Pháp luật về tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt Nam :$bLuận văn ThS. Luật: 60 38 50

Các văn bản pháp luật hiện hành đã đáp ứng được phần nào mục tiêu đổi mới phương thức quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho các đơn vị c

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 9

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH 9

ÁP DỤNG ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÓ THU 9

1.1 Tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu 9

1.1.1 Khái niệm chung về đơn vị sự nghiệp có thu 9

1.1.2 Lý luận chung về quyền tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu 17

1.2 Pháp luật về tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp có thu 26

1.2.1 Sự cần thiết khách quan của việc điều chỉnh bằng pháp luật vấn đề tự chủ tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu 26

1.2.2 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về tự chủ tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt nam 30

1.2.3 Nội dung pháp luật về quyền tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt Nam 41

CHƯƠNG 2 50

THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TRONG CÁC ĐƠN VỊ 50

SỰ NGHIỆP CÓ THU Ở VIỆT NAM 50

2.1 Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt Nam trong thời gian qua 50

2.2 Những định hướng hoàn thiện pháp luật tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu 67

2.3 Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu 77

KẾT LUẬN 85

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đơn vị sự nghiệp là những tổ chức được thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp Những hoạt động này nhằm duy trì và bảo đảm sự hoạt động bình thường của xã hội, mang tính chất phục vụ là chủ yếu, không vì mục tiêu

lợi nhuận Các tổ chức này được thành lập nhằm thực hiện các hoạt động sự nghiệp trong các lĩnh vực khác nhau như y tế, giáo dục - đào tạo, nghiên cứu khoa học kỹ thuật, văn hoá, thể dục thể thao… Thực tế ở Việt nam cho thấy, các đơn vị sự nghiệp được thành lập bởi các chủ thể khác nhau như Nhà nước,

tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội…

Ở Việt Nam, đơn vị sự nghiệp có nhiều loại Đó là, các đơn vị sự nghiệp

tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên và đơn vị sự nghiệp không có thu hoặc có số thu không đáng kể

Những đơn vị sự nghiệp do Nhà nước quyết định thành lập và trong quá trình hoạt động sự nghiệp được phép thu phí để bù đắp một phần hay toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên được gọi là đơn vị sự nghiệp có thu công lập Trong thời gian qua, các đơn vị này đã có nhiều đóng góp cho sự ổn định và phát triển kinh tế xã hội của đất nước Nhà nước đã ban hành nhiều quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động của các đơn vị, từng bước tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động Sự ra đời của Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ,

tổ chức, bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập là sự

cụ thể hóa nội dung cải cách tài chính công, một trong bốn nội dung của chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010 (ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTG ngày 17/01/2001 của Thủ tướng Chính phủ)

Các văn bản pháp luật hiện hành đã đáp ứng được phần nào mục tiêu đổi mới phương thức quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho các đơn vị chủ động tổ chức công việc, sắp xếp lại

bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính, hoàn thành nhiệm vụ được

giao, phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội; tăng nguồn thu nhằm từng bước nâng cao thu nhập cho người lao động; thực hiện chủ trương xã hội hóa trong việc cung cấp dịch vụ cho xã hội; huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động sự nghiệp, từng bước xóa bỏ bao cấp từ Ngân sách Nhà nước

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, các văn bản quy phạm pháp luật về quyền tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu đã bộc lộ những bất cập như còn tản mạn, không đồng bộ, chắp vá, thiếu tính thống nhất Chẳng hạn, Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu công lập và Thông tư số 25/2002/TT-BTC ngày 21/02/2002 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 10/2002/NĐ-CP chỉ đề cập đến quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên Đối với các đơn vị sự nghiệp có nguồn thu thấp, chưa có văn bản quy pháp luật nào điều chỉnh Ngoài Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định về chế độ tài chính của các đơn vị sự nghiệp có thu công lập, còn có các Nghị định khác quy định chế độ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong các lĩnh vực khác như Nghị định số 115/NĐ-CP/2005 ngày 05/09/2005 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức khoa học và công nghệ công lập, Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/08/1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao… Trong đó, các quy định thiếu sự thống nhất gây khó khăn trong quá trình áp dụng

Mặt khác, các văn bản quy pháp luật quy định chế độ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu hiện nay có hiệu lực pháp lý thấp, chủ yếu là các Nghị định do Chính phủ ban hành, Thông tư do các Bộ quản lý ngành ban hành Cụ thể, văn bản quy pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực này là Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về

chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu, Nghị định số CP/2005 ngày 05/09/2005 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức khoa học và công nghệ công lập, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính trong các đơn vị sự nghiệp công lập… Ngoài ra, phải kể đến số lượng không nhỏ các Thông tư do các Bộ ban hành nhằm hướng dẫn thực hiện các Nghị định nói trên như: Thông

115/NĐ-tư số 25/2002/TT-BTC ngày 21/02/2002, Thông 115/NĐ-tư số 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 của Bộ Tài chính, Thông tư liên tịch số 22/2003/TTLT-BTC-BKHCN-BNV ngày 24/03/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý tài chính đối với các tổ chức khoa học và công nghệ hoạt động có thu… Thực

tế cho thấy, các văn bản quy phạm pháp luật trên chưa thực sự phát huy vai trò của mình trong việc chuyển đổi phương thức quản lý tài chính của các đơn

vị sự nghiệp có thu

Bên cạnh đó, một số quy định chưa phù hợp với sự vận hành của nền kinh

tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Nhiều quy định về chế độ thu phí trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo… đã trở nên lạc hậu, không tạo điều kiện cho các đơn vị thực hiện quyền tự chủ tài chính (nội dung này sẽ được phân tích trong Luận văn)

Những bất cập của hệ thống pháp luật về quyền và tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu ít nhiều đã gây cản trở cho công cuộc cải cách hành chính Nhà nước nói chung và cải cách tài chính công nói riêng Xuất phát từ vai trò của hoạt động sự nghiệp, từ nhu cầu khách quan đổi mới phương thức quản lý tài chính và thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu, việc bổ sung, sửa đổi và từng bước hoàn thiện pháp luật trong

lĩnh vực này là hết sức cần thiết Vì vậy, tôi mạnh dạn chọn đề tài " Pháp luật

về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt Nam" để làm luận

văn tốt nghiệp của mình, hy vọng được đóng góp một số ý kiến nhỏ trong quá

trình hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu công lập ở nước ta

2 Tình hình nghiên cứu

Tự chủ tài chính là một phạm trù khá mới Việc giao quyền tự chủ tài chính cho đơn vị sự nghiệp có thu mới được triển khai áp dụng ở nước ta từ năm 2002 Các công trình nghiên cứu xung quanh vấn đề này còn khá khiêm

tốn, trong đó đáng chú ý là đề tài cấp Bộ năm 2004 "Hoàn thiện cơ chế

quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu trong lĩnh vực giáo dục, y

tế và văn hoá" của tiến sỹ Nguyễn Ngô Thị Hoài Thu Công trình nghiên

cứu này đã phân tích những thành công của việc giao quyền tự chủ tài chính đối với một số đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục được chọn thí điểm áp dụng Đồng thời, đánh giá những hạn chế trong các quy định của pháp luật, đặc biệt là các quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu công lập và Thông tư số 25/2002/TT-BTC ngày 21/02/2002 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 10/2002/NĐ-

CP

Tiếp đó, PGS.TS Bạch Thị Minh Huyền đã chủ trì đề tài cấp Bộ năm

2005 "Cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu và giải pháp đổi

mới cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập" Công

trình nghiên cứu này đã mở rộng phạm vi nghiên cứu, khẳng định việc giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu công lập của Nhà nước là chủ trương hoàn toàn đúng đắn, phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay Đồng thời, đưa

ra những giải pháp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị này

Ngoài ra, phải nhắc đến đề tài cấp cơ sở năm 2004 "Cơ chế tài chính

đối với các viện nghiên cứu hoạt động theo mô hình sự nghiệp khoa học

có thu" của Th.S Nguyễn Văn Thuyết Công trình này đi sâu phân tích các

quy định của Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ

về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu công lập hoạt động trong lĩnh vực khoa học – kỹ thuật ở Việt Nam Trên cơ sở đánh giá thực trạng

áp dụng các quy định về chế độ tài chính của các Viện nghiên cứu, công trình

đã đưa ra các đề xuất sửa đổi các quy định hiện hành nhằm tạo điều kiện cho các đơn vị này có thể thực hiện quyền tự chủ ở mức cao nhất

Bên cạnh đó, tác giả Hoàng Minh Hảo thực hiện thành công đề tài cấp

cơ sở năm 2004 "Nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng các nguồn tài

chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu" Tác giả đi sâu phân tích thực

trạng sử dụng các nguồn tài chính trong hoạt động của các đơn vị sự nghiệp

có thu theo quy định của Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ Đồng thời, có các kiến nghị nhằm phát huy hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính trong hoạt động của các đơn vị sự nghiệp có thu nói chung Nhìn chung, các công trình khoa học đó chỉ mới phân tích, đánh giá dưới góc độ kinh tế - tài chính để rút ra kết luận chủ trương giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu là hoàn toàn đúng đắn; nêu những bất cập trong cơ chế tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu và giải pháp đổi mới cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập Các công trình đó chưa đề cập tới thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu cũng như những thuận lợi, khó khăn trong áp dụng và giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này

Trong lĩnh vực pháp lý, Tiến sỹ luật học Nguyễn Thị Thương Huyền

đã đề cập tới một số vướng mắc trong áp dụng pháp luật về quyền tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu và hướng nghiên cứu hoàn thiện trong

bài viết đăng trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12/2004 "Những vấn đề

pháp lý đặt ra khi áp dụng cơ chế tự chủ về tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu và hướng nghiên cứu hoàn thiện" Tuy nhiên, vấn đề chỉ

được bàn đến một cách khái quát trong khuôn khổ một bài báo

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Như tên đã trình bày, đơn vị sự nghiệp có thu bao gồm nhiều loại Song,

đề tài chỉ tập trung nghiên cứu chế độ pháp lý về tự chủ tài chính đối với đơn

vị sự nghiệp có thu công lập, tức là các đơn vị sự nghiệp được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập và trong quá trình hoạt động sự nghiệp được phép thu phí để bù đắp một phần hoặc toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên Đề tài không đề cập tới các quy định về quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu ngoài công lập cũng như các đơn vị sự nghiệp công lập nhưng không có thu

Trong quản lý tài chính, đơn vị sự nghiệp có thu chịu sự điều chỉnh của nhiều ngành luật khác nhau, nhiều nhóm chế định pháp luật khác nhau,

đề tài chỉ nghiên cứu chế độ pháp lý có liên quan trực tiếp tới việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu như nội dung chủ yếu của chế độ pháp lý về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu; thực trạng chế độ pháp lý về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu; phương hướng và giải pháp hoàn thiện chế độ pháp lý trong lĩnh vực này

Đề tài cũng chỉ tập trung nghiên cứu chế độ pháp lý về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam và chịu sự điều chỉnh của pháp luật Việt Nam trên cơ sở tìm hiểu, nghiên cứu

mô hình tự chủ tài chính của một số nước trên thế giới

4 Mục đích nghiên cứu

Với những nội dung được đề cập trong Luận văn, trước hết tập trung làm rõ những khái niệm: tự chủ tài chính, pháp luật tự chủ tài chính và phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính ở Việt Nam trong thời gian qua Trên

cơ sở đó, mong muốn được đóng góp một phần nhỏ bé vào quá trình hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

ở Việt Nam trong giai đoạn 2005-2010

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được thực hiện trên cơ sở vận dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học, đặc biệt là các phương pháp: duy vật lịch sử, phân tích - tổng hợp, đối chiếu - so sánh, điều tra, thu thập số liệu, mô tả và khái quát hóa đối tượng nghiên cứu

6 Kết cấu của Luận văn

MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ

TÀI CHÍNH ÁP DỤNG ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÓ THU

1.1 Tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

1.2 Pháp luật về tự chủ tài chính áp dụng đối với đơn vị sự nghiệp có thu

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI

CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÓ THU Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt Nam trong thời gian qua

2.2 Những định hướng hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính trong các đơn

vị sự nghiệp có thu

2.3 Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu

KẾT LUẬN

CHƯƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ CHỦ

TÀI CHÍNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH

ÁP DỤNG ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÓ THU

1.1 Tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

1.1.1 Khái niệm chung về đơn vị sự nghiệp có thu

1.1.1.1 Khái niệm đơn vị sự nghiệp có thu

Những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế và thực hiện chương trình cải cách hành chính, Nhà nước ta đã có nhiều giải pháp nhằm lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, nâng cao chất lượng quản lý, sử dụng tiết kiệm và

có hiệu quả nguồn lực của đất nước, thực thi các biện pháp bảo đảm xã hội Trong đó, đã có những quy định khẳng định địa vị pháp lý của các đơn vị sự nghiệp Đặc biệt, là các quy định pháp luật về quyền tự chủ áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

Đơn vị sự nghiệp là những tổ chức được thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp Những hoạt động này nhằm duy trì và bảo đảm sự hoạt động bình thường của xã hội, mang tính chất phục vụ là chủ yếu, không vì mục tiêu lợi nhuận

Trong quá trình hoạt động, một số đơn vị sự nghiệp được phép thu phí

để bù đắp một phần hay toàn bộ chi phí hoạt động, được gọi là đơn vị sự nghiệp có thu Đơn vị sự nghiệp có thu có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, đơn vị sự nghiệp có thu là một tổ chức hoạt động theo nguyên

tắc phục vụ xã hội

Trong nền kinh tế thị trường, các sản phẩm, dịch vụ do hoạt động sự nghiệp tạo ra đều có thể trở thành hàng hóa cung ứng cho mọi thành phần trong

xã hội Việc cung ứng các hàng hóa này cho thị trường chủ yếu không vì mục đích lợi nhuận như hoạt động sản xuất - kinh doanh của các doanh nghiệp Nhà nước tổ chức, duy trì và tài trợ cho các hoạt động sự nghiệp để cung cấp các sản phẩm dịch vụ cho thị trường trước hết nhằm thực hiện vai trò của Nhà nước trong việc phân phối lại thu nhập Mặt khác, nhằm thực hiện các chính sách phúc lợi công cộng của Nhà nước khi can thiệp vào thị trường Nhờ đó, sẽ hỗ trợ cho các ngành, các lĩnh vực kinh tế hoạt động bình thường Đồng thời, nâng cao dân trí, bồi dưỡng nhân tài, bảo đảm nguồn nhân lực, thúc đẩy hoạt động kinh tế phát triển, bảo đảm và không ngừng nâng cao đời sống, sức khỏe, văn hóa, tinh thần của nhân dân

Thứ hai, những sản phẩm của các đơn vị sự nghiệp có thu là sản

phẩm mang lại lợi ích chung, có tính bền vững và gắn bó hữu cơ với quá trình tạo ra của cải vật chất và giá trị tinh thần

Sản phẩm, dịch vụ do hoạt động sự nghiệp tạo ra chủ yếu là những giá trị

về tri thức, văn hóa, phát minh, sức khỏe, đạo đức, các giá trị về xã hội Đây là những sản phẩm vô hình và có thể được sử dụng cho nhiều đối tượng trên phạm

vi rộng Nhìn chung, đại bộ phận các sản phẩm của đơn vị sự nghiệp là sản phẩm

có tính phục vụ, không chỉ bó hẹp trong một ngành hoặc một lĩnh vực nhất định Mặt khác, các hoạt động của các đơn vị sự nghiệp có thu chủ yếu tạo ra các hàng hóa công cộng ở dạng vật chất và phi vật chất Các sản phẩm này phục vụ trực tiếp hoặc gián tiếp quá trình tái sản xuất xã hội Cũng như các hàng hóa khác, sản phẩm của các hoạt động sự nghiệp có giá trị và giá trị sử dụng Tuy nhiên, các sản phẩm này có điểm khác biệt là nó có giá trị xã hội cao Do đó, các sản phẩm, dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp có thu được nhiều người cùng sử dụng và tái sử dụng được trên phạm vi rộng

Hàng hóa công cộng có hai đặc điểm là không loại trừ và không tranh

giành [30 tr 862] Nói cách khác, đó là những hàng hóa mà không ai có thể

loại trừ những người tiêu dùng khác ra khỏi việc sử dụng nó Đồng thời, việc

sử dụng hàng hoá của người này không loại trừ việc sử dụng hàng hoá đó của người khác

Việc sử dụng những hàng hóa công cộng do hoạt động sự nghiệp tạo ra làm cho quá trình sản xuất của cải vật chất được thuận lợi và ngày càng đạt hiệu quả cao Chẳng hạn, hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, thể dục thể thao đem lại tri thức và bảo đảm sức khỏe cho lực lượng lao động, tạo điều kiện cho lao động có chất lượng ngày càng tốt hơn Hay, hoạt động sự nghiệp khoa học, văn học, văn hóa thông tin mang lại hiểu biết cho con người về tự nhiên,

xã hội tạo ra những công việc mới phục vụ sản xuất và đời sống Vì vậy, hoạt động sự nghiệp luôn gắn bó hữu cơ và tác động tích cực đến quá trình tái sản xuất xã hội

Thứ ba, hoạt động sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp có thu luôn gắn

liền với các chương trình phát triển kinh tế, xã hội của Nhà nước và bị chi phối đáng kể bởi các chương trình này

Với thẩm quyền của mình, Chính phủ luôn tổ chức, duy trì và bảo đảm các hoạt động sự nghiệp để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội Chính phủ đã và đang tổ chức, thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia như: Chương trình xóa mù chữ, Chương trình chăm sóc sức khỏe cộng đồng, Chương trình dân số - kế hoạch hóa gia đình, Chương trình phòng chống AIDS, Chương trình xóa đói giảm nghèo, Chương trình phủ sóng phát thanh truyền hình Những chương trình mục tiêu quốc gia này chỉ có Nhà nước mới có thể thực hiện một cách triệt để và có hiệu quả Thực tế hiện nay cho thấy, nếu để tư nhân thực hiện thì mục tiêu lợi nhuận sẽ lấn chiếm mục tiêu xã hội, dẫn đến hạn chế việc tiêu dùng sản phẩm hoạt động sự nghiệp Từ đó,

kìm hãm sự phát triển của xã hội

Thực tế, hiện nay có nhiều loại đơn vị sự nghiệp hoạt động ở hầu hết các lĩnh vực và được thành lập bởi nhiều loại chủ thể khác nhau Những đơn vị sự

nghiệp có thu được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập được gọi là đơn vị sự nghiệp có thu công lập

Đơn vị sự nghiệp có thu công lập được xác định bởi các dấu hiệu cơ bản như sau:

Thứ nhất, đơn vị sự nghiệp có thu do các cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền quyết định thành lập Căn cứ vào vị trí và phạm vi hoạt động, các đơn

vị sự nghiệp có thu có thể do Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng Bộ quản

lý ngành hoặc Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trực tiếp ra quyết định thành lập

Thứ hai, đơn vị sự nghiệp có thu được Nhà nước đầu tư cơ sở vật chất,

bảo đảm kinh phí hoạt động thường xuyên để thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao

Thứ ba, trong quá trình hoạt động, các đơn vị sự nghiệp này có thể được

Nhà nước cho phép thu một số khoản phí hoặc thu từ hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ để bù đắp một phần hoặc toàn bộ chi phí hoạt động, tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức và bổ sung, tái tạo chi phí hoạt động thường xuyên của đơn vị

Thứ tư, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp này nhằm cung cấp dịch vụ

sự nghiệp công cho xã hội Nghĩa là các đơn vị này thực hiện hoạt động sự nghiệp được Nhà nước ủy quyền, không nhằm mục đích sinh lợi

Thứ năm, đơn vị sự nghiệp có thu có tư cách pháp nhân, có con dấu và

tài khoản riêng

1.1.1.2 Phân loại đơn vị sự nghiệp có thu

Các đơn vị sự nghiệp có thu công lập được thành lập, hoạt động trên nhiều lĩnh vực Dựa vào các tiêu thức khác nhau, các đơn vị sự nghiệp này được chia thành các loại sau đây:

Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động, bao gồm:

- Đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực văn hóa, nghệ thuật, phát thanh, truyền hình

Các đơn vị này có thể gồm: Trung tâm chiếu phim quốc gia, Nhà văn hoá, thư viện, bảo tồn, bảo tàng, đài phát thanh, đài truyền hình, trung tâm báo chí xuất bản…

- Đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo, bao gồm các cơ sở giáo dục công lập thuộc hệ thống giáo dục quốc dân như các trường mầm non, tiểu học, trường phổ thông, cơ sở, phổ thông trung học, trường trung học chuyên nghiệp, dạy nghề, trường cao đẳng, đại học, học viện, trung tâm đào tạo…

- Đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học Các đơn vị sự nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này gồm các viện nghiên cứu khoa học, trung tâm ứng dụng, chuyển giao công nghệ…

- Đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực thể dục thể thao

Trong lĩnh vực đặc thù này, các đơn vị sự nghiệp gồm có các trung tâm huấn luyện thể dục thể thao, liên đoàn, đội , câu lạc bộ thể dục thể thao…

- Đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực y tế

Lĩnh vực y tế là một trong các lĩnh vực hoạt động có liên quan đến mọi người dân trong xã hội Hiện nay, các đơn vị sự nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này có thể gồm các cơ sở khám, chữa bện như bệnh viện, phòng khám và các trung tâm điều dưỡng, phục hồi chức năng…

- Đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế như các viện thiết kế, quy hoạch đô thị, nông thôn, trung tâm bảo vệ rừng, cục bảo về thực vật, trung tâm nước sạch và vệ sinh môi trường, trung tâm dâu, tằm, tơ… Ngoài các đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong các lĩnh vực trên, còn

có các đơn vị sự nghiệp có thu trực thuộc các tổng công ty Nhà nước

Căn cứ vào nguồn thu sự nghiệp, bao gồm:

- Đơn vị sự nghiệp có nguồn thu tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên Đây là các đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động Nhà nước không phải cấp kinh phí bảo đảm hoạt động thường xuyên cho đơn vị

- Đơn vị sự nghiệp có nguồn thu tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên

Đây là đơn vị sự nghiệp có nguồn thu sự nghiệp, nhưng chưa tự trang trải toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên Các đơn vị này chỉ bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên Phần còn lại được Nhà nước cấp

- Đơn vị sự nghiệp có nguồn thu thấp Đây là các đơn vị sự nghiệp có số thu bảo đảm từ 10% trở xuống/ tổng số chi bảo đảm hoạt động thường xuyên

và chi hoạt động dịch vụ Các đơn vị này và các đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu, theo chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên

Căn cứ vào cấp quản lý, bao gồm:

- Đơn vị sự nghiệp có thu do Trung ương quản lý

Các đơn vị này được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ở Trung quyết định thành lập, họat động ở các lĩnh vực khác nhau Ví dụ, Trung tâm chiếu phim quốc gia, Đài truyền hình Việt Nam, Đài tiếng nói Việt Nam…

- Đơn vị sự nghiệp có thu do địa phương quản lý, ví dụ các nhà văn hoá quận, thành phố, tỉnh…

1.1.1.3 Phân biệt đơn vị sự nghiệp có thu với một số tổ chức khác:

Trước khi có Nghị định 10/CP/2002 của Chính phủ, các đơn vị sự nghiệp có thu được quy định về địa vị pháp lý như các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước Để có những quy định pháp luật phù hợp, cần thiết phải xác định rõ sự khác biệt giữa các đơn vị sự nghiệp nói chung và đơn vị sự nghiệp

có thu nói riêng với các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước cũng như với một số tổ chức khác

Phân biệt đơn vị sự nghiệp có thu với cơ quan hành chính Nhà nước

Cơ quan quản lý hành chính Nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, có chức năng quản lý Nhà nước Các cơ quan này có chức năng, nhiệm vụ quản lý Nhà nước về các dịch vụ công, hoặc thực hiện cung cấp các dịch vụ hành chính công (cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh,

hộ tịch, hộ khẩu, chứng minh thư nhân dân, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất ) Các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công, không đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao Do đó, Nhà nước phải cấp toàn bộ kinh phí để duy trì hoạt động của các

cơ quan này

Hiện nay, trong quá trình thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước được phép thu một số loại phí, lệ phí và được coi là nguồn bổ sung kinh phí hoạt động Tuy nhiên, số thu đó còn hết sức hạn chế

Kinh phí Nhà nước cấp cho các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước bao gồm kinh phí hoạt động và các khoản chi đầu tư phát triển (chủ yếu là chi đầu tư xây dựng cơ bản) Các khoản kinh phí này thuộc về chi thường xuyên nên mang tính ổn định cao, thể hiện tính chất tiêu dùng Do đó, nội dung chi,

cơ cấu chi, mức độ chi … được thực hiện theo các quy định chặt chẽ của Nhà nước

Các đơn vị sự nghiệp có thu công lập là những đơn vị trực thuộc cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, do cơ quan quản lý hành chính Nhà nước có thẩm quyền thành lập Đơn vị sự nghiệp có thu cung cấp dịch vụ công về y tế, giáo dục, văn hóa thông tin, khoa học công nghệ, thể dục thể thao và không

có chức năng quản lý hành chính Nhà nước Đơn vị sự nghiệp có thu chỉ cung

cấp dịch vụ công, chứ không cung cấp dịch vụ hành chính công

Phân biệt đơn vị sự nghiệp có thu với doanh nghiệp

Doanh nghiệp là tổ chức kinh tế có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch

ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh.[3, Điều 4, khoản 1]

Bên cạnh các doanh nghiệp kinh doanh, Nhà nước thành lập các doanh nghiệp thực hiện cung ứng các dịch vụ công ích Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp này không hoàn toàn vì mục tiêu lợi nhuận

Các doanh nghiệp có sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích ngoài các quyền và nghĩa vụ quy định chung cho các doanh nghiệp, được hạch toán và bù đắp chi phí theo giá thực hiện thầu hoặc thu phí sử dụng dịch

vụ theo quy định tại cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Được bảo đảm thời hạn sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ thích hợp để thu hồi vốn đầu tư và

có lãi hợp lý Sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ đủ số lượng, đúng chất lượng, thời hạn đã cam kết theo giá hoặc phí do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định Bảo đảm các điều kiện công bằng và thuận lợi như nhau cho mọi đối tượng khách hàng Chịu trách nhiệm trước pháp luật và khách hàng

về số lượng, chất lượng, điều kiện cung ứng và giá, phí sản phẩm, dịch vụ cung ứng [3, Điều 10]

Nhà nước đầu tư vào sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thông qua hình thức giao kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu Tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế được bình đẳng tham gia sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, trừ trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định.[4, Điều 69]

Như vậy, đơn vị sự nghiệp có thu chỉ thực hiện cung ứng dịch vụ công, chứ không cung cấp dịch vụ công ích, phi lợi nhuận, có tính chất kinh tế như cung cấp điện, nước, vệ sinh môi trường, kết cấu hạ tầng Dịch vụ này do doanh nghiệp thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước để phục vụ nhân dân

Phân biệt đơn vị sự nghiệp có thu với các đơn vị dự toán khác

Đảng Cộng sản Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng liên đoàn Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội nông dân Việt Nam Tuy rằng, quy chế pháp lý về quản lý tài chính của những đơn vị này được áp dụng như các đơn vị sự nghiệp, cơ quan quản lý hành chính Nhà nước Nhưng, đây là các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -

xã hội trong hệ thống chính trị ở Việt Nam, không phải là các tổ chức được Nhà nước quyết định thành lập

1.1.2 Lý luận chung về quyền tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

1.1.2.1 Khái niệm tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

Tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu là một phạm trù khá mới mẻ cả về phương diện lý luận và thực tiễn

Tự chủ là tự quản lý, điều hành mọi công việc của mình, không bị ai chi phối [40, tr 990]

Tự chủ được đề cập ở nhiều lĩnh vực hoạt động của các chủ thể trong xã hội Có thể là tự chủ của các doanh nghiệp về tổ chức, bộ máy, nhân sự, tài chính… Trong đó, vấn đề tự chủ về tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu công lập ở Việt Nam được bàn đến trong thời gian gần đây [30, tr 867] Tài chính là một phạm trù kinh tế, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở của nền kinh tế tiền tệ Có nhiều cách diễn đạt khác nhau về khái niệm tài chính Nhưng, nhìn chung đều quan niệm tài chính thể hiện ra là sự vận động của vốn tiền tệ diễn ra ở mọi chủ thể trong xã hội Nó phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong phân phối các nguồn tài chính, thông qua việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội [36, tr 13]

Quan niệm về tài chính được xác định trước hết từ những biểu hiện bên ngoài của nó Đó là các hiện tượng thu, chi bằng tiền; là sự vận động của các nguồn tài chính thể hiện ở việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ

thể trong xã hội Chính vì vậy, người dân thường quan niệm tài chính là “tiền bạc và sự thu chi nói chung”, hay đó là “việc quản lý thu chi tiền bạc trong một tổ chức xã hội hay một nước” [36, tr 14]

Mọi hiện tượng thu chi bằng tiền của các chủ thể trong xã hội dù là Nhà nước, doanh nghiệp, các tổ chức khác hay dân cư đều có đặc điểm chung là sự vận động của vốn tiền tệ Trên thực tế, tài chính thể hiện sự vận động tương đối của tiền tệ với hai chức năng cơ bản là phương tiện thanh toán và phương tiện cất trữ Đặc trưng riêng có của tài chính là luôn gắn với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định trong quá trình phân phối của cải xã hội Sự phân phối của tài chính diễn ra ngay tại điểm tiếp giáp của lĩnh vực phân phối

và trao đổi (hoặc phân phối và tiêu dùng) của quá trình tái sản xuất xã hội Đó

là khi việc thanh toán tiền mua, bán hàng hoá, dịch vụ được thực hiện, tạo thành và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định

Mặt khác, tài chính còn được xác định bởi nội dung kinh tế bên trong của nó Đằng sau các quá trình thu chi bằng tiền ở các chủ thể, đã phản ánh các quan hệ kinh tế rất đa dạng trong quá trình phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị Đó là sự thể hiện bản chất của tài chính

Nguồn tài chính là khả năng tài chính của các chủ thể có thể khai thác sử dụng nhằm đạt được các mục tiêu của mình Nguồn tài chính của các chủ thể

có thể là nguồn tài chính thực tế, được tồn tại dưới dạng tiền tệ vận động trong quá trình kinh tế, hoặc có thể là nguồn tài chính tiềm năng, tồn tại dưới dạng tài nguyên, bất động sản… Ngoài ra, đó có thể là nguồn tài chính vô hình như quyền sở hữu trí tuệ

Có nhiều quan điểm về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

Tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu là việc trao cho các đơn

vị sự nghiệp quyền chủ động tổ chức quản lý, khai thác, sử dụng tiết kiệm và

có hiệu quả các nguồn tài chính, chủ động tổ chức thực hiện công việc, tuyển

dụng lao động, cải thiện thu nhập, bảo đảm quan hệ hợp lý giữa thu nhập và chất lượng, hiệu quả công tác [26]

Tiến sỹ Vũ Đình Ánh, Viện Khoa học Tài chính cho rằng: Bản chất tự chủ của đơn vị sự nghiệp là quyền tự quyết định mọi vấn đề bên trong đơn vị, mọi quan hệ của đơn vị với bên ngoài trong khuôn khổ pháp luật đã quy định, phù hợp với tiến trình nâng cao dần tính tự chủ mà mức độ cao nhất là tự chủ hoàn toàn [27]

Nghĩa là cơ quan quản lý Nhà nước chỉ giữ lại quyền quyết định thành lập, quyết định giải thể đơn vị sự nghiệp và quyết định bổ nhiệm Thủ trưởng đơn vị sự nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị này, bảo đảm số lượng và chất lượng các dịch vụ mà đơn vị sự nghiệp cung cấp cho xã

hội

Theo chúng tôi, tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu là việc Nhà nước trao cho đơn vị sự nghiệp có thu quyền chủ động trong khai thác, quản lý, sử dụng các nguồn tài chính nhằm nâng cao chất lượng hoạt động sự nghiệp và tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức và người lao động trong đơn

vị

Giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu cũng đồng nghĩa với việc giảm sự quản lý, sự can thiệp mang tính hành chính của các cơ quan chủ quản và cơ quan tài chính đối với đơn vị, tạo điều kiện cho đơn vị

sự nghiệp có thu được chủ động trong thực hiện nhiệm vụ; tổ chức bộ máy, biên chế; tài chính Nhà nước chỉ quản lý đơn vị sự nghiệp có thu ở tầm vĩ

mô Các đơn vị tự quyết định và tự chịu trách nhiệm trước Nhà nước, trước người sử dụng dịch vụ do đơn vị cung cấp về các hoạt động của mình

Như vậy, thực hiện quyền tự chủ tài chính ở các đơn vị sự nghiệp có thu không có nghĩa là các đơn vị này phải hoàn toàn tự thu, tự chi Đồng thời, tự chủ tài chính cũng không có nghĩa là tự do về tài chính Pháp luật cho phép các đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động trong việc huy động, tạo lập

nguồn thu và sử dụng có hiệu quả đối với các nguồn thu, từ đó đẩy mạnh sự phát triển của các hoạt động sự nghiệp, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

1.1.2.2 Nội dung của quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

Trên thực tế, quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu gắn liền với quyền tự chủ về nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy và biên chế So với quyền tự chủ trong các hoạt động khác, quyền tự chủ tài chính đối với các đơn

vị sự nghiệp có thu bao gồm các nội dung chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, các đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động khai thác các

nguồn thu và quyết định các khoản thu, mức thu trên cơ sở quy định của pháp luật

Nhìn chung, nguồn tài chính cơ bản của đa số các đơn vị sự nghiệp có thu là nguồn từ Ngân sách Nhà nước Thí dụ, các đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong các lĩnh vực như: giáo dục, đào tạo; nghiên cứu khoa học; hoạt động văn hóa, thông tin; bảo vệ sức khỏe nhân dân; bảo vệ tài nguyên thiên nhiên Ngoài nguồn tài chính do Ngân sách Nhà nước cấp, do sự đặc thù của hoạt động sự nghiệp trong các lĩnh vực, một bộ phận đơn vị sự nghiệp được Nhà nước cho phép khai thác mọi nguồn thu, bảo đảm cho các đơn vị có thể

tự chủ trong hoạt động chi tiêu

Trong hoạt động thu, đơn vị sự nghiệp có thu được quyền chủ động đối với các khoản thu thuộc nguồn thu sự nghiệp của đơn vị Cụ thể:

Đối với nguồn thu từ phí, lệ phí, đơn vị sự nghiệp có thu được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao thu phí, lệ phí phải thực hiện thu đúng, thu đủ theo mức thu và đối tượng thu do Nhà nước quy định Trường hợp Nhà nước quy định khung mức thu, các đơn vị căn cứ vào nhu cầu chi phục vụ cho hoạt động, khả năng đóng góp của xã hội để quyết định mức thu cụ thể cho phù hợp với từng loại hoạt động sự nghiệp Các đơn vị phải bảo đảm thu phí, lệ phí không

vượt quá khung mức thu do Nhà nước quy định và thực hiện chế độ miễn, giảm cho các đối tượng chính sách - xã hội theo quy định của Nhà nước

Đối với nguồn thu từ hoạt động dịch vụ được cơ quan Nhà nước đặt hàng thì mức thu theo đơn giá do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợp sản phẩm chưa được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định giá, thì mức thu được xác định trên cơ sở dự toán chi phí được cơ quan quản lý tài chính cùng cấp thẩm định chấp thuận

Đối với nguồn thu từ những hoạt động dịch vụ theo hợp đồng ký kết với các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, các hoạt động liên doanh, liên kết, các đơn vị được quyết định các khoản thu, mức thu cụ thể theo nguyên tắc bảo đảm

cứ vào tính chất công việc, Thủ trưởng đơn vị quyết định phương thức khoán chi phí cho từng bộ phận, đơn vị trực thuộc; quyết định đầu tư xây dựng, mua sắm mới và sửa chữa lớn những tài sản trong đơn vị theo quy định của pháp luật Nguồn kinh phí Ngân sách Nhà nước bảo đảm hoạt động thường xuyên cấp phát theo một mục Trên cơ sở đó, đơn vị được chủ động điều chỉnh nguồn kinh phí giữa các mục chi để hoàn thành nhiệm vụ được giao Kinh phí thuộc Ngân sách Nhà nước bảo đảm hoạt động thường xuyên và các khoản thu sự nghiệp của đơn vị cuối năm chưa chi hết đơn vị được chuyển sang năm sau để tiếp tục hoạt động

- Các đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động trong chi trả tiền lương

và thu nhập tăng thêm cho người lao động

Đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động sử dụng số biên chế được cấp

có thẩm quyền giao, sắp xếp và quản lý lao động phù hợp với chức năng và nhiệm vụ của đơn vị và tinh giản biên chế theo chủ trương của Nhà nước; được thực hiện chế độ hợp đồng lao động theo quy định của Bộ luật lao động phù hợp với khối lượng công việc và khả năng tài chính của đơn vị Đối với những hoạt động thực hiện chức năng nhiệm vụ Nhà nước giao, chi phí tiền lương, tiền công cho cán bộ, viên chức và người lao động đơn vị tính theo lương cấp bậc, chức vụ do Nhà nước quy định

Đối với những hoạt động cung cấp sản phẩm do Nhà nước đặt hàng có đơn giá tiền lương trong đơn giá sản phẩm được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, đơn vị tính theo đơn giá tiền lương quy định Trường hợp sản phẩm chưa được cơ quan có thẩm quyền quy định đơn giá tiền lương, đơn vị tính theo lương cấp bậc, chức vụ do Nhà nước quy định

Nhà nước khuyến khích đơn vị sự nghiệp tăng thu, tiết kiệm chi, thực hiện tinh giản biên chế để tăng thêm thu nhập cho người lao động trên cơ sở hoàn thành nhiệm vụ được giao sau khi thực hiện đầy đủ nghĩa vụ với Ngân sách Nhà nước

Tùy theo kết quả hoạt động tài chính trong năm, đơn vị được quyết định tổng mức chi trả thu nhập trong năm cho cán bộ, viên chức và người lao động sau khi đã thực hiện trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp theo quy định của pháp luật

Việc chi trả thu nhập cho từng cán bộ, viên chức, người lao động trong đơn vị được thực hiện theo nguyên tắc: người nào có hiệu suất công tác cao, đóng góp nhiều cho việc tăng thu, tiết kiệm chi thì được trả nhiều hơn Thủ trưởng đơn vị lập phương án chi trả thu nhập tăng thêm theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị

Khi Nhà nước điều chỉnh các quy định về tiền lương, nâng mức lương tối thiểu, khoản tiền lương cấp bậc, chức vụ tăng thêm theo chế độ Nhà nước quy định do đơn vị tự bảo đảm từ các khoản thu sự nghiệp, quỹ dự phòng ổn định thu nhập và các khoản thu khác theo quy định

Trường hợp sau khi sử dụng các nguồn trên nhưng vẫn không bảo đảm

đủ thanh toán tiền lương tăng thêm theo chế độ Nhà nước quy định, phần còn thiếu sẽ được Ngân sách Nhà nước xem xét cấp bổ sung để bảo đảm mức lương tối thiểu chung do Nhà nước quy định cho số lao động trong chỉ tiêu biên chế được cấp có thẩm quyền quy định

- Các đơn vị sự nghiệp có thu chủ động sử dụng kết quả hoạt động tài chính trong năm

Hàng năm sau khi trang trải các khoản chi phí, nộp thuế và các khoản nộp khác theo quy định, phần chênh lệch thu lớn hơn chi (nếu có) được đơn vị sử dụng để trả thu nhập tăng thêm cho người lao động và trích lập các loại quỹ:

- Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp dùng để đầu tư, phát triển nâng cao hoạt động sự nghiệp, bổ sung vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, mua sắm trang, thiết bị, phương tiện làm việc, chi áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật công nghệ, trợ giúp thêm đào tạo, huấn luyện nâng cao tay nghề năng lực công tác cho cán bộ, viên chức đơn vị; được sử dụng góp vốn liên doanh, liên kết sản xuất cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho xã hội phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao, năng lực của đơn vị và theo quy định của pháp luật Mức góp vốn liên doanh, liên kết do thủ trưởng đơn vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị

- Quỹ dự phòng ổn định thu nhập để bảo đảm thu nhập cho người lao động trong trường hợp nguồn thu bị giảm sút

- Quỹ khen thưởng được dùng để thưởng định kỳ, đột xuất cho tập thể,

cá nhân trong và ngoài đơn vị theo hiệu quả công việc và thành tích đóng góp

vào hoạt động của đơn vị Mức thưởng do thủ trưởng đơn vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị

- Quỹ phúc lợi dùng để xây dựng, sửa chữa các công trình phúc lợi, chi cho các hoạt động phúc lợi tập thể của người lao động trong đơn vị; trợ cấp khó khăn đột xuất cho người lao động, kể cả trường hợp nghỉ hưu, nghỉ mất sức; chi thêm cho người lao động trong biên chế thực hiện tinh giản biên chế Thủ trưởng đơn vị quyết định việc sử dụng quỹ theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn

vị

Mức trả thu nhập tăng thêm, trích lập các quỹ do thủ trưởng đơn vị sự nghiệp quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị

Tuy nhiên, các đơn vị sự nghiệp không được chi trả thu nhập tăng thêm

và trích lập quỹ từ các nguồn sau: kinh phí thực hiện chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, viên chức theo quy định của Chính phủ; kinh phí thực hiện tinh giản biên chế do Nhà nước quy định; kinh phí thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia; vốn đầu tư xây dựng cơ bản, kinh phí mua sắm trang thiết

bị, sửa chữa lớn tài sản cố định; vốn đối ứng các dự án; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; kinh phí của nhiệm vụ phải chuyển tiếp sang năm sau thực hiện

Thứ ba, đơn vị sự nghiệp có thu chủ động xây dựng quy chế chi tiêu nội

Những nội dung chi nằm trong phạm vi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ

đã có chế độ, tiêu chuẩn định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành, Thủ trưởng đơn vị được quy định mức chi cao hoặc thấp hơn mức chi do Nhà

nước quy định Thủ trưởng đơn vị không được quy định mức chi đối với một

số tiêu chuẩn định mức và nội dung chi sau đây: Tiêu chuẩn, định mức sử dụng xe ô tô trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp và doanh nghiệp Nhà nước; tiêu chuẩn về nhà làm việc; chế độ công tác nước ngoài; chế độ tiếp khách nước ngoài và hội thảo quốc tế ở Việt Nam; kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; Nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; kinh phí thực hiện các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ; kinh phí thực hiện tinh giản biên chế; vốn đầu tư xây dựng cơ bản; vốn đối ứng dự án

và vốn viện trợ; kinh phí mua sắm và sửa chữa lớn tài sản cố định

Những nội dung chi cần thiết phục vụ cho hoạt động của đơn vị nằm trong phạm vi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ nhưng Nhà nước chưa ban hành chế độ thì Thủ trưởng đơn vị có thể xây dựng mức chi cho từng nhiệm

vụ, nội dung công việc trong phạm vi nguồn tài chính của đơn vị mình

Đơn vị sự nghiệp có thu không được dùng kinh phí của đơn vị để mua sắm thiết bị, đồ dùng, tài sản trang bị tại nhà riêng cho cá nhân hoặc cho cá nhân mượn dưới bất kỳ hình thức nào (trừ trang bị điện thoại công vụ tại nhà riêng theo quy định)

Quy chế chi tiêu nội bộ được thảo luận rộng rãi, dân chủ, công khai trong đơn vị sự nghiệp có thu, có ý kiến tham gia của tổ chức công đoàn đơn vị Mặt khác, Quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị sự nghiệp có thu phải được gửi đến cơ quan quản lý cấp trên để báo cáo và gửi kho bạc Nhà nước, nơi đơn vị mở tài khoản giao dịch làm căn cứ kiểm soát chi

1.1.2.3 Các nguyên tắc cơ bản bảo đảm thực hiện quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

Trong quá trình thực hiện quyền tự chủ tài chính với các nội dung như trên, các đơn vị sự nghiệp có thu phải bảo đảm quán triệt các nguyên tắc cơ bản sau:

- Thực hiện quyền tự chủ tài chính phải gắn liền với tự chịu trách nhiệm trước cơ quan chủ quan cấp trên trực tiếp và trước pháp luật về những quyết định của mình, đồng thời chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

- Hoàn thành chức năng, nhiệm vụ được giao

- Hoạt động của đơn vị phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao, phù hợp với khả năng chuyên môn và tài chính của đơn vị

- Thực hiện công khai, dân chủ trong việc sắp xếp, tổ chức bộ máy, sử dụng biên chế, tuyển dụng lao động, sử dụng nguồn tài chính theo quy định của pháp luật

1.2 Pháp luật về tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp có thu 1.2.1 Sự cần thiết khách quan của việc điều chỉnh bằng pháp luật vấn đề tự chủ tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu

Thứ nhất, việc giao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp có thu xuất phát

từ yêu cầu khách quan của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được xây dựng và phát trển ở Việt Nam

Kinh tế thị trường là nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường Trong nền kinh tế thị trường sản xuất cái gì? Sản xuất như thế nào? Sản xuất cho ai?

do thị trường quyết định [43]

Kinh tế thị trường vận động dưới sự chi phối của các quy luật khách quan mà trước tiên là quy luật cung cầu Sự vận động của quan hệ cung cầu chi phối sự hoạt động của những thành viên tham gia thị trường Kinh tế thị trường vận động trong môi trường cạnh tranh

Cạnh tranh được hiểu là “cố gắng giành phần hơn, phần thắng về mình giữa những người, những tổ chức hoạt động nhằm những lợi ích như nhau” [41, tr 112]

Trong lĩnh vực kinh doanh, cạnh tranh được hiểu là “hành vi của doanh nghiệp độc lập với nhau và là đối thủ của nhau cung ứng hàng hoá, dịch vụ nhằm làm thoả mãn nhu cầu giống nhau với sự may rủi của mỗi bên, thể hiện thông qua việc lôi kéo được hoặc để mất đi một lượng khách hàng thường xuyên ” [1, tr 11]

Do vậy, một cách khái quát, có thể hiểu cạnh tranh là quá trình mà các chủ thể tìm mọi cách thức để vượt lên các đối thủ trong một lĩnh vực nhất định

Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phải là nền kinh tế có trình độ phát triển ngày càng cao, quan hệ giữa người với người là bình đẳng,

xã hội công bằng, văn minh Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phải là nền kinh tế:

- Được xây dựng trên cơ sở đa dạng hóa hình thức sở hữu, đa dạng hóa thành phần kinh tế, mọi chủ thể sản xuất, cung ứng dịch vụ phải bình đẳng trước pháp luật;

- Được xây dựng trên nguyên tắc tự do kinh doanh, có cơ sở vật chất kỹ thuật ngày càng hiện đại;

- Sự quản lý, điều tiết của Nhà nước phải tuân theo các quy luật của cơ chế thị trường

Khi các đơn vị sự nghiệp có thu được giao quyền tự chủ tài chính thì cơ chế quản lý tài chính của đơn vị sự nghiệp được thay đổi phù hợp với cơ chế thị trường, tạo điều kiện cho các đơn vị chủ động khai thác nguồn thu, tiết kiệm chi tiêu, đa dạng hóa hoạt động sự nghiệp, nâng cao chất lượng dịch vụ

sự nghiệp công, bảo đảm lợi ích cho người lao động trong đơn vị và người sử dụng dịch vụ

Thứ hai, việc áp dụng quyền tự chủ tài chính cho đơn vị sự nghiệp có

thu phù hợp với xu thế xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, huy động mọi nguồn lực trong xã hội, san sẻ gánh nặng chi tiêu cho Ngân sách Nhà nước và

khắc phục tâm lý ỷ lại vào Ngân sách Nhà nước Đồng thời, phù hợp với thông lệ quốc tế về xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp Nhất là khi Việt Nam tham gia hội nhập quốc tế trên hầu hết các lĩnh vực

Sau khi bước vào thời kỳ đổi mới kinh tế, nhu cầu xã hội về các dịch vụ

sự nghiệp, giáo dục, y tế, khoa học, văn hóa tăng lên rất nhiều, đồng thời đòi hỏi về chất lượng sự nghiệp cũng đặt ra ngày càng cao Trong khi đó, khả năng tài chính của Nhà nước tuy được mở rộng, nhưng chưa thể đáp ứng được yêu cầu của xã hội Sự hạn chế này chắc chắn còn kéo dài Vì vậy, việc thu hút các nguồn lực xã hội vào việc phát triển lĩnh vực sự nghiệp là hết sức cần thiết Mặt khác, khi có nhiều nguồn đóng góp, tham gia ngay tại cơ sở thì khả năng tiếp cận và đáp ứng sát với nhu cầu tại chỗ song song với điều kiện giám sát trực tiếp chắc chắn sẽ đảm bảo nâng cao hiệu quả và chất lượng hoạt động

sự nghiệp hơn là chỉ dựa vào một nguồn Nhà nước Đó chính là công tác xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp

Xã hội hóa với cách hiểu là chuyển từ cơ chế một nguồn là Nhà nước đảm trách sang cơ chế toàn xã hội cùng lo bảo đảm Hoạt động này có thể thực hiện dưới hai hình thức Một là, hoạt động sự nghiệp vẫn do các tổ chức Nhà nước chịu trách nhiệm như trường công, bệnh viện công Nhưng, người dân được hưởng lợi trực tiếp từ các dịch vụ sự nghiệp đó (người đi học, khám chữa bệnh ) phải đóng góp lệ phí theo quy định (học phí, viện phí ) Hai là, Nhà nước tạo điều kiện thành lập những tổ chức sự nghiệp ngoài công lập dưới hình thức bán công, dân lập, tư nhân

Tác dụng của xã hội hóa không đơn giản chỉ là chia sẻ một phần nguồn chi thay cho phần hạn hẹp của Ngân sách Nhà nước Mặc dù tác dụng chia sẻ nguồn lực là rất quan trọng, nhưng quan trọng cũng không kém là khi cả xã hội tham gia vào việc cung cấp nguồn lực cho hoạt động sự nghiệp thì cả xã hội cũng đương nhiên có trách nhiệm lựa chọn các mục tiêu cụ thể và cách tham gia quản lý, sử dụng các nguồn lực đó sao cho có hiệu quả nhất cho sự

phát triển Đồng thời, xã hội hóa cũng làm giảm thói quen ỷ lại vào Ngân sách Nhà nước và làm tăng tính chủ động, năng động cơ sở

Để bảo đảm quyền tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu, Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp, cách thức khác nhau để tác động đến các quan

hệ tài chính như biện pháp giáo dục, chính trị, tư tưởng, kinh tế, pháp luật Trong đó, quản lý bằng pháp luật là biện pháp quan trọng và chủ yếu Ưu thế của pháp luật so với các công cụ quản lý khác xuất phát từ các thuộc tính của pháp luật

Thuộc tính của pháp luật là những tính chất, dấu hiệu riêng biệt, đặc trưng của pháp luật Thuộc tính của pháp luật những dấu hiệu để phân biệt pháp luật với các hiện tượng xã hội khác Các thuộc tính đó là: tính quy phạm phổ biến, tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức và tính được bảo đảm bằng Nhà nước

Điều chỉnh pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

là tất yếu khách quan trong điều kiện nền kinh tế thị trường Do vậy, cần thiết phải làm rõ khái niệm điều chỉnh pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị

sự nghiệp có thu

Thế nào là điều chỉnh pháp luật, vấn đề này về mặt lý luận đến nay còn

có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau

Có quan điểm cho rằng điều chỉnh pháp luật chính là việc ban hành pháp luật Những hoạt động nào của Nhà nước mà không liên quan đến việc nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật và định ra pháp luật để đáp ứng nhu cầu điều chỉnh này thì không phải là hoạt động điều chỉnh pháp luật Theo quan điểm này, thì việc điều chỉnh pháp luật chỉ dừng lại ở sự mô hình hóa, trật tự hóa [34, tr 214-216]

Cũng có quan điểm cho rằng điều chỉnh pháp luật là việc Nhà nước sử dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, tác động theo những hướng nhất định vào các quan hệ xã hội Theo quan điểm này thì điều chỉnh pháp

luật không chỉ dừng lại ở việc trật tự hóa mà còn bao gồm cả việc tác động đến tổ chức hoạt động của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật [34, tr 214-216]

Lại có quan điểm về điều chỉnh pháp luật theo nghĩa rộng, đó là việc dùng toàn bộ thượng tầng pháp lý để tác động vào các quan hệ xã hội và thực hiện các quy phạm pháp luật, chấp hành pháp luật và làm theo pháp luật Nếu theo quan điểm này thì rất khó phân biệt đâu là chủ thể quan hệ pháp luật, đâu

là chủ thể điều chỉnh pháp luật [34, tr 214-216]

Trên cơ sở các quan điểm về điều chỉnh pháp luật nói chung, chúng tôi

cho rằng, điều chỉnh pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu là việc Nhà nước dùng pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu và dựa vào pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu để điều chỉnh các quan hệ tài chính mà đơn vị sự nghiệp có thu tham gia trong quá trình thực hiện quyền tự chủ tài chính của đơn vị mình, tác động theo những hướng nhất định vào các quan hệ tài chính đó nhằm thiết lập, duy trì một trật tự xã hội trong quá trình thực hiện quyền tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu

Điều chỉnh pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu không chỉ dừng lại ở sự mô hình hóa mà còn là việc Nhà nước sử dụng pháp luật

về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu để điều chỉnh các quan hệ tài chính mà các đơn vị sự nghiệp có thu tham gia khi thực hiện quyền tự chủ tài chính của đơn vị mình, tác động theo những hướng nhất định vào các quan hệ

đó, tức bao gồm cả việc tác động đến tổ chức hoạt động của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

1.2.2 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về tự chủ tài chính trong các đơn vị

sự nghiệp có thu ở Việt nam

Trước năm 1986, trong suốt một thời gian dài, việc quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp có thu ở Việt Nam được quy định và áp dụng như đối với

các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước Các cơ quan, đơn vị này được gọi chung là các đơn vị hành chính sự nghiệp

Các đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động giống như một cơ quan quản lý hành chính Kế hoạch và chương trình hoạt động thường được cấp trên giao

Để thực hiện các kế hoạch đó, Nhà nước cấp kinh phí cho các đơn vị Các hoạt động của đơn vị nằm ngoài danh mục Nhà nước quyết định đều không có kinh phí

Mặt khác, về tổ chức cán bộ, cấp trên quyết định chỉ tiêu biên chế không chỉ cho toàn đơn vị mà cả đến cấp dưới Việc lựa chọn cán bộ, sắp xếp lương, cử cán bộ đi học nước ngoài, chuyển cơ quan, thành lập đơn vị trực thuộc mới… đều phải được cấp trên duyệt, quyết định

Với quy định cứng nhắc như trên, các đơn vị sự nghiệp có thu có rất ít quyền tự chủ trong hoạt động của mình trong khi hoạt động sự nghiệp thường

có tính chuyên môn đặc thù Do vậy, không phải khi nào cán bộ quản lý cấp trên cũng hiểu rõ được chuyên môn của đơn vị cấp dưới để ra các quyết định đúng đắn và kịp thời

Mặt khác, cũng như các cơ quan quản lý hành chính khác, các đơn vị sự nghiệp cũng tồn tại một thực trạng là “tập trung, quan liêu, bao cấp” Tuy nhiên, trong lĩnh vực sự nghiệp, những tồn tại này khó nhận rõ vì rất khó phân biệt giữa bao cấp và Nhà nước cung cấp Chính vì vậy, trong khoảng thời gian dài, hoạt động sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp có thu không đáp ứng được những yêu cầu của xã hội

Trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới, Nhà nước đã ban hành một số văn bản pháp luật nhằm cải cách phương thức quản lý đối với các cơ quan hành chính Nhà nước và các đơn vị sự nghiệp Trong đó, phương thức quản lý tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu được thực hiện theo Thông tư số 01TC/HCVX ngày 04/01/1994 quy định tạm thời chế độ quản lý tài chính đối với cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, các Đoàn thể, hội quần chúng tổ chức

hoạt động có thu Tiếp đó là Thông tư số 25TC/TCT ngày 28/03/1994 hướng dẫn, sửa đổi, bổ sung một số điểm của Thông tư số 01TC/HCVX Tuy nhiên, theo các quy định ở hai văn bản này, việc quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu được quy định gần như quy chế quản lý tài chính đối với cơ quan hành chính Nhà nước Cụ thể, quản lý tài chính trong các đơn vị sự nghiệp có thu được thực hiện theo đúng chu trình quản lý Ngân sách Nhà nước, tức là bao gồm ba khâu: lập, chấp hành và quyết toán ngân sách

Trong chu trình quản lý Ngân sách Nhà nước, lập dự toán ngân sách là khâu rất quan trọng Đối với công tác quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp có thu, lập dự toán ngân sách là hoạt động đầu tiên mà các đơn vị phải thực hiện Các đơn vị lập dự toán ngân sách hàng năm dựa trên cơ sở số liệu ước thực hiện dự toán của năm trước năm kế hoạch; các chỉ tiêu năm kế hoạch được cấp có thẩm quyền giao cho đơn vị; nhiệm vụ công tác, đề án nghiên cứu khoa học được duyệt, các lớp tập huấn, các chương trình mục tiêu phải thực hiện; số dự kiến về kinh phí được cơ quan tài chính bố trí và các chế

độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định Dự toán ngân sách năm của đơn vị được gửi cho cơ quan tài chính cấp trên

Các đơn vị sự nghiệp có thu cũng thực hiện các quy định về chấp hành Ngân sách Nhà nước Về nguyên tắc, những dự toán về thu, chi Ngân sách Nhà nước có thể trở thành hiện thực hay không là tùy thuộc vào việc điều hành hoạt động Ngân sách Nhà nước

Chấp hành dự toán trong các đơn vị sự nghiệp được thực hiện theo quy định sau: các khoản chi khi chuẩn bị thực hiện, cán bộ tài chính của đơn vị phải dựa vào chế độ, tiêu chuẩn, định mức được Nhà nước ban hành; các khoản lương, phụ cấp, học bổng học sinh, sinh viên, trợ cấp xã hội phải căn

cứ vào danh sách mức lương, mức trợ cấp xã hội theo chế độ hiện hành đã được duyệt để lập danh sách chi trả; các khoản bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y

tế, kinh phí công đoàn phải dựa theo chế độ trích lập cụ thể Các khoản chi

cho tổ chức hội nghị, công tác phí, chi phí điện thoại, mua sắm tài sản, phương tiện, trang thiết bị đã được quản lý chặt chẽ hơn, đã cắt giảm một số khoản chi không cần thiết

Quyết toán Ngân sách Nhà nước là khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách Quyết toán ngân sách được thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc nhìn nhận lại quá trình chấp hành Ngân sách Nhà nước qua một năm

Quyết toán ngân sách trong các đơn vị sự nghiệp được thực hiện theo quy định rất chặt chẽ Đến 31/12, các khoản chi cấp phát từ Ngân sách Nhà nước còn tồn lại thì về nguyên tắc sẽ bị thu hồi về Ngân sách Nhà nước Trong các trường hợp đặc biệt, khoản kinh phí này sẽ được chuyển sang năm sau để sử dụng tiếp nhưng phải được sự phê duyệt của cơ quan quản lý tài chính có thẩm quyền (Bộ Tài chính phê duyệt đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc trung ương quản lý, Sở Tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc địa phương quản lý)

Phương thức quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu theo Thông tư số 01TC/HCVX đã phần nào đáp ứng được nhu cầu của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng XHCN Tuy nhiên, phương thức quản lý này vẫn phản ánh dấu ấn của sự quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp, thể hiện ở các khía cạnh sau:

- Việc phân bổ Ngân sách Nhà nước còn quá dàn trải Cụ thể là cùng một thời gian đã đưa ra nhiều chương trình, mục tiêu hoạt động mà không bảo đảm đủ kinh phí để thực hiện dứt điểm từng mục tiêu

- Tương quan giữa các khoản chi cho con người (lương và các khoản chi

có tính chất lương) và các khoản chi sự nghiệp khác chưa hợp lý Các khoản chi lương, có tính chất lương không tương xứng với đóng góp của người lao động Mặc dù chế độ lương đã qua nhiều lần cải cách, mức lương tối thiểu đã được nâng cao hơn nhưng do đội ngũ cán bộ công chức khá lớn nên thu nhập

bình quân nói chung và lương bình quân nói riêng còn ở mức thấp, không phản ánh đúng ý nghĩa của tiền lương Tiền lương còn mang nặng tính hình thức, danh nghĩa và chưa thực sự là động lực để phát huy, kích thích tính tích cực, sáng tạo của cán bộ, công chức trong việc nâng cao chất lượng hoạt động sự nghiệp

- Nhiều tiêu chuẩn, định mức chi tiêu đã quá lạc hậu và không còn phù hợp với thực tế Nhiều hoạt động chuyên ngành chưa có định mức chi tiêu nên thiếu căn cứ pháp lý cho công tác lập dự toán, cấp phát kinh phí, kiểm soát chi tiêu Một số định mức chi tiêu được ban hành nhưng không căn cứ vào khả năng thu của ngân sách nên thiếu tính hiện thực Dự toán nhiều khoản chi được tính theo đầu người, quỹ lương Chính vì vậy, không khuyến khích các đơn vị sử dụng tiết kiệm lao động mà còn có tác dụng ngược lại, ngầm khuyến khích các đơn vị tăng biên chế để được kinh phí nhiều hơn Một số

Bộ, địa phương đã ban hành các văn bản quy định về chế độ chi tiêu nội bộ

mà không có ý kiến tham gia của cơ quan tài chính Thực trạng đó đã phá vỡ tính thống nhất trong quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp

- Các quy định tại các văn bản trên chưa xác định rõ chức năng, nhiệm

vụ giữa các cơ quan quản lý hành chính và đơn vị sự nghiệp Hậu quả là dẫn

đến tình trạng hành chính hoá các hoạt động sự nghiệp Sự can thiệp quá sâu

của các cơ quan quản lý Nhà nước vào hoạt động của các đơn vị sự nghiệp dẫn tới sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ cũng như về cách thức quản lý tài chính của các chủ thể này

- Công tác lập, chấp hành, quyết toán ngân sách bộc lộ nhiều bất cập Trong khâu lập dự toán ngân sách, do chưa làm tốt công tác hướng dẫn lập dự toán cho các đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách, cho nên, chất lượng xây dựng dự toán không cao, ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả hoạt động của các đơn vị Việc cấp phát được thực hiện theo hạn mức kinh phí cho từng mục chi, do đó, hết năm ngân sách, nếu đơn vị không chi hết thì phần hạn mức

thừa sẽ bị hủy bỏ Quy định này nhằm khắc phục tình trạng sử dụng các khoản chi không đúng mục đích và tình trạng tồn kinh phí ngân sách tại các đơn vị Thế nhưng, do chất lượng công tác lập dự toán còn hạn chế nên dẫn đến tình trạng nhiều đơn vị thừa hạn mức kinh phí ở mục này nhưng lại thiếu kinh phí hoạt động ở mục khác Điều này đã dẫn đến một thực tế là nhiều đơn

vị phải tìm cách sử dụng hết kinh phí được cấp trong năm làm cho Ngân sách Nhà nước bị sử dụng lãng phí

Trong khâu chấp hành dự toán Ngân sách Nhà nước, công tác kiểm tra, giám sát việc sử dụng kinh phí còn buông lỏng, làm cho việc sử dụng kinh phí kém hiệu quả Mặt khác, trình độ quản lý của một bộ phận thủ trưởng đơn vị còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý tài chính của đơn vị Cho nên, khi phát sinh nhu cầu chi đột xuất hoặc nguồn thu không đạt dự toán dẫn đến tình trạng mất cân đối thu, chi thì thủ trưởng đơn vị còn lúng túng không linh hoạt tìm kiếm các biện pháp cần thiết để giải quyết kịp thời

Trong khâu quyết toán, tài liệu quyết toán chưa được xây dựng chi tiết, đầy đủ do việc phân cấp về hạch toán kế toán Ngân sách Nhà nước không rõ ràng giữa các cơ quan chức năng về quản lý tài chính Nhiều thủ trưởng đơn

vị chưa nhận thức rõ trách nhiệm của mình trong việc duyệt quyết toán Mặt khác, có quá nhiều cơ quan tham gia duyệt quyết toán dẫn đến sự chồng chéo, lãng phí, gây thất thoát cho Ngân sách Nhà nước

- Công tác quản lý tài sản tại các đơn vị sự nghiệp còn nhiều bất cập Việc kiểm kê, đánh giá tài sản chưa được thực hiện thường xuyên; tiêu chuẩn trang thiết bị, phương tiện làm việc chưa được ban hành nên việc mua sắm tài sản của các đơn vị còn có sự chênh lệch Cơ sở vật chất của nhiều đơn vị còn chắp vá, chưa có quy hoạch tổng thể Việc sử dụng tài sản còn chưa đúng mục đích và công dụng Có đơn vị sử dụng trụ sở để cho thuê kinh doanh hoặc phân phối cho cán bộ công chức làm nhà ở

Trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Nhà nước ta

đã quyết tâm đổi mới cách thức quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp mà bắt đầu từ các đơn vị sự nghiệp có nguồn thu Trong đó, các đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động trong lĩnh vực sự nghiệp giáo dục, y tế và văn hóa là các lĩnh vực tiên phong và có nhiều khả năng mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động, phát triển nguồn thu Nhà nước chủ trương thực hiện xã hội hóa phần lớn các lĩnh vực sự nghiệp này Đồng thời, Nhà nước giữ lại một bộ phận hoạt động sự nghiệp không thể tạo nguồn thu hoặc không được phép thu Đó là lĩnh vực giáo dục tiểu học; dịch vụ y tế cho trẻ em, người nghèo, đối tượng chính sách; văn hóa dân gian; dịch vụ ở những vùng sâu, vùng xa, vùng có thu nhập thấp…

Để triển khai thực hiện đổi mới phương thức quản lý đối với đơn vị sự nghiệp có thu, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 90/CP ngày 21/08/1997

về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa Tuy nhiên, sau hai năm ban hành Nghị quyết này thì công tác xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa vẫn chưa trở thành hiện thực Trước tình hình đó, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 73/1999/NĐ-

CP ngày 19/08/1999 về khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao Nghị định này được đánh giá là cơ

sở pháp lý quan trọng trong việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập

có thu mà Nhà nước không cần nắm giữ sang hình thức bán công, dân lập và

tư thục Theo đó, các cơ sở ngoài công lập khi thành lập, hoạt động được hưởng nhiều ưu đãi về cơ sở vật chất, hỗ trợ trả lương đối với biên chế khung, miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp Tuy vậy, công tác xã hội hóa mới chỉ được thực hiện chủ yếu trong lĩnh vực giáo dục Đối với các lĩnh vực còn lại, chỉ dừng lại ở việc xây dựng phương hướng, kế hoạch thực hiện Thực tế cho thấy, tâm lý ngại thay đổi, trông chờ sự giúp đỡ, bao bọc từ phía Nhà

nước vẫn là cản trở lớn trong việc đổi mới phương thức quản lý đối với đơn vị

sự nghiệp có thu nói chung

Tiếp đó, Quyết định số 230/1999/QĐ - TTG (tháng 12/1999) được ban hành về việc giao nhiệm vụ cho Thành phố Hồ Chí Minh thí điểm áp dụng khoán chi ngân sách hay còn gọi là phân bổ ngân sách trọn gói Văn bản này có quy định linh hoạt hơn về nhân sự đã được áp dụng thí điểm ở 10 quận, huyện

và sở của thành phố Các đơn vị được lựa chọn áp dụng thí điểm thuộc 4 quận (quận 1, 3,5 và 11), 3 huyện (Củ Chi, Bình Chánh và Nhà Bè) và 3 sở (Sở Giao thông công chính, Sở Lao động thương binh xã hội và Sở Tư pháp)

Theo chương trình thí điểm, việc cấp ngân sách cho các cơ quan hành chính này được chuyển sang hình thức khoán chi với mức khoán chi được ổn định trong 3 năm Trong phạm vi Ngân sách được giao ổn định, các cơ quan

có thể bố trí lại chi tiêu giữa các khoản mục mà không cần có sự cho phép đặc biệt trước khi thực hiện Các cơ quan hành chính được chủ động tinh giản biên chế và sắp xếp lại thứ tự ưu tiên cho các khoản chi hành chính (ngoại trừ trường hợp ngoại lệ) Mọi khoản kinh phí tiết kiệm được đều có thể được giữ lại và sử dụng để tăng thu nhập cho cán bộ, nhân viên thông qua tăng lương hoặc thưởng Vì vậy, các cơ quan hành chính phải chọn cách làm thế nào để vừa giảm được các khoản chi tiêu lại vừa tinh giản được số biên chế không có năng lực và mối liên hệ trực tiếp giữa giảm kinh phí với tăng thu nhập chính

là động lực mạnh mẽ để thực hiện đồng thời hai mục tiêu này

Trong năm đầu thực hiện Quyết định số 230/1999/QĐ - TTG, tất cả các cơ quan hành chính thực hiện khoán chi báo cáo đã giảm được đáng kể kinh phí hành chính với số kinh phí tiết kiệm được dao động từ 13% - 29% Phần lớn các khoản kinh phí tiết kiệm được là từ chi phí điện thoại, điện, nước, nhiên liệu, sửa chữa và bảo dưỡng định kỳ, mua hàng hóa và dịch vụ, in ấn và đóng tài liệu Phần lớn các đơn vị đã tinh giản được khoảng 15% số biên chế so với mức biên chế cho phép, một số đơn vị còn giảm biên chế ở tỷ lệ lớn hơn Hầu như không

có yếu tố nào cho thấy sự suy giảm chất lượng dịch vụ ở các đơn vị được thí điểm

Trên cơ sở áp dụng thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh, Chính phủ đã quyết định mở rộng thí điểm khoán chi ngân sách cho các cơ quan quản lý hành chính ở các địa phương khác Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 192/2001/QĐ-TTG ngày 17/01/2001 về mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan hành chính Nhà nước Đồng thời, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (gọi tắt là Nghị định 10) Văn bản này quy định việc áp dụng dự toán ngân sách theo hình thức khoán chi đối với các đơn vị sự nghiệp có thu

Trong thời gian này, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 được Quốc hội thông qua vào tháng 12/2002 và có hiệu lực thi hành vào tháng 01/2004 thay thế Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996 Trong chừng mực nhất định, Luật Ngân sách Nhà nước 2002 mở rộng nguyên tắc chủ động chi ngân sách thường xuyên ra đối với tất cả các đơn vị thụ hưởng ngân sách Nghĩa là, Luật

đã quy định thêm quyền chủ động ngân sách cho các đơn vị thụ hưởng trên phạm vi rộng hơn Tuy nhiên, quyền tự chủ chi ngân sách ở Luật này hẹp hơn

so với Quyết định số 192/2001/QĐ-TTG và Nghị định số 10/2002/NĐ-CP Nghị định số 10/2002/NĐ-CP và Thông tư số 25/2002/TT-BTC của Bộ tài chính ngày 31/03/2002 hướng dẫn thực hiện Nghị định 10 (gọi tắt là Thông tư 25) đã tạo cơ sở pháp lý cho các đơn vị sự nghiệp tăng thu, bảo đảm trang trải kinh phí hoạt động, quản lý thống nhất nguồn thu, đẩy mạnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc quản lý, sử dụng kinh phí Ngân sách Nhà nước Nói cách khác, các đơn vị sự nghiệp có thu được tự chủ về tài chính Đây là một nội dung rất mới, thể hiện sự thay đổi lớn về chất trong nhận thức về vấn đề quản lý và sử dụng tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu

Sau một thời gian thực hiện, các quy định trong Nghị định số 10/2002/NĐ-CP và Thông tư số 25/2002/TT-BTC đã bộc lộ những bất cập cần khắc phục Trên cơ sở đánh giá các thành công và những hạn chế trong các văn bản này, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh công tác xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập Tiếp

đó, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 hướng dẫn một số điều của Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ về thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập Theo các văn bản này, quyền tự chủ về tài chính của đơn vị

sự nghiệp có thu bao gồm các nội dung chủ yếu sau:

- Đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động bố trí kinh phí để thực hiện các hoạt động sự nghiệp, kinh phí hoạt động thường xuyên do Ngân sách Nhà nước cấp được ổn định trong ba năm và hàng năm được tăng thêm theo tỷ lệ

do Thủ tướng Chính phủ quyết định

- Đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động xây dựng quy chế chi tiêu nội

bộ phù hợp với yêu cầu thực tế và khả năng tài chính của đơn vị

Cùng với việc xác lập và bảo đảm quyền tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu, pháp luật cũng đồng thời mở rộng quyền hạn và nâng cao trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sự nghiệp Cụ thể, trên cơ sở định mức kinh tế

kỹ thuật và chế độ chi tiêu hiện hành của Nhà nước, thủ trưởng đơn vị được quyết định mức chi quản lý hành chính (công tác phí, hội nghị phí, công vụ phí, điện thoại ), chi nghiệp vụ thường xuyên cao hơn hoặc thấp hơn mức chi

do Nhà nước quy định; được quyết định hệ số điều chỉnh tăng lương

- Đơn vị sự nghiệp có thu được vay tín dụng ngân hàng hoặc Quỹ hỗ trợ phát triển để mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động sự nghiệp, tổ chức sản

xuất, cung ứng dịch vụ và tự chịu trách nhiệm trả nợ tiền vay theo quy định của pháp luật

- Đối với tài sản cố định sử dụng vào sản xuất, cung ứng dịch vụ, đơn vị thực hiện trích khấu hao thu hồi vốn theo quy định áp dụng cho các doanh nghiệp Nhà nước Số tiền trích khấu hao tài sản cố định và tiền thu do thanh

lý tài sản thuộc Ngân sách Nhà nước được để lại đầu tư tăng cường cơ sở vật chất, đổi mới trang thiết bị của đơn vị

- Đơn vị sự nghiệp có thu được mở tài khoản tiền gửi tại ngân hàng hoặc Kho bạc Nhà nước để phản ánh các khoản thu, chi của hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ; mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước để phản ánh các khoản kinh phí thuộc Ngân sách Nhà nước

- Đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động sử dụng số biên chế được cấp

có thẩm quyền giao, sắp xếp và quản lý lao động phù hợp với chức năng và nhiệm vụ của đơn vị và tinh giản biên chế theo chủ trương của Nhà nước; được thực hiện chế độ hợp đồng lao động theo quy định của Bộ luật lao động phù hợp với khối lượng công việc và khả năng tài chính của đơn vị

- Đơn vị sự nghiệp có thu được tổ chức hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ có thu, thực hiện nghĩa vụ với Ngân sách Nhà nước và được miễn giảm thuế theo quy định của pháp luật

- Đơn vị sự nghiệp có thu được khuyến khích tăng thu, tiết kiệm chi, tăng thu nhập cho người lao động

- Đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động điều chỉnh nguồn kinh phí giữa

các mục chi để hoàn thành nhiệm vụ được giao Kinh phí Ngân sách Nhà nước bảo đảm hoạt động thường xuyên và các khoản thu sự nghiệp của đơn vị cuối năm chưa chi hết, đơn vị được chuyển sang năm sau để tiếp tục sử dụng

- Đơn vị sự nghiệp có thu được trích lập và sử dụng các loại quỹ như Quỹ dự phòng ổn định thu nhập, Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi và Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp