào Khi nhận xét về cơ cấu chứih quyền địa phương cùa các nước XHCN ở Đông Âu (trước 1990), Tiến sĩ luật học W ohlfgang Fische nhận xét: “Cơ cấu hành chính tập trung của các nước này (các nước XỉiCN Đông M quy cìịnlỉ tính lệ thuộc của chúng vào chính quyền trung ươỉìỊỊ lìhỉúìg

nó có tính độc lập nhất định Tính dộc lập âó khác hẳn với sự rư quản ờ C(U nước Bắc và Tâv Áậỉờ, chưa tạo ra một cơ chế phân công quyền hạn một cách

cụ thể và hậu quở ỉâ chính quyền trung ương thường làm thay tìịa phương và ngược lại, cố những lĩnh vực quản líị bị bỏ trổng như môi trường, giá

<'•« ”[82,352] Quan điểm này mặc dù rất phiến diện nhưng đấ phân ánh phàn nào sự bất cập trong việc phân công, phân cấp ở các nước XHCN nói chung và

ở mrớc ta nói riêng

Ở các lìirớc ìư sản, chế độ tự quả» địa phương được tổ chức dựa trên

nguyên tắc phan chia quyền lực Các cơ quan tự quản địa phương được tổ chức

và hoạt động theo luật pháp, ít chịu chi phối bởi các quyết định trực tiếp bằng

văn bản quàn lý của cơ quan nhà nước cấp trên Bên cạnh đó, dể đàm bảo

quyền chỉ đạo của chính quyền trung ương đối với các cơ quan chính quyền địa phương, nhà nước tư sản thường tổ chức ra cơ chế giám hộ hành chính, tức

là mặc dù thừa nhận quyền tự quản của cơ quan địa phương, song chính quyền truỉìg Ương vẵn tham gia vào việc quyết định các vấn đề xây đựng địa phtrơim theo nguyên tắc không làm phương hại đến các lợi ích chung của nhà nước

Chính phủ ở các nước tư sản hoạt động ngày càng có hiệuquá hơn trong việc quản iý đất nước Nhìn lại cuộc cải tố cùa Chính phu Mỹ bắt đáu từ những năm 1975, trong tác phẩm “Sáng tạo lại Chính phú - tinh thần kinh doanh sẽ làm biến lỉôi khu vực công ra sao" của Dasvicl Osborne và Ted Gaebler, chúng ta thấy Chíiih phủ Mỹ theo yêu cầu của cơ chế thị trường

đã có những bước cải tổ cả về tổ chức lần hoạt động Chính phủ Mỹ từ việc trực tiếp đứng ra cung cấp các dịch vụ thì nay chỉ “ỉàm tác nhân, hỗ trợ cho cộnf> dồng tronạ việc tâng cườnẹ hệ thống cơ sở hạ tầng dân (ỈHMỊ cùa họ"

[47,173; “chuyển sang chế độ tách các quyết định chính sách (cơm lái) ra khói

hệ ỊỈiòhg các dịch vụ (chèo tỉnixềnỴ\47,20]; phi tập trung hoá quyền lực

“chuyển nhiến quyết ìỉịiiỉi vào tay khách hàng, các cộng dồng và các tò chức phi chính /;/w"[47,258] Có được sự thay đổi trên là do các nhà lãnh đạo nước Mỹ đã nhộn ra rằng chính “các cộng đồng hiểu được vấn dề của mình một cách tốt /?/?Â?”[47,50] và từ đó cần trao cho họ quyền tự giải quyết các vấn

đé của mình Bên cạnh đó, do sự phát triển của khoa học công nghệ cùng như

sự tliav đổi đến chóng mật của cơ chế thị trường, việc tộp trung quyền lực ờ trung irưng không còn phù hợp nữa Các địa phương không còn thời gian ngồi chờ thông tin cũng như chờ quyết định của chính phủ đưa xuống ciìp thi hành

Vì vậy, Chíĩih phủ cho phép “những người làm việc trong các tố chức công còng có quvếiì (ỉưo rơ các quyết định riêng của mình''[41,151). Quá trình chuyển đổi đó không chỉ diễn ra ở Mỹ mà còn diễn ra ở hầu hết các nước trên thế giới nhu: Chính phủ Anh đả buộc chính quyền địa phương tiên hànlì đan thầu cạnh tranh toàn bộ các dịch vụ; à Thuỵ Điển, hệ thống dào tạo Ví) dịch UI

đà chuyển híiu hết các hoạt động theo hướng đấu thầu hợp đồng, coi học viên như khách hàng

ơ nước ta, pháp luât chưa quy định lõ tính độc lạp của chính quyền địa phương, nhưng qua thực tiễn điều hành của Chính phủ v à việc lliực hiện quyền hạn, nhiệm vụ của chính quyền địa phương đã phần nào phản ánh điểm tiếp nối giữa khả Iiăỉig tự chịu trách nhiệm của địa phương với sự chỉ dạo, điều hành của các cơ quan nhà nước ở trung ương (sự can thiệp theo (hẩm quyền cũa Chính phủ đối với địa phương)

Nhà nước Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực nhà nước

In thống nhát nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lộp pháp, hành pháp và tư pháp Đổng thời hệ thống cóc

cơ quan hành pháp được tổ chức theo nguyên tắc thứ bậc, quyển hành pháp tối cao thuộc về Chính phủ Chính phủ lãnh đạo hoạt động của chính quyền địa phương ổ,uá trình lãnh đạo chính quyền địa phương được thể hiện ở hai mặt:

ỉìĩứ nhất, Chính phủ chỉ đao, điều hành trưc tiếp hoạt đông của chính quyền địa phương; thứ hơi, Chính phủ phân cấp quản lỷ cho chính quyền địa phương

- tức là giao cho chính quyển địa phương trực tiếp quản lý, chăm lo các mặt đời sống của nhân dân địa phương (có thể hiểu là tính tự quàn)

Như vậy, mặc đù ở nước ta chưa có vãn bản qui định về chế độ tự quản nhưng chúng ta có thể hiểu tính tự quản của chính quyền địa phương thôns

34

qua các qui định pháp luật về phân cấp quản lý, về quyển hạn, nhiệm vụ cún

Hội dồng nhím dân và ư v ban nhân dủn các cấp

Títih chất tự quản thể hiện chù yếu ở định chế Hội đổng nlìAu (kin, vì

Hội đổng nhân dân là cơ quan do nhân dân bầu ra, !à người đại diện cho ỷ chí

và lợi ích của nhân dân địa phưoìig Việc tổ chức các mặt của đời sống xã hộị

trước hết xuất phát từ hoạt động của Hội đồng nhân dân thông qua việc bnn

hành nghị quyết về các vấn đề cụ thể của địa phương

Những đặc điểm lịch sử, truyền thống và yếu tố cấu trúc hình thành hệ

thống các cơ quan nhà nước cho thấy phạm vi, trách nhiệm và vai trò, chức

năng tự quản càng ở cấp lãnh thổ hành chính cấp dưới càng thể hiện rõ hơn

Cấp xã trong hệ thống các cấp chính quyền địa phương theo pháp luật nước ta

thể hiện lõ nhất các thuộc tính của chế độ tự quản, bởi sự tồn tại cùa cấp xã

tnrớc hết ở sự liên kết chặt chẽ mang tính cộng đổng lâu đời Sau nữa tà sự chi

phối cún chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương Chẳng hạn

sự chì đạo điều hành của Chính phủ xuống địa phương trước hết và ĩrực tiếp là

cấp tỉnh; cấp huyện chịu sự tác động trực tiếp ít hơn và cấp xã thường !ả cáp

tiếp nhận cuối cùng, đồng thời cũng ]à cấp trực tiếp thực hiện sự chỉ đạo, điềti

điêu hành cùa ơ iín h phủ vào đời sống thực tế của nhân dân thông qua sự giám

sẩt của tỉnh và huyện[45j

Hiên pháp và íuật đã có những quy định cụ thể đối với chính quyền địa

phương, nhất ià các cấp Hộì đồng nhân dí\n, những nhiệm vụ và quyền hạn thể

hiện tính tự quàn địa phương Tức ỉà những việc mà Chính phủ và các cơ quan

nhà nước cấp trên không thể làm thay địa phương Đó là nhCmg quy định:

- Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xả hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định

và nâng cao đời sống cùa nhân dân (Điều 120, Hiến pháp 1992} không ngừng

cải thiện đời sống vật chất và tinh thẩn của nhân đân địa phương (Điểu I L

Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân 1994)

- Hội đồng »hân dân quyết định chủ trương, biện pháp phân bổ lao động

và dân cư ở địa phương; dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách của địn phương; biện pháp quản lý các nguồn tài nguyên ở địa phương (Điểu 12, LmỊt

tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhăn đốn 1994)

- Chù trương, biện pháp giải quyết việc làm, cài thiện điều kiện làm việc

và sinh hoạt, bảo vệ sức klioè, chăm sóc ngưòi già và trẻ em ớ (lịa phương {Điểu 13, LuAl tổ chức Hội đồng nhftn dân và Ưỷ ban nhân đủn 1994)

- Chu trương, biện pháp bào vệ và cải thiện môi trường ờ địa phương theo qui định của pháp luật (Điều 14, Luật tổ chức Hội đổng nhân dôn và Uy ban nhân cỉân 1994)

- Thực hiện nhiệm vụ giữ gìn an ninh, trật tự an toàn xã hội bảo đảm thực hiện chính sách dãn tộc và tôn giáo ở địa phương (Điều 15 - !7, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 1994)

- Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, các thành viên của Uỷ ban nhân dAíi, Hội thẩm nlìân dân cùng cấp; thông qua đề án phân vạch, điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính ở địa plurơiig để đề nghị cấp trên xét ( Điều !7 Lmìt tổ chức Hội ctổne nhân dân và u ỷ ban nhân dân 1994)

Nghị quyết Trung ương lần thứ 8 (khóa VII) của Đảng cộng sàỉi Việt Nam lần đầu tiên đã nhấn mạnh vai trò tự quẫn cùa chính quyền địa phương trong chiến lược cải cách hành chính nhà nước hiện nay, được thể hiện rõ trong quan điểm: "Tăng quyền tự chủ cho Hội dồng nhân dân trong việc quyết định những vấn dể mang tính địa phương ,"[76,34]

Bên cạnh đó, với tư cách là cơ quan chấp hành của cơ quan quyển lực nhà nưóc ở địa phương và cơ quan hành chính nhà nước ò địa phương, u ỷ ban Iìhân dân cũng được Hiến pháp và luật qui định nhũng nhiệm vụ và quyền hạn thể hiện tính tự quản địa phương trong các lĩnh vực đời sống xã hội như: ngan sách, tài chính, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, QÔng nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây đựng và phát triển đồ th ị,, (từ điều 41 đến điều 52, Luậi tổ

36

chức HĐND và UBND năm 1994; từ điều 14 đến điều 30, Pháp lệnh về nhiệm

vụ, quyển hạn cụ thể của HĐND và ƯBND ờ mỗi cấp 1996)

Mặt khác, các văn bản luật thuộc nhiều lĩnh vực khác như Bộ hiệt lao động 1994, Luật Thương mại 1997, Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ỉ997, Luật các tổ chức tín đụng 1997, Luật giáo dục 1998, Luật mòi trưòìig

1993, cũng đều đề cập đến mối quan hệ hữu cơ giữa Chính phù với HĐND

và ƯBND, và coi mối quan hệ này như một tất yếu trong việc bao đảm thực hiện các nhiệm vụ quản !ý trên tất cả các lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh

tê và vãn hoá - xã hội

Từ các qui định trên, chúng ta có thể thấy các cơ quan chính quyền địa phương có vị trí hết sức quan trọng trong việc thực hiện chế độ đíỉn chủ xã hội chủ nghía, xây đựng và quản lý mọi mặt của đời sông xã hội, kinh tế, văn hoá,

nu ninh, quốc phòng , Các cơ quan đó ià cẩu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dan, trực tiếp đưa đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật cùa Nhà nước vào đời sống Hội đồng nhân dân và Ưỷ bail nhân dân được hình thành trên nguyên tắc kết hợp quản lý ngành với quản ỉý lãnh thổ tạo thành một hệ thống thông nhất - hệ thống chính quyền địa phương Hội đổtig HỈiíìn dân và

Uv bail nhân dftn thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cúa mình với 2 tư cách: trước hết, !à những cơ quan nhà nước, đóng tại địa phương !à bộ phân cua quyền lực nhà nước thống nhất không phãn chia, thay mặt chính quyền trung ương giải quyết những vấn đề chung của nhà nước ớ địa phương; đồng thời, là những cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư ở cơ sờ giải quyết nhííììg vấn đề nội bộ địa phương, là những pháp nhân thực hỉệti quyền làm chù của nhân dân trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định

Năm 19B6, khi thực hiện đường lối đổi mới, Chính phủ đã có sự thay đổi lớn cà về tổ chức lẫn hoạt động nhằm đáp ứng yêu cổu khi nền kinh tế mrớc ta chuyển từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chê Ilìị trường cổ

sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xẫ hội chủ nghĩa Chính phủ đa và đang được đổi mới theo hướng: "Chính phủ phải mạnh vổ quyết lỉơán, nliỉOỉg

chỉ nén tập trunq làm những gì mà chỉ có chính phủ mới củ thể làm lỉưực, l òn

lợ ị tĩểclìơ khu vực kinh tế tư nhân quyết định những vấn đề hoàn toàn có tinh

chất kinh /é"(48,27] Chính phủ đã từng bước tiến hành cổ phần hoá các doanh nghiệp Iìhà nước, xoá bỏ chế độ Bộ chủ quản nhằm đảm bảo mọi thành phần kinh tế đều bình đẳng trước pháp luật Đối với việc chỉ đạo và điều hành chính

quyền địa phương, một mặt Chính phủ hướng đẫn và kiểm tra chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình, nhằm đảm bảo

tính tập quyền cũng như sự thống nhất ừong các cơ quan trung ương của Chíiih phủ để cho hoạt động quản lý thông suốt, không bị cắt khúc; đàm bảo

các ngành và lĩnh vực được phân công ữong phạm vi cả nước không phân biệt

địa bàn lãnh thổ, thành phần xã hội, thuộc quyền và quản lý củn cấp nho : mặt khác, Chính phủ đã bước đáu đặt vấn đề phân cãp quàn K' cho chính

quyển địa phương trên cơ sở việc nào chính quyền địa phương lùm được thì

giao cho địa phương theo qui định của pháp ỉuật,

1.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

Khi nói đến chức nâng và nhiệm vụ của chính quyền địa phương chúng

ta cần đề câp tới nhiệin vụ và quyền hạn của Hội đổng nhân đữn và u ỷ ban nhan dân, vì như đã trình bày ở đẩu, chính quyền nhà nước ở địa phương theo nghĩa hẹp chỉ tập trung vào tổ chức và hoạt động của các cơ quan Hội đổng nhân dân, u ỷ ban nhân dân

Hệ thống chính quyền địa phương cùa Việt Nam chia ra làm 3 cÁp như sau: Cấp tỉnh bao gốm: tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện bao gồm: Huyện, Quận và Thị xã; cấp xã bao gồm: Xã, Phường và Thị trán

1.3.3.1 Hỏi dóng nhân dân

Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực Nhà nước ỏ (lia phương; (ĩại diện V chí, nguyện vọng và quyển làm chủ của nhân dân, do nhổn dân líịtì phương báu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân âịa phương và CƯ quan Nhí) nước cấp trên" (Điều 119, Hiến pháp 1992) Hội đổng nhân dân địa phương phải chấp hành Hiến pháp, luật, các quy định, các Iihiệm vụ của cấp trẽn giao

38

cho và vận đụng phù hợp với điều kiên ở địa phương để tự quyết định những

vấn đề thuộc quyền lợi của nhân dân địa phương trong phạm vi thẩm quyền theo luật định Trong hoạt động, Hội đổng nhân dân phải đặt dưới sự giám sál

và hướng dẫn của Quốc h ộ i, sự hướng dẫn và kiểm ưa của Chírứì phủ.

Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Hội đồng nhân đâii là một thiết chế hành động, hoạt động thường xuyên, thực hiện các chức năng quàn lv nhà mrớc ớ địa phương Điểu 120 Hiến pháp 1992 quy định: cứ vào Hiến pháp, ì uột, vân bản ala cơ quan Nhà nước cấp trên, Hội tí ổng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiên pháp và pháp luật ở âịa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao iỉờỉ sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp ỉ rền giao cho, ìàm tròn nghĩa vụ âổi với cổ nừởc”.

Hội đồng nhân dãn khổng phải là cơ quan quyền lực “tối cao ỡ địa phương” (như Quốc hội trong phạm vi cả nước) cũng không phái iíi cơ quan lập pháp (như Quốc hội) mà là cơ quan đại diện cho nhân dân dịu phương Nếu xem xét các chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân theo qui định

của pháp luật thì ngoài chức năng bầu ra Ưỷ ban nhân dân tương ứng (mang

tính quyền lực) còn các chức năng giám sát hoặc thẩm quyền ban hành nghị quyết, xét theo tính chất chỉ là hoạt động mang tính hằnh chính quản lý Việc quyết định và bảo đảm thực hiện các chủ trượng, biện pháp để phát huy tiềm tiăng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về các mặt chứng tò Hội đồng nhân dân là cơ quan theo thẩm quyền thiên về hoạt dộng quản lý

nhà nước Mặt khác, trong thực tiễn, Hội đổng nhân dân các cấp vừa clìãm lo

cải thiện đời sống nhân đâti địa phương, không phân biệt là làm việc ờ cơ quan trung ương hay cơ quan địa phương, vừa phải lo lầm tròn nghĩa vụ cùa địa phương đối với Nhà nước, bên cạnh đó, còn thực hiện chức năng quản !ý nhà nước về các mặt: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng; nó

có nhiệm vụ quản lỷ nhà nước về kinh tế, song không phải là một tổ chức kinh

tê và quàn lý kinh doanh Trong các nghị quyết của mình, Hội dồng nhăn dủn phải tuân thủ luật pháp do các cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền ban hành; dồng thời nó còn có chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật của các

cơ quan, xí nghiệp và các tổ chức khác, kể cả của cấp ữên đóng và hoạt động

ở địa phương

Nói đến vai trò của chính quyền địa phương, trước hết ià nói đến quyền hạn, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân, Những quyền hạn, nhiệm vụ cùa Hội đồng nhân dân thể hiện vai trò, chức năng quản ỉý nhà nước cùa nó về các mặt: kinh tế, khoa học-kỹ thuật, văn hoá, an ninh, quốc phòng, chính sách dan tộc, pháp chế xã hội chủ nghĩa và về xây đựng bộ máy chính quyền địa phương Điểu đó cũng có nghĩa là Hội đồng nhân dân phải có phương thức hoạt động thưcmg xuyên, có thực quyền ờ địa phương; tránh quan niệm sai lầm thường có là quyền lực của chính quyền địa phương là ở Uỷ ba» nhan díln chứ không phải ở Hội đồng nhân dân

Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân ỉà ra những nghị quyết và kiểm tra việc thi hành các nghị quyết đó; giám sát và hướng đẳn hoạt động của Hội

y èu o i«

đồng nhăn dan cấp dưới;ịếửa đổi hoạc bãi bỏ những nghi quyết sai trái của Hội đồng nhan dAn cấp dưới trực tiếp; giám sát công tác của Thường trực Hội đổng nhăn dân, u ỷ bnn nhan c!An; bãì bố những quyết định sai tiíỉí cứa

Uỷ ban nhíln dủn cùng cấp

í 3.3.2 Uv ban nhân dân

Để cho bộ máy hành chính nhà nước vừa được tổ chức thành một hệ thống thứ bậc thống nhất và thông suốt từ trung ương xuống cơ sở, vừa gắn bó với nhân dân ờ địa phương, Hiến pháp 1992 quy định: “ưỷ ban nhân dân do Hội cỉổng nhàn dán hầu rơ là cơ quan chấp hành của Hội dồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở iỉịa phươnạ chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, lìtậí

các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội líồng nỉìãìì dân" (Điều ỉ 23) Uỷ bati nhâu dan là cơ qua» thực hiện chức năng quán !ý nhà nước, cụ thể 15 chíĩp hành nhũng vãn bản của các cơ qmm nhà nước câp

40

trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân, chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phù; là cơ quan hoạt động thường xuyên của chính quyền địa phươĩig, thực hiện việc quản ]ý chỉ đạo, điều hành công việc hàng ngày cua Nhà nước

ờ địa phương, Như vậy, u ỷ ban nhân dân có vị trí pháp lý riêng, khác vói Hội đồng nhân dủn, nhưng gắn bó mật thiết với Hội đồng nhân dân Với các quy định của pháp luật» vị trí của Uỷ ban nhân dân được thể hiện ở hai tư cách:

4- Là cơ quan chấp hành cùa Hội đổng nhân dân, u ỷ ban nhân dân chịu

trách nhiệm thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhãn dân và báo cáo công việc trước Hội đồng nhân dân cùng cấp (Hội đồng nhân dân có quyền bãi miễn các thành viên của Uỷ ban nhân dân; giám sát hoạt động và

bãi bỏ những quyết định khồng thích đáng của u ỷ ban nhAn đftn cùng cấp), u ỷ ban nhăn dân chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dủn và sự đôn đốc, kiểm tra của thường trực Hội đổng nhân dân

+ Là cơ quan hành chính nhà nước ở địà phương, Uỷ ba» nhân cỉân phải chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành rứiOng nghị quyết của Hội đồng nhân dủn mà cả những quyết định của các cơ quan chính quyền cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất cùa Nhà nước, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước Ưỷ ban nhân dân cấp trên; đối với cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương thì chịu trách nhiệm và báo cáo côtíg tác trước Chính phù Tất cả Ưỷ ban nhân đân các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ (cơ quan hành pháp cao nhất)

Để tăng cường tính hệ thống (thứ bậc) của bộ máy nhà nước từ trung ương xuống địa phương, “Thủ tướng cách chức Chủ tịch, các Phó Chù tịch uỳ ban nhổn dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” (Điều 114, Hiến pháp 1992) Đó là một quy định mới khác với các bản hiến pháp trước, có ý nghĩa vừa tiếp tục phát huy truyền thống dân chủ cùa cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của chính quyền địa phương, vừa tăng cường một bước tính thống nhất

và nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của hệ thống hành pháp và của nền hành chíiứi quốc gia