Pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở việt nam hiện nay luận án TS luật 623801

Hai là, phân tích các lý thuyết, quan điểm khoa học về BVNTC được đề cập bởi các học giả trong và ngoài nước, cũng như bởi các cơ sở học thuật và tổ chức quốc tế, từ đó xác định khung l

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

MAI VĂN DUẨN

PH¸P LUËT VÒ B¶O VÖ NG¦êI Tè C¸O

ë VIÖT NAM HIÖN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

MAI VĂN DUẨN

PH¸P LUËT VÒ B¶O VÖ NG¦êI Tè C¸O

ë VIÖT NAM HIÖN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nước và Pháp luật

Mã số: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh

2 PGS.TS Vũ Công Giao

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả, số liệu nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc

rõ ràng, chính xác do các cơ quan chức năng đã công bố Những kết luận khoa học của luận án là mới và chưa từng được công bố trong bất cứ công trình khoa học nào

Tác giả luận án

Mai Văn Duẩn

LỜI CẢM ƠN

Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc, tôi xin chân thành cảm ơn tới PGS TS Nguyễn Hoàng Anh và PGS TS Vũ Công Giao, những người Thầy đã tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu, học tập; dành nhiều thời gian quý báu để trao đổi, định hướng, động viên, khích lệ tôi trong quá trình th c hiện luận án Tiến s này

Tôi cũng vô cùng biết ơn những người thân, các bạn bè, đồng nghiệp thân thiết của tôi đã luôn động viên, chia sẻ để tôi có thêm nghị

l c trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và viết luận án

Tác giả luận án

Mai Văn Duẩn

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục bảng

Danh mục các biểu đồ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ KHUNG LÝ THUYẾT CỦA LUẬN ÁN 8

1.1 Tình hình nghiên cứu 8

1.1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước 8

1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 20

1.1.3 Nhận xét, đánh giá chung về kết quả nghiên cứu đã công bố có liên quan đến đề tài 26

1.2 Khung lý thuyết của luận án 30

1.2.1 Câu hỏi nghiên cứu 30

1.2.2 Giả thuyết khoa học 30

Tiểu kết Chương 1 31

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO VÀ PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO 32

2.1 Những vấn đề lý luận về bảo vệ người tố cáo 32

2.1.1 Khái niệm tố cáo, người tố cáo, quyền của người tố cáo và bảo vệ người tố cáo 32

2.1.2 Vai trò của tố cáo và sự cần thiết phải bảo vệ người tố cáo 48

2.1.3 Ý nghĩa của việc bảo vệ người tố cáo 51

2.1.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tố cáo và bảo vệ người tố cáo 53

2.1.5 Cách tiếp cận về bảo vệ người tố cáo 58

2.2 Những vấn đề lý luận về pháp luật về bảo vệ người tố cáo 63

2.2.1 Khái niệm, đặc điểm, nội dung và hình thức thể hiện của pháp luật về bảo vệ người tố cáo 63

2.2.2 Bảo đảm thực hiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo 72

2.2.3 Vai trò của pháp luật trong việc bảo vệ người tố cáo 75

2.2.4 Các tiêu chí đánh giá sự hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo 78

2.3 Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về bảo vệ người tố cáo và kinh nghiệm có thể áp dụng với Việt Nam 80

2.3.1 Quy định về bảo vệ người tố cáo trong pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới 81

2.3.2 Một số kinh nghiệm có thể áp dụng cho pháp luật Việt Nam 85

Tiểu kết Chương 2 87

Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO Ở VIỆT NAM 88

3.1 Khái quát sự phát triển của các quy định pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam 88

3.1.1 Giai đoạn từ Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến trước Hiến pháp năm 1980 88

3.1.2 Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1980 đến trước khi ban hành Luật Tố cáo năm 2011 90

1.1.3 Giai đoạn từ khi Luật Tố cáo năm 2011 được ban hành đến nay 96

3.2 Thực trạng pháp luật về bảo vệ người tố cáo 98

3.2.1 Khuôn khổ pháp luật hiện hành về bảo vệ người tố cáo 98

3.2.2 Những tồn tại, hạn chế của pháp luật hiện hành về bảo vệ người tố cáo 103

3.3 Thực tiễn thực thi pháp luật bảo vệ người tố cáo 118

3.3.1 Khái quát về việc thực hiện quyền tố cáo và thực trạng đe dọa, trả thù, trù dập người tố cáo 118

3.3.2 Thực tiễn thực thi các biện pháp bảo vệ người tố cáo 126

3.3.3 Đánh giá chung về thực tiễn thực thi bảo vệ người tố cáo 133

Tiểu kết Chương 3 135

Chương 4: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 136

4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam hiện nay 136

4.1.1 Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo cần bảo đảm sự phù hợp với các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 136

4.1.2 Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo cần phù hợp và đáp ứng

yêu cầu cải cách hành chính, cải cách tư pháp 138

4.1.3 Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo cần phù hợp với các điều ước quốc tế và xu hướng chung trên thế giới 139

4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam hiện nay 140

4.2.1 Rà soát pháp luật hiện hành về bảo vệ người tố cáo 140

4.2.2 Tổng kết thực tiễn việc thực hiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo 142

4.2.3 Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về bảo vệ người tố cáo 143

4.2.4 Một số giải pháp khác gắn với việc hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo 148

Tiểu kết Chương 4 154

KẾT LUẬN 155

DANH MỤC CÁC BÀI VIẾT NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 157

TÀI LIỆU THAM KHẢO 158

PHỤ LỤC 170

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

1 BPBV Biện pháp bảo vệ

2 BVNTC Bảo vệ người tố cáo

3 CBCC Cán bộ, công chức, viên chức và người lao động

4 KNTC Khiếu nại, tố cáo

5 NNPQ Nhà nước pháp quyền

6 XHCN Xã hội chủ nghĩa

8 VPPL Vi phạm pháp luật

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1 Đánh giá, tổng hợp kết quả BVNTC 123

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 3.1 Quan điểm, sự nhìn nhận của CBCC về tố cáo 119

Biểu đồ 3.3 Phát hiện hành vi sai trái, phạm pháp, tham nhũng của

Biểu đồ 3.4 Quan điểm/sự nhìn nhận của CBCC đối với hành vi sai trái,

Biểu đồ 3.5 Lý do khiến CBCC trong cơ quan nhà nước đã từng phát hiện

hành vi sai trái, phạm pháp, tham nhũng nhưng không tố cáo 122

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Tố cáo và giải quyết tố cáo có ý nghĩa và vai trò quan trọng trong quản lý

xã hội Tố cáo là một trong những kênh thông tin giúp nhà nước phát hiện, phòng ngừa và xử lý các hành vi gian lận, tiêu cực, tham nhũng và các hành vi VPPL khác Giải quyết tố cáo hiệu quả sẽ góp phần bảo vệ lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Thông qua hoạt động giải quyết tố cáo, một mặt nhà nước thừa nhận quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước; mặt khác thấy được thực trạng về phẩm chất, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ, nhiệm vụ và trong việc tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, từ đó có cơ sở bổ sung, hoàn thiện thể chế, pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, quản lý xã hội

Thực tiễn cho thấy, tố cáo các biểu hiện VPPL của người có chức vụ, quyền hạn trong thi hành công vụ, nhiệm vụ mang tính quyền lực nhà nước cũng như mọi hành vi VPPL khác là việc làm đầy thách thức Nó đòi hỏi NTC phải thực sự gan

dạ, dũng cảm đương đầu với những khó khăn trong việc tiếp cận, cung cấp chứng

cứ và trách nhiệm pháp lý (hành chính, hình sự và dân sự) NTC thường phải chịu đựng sự nhìn nhận tiêu cực, những áp lực từ dư luận xã hội, những người xung quanh và ngay cả từ phía bạn bè, đồng nghiệp, người thân trong gia đình; đặc biệt là

có thể bị trù dập, cô lập và trả thù từ phía người bị tố cáo “NTC thường chấp nhận rủi ro cá nhân cao Họ có thể bị sa thải, bị kiện, danh sách đen, bị bắt, bị đe dọa hoặc trong trường hợp nặng, bị tấn công hoặc bị giết” [140, tr.24], “bị tẩy chay khỏi tổ chức, bị buộc tội vì VPPL” [117, tr.1]; thậm chí họ có thể bị kiện vì vi phạm

quy định bảo mật thông tin hoặc bôi nhọ danh dự người khác [110, tr.9]

Cho đến nay ở nước ta vẫn chưa có số liệu, báo cáo thống kê một cách chi tiết

về tình hình đe dọa, trả thù NTC, cũng như kết quả bảo vệ họ Duy nhất chỉ có Báo cáo số 180/BC-TH ngày 28/9/2015 của Cục Chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ đánh giá, tổng hợp kết quả BVNTC từ khi Luật Tố cáo có hiệu lực đến 31/3/2015; tuy nhiên, số liệu trong báo cáo còn thiếu toàn diện, chưa phản ánh đầy đủ thực tiễn tình trạng trả thù, trù dập NTC đã và đang diễn ra Qua một số vụ trả thù NTC xảy ra

được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, có thể nhận thấy việc bảo vệ

an toàn cho NTC và những người thân của họ là việc làm cấp thiết hiện nay ở nước

ta Nói cách khác, cần hoàn thiện khung pháp lý để bảo vệ an toàn cho NTC

Nghiên cứu những quy định pháp luật hiện hành về quyền tố cáo và BVNTC

ở Việt Nam cho thấy Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Đảng và Nhà nước coi tố cáo là phương thức dân chủ để nhân dân tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội Xuất phát từ cách tiếp cận đó, quyền tố cáo được ghi nhận là quyền hiến định ở Việt Nam, đồng thời được quy định trong nhiều đạo luật, văn bản dưới luật Luật Tố cáo được Quốc hội thông qua ngày 11.11.2011, có hiệu lực thi hành từ ngày 01.7.2012 đã góp phần khuyến khích nhân dân tích cực tham gia vào việc phát hiện và đấu tranh với các hành vi sai phạm, trái luật xâm hại đến trật tự quản lý xã hội, quản lý nhà nước, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, đặc biệt là các hành vi tham nhũng

Tuy nhiên, bên cạnh đó, có thể thấy các quy định pháp luật về quyền tố cáo của công dân, nghĩa vụ giải quyết tố cáo của cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ta hiện vẫn chưa đầy đủ, rõ ràng Công tác tiếp nhận

xử lý thông tin, thẩm tra, xác minh và kết luận nội dung tố cáo có lúc, có nơi chưa nhận được sự quan tâm đúng mức từ phía cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước Việc giải quyết tố cáo còn chậm, kéo dài Việc xử lý

người sai phạm còn chưa thực sự nghiêm túc, chưa đủ sức răn đe Thậm chí, “một

số cán bộ có thẩm quyền đã có hành vi cả nể, dung túng, bao che, thậm chí tiếp tay cho hành vi tham nhũng, tiêu c c” [98, tr.21] Đặc biệt, nước ta chưa có cơ chế cụ thể và hữu hiệu để BVNTC, vì thế “cán bộ, công chức, viên chức, người dân tố cáo còn ít” [82, tr.4], NTC vẫn ở trong tình trạng lo sợ bị trả thù, trù dập, cô lập và phân

biệt đối xử, không dám tố cáo các hành vi VPPL Điều đó ảnh hưởng lớn đến niềm tin của nhân dân đối với sự nghiêm minh, công bằng của luật pháp; sự quản lý đúng đắn, nguyên tắc của NNPQ

Thực tế nêu trên đặt ra yêu cầu phải hoàn thiện các quy định pháp luật về BVNTC, để NTC yên tâm thực hiện quyền tố cáo của mình, góp phần tích cực vào việc đấu tranh đẩy lùi các hành vi VPPL, nhất là đấu tranh phòng chống tham nhũng, đấu tranh phòng chống sự lạm dụng quyền hành trong thực thi công vụ của

người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị cũng như các đơn vị sản xuất kinh doanh

Để góp phần giải quyết nội dung nêu trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn

vấn đề “Pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài nghiên

cứu cho luận án tiến sĩ của mình

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu của luận án là nghiên cứu cơ sở lý luận của hệ thống pháp luật về BVNTC; nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam về pháp luật BVNTC, đặc biệt chú trọng phân tích những bất cập, hạn chế của hệ thống pháp luật và việc thực hiện pháp luật về BVNTC ở Việt Nam, từ đó đề xuất những sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện pháp luật về BVNTC theo hướng hiệu quả, phù hợp với hoàn cảnh lịch sử, văn hóa, điều kiện thực tế của Việt Nam, đồng thời phù hợp với pháp luật, thông lệ quốc tế

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, luận án phải giải quyết được các nhiệm vụ cụ thể như sau:

Một là, tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước có liên

quan đến đề tài Cụ thể, tiến hành thu thập các tài liệu, công trình khoa học liên quan đến đề tài luận án; nghiên cứu, nhận xét, đánh giá và nêu quan điểm về những vấn đề đã được đề cập, phân tích trong các công trình khoa học đã công bố về đề tài, từ đó xác định các khoảng trống hoặc các vấn đề chưa được làm rõ mà sẽ được tiếp tục giải quyết trong luận án

Hai là, phân tích các lý thuyết, quan điểm khoa học về BVNTC được đề cập bởi

các học giả trong và ngoài nước, cũng như bởi các cơ sở học thuật và tổ chức quốc tế,

từ đó xác định khung lý thuyết được sử dụng để phân tích các nội dung của đề tài;

Ba là, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về BVNTC ở Việt Nam hiện

nay để chỉ ra nền tảng, cơ sở lý luận, thực tiễn của nó, đánh giá mức độ tương thích với pháp luật quốc tế và xu hướng chung trên thế giới (thể hiện qua pháp luật của một số quốc gia) về vấn đề này;

Bốn là, phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật về BVNTC ở Việt Nam để chỉ ra

những thành tựu, bất cập, hạn chế so với yêu cầu thực tế và đánh giá nguyên nhân

Năm là, trên cơ sở kết quả nghiên cứu của các phần trên, luận án luận giải

những yêu cầu khách quan của việc hoàn thiện pháp luật về BVNTC; đề xuất các phương án, giải pháp hoàn thiện khuôn khổ pháp luật hiện hành về BVNTC ở Việt Nam hiện nay

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực trạng các quy định pháp luật hiện hành về BVNTC ở Việt Nam, cụ thể là các lý thuyết, quan điểm khoa học, nhân tố, sự kiện pháp lý, xã hội trong nước và quốc tế; lịch sử văn hóa, tâm lý góp phần định hình nên khuôn khổ pháp luật hiện hành về vấn đề này, cũng như về tác động thực tế và xu hướng phát triển của pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam trong những năm tới

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận án nghiên cứu và làm rõ những vấn đề lý luận về BVNTC và pháp luật

về BVNTC; đánh giá thực trạng ưu điểm, hạn chế của pháp luật về BVNTC; và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BVNTC

+ Về nội dung, luận án nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về

BVNTC; trong đó tập trung vào các khái niệm, định nghĩa, quy trình, thủ tục, nghĩa vụ, trách nhiệm của cá nhân, cơ quan nhà nước trong việc BVNTC, đặc biệt là từ sau khi

có Luật Tố cáo năm 2011 Để bảo đảm tính chuyên sâu của đề tài nghiên cứu, luận án không mở rộng phân tích đến các quy định pháp luật về bảo vệ người tố giác tội phạm, người làm chứng, người bị hại mà là những vấn đề đặc thù của tố tụng hình sự

+ Về không gian, luận án tập trung khảo sát hệ thống pháp luật và thực tiễn

BVNTC ở Việt Nam Điều đó có nghĩa là pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia khác về vấn đề này không phải là trọng tâm phân tích Mặc dù vậy, để củng cố cho những lập luận, quan điểm và đề xuất của tác giả, luận án đồng thời đề cập khái quát đến vấn đề bảo vệ quyền của NTC trong Công ước của Liên hợp quốc

về chống tham nhũng và một số bài học kinh nghiệm về xây dựng và thực thi pháp luật về BVNTC ở một số nước trên thế giới và khả năng áp dụng ở Việt Nam

+ Về thời gian, để phác họa một cái nhìn tổng thể, xuyên suốt, luận án đề cập

đến lịch sử phát triển của pháp luật Việt Nam về BVNTC, tuy nhiên, những phân tích trong luận án tập trung vào giai đoạn từ sau khi Quốc hội thông qua Luật Tố cáo năm 2011 đến nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Cơ sở lý luận

Để giải quyết các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác Lê Nin; Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm, đường lối của Đảng; chính sách pháp luật của Nhà nước Việt Nam về nhà nước pháp quyền XHCN do dân, vì dân; về cải cách tư pháp; về xây dựng và hoàn thiện pháp luật XHCN; về tố cáo và BVNTC

Bên cạnh đó, tác giả còn vận dụng các lý thuyết, quan điểm khoa học có liên quan của các nhà nghiên cứu trong ngoài nước và các tổ chức quốc tế, đặc biệt là về vai trò của nhà nước trong việc BVNTC

4.2 Phương pháp nghiên cứu sử dụng trong luận án

Trên cơ sở phương pháp luận nêu trên, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống của khoa học xã hội và luật học như: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh …Bên cạnh đó, để đạt được những mục tiêu nghiên cứu của luận án, tác giả còn áp dụng phương pháp phỏng vấn các nhóm đối tượng có liên quan, trong đó bao gồm: các chuyên gia có kiến thức chuyên sâu về pháp luật tố cáo và BVNTC; các cán bộ trực tiếp làm công tác giải quyết khiếu nại,

tố cáo cả ở cấp trung ương và địa phương; các luật sư đã từng tham gia tố tụng các

vụ án liên quan đến việc BVNTC; người đã và đang tham gia tố cáo Mục đích của các cuộc phỏng vấn là để thu thập những thông tin thực tế nhằm kiểm định và xác quyết những nhận định, đánh giá về thực trạng và những bất cập, hạn chế trong khuôn khổ pháp luật hiện hành về BVNTC mà tác giả có được sau quá trình phân tích văn bản, qua đó đưa ra những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật không chỉ dựa trên các vấn đề lý luận mà cả trên thực tế

Cụ thể, việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu của đề tài như sau:

- Các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh để xây dựng tổng quan, đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và xác định những vấn đề

mà luận án cần tiếp tục khảo sát (ở Chương 1)

- Phương pháp phân tích kết hợp với tổng hợp, so sánh các công trình nghiên cứu hiện có và các tài liệu khác để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về BVNTC ở nước ta hiện nay (ở Chương 2)

- Các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh các tài liệu, báo cáo có liên quan, kết hợp với các phương pháp quan sát thực tế và khảo sát xã hội học (bằng phỏng vấn sâu) để khảo sát, đánh giá thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật về BVNTC ở nước ta hiện nay (ở Chương 3)

- Phương pháp tổng hợp kết hợp với phân tích, so sánh để đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả BVNTC ở nước ta trong thời gian tới (ở Chương 4)

5 Những điểm mới của luận án

Luận án là công trình khoa học đầu tiên ở cấp độ tiến sĩ luật học nghiên cứu toàn diện, có hệ thống về xây dựng và hoàn thiện pháp luật về BVNTC ở Việt Nam Luận án có những điểm mới về khoa học như sau:

Luận án tập hợp, phân tích một cách hệ thống các vấn đề lý luận về BVNTC

và pháp luật về BVNTC mà chưa hoặc đã được đề cập nhưng còn thiếu thống nhất

và thiếu toàn diện trong một số công trình nghiên cứu khác, cụ thể như khái niệm tố cáo, NTC, BVNTC; nhu cầu và ý nghĩa của việc BVNTC; các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tố cáo và bảo vệ người tố cáo; những cách tiếp cận về BVNTC; khái niệm, đặc điểm, nội dung, hình thức thể hiện của pháp luật về BVNTC; bảo đảm thực hiện pháp luật về BVNTC; vai trò của pháp luật trong việc BVNTC; các tiêu chí đánh giá sự hoàn thiện pháp luật về BVNTC; những yêu cầu

về BVNTC trong Công ước của Liên hiệp quốc về phòng chống tham nhũng; những bài học kinh nghiệm nổi bật về xây dựng và thực thi pháp luật về BVNTC ở một số nước trên thế giới và khả năng áp dụng ở Việt Nam

Luận án phân tích và đánh giá một cách toàn diện khuôn khổ pháp luật hiện hành về BVNTC của Việt Nam, dựa trên các tiêu chí về tính toàn diện, tính thống nhất, khoa học, tính hiệu quả, tính khả thi với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam,

và tính tương thích với các điều ước quốc tế có liên quan và với pháp luật của một

số quốc gia trong vấn đề này; đồng thời chỉ ra quy luật vận động, phát triển của các quy định pháp luật về BVNTC Một hệ thống pháp luật chỉ thực sự được đánh giá chuẩn xác khi được xem xét sự vận hành trong thực tiễn Vì vậy, luận án đã phân tích, đánh giá việc thực hiện pháp luật về BVNTC trong thực tiễn Việt Nam; đánh giá năng lực thực thi pháp luật về BVNTC của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền,

từ đó chỉ ra những kết quả đã đạt được, cũng như những hạn chế cùng các nguyên

nhân, đồng thời đề xuất các yêu cầu và giải pháp hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về BVNTC của nước ta trong thời gian tới

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

- Về mặt lý luận, luận án bổ sung một nguồn tư liệu hữu ích, tin cậy vào những nghiên cứu hiện có về tố cáo và pháp luật về BVNTC, qua đó giúp các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý, các cán bộ làm công tác nghiên cứu, giảng dạy pháp luật có cách nhìn nhận sâu sắc, toàn diện hơn và tiếp cận sâu hơn từ góc độ lý luận những vấn đề về pháp luật và cơ chế BVNTC trên thế giới và ở Việt Nam

- Về mặt thực tiễn, luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước hữu quan và các tổ chức xã hội trong việc sửa đổi, bổ sung hệ thống văn bản pháp luật và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về BVNTC Ngoài ra, luận án còn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho hoạt động giảng dạy, nghiên cứu của các cơ sở nghiên cứu, đào tạo luật

7 Kết cấu của Luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Phụ lục, luận án được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và khung lý

thuyết của luận án

Chương 2 Những vấn đề lý luận về bảo vệ người tố cáo và pháp luật về bảo

vệ người tố cáo

Chương 3 Thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về bảo vệ người tố cáo

ở Việt Nam

Chương 4 Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo

ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

VÀ KHUNG LÝ THUYẾT CỦA LUẬN ÁN

1.1 Tình hình nghiên cứu

BVNTC là một vấn đề tương đối mới ở Việt Nam, vì vậy, chưa có nhiều công trình nghiên cứu về pháp luật về BVNTC được công bố ở nước ta Hiện tại, các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan đến đề tài chủ yếu đề cập đến các vấn đề lý luận chung về KNTC, mới chỉ có một vài công trình bước đầu phân tích một số khía cạnh của việc BVNTC như những yêu cầu với việc BVNTC, cơ chế BVNTC Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài có phần đa dạng hơn, tập trung vào các vấn đề lý luận, các quy tắc quốc tế, hệ thống pháp luật và kinh nghiệm xây dựng, thực hiện pháp luật về BVNTC của một số quốc gia Tuy nhiên, vẫn chưa có công trình nghiên cứu nào của các học giả nước ngoài tập trung phân tích vấn đề BVNTC ở Việt Nam

Trên cơ sở đánh giá kết quả đạt được của các công trình nghiên cứu đã công

bố có liên quan đến đề tài, luận án sẽ chỉ ra những nội dung mới, những vấn đề chưa được đề cập hoặc đã được đề cập nhưng còn thiếu, chưa rõ để từ đó xác định phương hướng và mục tiêu tiếp tục nghiên cứu Từ nhận định chung nêu ở đoạn trên, dưới đây, nội dung đánh giá đối với các công trình nghiên cứu trong nước sẽ bao gồm các vấn đề lý luận về BVNTC và pháp luật về BVNTC; thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về BVNTC ở Việt Nam; các giải pháp hoàn thiện pháp luật về BVNTC Nội dung đánh giá đối với công trình nghiên cứu ở nước ngoài chủ yếu là các vấn đề lý luận, hệ thống pháp luật và kinh nghiệm xây dựng, thực hiện pháp luật về BVNTC của nước ngoài

1.1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

Các công trình khoa học của các tác giả trong nước nghiên cứu pháp luật về BVNTC được công bố thời gian qua chủ yếu được thực hiện dưới hình thức các bài viết khoa học đăng trên các tạp chí Ngoài ra còn có một (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, bốn (04) báo cáo hội thảo khoa học và một số sách chuyên khảo

và luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ luật học Hầu hết các công trình này đều nghiên cứu về KNTC nói chung, trong đó có đề cập đến việc BVNTC Hiện chưa có công trình khoa học nào ở Việt Nam tập trung nghiên cứu riêng về vấn đề BVNTC

1.1.1.1 Tình hình nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật về bảo vệ người tố cáo

* Về khái niệm hay quan niệm về tố cáo

Đây là nội dung được thể hiện trong nhiều công trình nghiên cứu về KNTC đã công bố ở nước ta Tuy nhiên, đa số các công trình đều trích dẫn các thuật ngữ tố cáo theo luật định mà không đưa ra định nghĩa mang tính chất lý luận khoa học về tố cáo Một số công trình đưa ra các quan niệm, khái niệm về tố cáo nhưng có sự khác nhau

về chủ thể thực hiện hành vi tố cáo; cách thức thực hiện hành vi tố cáo; và đối tượng

bị tố cáo Ví dụ, Giáo trình Thanh tra và Giải quyết Khiếu nại Hành chính của Học

viện Hành chính cho rằng “tố cáo là việc cá nh n báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân

có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của…”[45, tr.151] Hoặc theo GS Phạm Hồng Thái, “tố cáo th c chất là việc công dân phát hiện và thông báo chính

thức với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những hành vi vi phạm pháp luật nào đó ” [64, tr.28] Trong khi một số công trình nghiên cứu khác đưa ra quan

niệm về tố cáo ở một phạm vi rộng hơn: “Tố cáo là việc một người báo cho… về một hành vi sai trái của… “[84, tr.64], “Tố cáo là việc công dân, cá nhân báo …về

bất kỳ hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà họ cho rằng hành vi ấy vi phạm

pháp luật hoặc vi phạm quy định của tổ chức, cộng đồng” [79, tr.22-23]

Như vậy, có thể thấy, trong các công trình nghiên cứu hiện nay chưa có sự

thống nhất quan điểm về cách thức mà các chủ thể th c hiện hành vi tố cáo cũng như về đối tượng bị tố cáo Về cách thức thực hiện việc tố cáo, phần lớn cho rằng

một chủ thể nào đó “báo với”, “báo tin cho” cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; số khác cho rằng chủ thể thực hiện quyền tố cáo “phát hiện với”, hay “phát

hiện và thông báo chính thức với” Về đối tượng bị tố cáo, đa số các công trình

nghiên cứu cho rằng đó là “hành vi trái luật” hay VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức,

cá nhân nào [45, 63, 64, 101, 105], trong khi một số công trình đó là “hành vi sai

trái” [84], “hành vi VPPL hoặc vi phạm quy định của tổ chức, cộng đồng” [79]

Ngoài ra, có công trình cho rằng đối tượng bị tố cáo ngoài “hành vi” còn có thể là

“việc làm”, thậm chí là “lời nói” hoặc “hiện tượng khả nghi” nào đó mà NTC cho

là có dấu hiệu vi phạm, sai trái, phạm pháp, cần được lên án, ngăn chặn, xem xét,

kết luận và xử lý nghiêm minh theo đúng quy định: “Tố cáo là báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền biết bằng văn bản hoặc lời nói về những hành vi,

việc làm, lời nói hoặc hiện tượng khả nghi nào đó…mà NTC cho là có dấu hiệu vi phạm, sai trái, phạm pháp, cần được lên án, ngăn chặn, xem xét, kết luận và xử lý nghiêm minh theo đúng quy định” [26, tr.9]

* Về người tố cáo

NTC là chủ thể thực hiện quyền tố cáo, tuy nhiên hiện chưa có sự thống nhất về quan điểm trong các công trình nghiên cứu ở Việt Nam về phạm vi chủ thể của quyền

tố cáo Hầu hết các công trình đã công bố hiện nay ở nước ta đều cho rằng “NTC” là

“công dân” [3, 64, 75, 79, 101, 105] hay “cá nhân” [79], “một người” [26, 84]…, tuy nhiên, cũng có công trình cho rằng “NTC được quy định trong Luật Tố cáo là công dân th c hiện quyền tố cáo, nhưng có thể được hiểu là cơ quan, tổ chức tố giác, báo tin

về tội phạm” [95, tr.173] Sự khác biệt trong nhận thức về phạm vi chủ thể của quyền

tố cáo một phần là do các nhà nghiên cứu khi đề cập đến NTC chỉ giới hạn ở một phạm

vi hay quy về một lĩnh vực nhất định như: tố cáo hành chính [3, 75, 88, 101, 102]; tố cáo trong Đảng [26]; tố giác tội phạm hình sự; tố cáo hành vi tham nhũng…

* Phân biệt s khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo; giữa quyền khiếu nại và quyền tố cáo

Phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định đối tượng được bảo vệ Thực tiễn cho thấy không chỉ NTC mà cả người khiếu nại cũng có thể bị trù dập, trả thù Vì thế, pháp luật cần phải bảo vệ cả NTC và người khiếu nại Tuy nhiên, việc bảo vệ hai nhóm đối tượng này là khác nhau, do có sự khác nhau về tính chất và mức độ

Một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam đã phân tích sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo Ví dụ, TS Đinh Văn Minh trong hai bài viết đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp và Tạp chí Thanh tra cho rằng, việc phân biệt giữa khiếu nại

và tố cáo cần căn cứ vào mục đích của chủ thể hành vi, trong đó khiếu nại nhằm hướng tới lợi ích, đi đòi lại lợi ích mà chủ thể khiếu nại cho là họ đã bị xâm phạm, còn tố cáo nhằm hướng tới việc xử lý hành vi vi phạm và người có hành vi vi phạm

mà chủ thể tố cáo cho là nguy hại cho xã hội hay cho bản thân họ [52, 54] Hoặc GS Phạm Hồng Thái, trong một cuốn sách chuyên khảo cũng chỉ ra điểm chung và sự khác nhau giữa quyền khiếu nại và quyền tố cáo, theo đó điểm chung là cả hai quyền này cùng được sử dụng với tư cách là quyền bảo vệ quyền, còn điểm khác nhau thể hiện ở chủ thể, đối tượng và mục đích của chủ thể khi thực hiện hai quyền này [64]

* S khác biệt giữa tố cáo và tố giác, tin báo tội phạm

Theo GS Phạm Hồng Thái, tố cáo gần gũi với tố giác, tin báo, thông tin về tội phạm, nhưng về bản chất pháp lý có sự khác nhau Sự khác nhau cơ bản giữa chúng thể hiện ở chỗ: trong tố cáo về nguyên tắc (trừ một số trường hợp tố cáo giấu tên), chủ thể luôn được xác định và phải chịu trách nhiệm pháp lý về nội dung mà

họ tố cáo Mặt khác, tố cáo là một sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật

về tố cáo Trong khi đó, tố giác thì chủ thể không xác định và thông tin trong tố giác chỉ để các cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tham khảo và họ chỉ xử lý khi thấy thông tin đó có căn cứ [64, tr.31]

Sự khác biệt giữa tố cáo và tố giác tội phạm còn được phân tích trong một bài viết của Thạc sĩ Lê Ra (2012) đăng trên Tạp chí Kiểm sát, trong đó cho rằng, tố cáo hành vi VPPL thì không phân biệt tính chất, mức độ vi phạm, còn tố giác tội phạm thì chỉ bao gồm những hành vi VPPL có thể cấu thành tội phạm đã được quy định trong Bộ luật Hình sự [61, tr.33] Khái niệm tố cáo rộng hơn và cơ bản đã bao hàm cả khái niệm tố giác về tội phạm, hay nói cách khác, tố cáo hành vi phạm tội được gọi là tố giác tội phạm [61, tr.33] Điểm khác biệt giữa hai khái niệm này là:

Tố cáo là quyền của công dân, còn tố giác tội phạm vừa là quyền, vừa là nghĩa vụ của công dân; quan hệ pháp luật về tố cáo chỉ phát sinh khi công dân thực hiện quyền tố cáo; còn quan hệ pháp luật tố giác tội phạm thì phát sinh ngay sau khi công dân biết về tội phạm [61, tr.33]

Tác giả Phạm Quốc Huy (2009) trong bài viết đăng trên Tạp chí Kiểm sát

cũng phân biệt giữa hai khái niệm “Tố cáo tội phạm” và “Tố giác tội phạm” [43] Theo tác giả, khái niệm “tố cáo tội phạm” có nhiều điểm gần giống với khái niệm

“tố giác tội phạm” Cụ thể như: Tố cáo tội phạm cũng là một nguồn thông tin về tội

phạm được báo cho chủ thể có thẩm quyền giải quyết; đối tượng của tố cáo tội phạm cũng chỉ là công dân; đối tượng của tố cáo tội phạm cũng là hành vi có dấu hiệu tội phạm; mục đích của tố cáo tội phạm cũng nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chính mình hoặc của chủ thể khác bất kỳ; NTC tội phạm cũng có quyền giống người tố giác tội phạm [43, tr.29] Tuy nhiên, theo tác giả, giữa hai khái niệm này có những điểm khác biệt như: người biết hành vi phạm tội mà không tố cáo tội phạm thì không phải chịu trách nhiệm pháp lý (không có nghĩa vụ phải tố cáo tội phạm), còn người không tố giác tội phạm có thể phải chịu trách nhiệm hình sự về

tội “không tố giác tội phạm”; NTC tội phạm có nghĩa vụ tố cáo đúng sự thật, nếu tố cáo sai thì tùy mức độ phải chịu trách nhiệm hành chính hoặc hình sự về tội “vu khống”, còn người tố giác tội phạm không có nghĩa vụ và trách nhiệm này; NTC tội

phạm có nghĩa vụ phải tố cáo đúng cơ quan có thẩm quyền và không được tố cáo nặc danh hoặc mạo danh, còn người tố giác tội phạm có thể tố giác với bất cứ cơ quan, tổ chức nào và có thể không cần cung cấp tên tuổi, địa chỉ của mình; hành vi VPPL có dấu hiệu tội phạm bị tố cáo phải là hành vi đã xảy ra, còn hành vi có dấu hiệu tội phạm bị tố giác có thể đang xảy ra hoặc sẽ xảy ra [43, tr.29]

* Nhu cầu bảo vệ người tố cáo

Về vấn đề này, trong một bài viết đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, PGS TS Trần Đình Nhã (2010) đã đề cập đến các yêu cầu của việc bảo vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại trong vụ án hình sự [55] Theo tác giả, người tố giác, người làm chứng, người bị hại là những công dân có vai trò đặc biệt Họ là người cộng tác, phối hợp với cơ quan nhà nước trong lĩnh vực phòng, chống tội phạm Họ cung cấp lời khai hoặc các thông tin khác góp phần giải quyết đúng đắn

vụ án hình sự Vì vậy, họ có nguy cơ bị người phạm tội đe doạ, xâm hại tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, tài sản với ý đồ nhằm ngăn cản, trả thù do sự cộng tác, phối hợp đó [55]

Ngoài nhu cầu bảo vệ của công dân và xuất phát từ vai trò của NTC tội

phạm, tác giả Lê Văn Thịnh (2016), trong báo cáo tại Hội thảo “Bước đầu tiếp cận kết quả 10 năm th c hiện Luật Phòng, chống tham nhũng qua một số l nh v c” [81]

đã đề cập đến một số lý do khác dẫn đến sự cần thiết phải bảo vệ người tố giác tội

phạm đó là: Thứ nhất, bảo vệ người tố giác tội phạm xuất phát từ chức năng nội tại

và nghĩa vụ của nhà nước việc bảo vệ công dân trước các nguy cơ bị xâm hại do các

hành vi nguy hiểm gây ra Thứ hai, bảo vệ người tố giác tội phạm để khuyến khích

quần chúng nhân dân tin tưởng, tham gia tố giác tội phạm, cung cấp thông tin về các hành vi phạm tội và giúp đỡ cho các cơ quan chức năng trong việc giải quyết

các vụ án hình sự Thứ ba, bảo vệ người tố giác tội phạm là cần thiết để bảo đảm

quá trình tố tụng diễn ra thuận lợi và hiệu quả [81, tr 50-52]

* Khái niệm bảo vệ người tố cáo

Việc nghiên cứu BVNTC có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định nội dung pháp luật về BVNTC Tuy nhiên, hiện tại chưa có công trình nghiên cứu nào

ở nước ta nêu ra định nghĩa BVNTC, mà mới chỉ có hai công trình bước đầu phân

tích khái niệm “cơ chế bảo vệ NTC”, đó là Đề tài khoa học cấp cơ sở “Cơ chế BVNTC” của Vụ Pháp chế-Thanh tra Chính phủ, do Thạc sĩ Nguyễn Văn Tuấn làm chủ nhiệm [105] và bài viết “Cơ chế BVNTC trong pháp luật hiện hành của

Việt Nam” của TS Nguyễn Quốc Văn và PGS.TS Vũ Công Giao [94] Cả hai công trình này đều cho rằng, cơ chế BVNTC là cách thức tổ chức, trình tự, thủ tục, thẩm quyền, trách nhiệm bảo vệ, sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong

hệ thống chính trị để bảo vệ người tố cáo trước sự trả thù hoặc trù dập của người

bị tố cáo hoặc người khác [105, tr.11] Cơ chế BVNTC gồm 4 yếu tố chính là: cơ

sở pháp lý thiết lập nên cơ chế BVNTC; cơ quan thực hiện chức năng BVNTC; các biện pháp/điều kiện BVNTC; việc xử lý trách nhiệm của cơ quan, tổ chức cá nhân vi phạm [105, tr.11]

* Bảo vệ người tố cáo trong pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới

Việc nghiên cứu các tiêu chuẩn quốc tế và kinh nghiệm pháp luật về BVNTC của các quốc gia trên thế giới là rất cần thiết, song cần lựa chọn dựa trên các tiêu chí

về tính tương thích mà trong điều kiện Việt Nam hiện nay có thể tham khảo và học tập kinh nghiệm Đây là nội dung mới và rộng nên chưa có nhiều công trình nghiên cứu ở nước ta đề cập Hiện tại mới chỉ có hai công trình nêu dưới đây là tiêu biểu:

Trong bài viết “Bảo vệ người tố giác-Quy định của Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng và một số vấn đề đặt ra đối với Việt Nam” đăng trên www.giric.ac.vn [77], Thạc sĩ Tạ Thu Thủy tập trung phân tích những yêu cầu bảo

vệ người tố giác trong Công ước của Liên Hiệp quốc về chống tham nhũng Theo tác giả, Điều 33 của Công ước đòi hỏi các quốc gia thành viên xem xét và quyết định hình thức bảo vệ người tố giác thông qua việc trả lời các câu hỏi: Ai và trong những lĩnh vực, hoạt động, ngành nào sẽ được bảo vệ? Ai có thể tố giác? Đơn tố giác sẽ được ai xử lý? Đơn tố giác sẽ theo định dạng nào và bao gồm những thông tin gì? Các cách bảo vệ nguồn thông tin? Dự kiến các yếu tố đảm bảo để đối phó với những cáo buộc đe doạ… [77] Các Quốc gia thành viên có thể xem xét đảm bảo giấu tên cho người tố giác Nếu việc giấu tên cũng không đảm bảo an toàn cho người tố giác, các Quốc gia thành viên có thể xem xét các điều khoản pháp lý thích hợp giúp người tố giác tránh khỏi tình trạng mất việc hoặc khắc phục những

thiệt hại về dân sự Các Quốc gia thành viên có thể đưa ra những hướng dẫn về thực hiện việc tố giác nhằm tư vấn cho người dân về việc họ nên thông báo cho cơ quan nào về những mối nghi ngờ người tham nhũng và họ nên thực hiện việc tố giác như thế nào? [77]

Đề tài khoa học cấp cơ sở “Cơ chế bảo vệ NTC” (2010) do Vụ Pháp chế,

Thanh tra Chính phủ chủ trì tập trung nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước về xây dựng cơ chế BVNTC Tuy nhiên, điểm hạn chế của đề tài là đồng nhất NTC với người làm chứng khi nghiên cứu quy định về BVNTC trong Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng Thêm vào đó, phạm vi nghiên cứu chỉ giới hạn ở một số nước như Israel, Hàn Quốc, Singapore, Hồng Kông Nội dung nghiên cứu mới ở mức độ chung, khái quát, chưa cụ thể, chưa có sự đối chiếu cũng như chưa nêu ra được những bài học kinh nghiệm của các quốc gia đó mà Việt Nam có thể tham khảo, học tập

1.1.1.2 Tình hình nghiên cứu về th c trạng pháp luật và th c thi pháp luật

về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam

* Về th c trạng pháp luật về bảo vệ người tố cáo

Hiện tại đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến khuôn khổ pháp luật

về BVNTC ở nước ta [3, 4, 31, 48, 77, 81] nhưng nhìn chung mới chỉ ở mức độ tổng hợp, liệt kê, mô tả các quy định pháp luật hiện hành mà chưa có sự phân tích, đánh giá một cách khoa học; chưa chỉ ra được những điểm hợp lý và những tồn tại, hạn chế cũng như chưa phân tích các yếu tố tác động và nguyên nhân của thực trạng pháp luật về vấn đề này Một vài công trình tiêu biểu có thể kể như sau:

- Tác giả Hồ Thị Thu An (2009) trong Luận văn Thạc sĩ “Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam hiện nay” [3] và bài “Xây d ng cơ chế BVNTC” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp [4] đã tập trung nghiên cứu

các quy định về BVNTC trong Luật KNTC năm 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật KNTC năm 2004, 2005 Theo tác giả, các luật này đã có một số quy định nhằm ngăn chặn các hành vi trả thù NTC, song vẫn chưa nêu cụ thể cơ chế

và các biện pháp BVNTC trong trường hợp họ bị trả thù, trù dập

- Đề tài cấp cơ sở “Cơ chế bảo vệ NTC” (2010) của Vụ Pháp chế-Thanh tra

Chính phủ [105] cũng nhận định rằng, Luật KNTC đã ghi nhận quyền được bảo vệ của NTC, song những quy định này còn sơ sài, chưa xác định cụ thể trách nhiệm,

các BPBV, chế tài xử lý đối với người có trách nhiệm trong việc bảo vệ nhưng không áp dụng các BPBV hoặc thiếu trách nhiệm trong việc bảo vệ NTC dẫn đến việc NTC bị xâm phạm sức khỏe, tính mạng, danh dự…[105, tr.26]

- Tác giả Nguyễn Văn Tuấn (2007) trong một bài viết đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp [89] đánh giá các quy định của Luật KNTC về BVNTC mới chỉ mang tính quy tắc, chưa có biện pháp xử lý đối với trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thực hiện các BPBV; pháp luật cũng chưa quy định cụ thể về các BPBV, nội dung bảo vệ, cơ quan có trách nhiệm bảo vệ; chưa tạo ra cơ chế thực sự để bảo vệ thông tin tài liệu có liên quan đến NTC và người khác cung cấp các thông tin tài liệu đó [89]

Sau khi Luật Tố cáo năm 2011 được ban hành, nhiều nhà nghiên cứu đã có những bình luận về sự thay đổi trong các quy định về BVNTC của luật mới Trong hai bài viết đăng trên tạp chí Thanh tra các năm 2013, 2014 [31, 32], tác giả Lê Tiến Đạt đã phân tích các nội dung BVNTC trong luật mới và đưa ra một số nhận xét về các quy định liên quan đến cách thức, thủ tục để NTC tiếp nhận các BPBV; việc giữ

bí mật thông tin về NTC; xác định trách nhiệm chính trong việc BVNTC; việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế BVNTC [31, tr.20-21]

Trong Báo cáo “Cơ chế BVNTC tham nhũng theo các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam” (2016), của Tổ chức Hướng tới Minh bạch kết hợp với Viện Chính sách công và Pháp luật công bố tại Hội thảo “Bước đầu tiếp cận kết quả

10 năm th c hiện Luật Phòng, chống tham nhũng qua một số l nh v c” Hà Nội năm

2016 [81, tr.38] đã đề cập một cách toàn diện khuôn khổ pháp luật hiện hành về BVNTC tham nhũng Trên cơ sở phân tích các nội dung như cơ sở pháp lý của việc BVNTC; cơ quan BVNTC; các biện pháp, điều kiện BVNTC; biện pháp xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm, báo cáo chỉ ra rằng thực tiễn BVNTC ở Việt Nam bộc lộ nhiều vấn đề bất hợp lý do các cơ sở pháp lý hiện hành chưa xác định cụ thể

cơ quan nào có trách nhiệm BVNTC; chưa có quy định về trình tự, thủ tục tiếp nhận, thụ lý và giải quyết yêu cầu bảo vệ của NTC; các BPBV chưa được cụ thể hóa; thiếu các quy định ràng buộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong việc BVNTC [81, tr.38]

Thực trạng pháp luật về BVNTC được nghiên cứu một cách toàn diện và cụ

thể hơn cả là bài viết “Cơ chế BVNTC trong pháp luật hiện hành của Việt Nam” của

TS Nguyễn Quốc Văn và PGS.TS Vũ Công Giao (2016) trong Kỷ yếu Hội thảo

“Hoàn thiện pháp luật về KNTC ở nước ta hiện nay” [94] Cùng với việc chỉ ra

được khung chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, khung Hiến pháp về BVNTC, bài viết đã tập trung phân tích một cách cụ thể các quy định pháp luật hiện hành về BVNTC, bao gồm quy định về BVNTC trong Luật Tố cáo, quy định về BVNTC trong Luật Phòng, chống tham nhũng; và quy định về BVNTC trong pháp luật hình sự Trên cơ sở nghiên cứu thực tiễn pháp luật về BVNTC, bài viết đã chỉ

ra những mặt còn tồn tại, hạn chế trong các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này, đó là: pháp luật tố cáo vẫn chưa quy định rõ về mặt nguyên tắc cơ quan có trách nhiệm BVNTC; trong các điều luật, trách nhiệm BVNTC được quy định chung chung, mờ nhạt; nhiệm vụ BVNTC được giao đồng thời cho nhiều cơ quan/cá nhân, trong đó không xác định cơ quan nào có trách nhiệm chủ trì BVNTC,

vì thế dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc” [94, tr.182] Pháp luật tố cáo

hiện hành vẫn chưa quy định cụ thể về nội dung các biện pháp BVNTC, chưa phân tách được các giai đoạn BVNTC với các yêu cầu về nghiệp vụ bảo vệ khác nhau, do

đó không xác định được nhu cầu bảo vệ trong từng giai đoạn để phân công trách nhiệm các cơ quan cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, điều kiện và khả năng của từng cơ quan trong BVNTC; chưa quy định các bảo đảm về tài chính, kỹ thuật cho công tác BVNTC [94, tr.182] Quy định về áp dụng pháp luật về tố cáo và giải

quyết tố cáo còn có sự “khu biệt” giữa Luật tố cáo năm 2011 với Bộ luật Tố tụng

hình sự năm 2015, vì thế, Luật tố cáo năm 2011 không được coi là bộ công cụ chung để điều chỉnh các quan hệ về tố cáo ở Việt Nam, theo đó, vấn đề BVNTC càng trở lên mơ hồ, không rõ ràng theo pháp luật Việt Nam [94, tr.183]

Từ một góc độ khác, tham luận “Cơ chế BVNTC theo pháp luật hình s Việt Nam” của Thạc sĩ Nguyễn Văn Thịnh (2016) tại Hội thảo “Bước đầu tiếp cận kết quả 10 năm th c hiện Luật Phòng, chống tham nhũng qua một số l nh v c” đã

nghiên cứu khá toàn diện thực trạng các quy định pháp luật về BVNTC trong pháp luật Hình sự ở nước ta hiện nay [81, tr.50] Tác giả nhận định quy định của pháp luật tố tụng hình sự hiện hành về bảo vệ người tố giác mới chỉ dừng lại ở tính nguyên tắc, thiếu hướng dẫn cụ thể nên gây khó khăn cho các cơ quan tiến hành tố tụng trong quá trình tổ chức thực hiện [81, tr.59] Các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về từng BPBV, trình tự, thủ tục, thẩm quyền quyết

định, lực lượng tiến hành bảo vệ, kinh phí để bảo vệ người tố giác, cũng không quy định trong những trường hợp cụ thể nào thì người tố giác và thân nhân của họ được bảo vệ [81, tr.59]

* Th c tiễn th c thi pháp luật về bảo vệ người tố cáo

Cho đến nay, mới có rất ít công trình nghiên cứu đề cập đến thực tiễn thực thi pháp luật về BVNTC Những công trình đề cập đến vấn đề này thì mức độ phân tích vẫn chưa cụ thể Một vài công trình tiêu biểu như sau:

- Bài “Pháp luật về BVNTC hiện nay và một số kiến nghị” của tác giả Nguyễn Thắng Lợi đăng trên trang www.moj.gov.vn.[48], nêu ra thực trạng những NTC bị

hãm hại, trả thù, cụ thể là một số cán bộ, công chức thực hiện quyền tố cáo bị cách chức hoặc đuổi việc, khiến người dân, cán bộ, công chức không dám tố cáo mặc dù biết việc VPPL trực tiếp xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [48] Tác giả nhận định, khi tố cáo tham nhũng thì tâm lý sợ bị đe dọa, trả thù có phần nặng

nề hơn vì những đối tượng tham nhũng là những người có chức vụ, quyền hạn, địa

vị và ảnh hưởng trong xã hội, thường ở "thế mạnh", còn người "tố cáo" thì thường lại ở "thế yếu" [48]

- Đề tài khoa học cấp cơ sở “Cơ chế bảo vệ NTC” (2010) của Vụ Pháp

chế-Thanh tra Chính phủ, Báo cáo của Tổ chức Hướng tới minh bạch-Viện Chính sách

Công và Pháp luật (2016), “Cơ chế BVNTC tham nhũng theo các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam” đã cung cấp một số số liệu thống kê về tình hình tiếp

nhận, xử lý và giải quyết tố cáo qua việc tổng kết thi hành Luật KNTC, Luật Phòng, chống tham nhũng, qua hoạt động giám sát của Quốc hội, theo pháp luật tố tụng hình sự và qua các phương tiện thông tin đại chúng Trên cơ sở đó, các báo cáo này

nhận định rằng, “th c tế là việc th c hiện BVNTC của các cơ quan nhà nước rất hạn chế” [106, tr.33]

- TS Nguyễn Quốc Văn, PGS.TS Vũ Công Giao (2016) trong bài “Cơ chế BVNTC trong pháp luật hiện hành của Việt Nam” đã chỉ ra tồn tại một số vướng mắc trong việc BVNTC [95]: Một là, vấn đề bảo vệ bí mật thông tin của NTC còn gặp nhiều khó khăn do cơ chế tiếp nhận, giải quyết tố cáo hiện nay Hai là, căn cứ

để yêu cầu bảo vệ đối với NTC còn chưa cụ thể và thống nhất Bên cạnh đó, các cơ quan chức năng còn thiếu điều kiện và thẩm quyền trong sử dụng các thiết bị kỹ thuật và nghiệp vụ chuyên môn để thẩm tra, xác minh những chứng cứ làm cơ sở

cho việc kết luận nội dung tố cáo Ba là, quy định nơi BVNTC còn rất chung, khó

áp dụng, thiếu hướng dẫn cụ thể Bốn là, quan hệ phối hợp giữa người giải quyết tố

cáo và các cơ quan tổ chức có liên quan trong BVNTC còn gặp một số khó khăn, đặc biệt trong các tình huống phải khẩn trương bố trí lực lượng, phương tiện bảo vệ, tạm thời di chuyển người được bảo vệ đến nơi an toàn do cơ chế giải quyết tố cáo

hiện hành Năm là, pháp luật hiện hành chưa cụ thể hóa quy trình phối hợp bảo vệ

Điều này có thể dẫn đến sự đùn đẩy trách nhiệm, làm chậm trễ thời gian xác minh,

ảnh hưởng đến an nguy của NTC và người thân của họ Sáu là, hoạt động tuyên

truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về tố cáo và BVNTC vẫn còn nhiều hạn chế Vì vậy, còn tình trạng công dân chưa biết quyền lợi và cơ chế bảo vệ khi đứng ra tố cáo Trong khi đó, việc giải quyết tố cáo trong một số lĩnh vực còn chưa tốt, ảnh hưởng đến quyền của người dân, gây mất lòng tin của nhân dân với cơ quan nhà nước Nhiều đối tượng bị tố cáo sử dụng các thủ đoạn mua chuộc, đe dọa và thực hiện các hành vi bạo lực khiến cho công dân hoang mang, lo sợ Công tác bồi dưỡng, nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức đặc biệt là những người trực tiếp tham gia vào quá trình BVNTC chưa được thường xuyên; sự tham gia của các tổ chức xã hội, cơ quan báo chí, truyền thông, luật sư chưa thực sự hiệu quả… [95, tr.186-187]

Cũng là những khó khăn vướng mắc trong thực tiễn BVNTC, PGS TS Trần

Đình Nhã (2010), trong bài “Hoàn thiện cơ sở pháp lý bảo vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại trong vụ án hình s ” [55], cho rằng những quy định về bảo

vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại trong vụ án hình sự không những chưa được hướng dẫn chi tiết, mà trên thực tế vẫn chưa được triển khai thực hiện một cách nghiêm túc, mặc dù trong thực tiễn hoạt động tố tụng hình sự đã xuất hiện rất nhiều tình huống cần phải áp dụng các biện pháp thích hợp để bảo vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại và người thân thích của họ [55] Mặc dù các cơ quan tiến hành tố tụng đều biết mình có trách nhiệm phải bảo vệ những người này khỏi sự đe doạ hoặc xâm hại từ phía người phạm tội hoặc thân nhân của họ, nhưng

do chưa có những quy định cụ thể về trách nhiệm, thủ tục, biện pháp và cơ sở vật chất, nhân lực phục vụ cho công tác này, nên còn lúng túng trong việc quyết định và triển khai các BPBV [55] Về phía người bị hại, người làm chứng và người tham gia

tố tụng khác cũng như thân thích của họ, đa số hiểu biết pháp luật còn hạn chế, không biết mình có quyền được yêu cầu bảo vệ và cũng do không thật tin tưởng cơ quan tố tụng có khả năng bảo vệ được mình, gia đình mình, nên thường thoái thác nghĩa vụ pháp lý, thoái thác hợp tác, hoặc tìm cách tự bảo vệ mình [55]

1.1.1.3 Tình hình nghiên cứu về các giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo

cơ chế BVNTC tại Việt Nam, cần thực hiện các biện pháp [95]: Một là, thiết lập cơ

quan có thẩm quyền BVNTC Do tính chất, đặc điểm, yêu cầu của công tác BVNTC, pháp luật nên giao chức năng chủ trì, điều phối và nhiệm vụ chuyên trách BVNTC cho lực lượng Công an nhân dân, cụ thể là cho lực lượng Cảnh sát nhân

dân Hai là, nghiên cứu xây dựng trình tự, thủ tục tiếp nhận, thụ lý, giải quyết yêu

cầu BVNTC Trình tự, thủ tục này phải đơn giản, khả thi, tùy thuộc vào tính chất, nội dung bảo vệ và từng giai đoạn giải quyết tố cáo của cơ quan nhà nước, tạo thuận lợi cho công dân thực hiện quyền được bảo vệ Đặc biệt, trình tự, thủ tục này phải khắc phục được mọi sơ hở gây bất lợi cho NTC và xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan Đây là yêu cầu tiên quyết để triển khai có hiệu quả việc

BVNTC Ba là, quy định các biện pháp cụ thể BVNTC Các biện pháp BVNTC cần

phải được luật hóa Đây là nội dung quan trọng, là yêu cầu thiết yếu của cơ chế BVNTC Các biện pháp này cần được nghiên cứu, áp dụng đáp ứng thực tiễn đấu

tranh chống tội phạm và vi phạm pháp luật Bốn là, bảo đảm về vật chất, kỹ thuật và

pháp lý cho công tác BVNTC Việc duy trì hoạt động của cơ quan chuyên trách BVNTC, việc áp dụng các biện pháp hình sự, hành chính, kỹ thuật BVNTC cần kinh phí bảo đảm Nguồn kinh phí này phải được dự toán và phân bổ theo quy định của pháp luật; Cần quy định chi tiết chế tài mà cơ quan BVNTC, người BVNTC có thể áp dụng khi thực thi nhiệm vụ; Tiếp tục hoàn thiện các quy định về khen thưởng NTC nhằm thực sự khuyến khích, động viên người dân đấu tranh chống tội phạm và

hành vi vi phạm pháp luật Năm là, hoàn thiện cơ chế tiếp nhận, thụ lý và xử lý tố cáo Sáu là, nâng cao trách nhiệm và đạo đức công vụ Bảy là, thực hiện việc giám

sát việc giải quyết tố cáo và BVNTC, bảo đảm các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ được giao [95, tr.190-193]

Bên cạnh đó, cũng có công trình đưa ra những giải pháp ở mức độ khái quát

hơn đó là cần phải xây dựng một chế định pháp lý hoàn chỉnh BVNTC đảm bảo cơ

sở pháp lý cho công tác này trên thực tế PGS TS Trần Đình Nhã (2010) trong bài

“Hoàn thiện cơ sở pháp lý bảo vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại trong vụ án hình s ” cho rằng bảo vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại

trong vụ án hình sự cần được thực hiện thông qua một cơ chế hoạt động cụ thể của các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giúp cho người tố giác, người làm chứng, người

bị hại không bị mua chuộc, khống chế, bị đe doạ, trả thù, để họ có thái độ hợp tác tích cực, khai báo khách quan, trung thực và chính xác với các cơ quan tiến hành tố tụng trong suốt quá trình giải quyết vụ án hình sự [55] Các hoạt động đó phải dựa trên cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc và khả thi Vì thế cần phải sớm xây dựng một chế định pháp lý hoàn chỉnh về bảo vệ người tố giác, người làm chứng, người bị hại

đảm bảo cơ sở pháp lý “cần và đủ” cho việc thực hiện công tác này trên thực tế là

yêu cầu khách quan Chế định pháp lý này được xây dựng dưới hình thức một đạo luật là hợp lý nhất [55]

1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Vấn đề BVNTC được đề cập trong nghiên cứu của nhiều tổ chức quốc tế, nhà khoa học nước ngoài Nội dung chủ yếu là các vấn đề lý luận về tố cáo, hệ thống pháp luật và kinh nghiệm xây dựng, thực hiện pháp luật về BVNTC ở một số nước thành viên của một số tổ chức quốc tế

1.1.2.1 Các vấn đề lý luận về tố cáo và bảo vệ người tố cáo

Một số công trình nghiên cứu ở nước ngoài cũng đưa ra những định nghĩa khác nhau về tố cáo nhưng có điểm chung là chỉ giới hạn và nhấn mạnh đến việc tiết

lộ thông tin hoặc rò rỉ thông tin về một hành vi sai trái có hại hoặc hành vi bất hợp lý,

vi phạm đạo đức, VPPL xảy ra trong nội bộ của một tổ chức, hay tại nơi làm việc

Theo Ralph Nader (1971), tố cáo là: “ hành động của người đàn ông hay đàn bà tin rằng lợi ích công quan trọng hơn lợi ích của tổ chức mà người đó phục

vụ, tố cáo tổ chức này có liên quan đến tham nhũng, bất hợp pháp, gian lận hoặc hành động có hại” [117, tr.2] Marcia P Miceli và Janet P Near (1982), đưa ra định nghĩa: “tố cáo là việc tiết lộ thông tin về một việc làm bị coi sai trái hoặc những rủi

ro trong một tổ chức cho các cá nhân hoặc tổ chức được cho là có khả năng giải quyết hiệu quả” (giải pháp) [117, tr.3] Một định nghĩa khác có nội dung tương tự

nhưng nội hàm tố cáo được nêu rõ hơn trong bài viết chung của Joseph

Cohen-Lyons và Hicks Morley (2012): “Trong l nh v c công ở Canada, tố cáo được định ngh a là bao gồm cả việc tiết lộ thông tin một cách công khai hoặc lén lút rò rỉ thông tin ra bên ngoài liên quan đến một hành vi có hại mà đồng nghiệp hoặc cấp trên đã cam kết, đang d tính, hoặc đang cho phép xảy ra” [121, tr.17]

Nhìn nhận vấn đề từ một góc độ khác, David Banisar (2009), trong cuốn

“Whistleblowing” International Standards and Developments”(Người thổi còi: Các tiêu chuẩn quốc tế và s phát triển) đã đưa ra quan niệm:

Trọng tâm của tố cáo là quyền tự do ngôn luận, một sự giải tỏa về đạo đức và một cơ chế hành chính Kết quả phải đảm bảo cá nhân có khả năng nói ra lương tri và tổ chức nên cởi mở hơn và có trách nhiệm hơn với nhân viên của họ, các cổ đông và đông đảo công chúng trong những hoạt động của mình [117, tr.4]

Cùng với việc định nghĩa tố cáo, một số công trình nghiên cứu nước ngoài đã

đề cập đến vai trò của tố cáo và sự cần thiết phải bảo vệ người tố cáo trong cuộc chiến chống tham nhũng, gian lận

Tài liệu nghiên cứu của Tổ chức minh bạch quốc tế (2010) “Whistleblowing:

an effective Tool in the Fight against Corruption” (Tố cáo: Một công cụ hiệu quả

trong chống tham nhũng) cho rằng, bằng việc phát hiện ra các vụ tham nhũng, những NTC đóng một vai trò tối quan trọng trong việc làm đảo ngược vòng luẩn quẩn hoạt động giấu mặt thành vòng tròn đạo đức [136, tr.2] Theo nghiên cứu này, tham nhũng vốn được biết đến như hoạt động giấu mặt và thường chỉ có những người cùng tham gia vào các vụ tham nhũng hoặc làm việc với đối tượng tham nhũng mới biết; và trong số những người biết đó, rất ít người có khả năng tố cáo Nguyên nhân có thể do sự thờ ơ, nỗi sợ bị trả thù và việc đặt lòng trung thành nhầm chỗ cũng như văn hóa im lặng [136, tr.2] Để bảo vệ an toàn cho NTC, nghiên cứu nhận định rằng cần phải có pháp luật phù hợp về tố cáo và những phương tiện để thực thi pháp luật để hỗ trợ cho văn hóa tuân thủ và liêm chính [136, tr.3] Tuy nhiên, theo nghiên cứu này, không nên lệ thuộc vào cơ chế bảo vệ nhân chứng, bởi không phải tất cả những NTC đều là nhân chứng Những NTC thường không có những bằng chứng cụ thể mà chỉ nghi ngờ việc làm sai trái mà thôi, và khi đó, cơ chế bảo vệ nhân chứng không thể bảo vệ họ một cách toàn diện [136, tr.3]

Trong cuốn “Alternative to Slince Wishtleblower Protection in 10 European countries” (Những lựa chọn cho việc bảo vệ người tố cáo ở 10 nước châu Âu), các

tác giả Osterhaus, Anja và Fagan, Craig (2009) thừa nhận những NTC đóng vai trò quan trọng trong việc phát hiện tham nhũng, gian lận và quản lý yếu kém, cũng như ngăn ngừa thảm họa phát sinh từ sự bất cẩn hay hành vi sai trái [110, tr.7] Theo các tác giả, NTC thường phải chịu rủi ro lớn về bản thân mình để bảo vệ lợi ích công Việc công khai những thông tin chống lại cấp trên, đồng nghiệp, đối tác kinh doanh hay khách hàng cũng có nghĩa là NTC đang mạo hiểm việc làm, thu nhập và sự an toàn của chính mình [110, tr.7] Tuy nhiên, thay vì được lắng nghe và biểu dương vì

sự can đảm này, hầu hết họ lại vấp lại thái độ thờ ơ hoặc không tin tưởng, và báo cáo của họ không được điều tra thỏa đáng Thông thường, những NTC phải mất hàng năm trời kiện tụng, đấu tranh đòi thừa nhận quyền lợi của mình cho các trường hợp họ đã tố cáo được điều tra một cách đầy đủ Hậu quả mà họ phải gánh chịu có thể là những vấn đề về sức khỏe, tình trạng trầm cảm và nghỉ hưu sớm [110, tr.7] Chính vì vậy, pháp luật cần đóng vai trò bảo vệ đầy đủ cho NTC

Ngoài tác dụng quan trọng trong việc phát hiện tham nhũng, David Banisar

(2009), trong cuốn “Whistleblowing International Standards and Developments” (đã nêu trên) còn chứng minh rằng tố cáo cũng rất hữu ích cho những cơ quan muốn

cải thiện quản lý nội bộ của họ để làm cho có trách nhiệm hơn [117, tr.7] Theo tác giả, nhân viên thường là người đầu tiên biết các vấn đề đang diễn ra và có thể sẽ

diễn ra và khi đó tố cáo có thể là “dấu hiệu cảnh báo sớm” cho các nhà quản lý, các

nhà sử dụng lao động biết cái gì là sai và cần phải được sửa chữa trước khi nó vượt khỏi tầm kiểm soát [117, tr.7]

Ngoài vấn đề nêu trên, một nội dung quan trọng khác cũng được các nhà khoa học nước ngoài quan tâm, nghiên cứu, đó là phân biệt giữa NTC với người loan tin

(informers), người có nghĩa vụ báo cáo; phân biệt giữa BVNTC và bảo vệ nhân chứng

Trong cuốn “Whistleblowing International Standards and Developments”,

David Banisar (2009) nhận định, NTC thường bị đánh đồng với người loan tin - những người thường mang tiếng xấu [117, tr.5] Theo tác giả, sự khác biệt quan trọng nhất giữa hai đối tượng này là trách nhiệm của NTC Người loan tin thường tự mình tham gia vào một số loại hình tổ chức phi đạo đức và sử dụng các thông tin được tiết lộ như một phương tiện để giảm trách nhiệm của họ Họ thường ở một vị

trí cấp dưới của người mà họ đang tiết lộ thông tin có liên quan Trong khi đó, NTC thường không có mối quan hệ như vậy với những người bị tố cáo [117 tr.5] Một khác biệt nữa là người loan tin thường tìm kiếm lợi ích hoặc tiền công cho thông tin của họ, trong khi đó, trong hầu hết các trường hợp, NTC không nhận được lợi ích gì

từ thông tin mà họ tiết lộ, ngoài khả năng duy trì nguyên trạng của họ [117, tr.5] Tuy nhiên, theo tác giả, luật chống tham nhũng của một số quốc gia lại quy định phần thưởng dành cho những người loan tin (đó thường là một phần của số tiền thu hồi được thông qua các trường hợp tố cáo tham nhũng) mà không có quy định tương tự với NTC [117, tr.5]

Từ phân tích ở trên, theo David Banisar, nên phân biệt NTC với người có

trách nhiệm báo cáo [117, tr.5] Sự khác nhau giữa NTC và người có trách nhiệm báo cáo thể hiện ở chỗ, trong trường hợp khi thông tin được yêu cầu trình báo, người báo cáo sẽ phải đối mặt với lựa chọn chịu án hình sự hoặc biện pháp trừng phạt khác nếu họ không báo cáo; còn đối với NTC, hành động tố cáo là tự nguyện, xuất phát từ một vấn đề đạo đức, để nói lên những sai lầm của tổ chức, và họ muốn nhìn thấy những thay đổi tích cực của tổ chức đó, vì thế họ không phải chịu trách nhiệm nếu không tố cáo [117, tr.6]

Sự cần thiết phải phân biệt giữa bảo vệ NTC và bảo vệ nhân chứng cũng được David Banisar đề cập đến Theo tác giả, trong việc bảo vệ hai dạng đối tượng này có một điểm chung đó là sự bảo mật cho danh tính của cá nhân [117, tr.6] Tuy nhiên, tác giả cho rằng bảo vệ nhân chứng là một vấn đề rộng và nặng nề hơn nhiều

kể đến các công trình tiêu biểu sau:

- Cuốn “Whistleblowing International Standards and Developments”, (2009)

của David Banisar [117] nghiên cứu sự phát triển của các quy định về tố cáo, bảo vệ

người tố cáo trong pháp luật của các quốc gia trên thế giới Tác giả nhận định rằng trên thế giới, việc BVNTC đang ngày càng trở nên phổ biến, với khoảng 30 nước đã ban hành những quy định pháp luật riêng về vấn đề này (tính ở thời điểm 2009) và nhiều nước khác đã quy định các BPBV có giới hạn ở các lĩnh vực khác nhau [117, tr.22] Theo tác giả, một luật được coi là BVNTC một cách toàn diện khi nó bao hàm được các yếu tố: phạm vi điều chỉnh (bao gồm cả khu vực công và khu vực tư); một định nghĩa rộng về tố cáo; các thủ tục tố cáo; bảo vệ khỏi sự trả thù; quyền khởi kiện của NTC khi bị trả thù và có một cơ quan giám sát độc lập [117, tr.22] Cho đến nay, theo tác giả, đã có một số nước ban hành luật toàn diện về BVNTC như Anh, New Zealand, Nam Phi, Mỹ, Canada, Nhật bản [117, tr.22] Trong khi đó, nhiều nước

đã quy định các biện pháp BVNTC trong một số đạo luật khác nhau, với một số đối tượng nhất định, như: Luật Chống tham nhũng, Luật Công chức, Luật Lao động, Luật Tự do thông tin, Bộ luật hình sự [117, tr.22]

- Cuốn “Alternative to Slince Wishtleblower Protection in 10 European Countries” (đã nêu trên) của Osterhaus, Anja và Fagan, Craig [110] là công trình

nghiên cứu, khảo sát, đánh giá các quy định pháp luật, chính sách và thông lệ tố cáo

ở 10 quốc gia châu Âu gồm Bungari, Cộng hòa Séc, Extônia, Hunggari, Ailen, Italia, Látvia, Lítva, Rumani và Xlôvakia Trong cuốn sách này, các tác giả nhận định rằng cùng với sự sụp đổ của hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô-Đông Âu cuối những năm 1990, nhiều vấn đề pháp lý mới đã được chấp nhận trong các quốc gia trước đây thuộc hệ thống này, trong đó có vấn đề tố cáo và BVNTC Hiện tại, pháp luật về tố cáo và BVNTC ở những nước này vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, tuy nhiên đã bao gồm những quy định thừa nhận quyền được bảo vệ và một số biện pháp bảo đảm an toàn cho người tố cáo

- Báo cáo “The Protection of Whistleblowers in the Light of GRECO’s Work” (Bảo vệ người tố cáo qua hoạt động của GRECO) (2009) của Christophe Speckbacher

[113] đánh giá tổng thể việc áp dụng các biện pháp BVNTC ở một số quốc gia thành viên Nhóm các quốc gia chống tham nhũng (GRECO) Trên cơ sở phân tích đánh giá, báo cáo nêu ra 10 vấn đề gợi ý cho các nhà hoạch định chính sách của các quốc gia thành viên GRECO xem xét để có thể tăng cường BVNTC [113, tr.7]

- Cuốn “Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation” (Bảo vệ người tố cáo: Khuôn khổ

và tổng hợp các thực tiễn tốt cùng những nguyên tắc hướng dẫn cho xây dựng pháp luật) (2010) của OECD [134] nghiên cứu cơ chế BVNTC của các nước G20 Ấn phẩm này phân tích so sánh cơ chế BVNTC của các quốc gia OECD cả trong khu vực công và khu vực tư, từ đó đúc rút thành những bài học kinh nghiệm tốt cho các quốc gia để thực hiện các cam kết của G20 về tăng cường BVNTC [134, tr.30]

- Cuốn “Whistleblower Protection and the UN Convention against Corruption” (Bảo vệ người tố cáo và Công ước chống tham nhũng của Liên hợp quốc) (2013) của

Tổ chức Minh bạch quốc tế [140] nghiên cứu, khảo sát kết quả BVNTC trong các đánh giá quốc gia và các báo cáo chuyên đề được đưa ra trong 3 năm đầu tiên của quá trình xem xét Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng Trọng tâm chính của cuốn sách này là những nghiên cứu về việc thực thi Điều 33 của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng của các quốc gia Nghiên cứu cho thấy NTC là một trong những yếu tố chính để các cuộc điều tra tham nhũng thành công [140, tr.4] Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng việc xây dựng cơ chế pháp lý hiệu quả để BVNTC đòi hỏi những nỗ lực

và nguồn lực lớn của các quốc gia [140, tr.4]

- Cuốn “Whistleblowing in Europe: Legal Protections for Whistleblowers in the EU” (Tố cáo tham nhũng ở Châu Âu: Các bảo vệ pháp lý cho người tố cáo ở Liên minh châu Âu), (2103) của Tổ chức Minh bạch quốc tế [141] đánh giá các quy

định pháp luật về BVNTC của 27 quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu (EU) Nghiên cứu cũng phân tích một loạt yếu tố chính trị, xã hội và yếu tố khác thúc đẩy hoặc cản trở việc tố cáo tại nơi làm việc, đồng thời xác định các vấn đề chung mà các quốc gia châu Âu cần phải cải thiện để tăng cường BVNTC

- Cuốn “Whistleblower Protetion Laws in G20 Countries, Priorities for Action” (Luật bảo vệ người tố cáo ở các quốc gia G20: Những ưu tiên hành động),

(2014) của các tác giả Simon Wolfe, Mark Worth, Suelette Dreyfus, A J Brown [129] Cuốn sách phân tích khuôn khổ pháp luật về BVNTC của các nước G20, từ

đó đề xuất 14 tiêu chí về sự toàn diện của pháp luật về BVNTC [129, tr.3] Những tiêu chí này được xây dựng dựa trên thực tế của các nước G20 và những quy định liên quan đến BVNTC trong các văn kiện của Tổ chức các nước châu Mỹ (OAS), Hội đồng Châu Âu, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Tổ chức Minh bạch Quốc tế (TI)

1.1.3 Nhận xét, đánh giá chung về kết quả nghiên cứu đã công bố có liên quan đến đề tài

1.1.3.1 Đánh giá tổng quát kết quả nghiên cứu về đề tài

Qua khảo sát ở các mục trên, có thể khẳng định hiện vẫn chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu tập trung, chuyên sâu về pháp luật BVNTC ở Việt Nam Một số công trình nghiên cứu có đề cập đến vấn đề này nhưng mới chỉ ở mức độ khái quát, chưa toàn diện, cụ thể Những kết quả chính liên quan đến đề tài của các công trình khoa học đã công bố trong và ngoài nước có thể tóm tắt như sau:

Một là, đã nêu ra và phân tích khái niệm tố cáo từ nhiều góc độ khác nhau,

qua đó, nội hàm của khái niệm tố cáo đã được xác định khá rõ Vấn đề tố cáo đã được phân loại và phân biệt với vấn đề khiếu nại

Hai là, đã chứng minh được cả về lý luận và thực tiễn ý nghĩa, vai trò của tố

cáo và BVNTC trong việc ngăn ngừa, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm pháp chế, phòng chống tham nhũng Bên cạnh đó, cũng đã chỉ ra một số khó khăn, thách thức và rủi ro, nguy hiểm mà NTC phải đối mặt, từ đó chứng minh sự cần thiết của việc BVNTC tham nhũng

Ba là, đã khái quát hoá các quy định pháp luật quốc tế và phân tích khuôn

khổ pháp luật cơ bản của một số quốc gia về BVNTC, đặc biệt là NTC tham nhũng,

từ đó nêu ra một số bài học kinh nghiệm và gợi ý chính sách với các quốc gia trong việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này

Bốn là, đã khái quát hoá và bước đầu phân tích, đánh giá các quy định pháp

luật hiện hành của Việt Nam về BVNTC Trên cơ sở đó đã nêu ra một số tồn tại, hạn chế và sơ bộ phân tích các nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó

Năm là, đã phác hoạ một số yếu tố cấu thành của cơ chế pháp lý BVNTC ở

Việt Nam và phân tích khái quát mối quan hệ giữa các yếu tố này

Sáu là, đã đề xuất một số giải pháp BVNTC ở Việt Nam từ hai phương diện

công bố nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau nhưng mới chỉ giới hạn trong việc

tố cáo hành vi VPPL, chưa bao quát hết được các hành vi có thể bị tố cáo Trong thực tế, các hành vi có thể bị tố cáo ngoài những VPPL còn có vi phạm đạo đức, vi phạm quy tắc của các tổ chức, đơn vị (điều lệ, nội quy, quy chế) Vì thế, trên cơ sở các kết quả nghiên cứu về khái niệm tố cáo, luận án sẽ tiếp tục làm rõ và đưa ra khái niệm toàn diện hơn về tố cáo

Chủ thể th c hiện hành vi tố cáo: Các công trình nghiên cứu đã công bố cho

thấy chưa có sự thống nhất quan điểm về chủ thể thực hiện hành vi tố cáo Trong thực tế, chủ thể thực hiện hành vi tố cáo có thể là công khai danh tính, cũng có thể nặc danh; có thể là cá nhân nhưng cũng có thể là một tập thể, thậm chí là cả một quốc gia, cộng đồng dân tộc; có thể là công dân Việt Nam, nhưng cũng có thể là người nước ngoài Để đáp ứng với yêu cầu thực tiễn về tố cáo và đảm bảo hiệu quả BVNTC, luận án tiếp tục làm rõ sự khác biệt giữa NTC với người khiếu nại, người làm chứng, người cung cấp thông tin, từ đó xác định đối tượng được bảo vệ một cách toàn diện

Pháp luật về BVNTC: Các công trình đã công bố tuy đã đề cập đến nhiều quy

định về BVNTC trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam nhưng thiếu phân tích chuyên sâu Luận án sẽ kế thừa và bổ sung những phân tích một cách hệ thống

và chuyên sâu các quy định pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam về BVNTC, đồng thời sẽ tiến hành so sánh, đối chiếu để đánh giá một cách khái quát về mức độ tương thích của pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế về vấn đề này

1.1.3.3 Những vấn đề liên quan đến đề tài còn chưa được giải quyết hoặc giải quyết chưa thấu đáo mà luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu

- Các vấn đề lý luận về pháp luật về BVNTC

+ Về khái niệm BVNTC và pháp luật về BVNTC: Các công trình nghiên cứu

đã công bố chưa đề cập đến khái niệm “BVNTC” và “pháp luật về BVNTC” Việc

làm rõ hai khái niệm này có ý nghĩa rất quan trọng trong luận án, vì thông qua đó sẽ xác định được nội dung, đối tượng và phương thức bảo vệ; nhận diện được những rủi ro mà NTC có thể phải đối mặt trong quá trình thực hiện quyền tố cáo của mình

Vì vậy, luận án sẽ khái quát, phân tích các thuộc tính để nêu ra khái niệm

“BVNTC”, trên cơ sở đó đề xuất khái niệm tiếp theo là “pháp luật về BVNTC” Đối với khái niệm “BVNTC”, các thuộc tính được đề cập liên quan đến chủ thể được bảo

vệ và hoàn cảnh được bảo vệ, trong khi đối với khái niệm “pháp luật về BVNTC”,

các thuộc tính được tập trung phân tích liên quan đến đối tượng, phạm vi, phương pháp điều chỉnh của pháp luật

+ Phân tích và phân biệt quyền của người được tố cáo với các quyền liên quan: Các công trình nghiên cứu đã công bố mới chỉ đề cập đến quyền tố cáo mà

chưa đề cập đến quyền của NTC Trên cơ sở kế thừa những phân tích về quyền tố cáo trong các công trình nghiên cứu đã công bố, luận án đề xuất khái niệm quyền của NTC và phân biệt với một số khái niệm gần gũi như quyền tố cáo, quyền khiếu nại Bên cạnh đó, luận án cũng làm rõ mối quan hệ giữa các thuật ngữ quyền của NTC và quyền được bảo vệ của NTC Đây là những khái niệm được sử dụng nhiều trong quy định pháp luật cũng như trong thực tiễn thực thi pháp luật về BVNTC, vì thế cần có sự phân biệt rõ ràng để tránh nhầm lẫn

+ Rào cản, thách thức đối với việc th c hiện quyền tố cáo và BVNTC Đây

cũng là những nội dung tương đối mới, chưa được nghiên cứu thấu đáo bởi các học giả trong nước Luận án sẽ xác định và phân tích những yếu tố ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện quyền tố cáo của công dân để trả lời cho các câu hỏi như: Tại sao nhiều người dân không dám tố cáo? Làm thế nào để xoá bỏ những rào cản, thách thức với người dân trong việc thực hiện quyền tố cáo? Bên cạnh đó, luận án cũng chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tố cáo và BVNTC

+ Vai trò của tố cáo và s cần thiết phải bảo vệ NTC: Đây là vấn đề đã được

phân tích trong nhiều công trình nghiên cứu đã công bố, tuy nhiên các công trình này đều chưa làm rõ được các cách tiếp cận BVNTC Luận án kế thừa kết quả của các công trình nghiên cứu trước, song bổ sung những phân tích về vai trò của tố cáo

và BVNTC trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội từ những góc độ mới như quản trị quốc gia, dân chủ, quyền con người

+ Đặc điểm, nội dung, các hình thức thể hiện của pháp luật về BVNTC; các đảm bảo th c hiện pháp luật về BVNTC; vai trò của pháp luật trong việc BVNTC;

và những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về BVNTC: Đây cũng

là những vấn đề hầu như chưa được đề cập trong các công trình nghiên cứu đã công bố Luận án sẽ tập trung giải quyết những vấn đề mới này và coi đó như là

nội dung trọng tâm

+ Kinh nghiệm xây d ng và th c thi pháp luật về BVNTC nước ngoài: Luận

án kế thừa và phát triển kết quả của những nghiên cứu đã công bố về vấn đề này, đặc biệt là các nghiên cứu từ nước ngoài Tuy nhiên, luận án sẽ không đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu kinh nghiệm của một quốc gia cụ thể mà nghiên cứu từng mặt, từng vấn đề có tính nổi bật và có sự tương thích với pháp luật Việt Nam về BVNTC trong pháp luật của một số quốc gia, từ đó rút ra những kinh nghiệm mà Việt Nam

có thể tham khảo áp dụng

- Về th c trạng pháp luật và th c thi pháp luật Việt Nam về BVNTC Mặc dù

vấn đề này đã được một số công trình nghiên cứu đề cập song mới chỉ dừng lại ở mức mô tả Kế thừa kết quả của các nghiên cứu đã công bố, luận án tiến hành phân tích một cách có hệ thống thực trạng các quy định pháp luật về BVNTC ở Việt Nam, bao gồm: quy định về đối tượng và phạm vi được bảo vệ; thời hạn bảo vệ; quyền và nghĩa vụ của NTC được bảo vệ; cơ quan, cá nhân có thẩm quyền và trách nhiệm bảo vệ; các BPBV; cơ chế thực thi bảo vệ Trên cơ sở đó, luận án sẽ xác định

rõ ràng, đầy đủ những hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về BVNTC của nước

ta cùng những nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại đó để đề xuất những sửa đổi,

bổ sung phù hợp

Luận án cũng sẽ tiến hành đánh giá thực trạng thực thi BVNTC ở nước ta thông qua việc kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu định tính (nghiên cứu, phân tích các tài liệu, báo cáo ) và định lượng (thực hiện khảo sát xã hội học), từ đó đưa ra những nhận định, đánh giá một cách xác thực, đầy đủ hơn so với các công trình nghiên cứu đã công bố Những nhận định, đánh giá đó cũng được sử dụng để

đề xuất những sửa đổi, bổ sung phù hợp về cơ chế tổ chức thực thi pháp luật về BVNTC ở nước ta trong thời gian tới

- Quan điểm, giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả th c thi pháp luật

về BVNTC Một số giải pháp đã được nêu trong các công trình nghiên cứu đã công

bố nhưng mới chỉ ở mức độ chung chung, chưa cụ thể Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu để đề xuất một hệ thống giải pháp cụ thể, chi tiết, khả thi, dựa trên những chứng

cứ thực tiễn và lập luận khoa học Bên cạnh đó, luận án sẽ lần đầu tiên nêu ra các quan điểm (định hướng, nguyên tắc chỉ đạo, làm cơ sở cho việc xác định và thực hiện các giải pháp) về hai vấn đề chính đó là: hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về

NTC; hoàn thiện cơ chế (mô hình tổ chức và quy trình, thủ tục) BVNTC

1.2 Khung lý thuyết của luận án

1.2.1 C u hỏi nghiên cứu

Xét tổng quát, toàn bộ nội dung luận án nhằm giải quyết các câu hỏi nghiên cứu lớn như sau:

C u hỏi nghiên cứu 1: Những lý thuyết, quan điểm khoa học nào là nền tảng

cho các quy định về BVNTC trong pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia?

C u hỏi nghiên cứu 2: Khuôn khổ pháp luật hiện hành về BVNTC của Việt

Nam phù hợp đến mức độ nào với các lý thuyết, tiêu chuẩn và th c tiễn quốc tế và trong nước về vấn đề này?

C u hỏi nghiên cứu 3: Pháp luật hiện hành của Việt Nam đã đáp ứng yêu

cầu BVNTC đến mức độ nào?

C u hỏi nghiên cứu 4: Chiến lược, giải pháp nào để hoàn thiện pháp luật và

nâng cao hiệu quả BVNTC ở Việt Nam trong những năm tới?

1.2.2 Giả thuyết khoa học

Những luận giải, phân tích trong toàn bộ luận án được xoay quanh giả thuyết khoa học sau đây:

Mặc dù vấn đề BVNTC đã được quy định trong pháp luật Việt Nam, song trong th c tế người tố cáo vẫn chưa được bảo vệ thích đáng Nguyên nhân tr c tiếp

là do khuôn khổ pháp luật hiện hành về BVNTC ở nước ta còn nhiều bất cập, hạn chế Nguyên nhân sâu xa là do một số trở ngại về văn hóa, xã hội dẫn đến nhận thức chưa đầy đủ về ý ngh a, tầm quan trọng và các biện pháp BVNTC Để BVNTC một cách hiệu quả ở nước ta, trong thời gian tới, cần kết hợp các biện pháp tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức để xoá bỏ những trở ngại về nhận thức, văn hóa, xã hội và rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về BVNTC, mà trọng tâm là xây d ng một cơ chế đủ mạnh để BVNTC trong th c tế