Học thuyết tam quyền phân lập với việc hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay : Luận văn ThS. Khoa học chính trị: 60.31.20

Tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước đã được ghi nhâ ̣n mô ̣t cách trang tro ̣ng trong các bản Tuyên ngôn và Hiến pháp của mô ̣t số quốc gia như: Điều 16 của Tuyên ngôn Nhân q

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 4

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 6

6 Đo ́ ng góp của luâ ̣n văn 7

7 Kết cấu của luận văn 7

Chương 1: HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP - NỘI DUNG VÀ SỰ THỂ HIỆN TRONG TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Ở MỘT SỐ NƯỚC PHƯƠNG TÂY 8

1.1 Khái niệm và nội dung cơ bản về học thuyết tam quyền phân lập 8

1.2 Khái lược lịch sử hình thành học thuyết tam quyền phân lập Error! Bookmark not defined 1.2.1 Tư tưởng phân quyền trong học thuyết chính trị của Aristote Error! Bookmark not defined 1.2.2 Tư tưởng tam quyền phân lập của John Locke 18

1.2.3 Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu 25

1.3 Sự vận dụng học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức bộ máy Nhà nước ở một số nước phương Tây Error! Bookmark not defined 1.3.1 Mô hình phân quyền mền dẻo trong tổ chức bộ máy nhà nước Anh 34

1.3.2 Mô hình phân quyền cứng rắn trong tổ chức bộ máy nhà nước Mỹ 40

1.3.3 Mô hình phân quyền nhị nguyên trong tổ chức bộ máy nhà nước Pháp 48

Tiểu kết chương 1 Error! Bookmark not defined Chương 2: VẬN DỤNG HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP TRONG XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN HỆ THỐNG QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY………… 58

2.1 Nhận thức học thuyết tam quyền phân lập ở Việt Nam 59

2.2 Sự vận dụng những giá trị của học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức Bộ máy Nhà nước ở Việt Nam hiện nay qua các hiến pháp 62

2.2.1 Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1946 62

2.2.2 Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1959 66

2.2.3 Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1980 71

2.2.4 Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1992 74

2.3 Một vài kiến nghị về hoàn thiện tổ chức của Bộ máy Nhà nước … 85

2.3.1 Về cơ quan lập pháp - Quốc hội Error! Bookmark not defined 2.3.2 Về cơ quan hành pháp - Chủ tịch nước và Chính phủ 91

2.3.3 Về cơ quan tư pháp 95

Tiểu kết chương 2 Error! Bookmark not defined KẾT LUẬN Error! Bookmark not defined DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Error! Bookmark not defined

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Có thể nói trong các di sản của lịch sử tư tưởng học thuyết chính trị của

nhân loại, vấn đề nhà nước luôn luôn giữ vị trí quan trọng

Ngược dòng thời gian, ta thấy tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước

có từ thời cổ đại, được thể hiện trong việc tổ chức bộ máy Nhà nước Hy Lạp,

La Mã lúc đó và được thể hiện trong tư tưởng của Aristote và một số tác giả khác Sau đó tư tưởng này được phát triển khá mạnh trong thời kỳ Cách mạng

tư sản thế kỷ XVII - XVIII mà điển hình là John Locke, Montesquieu kế thừa, phát triển và coi đó là cơ sở để bảo đảm quyền lực của nhân dân và chống chế

đô ̣ đô ̣c tài chuyên chế Tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước có ảnh hưởng lớn tới việc tổ chức bộ máy nhà nước tư sản, nó đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản

kể từ ngày đầu Cách mạng tư sản cho đến ngày nay, mặc dù sự áp dụng đó có mức độ khác nhau tùy theo điều kiện hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia Tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước đã được ghi nhâ ̣n mô ̣t cách trang tro ̣ng trong các bản Tuyên ngôn và Hiến pháp của mô ̣t số quốc gia như: Điều 16 của Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp lại nhấn mạnh rằng: "Một xã hội trong đó không bảo đảm việc sử dụng các quyền và không thực hiện sự phân quyền thì không có Hiến pháp" [40] Đó chính là sự thừa nhâ ̣n và k hẳng đi ̣nh giá tri ̣ của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thực tế , mà đỉnh cao là tư tưởng phân chia quyền lực của Montesquieu với học thuyết tam quyền phân lập

Song trong mô ̣t thời gian khá dài , ở nước ta cũng như ở các nước nước xã hội chủ nghĩa với nhận thức cũ, lạc hậu những hạt nhân hợp lý của tư tưởng chia quyền lực nhà nước chưa được thừa nhận và áp dụng Đến thời

gian gần đây, một số khía cạnh hợp lý của tư tưởng phân chia quyền lực mới được ghi nhận và được vận dụng ngày càng rộng rãi hơn

Ở Việt Nam từ khi bắt đầu công cuô ̣c đổi mới toàn diê ̣n đất nước do

Đa ̣i hô ̣i VI Đảng Cô ̣ng sản Viê ̣t Nam khởi xướng với mu ̣c đích phu ̣c vu ̣ nhiê ̣m

vụ cấp bách mà Đảng ta vạch ra đó là : tăng cường bô ̣ máy nhà nước , cải tiến tổ chức và hoa ̣t đô ̣ng để nâng cao hiê ̣u quả quản lý Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã được chú ý quan tâm nghiên cứu để hiểu rõ về nô ̣i dung , ý nghĩa của nó và để vận dụng vào việc tổ chức bô ̣ máy nhà nước ta Do đó bô ̣ máy nhà nước Việt Nam theo Điều 2 Hiến Pháp 1992 được tổ chức theo tinh thần "Quyền lực nhà nước là thống nhất , có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong v iê ̣c thực hiê ̣n ba quyền : lâ ̣p pháp, hành pháp và tư pháp " [29, tr.11] Như vâ ̣y , theo cách tổ chức này , bô ̣ máy nhà nước ta hiê ̣n ta ̣i tuy chưa khắc phu ̣c được hết những điểm ha ̣n chế và sự yếu kém trong việc tổ chức và hoạt động, song bước đầu đã có những chuyển biến nhất đi ̣nh Điều đó đã được thể hiê ̣n trong sự đánh giá của Đảng ta : “Hoạt

đô ̣ng của nhà nước ta trên các lĩnh vực từ lâ ̣p pháp , hành pháp đến tư pháp đã

có những tiến bộ rõ r ệt Quản lý nhà nước bằng pháp luật được tăng cường Dân chủ xã hô ̣i chủ nghĩa được mở rô ̣ng Ổn định chính trị được giữ vững” [1] Đây chính là những kết quả bước đầu của quá trình đổi mới nhâ ̣n thức của chúng ta Chính vì vâ ̣y, Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng IX tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu cải cách tổ chức và hoa ̣t đô ̣ng của bô ̣ máy nhà nước : “Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hô ̣i chủ nghĩa dưới sự lãnh đa ̣o của Đảng Nhà nước ta là mô ̣t tru ̣ cô ̣t của hê ̣ thống chính tri ̣ và công cu ̣ chủ yếu để thực hiê ̣n quyền làm chủ của nhân dân , là nhà nước pháp quyền của dân , do dân và vì dân Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các

cơ quan nhà nước trong viê ̣c thực hiê ̣n các quyền lâ ̣p pháp , hành pháp và tư pháp” [2]

Những thành tựu to lớn của hơn 20 năm đổi mới đã tạo niềm tin cho toàn Đảng, toàn dân ta phát huy sức mạnh cả dân tộc, tiếp tục sự nghiệp đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá để sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng nước kém phát triển vào cuối thập niên này và đến năm 2020 đưa nước

ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại Để thực hiện được mục đích đó, chúng ta đã và đang đổi mới mạnh mẽ và đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là cải cách nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân Tuy nhiên, kết quả đạt được chưa vững chắc, khi đi vào giải quyết các vấn đề cụ thể cả trên mô hình lý thuyết và tổ chức thực hiện thì vẫn còn nhiều vấn đề nan giải Chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan còn chồng chéo, việc xác định quyền hạn, trách nhiệm giữa các chức danh chưa rõ ràng; tình trạng quan liêu chưa được khắc phục…là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh những tiêu cực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, làm suy giảm hiệu lực sức mạnh của nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân Muốn thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển đất nước trong thời kỳ mới, chúng ta cần phải tiếp tục đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Mô ̣t trong những yêu cầu cơ bản của nhà nước pháp quyền là phải có sự phân chia quyền lực (có sự phân công, phân nhiê ̣m rõ ràng ) giữa các cơ quan nhà nước trong viê ̣c thực hiê ̣n các quyền lâ ̣p pháp, hành pháp và tư pháp nhằm tạo ra sự độc lập và hiệu qủa hoa ̣t đô ̣ng cao cho từng cơ quan trong bô ̣ máy nhà nước Đồng thời phải

có cơ chế thực hiện sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau và sự kết hợp với nhau giữa các cơ quan nhà nước Mô ̣t câu hỏi đă ̣t ra là làm thế nào để nhà nước thỏa mãn được những yêu cầu này ? Đó là mô ̣t vấn đề khá phức ta ̣p với nước

ta hiê ̣n nay Để tìm được lời giải đáp cho vấn đề trên thiết nghĩ viê ̣c tìm hiểu

tư tưởng phân quyền mà cu ̣ thể là tư tưởng "tam quyền phân lập ", sự ảnh hưởng của tư tưởng và ý nghĩa của tư tưởng trong viê ̣c thực hiê ̣n quyền lực

nhà nước là một việc làm cần thiết Với mong muốn góp phần vào viê ̣c làm rõ ý nghĩa và giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực, cũng như cách thức vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong công cuộc xây dựng Nhà nước

ta trong giai đoạn hiện nay và có thể đóng góp ý kiến vào việc cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta , tôi ma ̣nh da ̣n lựa cho ̣n đề tài :

“Học thuyết tam quyền phân lập với việc hoàn thiện tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước mà đỉnh cao là ho ̣c thuyết "tam quyền phân lâ ̣p" của Montesquieu đã được nghiên cứu từ lâu và ở nhiều quốc gia trên thế giới như : Mỹ, Anh, Pháp, Trung Quốc Đối với nước ta việc tìm hiểu tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cũng như sự vận dụng tư tưởng trong viê ̣c tổ chức bô ̣ máy nhà nước cho đến nay mới ở mức đô ̣ khái quát , chưa có tác giả nào trình bày mô ̣t cách cu ̣ thể và hê ̣ thống vấn đề này Hiê ̣n tại

mới chỉ có mô ̣t số công trình đề câ ̣p đến nó như : “Xây dựng Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của GS.TS Đào Trí Úc [11]; “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với viê ̣c tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước" của TS Nguyễn Thi ̣ Hồi [33]; “Thuyết tam quyền phân lập và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại” của Viện Thông tin khoa học xã hội [39]; "Luật Hiến pháp và các đi ̣nh chế chính tri ̣" của Lê Đình Chân [16]; “Hiến pháp và vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung [18]; “Về việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 - Một số vấn đề nguyên tắc”, Một số vấn đề

về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung [19]; "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân,

vì nhân dân" của TS Trần Hậu Thành [4]; "Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới

sự lãnh đạo của Đảng" của LS Nguyễn Văn Thảo [15]; “Nghiên cứu tư tưởng

Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật” của Việt Phương [38].…

Các công trình nêu trên đã trình bày khái quát về cô ̣i nguồn của thuyết

"tam quyền phân lập ", những nô ̣i dung cơ bản của nó , các quan điểm khác nhau về thuyết này, thực tế áp du ̣ng thuyết "tam quyền phân lâ ̣p" trên thế giới

và yêu cầu phải có sự phân công phân nhiệm rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước Viê ̣t Nam Đây là những kết quả nghiên cứu rất quan trọng, là cơ sở để tác giả luận văn kế thừa và phát triển Song chưa có tác giả nào trình bày mô ̣t cách cụ thể và có hệ thống về lịch sử của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cũng như sự vận dụng của tư tưởng này trong thực tiễn tổ chức bô ̣ máy nhà nước trên thế giới và Việt Nam Phải chăng cũng vì thế mà cho đến nay , viê ̣c tìm ra mô ̣t cơ chế để thực hiê ̣n có hiê ̣u quả sự phân công và phối hợp

giữa các cơ quan nhà nước trong viê ̣c thực hiê ̣n các quyền lực : lâ ̣p pháp, hành

pháp và tư pháp để đảm bảo sư thống nhất của quyền lực nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều lúng túng và hướng giải quyết chưa có hiê ̣u quả Hậu quả là vấn đề này hiện nay chủ yếu mới dừng ở nguyên tắc mà chưa được cụ thể hoá

về mặt pháp lý

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

- Mục đích: Từ nghiên cứu lý thuyết về phân quyền với tư cách là

nguyên tắc cơ bản của lý luận nhà nước pháp quyền làm rõ sự vận dụng lý thuyết trên vào xây dựng, hoàn thiện hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta từ sau cách mạng Tháng Tám

- Nhiệm vụ:

+ Làm rõ nội dung, giá trị và quá trình hình thành, phát triển của tư tưởng tam quyền phân lập

+ Làm rõ sự nhận thức và vận dụng ho ̣c thuyết tam quyền phân lập đối với tổ chức bộ máy quyền lực Nhà nước trong qua trình xây dựng nhà nước

xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu luận văn:

+ Lý luận tam quyền phân lập

+ Việc áp dụng học thuyết tam quyền phân lập vào việc hoàn thiện tổ

chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam từ sau cách mạng Tháng Tám

- Phạm vi nghiên cứu luận văn:

+ Học thuyết về phân phân quyền: nội dung, khái lược lịch sử

+ Khảo cứu sự vận dụng học thuyết phân quyền trong xây dựng, hoàn

thiện bộ máy nhà nước từ một số mô hình hiện thực (phương Tây)

Nhà nước Việt Nam từ sau cách mạng Tháng Tám

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cư ́ u

- Cơ sở lý luận cu ̉ a luâ ̣n văn:

+ Quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về nhà nước, về xây dựng nhà

nước xã hội chủ nghĩa

đô ̣ng của bô ̣ máy nhà nước ta đáp ứng yêu cầu của quá trình Công nghiê ̣p hóa

- Hiện đa ̣i hóa đất nước và xây dựng chủ nghã xã hô ̣i ở nước ta

+ Luận văn kế thừa những di sản tư tưởng nhân loại về vấn đề nhà nước pháp

quyền, về phân chia quyền lực nhà nước và những thành tưu nghiên cứu hiện nay về

chủ đề trên

- Phương pháp nghiên cứu : Để thực hiện luận văn này chúng tôi chủ yếu vận dụng phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa

Mác - Lênin Đồng thời sự dụng một số phương pháp nghiên cứu chuyên biệt

khác như: văn bản học, so sánh thể chế,…

6 Đo ́ ng góp của luâ ̣n văn

- Luận văn đã hệ thống hóa và chỉ ra chiều lịch sử của sự phát triển lý luận phân chia quyền lực nhà nước và giá tri ̣ lý luâ ̣n , thực tiễn của nó trong thực tiễn chính trị nhân loại

- Nêu lên một số kiến nghị về việc vận dung lý thuyết phân quyền đối với quá trình cải cách tổ chức và hoa ̣t đ ộng của Nhà nước ta nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam vững mạnh, hiệu quả

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo , phần nội

dung gồm 2 chương, 6 mục và 13 tiết

Trong phạm vi nghiên cứu còn hạn hẹp , thời gian đầu tư cho luận văn còn ha ̣n chế , trình độ bản thân người nghiên cứu còn nhiều hạn chế Kính

mong được sự giúp đỡ và đánh giá để đề tài của em đi đến sự hoàn thiện

Chương 1

HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP

- NỘI DUNG VÀ SỰ THỂ HIỆN TRONG TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

Ở MỘT SỐ NƯỚC PHƯƠNG TÂY

1.1 Khái niệm và nội dung cơ bản về học thuyết tam quyền phân lập

Quyền lực là vấn đề đã được nghiên cứu từ lâu trong lịch sử tư tưởng chính trị nhưng cho đến nay vẫn có sự khác biệt nhất định trong cách hiểu về quyền lực và quyền lực chính trị Đó là thực tế phải chấp nhận Tuy nhiên về đại thể cách hiểu sau đây dễ được chấp nhận vì nó phản ánh được những đặc điểm

quan trọng nhất của quan hệ quyền lực: Quyền lực là sức mạnh mà nhờ đó một

chủ thể (cá nhân, tổ chức, giai cấp hoặc toàn xã hội) có thể bắt các chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình Theo nghĩa này, quyền lực ra đời và tồn tại cùng

với sự ra đời và tồn tại của con người, bởi vì, nó là yếu tố đảm thực hiện hoạt động phối hợp, hoạt động chung của cộng đồng Bất kỳ hoạt động chung nào cũng đòi hỏi cần có người tổ chức, người chỉ huy và những kẻ phục tùng - là nội dung sơ khai cũng như nội dung hiện đại của phạm trù quyền lực Trong xã hội

có giai cấp thì vấn đề nổi lên khi xung quanh phạm trù quyền lực đó là quyền lực chính trị trong đó trung tâm là quyền lực nhà nước

Từ điển Luật học (Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp) chỉ ra những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước "luôn luôn gắn với sự tồn tại của chính quyền nhà nước; Được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; Do giai cấp hoặc liên minh các giai cấp thống trị xã hội tổ chức và thực hiện; Được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước" [37, tr.625]

Từ quan niệm trên cần thấy rõ rằng quyền lực nhà nước là sức mạnh của nhà nước có thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia (các tổ chức, cá nhân, giai cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó Nhờ có quyền lực này mà nhà nước có đủ khả năng làm dịu xung đột giai cấp hoặc giữ cho xung đột ấy ở

trong vòng một “trật tự” nhất định để xã hội có thể tồn tại và phát triển được Bằng quyền lực của nhà nước có thể thực hiện và bảo vệ được quyền lợi và địa vị thống trị của giai cấp thống trị, có thể tổ chức và quản lý xã hội nhằm củng cố, bảo vệ trật tự và sự ổn định của xã hội, định hướng cho sự phát triển của xã hội

Trong các mô hình nhà nước dân chủ, hoặc tuyên bố là nhà nước dân chủ trong điều khoản đầu tiên của các hiến pháp đều thừa nhận nguyên tắc phổ quát: quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân ủy quyền

Vì vậy về mặt pháp lý nó nhân danh quyền lực của nhân dân và để thực hiện lợi ích của toàn xã hội Trên thực tế điều đó không làm mất đi tính giai cấp của quyền lực nhà nước, mà ở đây cần thấy rõ quyền lực của giai cấp thống trị

là yếu tố cốt lõi của cấu trúc quyền lực nhà nước, bên cạnh quyền lực công cộng của xã hội Nói cách khác, về bản chất nó trước hết vì lợi ích của một giai cấp hay một liên minh giai cấp nhất định Tuy nhiên nhà nước còn thể hiện lợi ích chung của xã hội, của các giai cấp tầng lớp cư dân khác Điều này

có thể thấy ở việc nhà nước thực hiện chức năng trọng tài có vẻ như độc lập

về những mâu thuẫn, xung đột, cạnh tranh giữa các lực lượng, giữa các giai cấp và ở việc nhà nước nhân danh toàn xã hội để thực hiện những hoạt động nhằm bảo vệ công lý, bảo đảm trật tự an toàn và ổn định xã hội, bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng

Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan, các thiết chế của nó Vì vậy tìm kiếm mô hình thực thi quyền lực và giảm thiểu những rủi ro với xã hội từ đó là một trong những trọng tâm suy tư lý thuyết và hiện thực chính trị Một trong số những vấn đề như thế chính là vấn đề các hình thức tổ chức và phương thức thực hiện quyền lực nhà nước

Trong lịch sử tư tưởng chính trị chủ đề trên có khi được thể hiện bằng những thuật ngữ, phạm trù, hoặc nói đơn giản là những tên gọi khác nhau

Chẳng hạn trong học thuyết của mình Platon (427 - 374 tr.CN) gọi đó là những hình thức chính trị; còn Aristote (384 - 322 tr.CN) gọi là hình thức chính phủ; Bertrand Russell gọi là hình thức chính quyền, Các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau, cách thức thực hiện quyền lực nhà nước cũng

có những khác biệt Cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong thực tế rất đa dạng và phong phú Song tựu trung lại có thể khái quát thành

hai mô hình cơ bản: tập quyền và phân quyền

Với mô hình tập quyền mọi quyền lực của nhà nước tập trung trong tay

một cá nhân hoặc một nhóm chi phối và tạo lập hệ thống thể chế theo hình chóp

Với mô hình phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân

tách thành các loại lập pháp, hành pháp, tư pháp và thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau, cơ quan này thực hiện quyền lực lập pháp, cơ quan kia thực hiện quyền lực hành pháp và quyền lực tư pháp thì được trao cho cơ quan thứ

ba Trong mô hình phân quyền ba cấu trúc quyền lực nêu trên được thiết lập theo nguyên tắc vừa độc lập về phạm vi quyền hạn, trách nhiệm; vừa phụ thuộc và kiểm soát lẫn nhau Tất nhiên các cơ chế để thực hiện chúng là rất phức tạp

Từ thực tế lịch sử tư tưởng và lịch sử chính trị có thế thấy tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã xuất hiện từ rất sớm và cho đến nay nó vẫn

là bài toán cần phải giải cùng với quá trình phát triển của nhà nước, với sự phát triển xã hội Trong đó có một số mục tiêu có thể coi là căn bản dù đó là ở thời kỳ cổ đại hay hiện đại: ngăn chặn xu hướng độc tài chuyên chế, bảo vệ các quyền của công dân, và quan trọng không kém đó là hướng đến xây dựng một nhà nước hiệu quả, có trách nhiệm đối với tương lai, với hạnh phúc của toàn thể xã hội

Trên thế giới, đặc biệt là ở các nước phương Tây quan niệm tam quyền phân lập đã được đề cập không ít Nhưng ở Việt Nam chủ đề này cùng với vấn

đề nhà nước pháp quyền chủ yếu được đề cập đến nhiều hơn từ khi bắt đầu thời

kỳ đổi mới trở lại đây Trong sách báo pháp lý nước ta tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như: thuyết “tam quyền phân lập”, thuyết “phân quyền”, thuyết “phân chia quyền lực”, “học thuyết phân chia quyền lực”, “nguyên tắc phân chia quyền lực”, “nguyên tắc tam quyền phân lập”, “nguyên tắc phân quyền” Dù phức tạp về tên gọi, tuy nhiên hiện nay chúng được chấp nhận với tên gọi phổ biến là “nguyên tắc tam quyền phân lập”, “nguyên tắc phân quyền” [36, tr.5] Trong một số tác phẩm dịch từ tiếng nước ngoài như: “những vấn đề căn bản của chính trị” của Leslie Lipson, “Những cách diễn giải hiện nay về thuyết phân quyền ở phương Tây” của Marsenco, tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như “học thuyết phân quyền” Song về lịch sử khái niệm có thể thấy thuật ngữ như “lý thuyết tam quyền phân lập”, “lý thuyết phân quyền” có

vẻ mới được sử dụng phổ biến hơn từ cuối thời cận đại đến nay

Có thể chứng minh nhận định trên từ chính tác phẩm của những tác giả như Aristote, Locke, Montesquieu: các ông chưa sử dụng thuật ngữ trên trong các tác phẩm của mình Chẳng hạn, Aristote cho rằng: có ba bộ phận trong tất

cả các nhà nước, đó là Hội nghị nhân dân (The Public Assembly), các viên chức nhà nước (The officers of the state) và cơ quan Tòa án (The judicial Department) Sau đó ông trình bày về ba bộ phận này và đề cập một cách rất

sơ lược về mối quan hệ giữa ba bộ phận đó mà không hề nhắc đến từ “phân quyền” hay “phân chia quyền lực” Montesquieu cũng vậy, ông viết: “Trong mỗi chính quyền đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thực hiện những việc dựa vào luật quốc tế và quyền thực hiện nhưng việc dựa vào luật dân sự Chúng ta sẽ gọi quyền lực sau cùng là quyền tư pháp và quyền kia một cách giản dị là quyền hành pháp của nhà nước” [5, tr.105] Sau đó, ông

đề cập đến nội dung cụ thể của từng loại quyền lực, vị trí và mối quan hệ giữa các quyền lực ấy

Như vây, thuyết “tam quyền phân lập” hay còn gọi là thuyết phân quyền là tư tưởng về nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp

Thứ nhất: Quyền lập pháp và cơ quan lập pháp

Theo thuyết “tam quyền phân lập”, quyền lập pháp là quan trọng nhất và hoàn toàn thuộc về Nghị viện (Quốc hội) - cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân uỷ quyền, được nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu

Lập pháp hiểu một cách đơn giản nhất tức là quyền làm luật, điều chỉnh

và hủy bỏ luật Luật pháp là ý chí của nhà nước được luật hóa Nó về bản chất là hình thức cao nhất, có tính áp đặt và cưỡng chế đổi của quyền lực nhà nước Luật không những mang hiệu lực pháp lý đã được quy định, mà còn đại diện cho

ý chí của dân chúng bằng việc thực thi quyền phúc quyết trực tiếp hoặc gián tiếp qua đại diện được ủy quyền dân chủ

Giới hạn, phạm vi của quyền lập pháp do hiến pháp quy định Như vậy, hiến pháp thể hiện tính tối cao, hiệu lực cao nhất của đạo luật cơ bản qua việc:

Cơ quan lập pháp hoạt động trong khuôn khổ hiến pháp quy định và các đạo luật khác do cơ quan lập pháp thông qua phải phù hợp với hiến pháp

Tuy nhiên trong thực tế có trường hợp hoạt động lập pháp, xây dựng dự thảo luật có thể ủy quyền cho cơ quan hành pháp Nhưng Montesquieu cho rằng tốt nhất là do cơ quan lập pháp đảm nhận Ông nói : “Cơ quan đại biểu dân chúng không nên giải quyết các công việc cụ thể vì họ không thể làm tốt điều này Cơ quan đại diện cho nhân dân chỉ nên làm ra luật và xem xét người

ta thi hành luật như thế nào Điều này thì có thể làm tốt và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại biểu của dân” [5, tr.103]

Đề cập đến quy trình làm luật ông nhấn mạnh cần cơ chế thu hút các chuyên gia vào việc xây dựng luật, đồng thời cũng cơ chế trưng cầu ý kiến của

những đối tượng chụi sự tác động của dự thảo luật Và để đảm bảo luật pháp không

bị vi phạm ông còn đề cập đến thiết chế bảo vệ pháp luật - Toà án hiến pháp

Thứ hai: Quyền hành pháp và cơ quan hành pháp

Quyền hành pháp là một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tư pháp Trong nhà nước pháp quyền vai trò của quyền hành pháp rất quan trọng vì nó là thiết chế quyền lực thực thi các quyền hiến định trên mọi phương diện của đời sống xã hội Về thiết chế quyền hành pháp được đảm bảo bởi các cơ quan hành chính Nhà nước (Chính phủ)

Xét từ phương diện phạm vi quyền lực, cơ quan hành pháp gồm hai quyền chính sau đây: quyền lập qui và quyền hành chính

Quyền lập qui là quyền ban hành những văn bản pháp qui dưới luật, để

cụ thể hoá luật pháp và hướng dẫn thực hiện luật do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội

Quyền hành chính là quyền tổ chức, quản lý, điều tiết tất cả các mặt, các quan hệ xã hội thông qua sử dụng quyền lực Nhà nước Quyền hành chính bao gồm các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực thi và áp dụng pháp luật trong các mối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội

Thứ ba: Quyền tư pháp và cơ quan tư pháp

Quyền tư pháp là quyền bảo vệ luật pháp, đảm bảo cho pháp luật được thực hiện và chống lại các hành vi vi phạm pháp luật Thiết chế tổ chức thực hiện quyền tư pháp là Tòa án và Viện kiểm sát

Thông qua việc thực hiện chức năng của mình trong nhà nước pháp quyền

cơ quan tư pháp thực hiện vai trò kiểm soát để chống lạm quyền của cả cơ quan lập pháp và hành pháp trong việc ban hành và thực thi luật pháp Sự kiểm tra đó

phải sát sao, thường xuyên và những hành vi vi phạm từ phía cơ quan lập pháp, hành pháp, những người có chức vụ cũng như mọi công dân phải được xem xét công minh, đúng người, đúng tội trên cơ sở luật

Việc áp dụng chế tài trong hoạt động xét xử của cơ quan tư pháp không phải là mục đích tự thân của quyền tư pháp Mà mục tiêu chính của nó là bảo vệ quyền và lợi ích của người bị hại, chính là đảm bảo trật tự pháp luật, trật tự an ninh xã hội và sự tự do của công dân

Toà án là cơ quan tư pháp quan trọng nhất để thực hiện quyền tư pháp Hoạt động của Toà án phân chia theo các cấp xác định từ cấp sơ thẩm đến cấp phúc thẩm và cuối cùng là cấp tối cao Đối với mỗi khía cạnh của đời sống xã hội có các Toà án cá biệt để xét xử và đi kèm với hệ thống các luật (dân sự, hình sự ) Các Toà án chỉ có thể hoạt động có hiệu quả và thực hiện tốt các chức năng của của mình nếu như các Thẩm phán có sự độc lập thực sự mà trước hết là trong mối quan hệ với các cơ quan lập pháp và hành pháp Khi một Thẩm phán buộc phải là người phụ thuộc (kể cả vật chất lẫn tinh thần), buộc là người “cầu xét” cơ quan lập pháp hay hành pháp (chế độ lương, đãi ngộ ) thì khó có thể nói đến sự độc lập thực sự Sự độc lập của các Thẩm phán phải được củng cố bằng

sự độc lập của các Toà án

Khác với lập pháp và hành pháp, hoạt động tư pháp không những nhân danh nhà nước mà còn nhân danh công lý Phán quyết của Toà án có hiệu lực bắt buộc đối với mọi chủ thể liên quan Thông qua hoạt động tư pháp hoạt động phán xét, mục đích, ý nghĩa của các quy phạm pháp luật được đảm bảo thực hiện tạm thời qua cơ sở thực tiễn thấy được hiệu quả pháp luật, từ đó có những hướng hoàn thiện cho hệ thống pháp luật

1.2 Khái lƣợc lịch sử hình thành học thuyết tam quyền phân lập

Trong lịch sử phát triển tư tưởng phân chia quyền lực những người tác giả

để lại dấu ấn quan trọng có thể kể đến như: John Locke với tác phẩm Khảo luận

thứ hai về Chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của Chính quyền dân sự; và Charles Louis Montesquieu với tác phẩm De L'esprit des Lois (Bàn về tinh thần Pháp luật), xuất bản năm 1748 ở Paris

Nhưng những mầm mống sơ khai của tư tưởng phân quyền đã có từ thời cổ đại Quá trình hình thành và phát triển dài, từ thời cổ đại cho tới thời kỳ Cách mạng

tư sản, nội dung của nó được thể hiện ngày càng rõ ràng, cụ thể, có hệ thống và khoa học hơn

1.2.1 Tư tưởng phân quyền trong học thuyết chính trị của Aristote

Aristote (384 - 322 tr CN) - một trong bảy nhà triết học lớn của thế giới cổ đại phương Tây, là “nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại” (C.Mác) Trong tác phẩm Politics (Chính trị) qua khảo cứu lịch sử chính trị Hylap (Điều này thường được các tác giả sau này giải thích qua sự kiện ông đã phân tích, khảo cứu 158 hiến pháp của các quốc gia) ông cho rằng để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng, hạnh phúc và công bằng của công dân thì một trong những điều cần quan tâm về chính trị là thiết lập được nhà nước như thế nào

Từ sự đánh giá các mô hình nhà nước khác nhau, Aristote phác họa cấu trúc đại thể của Chính thể Cộng hòa phải gồm ba bộ phận: bộ phận tư vấn pháp lý

về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các Toà thị chính, bộ phận thứ

ba là các cơ quan tư pháp" và "chính sự khác nhau của chế độ nhà nước bắt nguồn từ sự khác nhau của mỗi bộ phận này" [4, tr.34] Không dừng lại ở đó, ông còn trình bày về cách thức hình thành, chức năng, quyền hạn và cơ cấu

của từng bộ phận cụ thể

Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân (Mọi công dân đều có quyền tham gia, quyền thể hiện ý kiến, nguyện vọng của mình) theo ông có chức năng quan trọng là: "Quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những

án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ" [33, tr.34]

Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia Số lượng, cách thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế

độ đầu sỏ chính trị thì chỉ một số công dân đặc biệt (nói theo ngôn ngữ ngày nay

là một bộ phận được coi là giới elite của xã hội) mới có tiếng nói đến các quyết định của nhà nước; còn trong chế độ Quân chủ thì đặc quyền đó thuộc về tầng lớp quý tộc Như vậy, theo Aristote, chức năng của Hội nghị nhân dân (mà thực chất là Hội nghị công dân) là lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia, tương tự như chức năng của các cơ quan lập pháp ngày nay Ông cho rằng cách thức tổ chức và hoạt động của cơ quan này rất khác nhau ở các nhà nước có hình thức khác nhau

Aristote còn bàn nhiều về vai trò các nhà lập pháp trong việc xây dựng luật pháp để bảo đảm cho quốc gia được cai trị tốt Chẳng hạn, họ phải nghiên cứu một cách cẩn thận đất nước của họ, phải tính toán làm thế nào để người thống trị (người tham gia vào bộ máy quyền lực) phải là những người xuất sắc

về trí tuệ và tiêu biểu về phẩm hạnh, để công dân có thể trở thành những người tốt, để đem lại sự an toàn và hòa bình cho mọi đất nước, cho các công dân

Về các Toà thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote đề cao vai trò của các pháp quan Đó là những người trực tiếp giải quyết những việc kiện tụng, xung đột thông qua thảo luận và thống nhất tập thể hoặc những người có thẩm quyền quyết định trong một hoặc một số lĩnh vực Aristote cho rằng cần

có nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường, quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai Nhưng cần có một pháp

quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách như là người đứng đầu nhà nước Theo ông, trong chế độ dân chủ, các pháp quan được chọn ra từ trong toàn thể nhân dân; trong chế độ đầu sỏ chính trị thì được chọn ra từ một đẳng cấp đặc biệt; còn trong chế độ quý tộc thì một số pháp quan được chọn ra

từ nhân dân, và một số khác được chọn ra từ những đẳng cấp trên trong xã hội

Như vậy, theo Aristote, bộ phận hành pháp của nhà nước là cơ cấu phức tạp gồm nhiều bộ phận có quyền hạn, chức năng, có con người nhằm giải quyết những công việc chung của xã hội

Về cơ quan tư pháp (Cấu trúc thứ ba của quyền lực nhà nước), Aristote chia ra rất nhiều loại khác nhau, tuỳ theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà Toà án đó chuyên giải quyết Aristote cho rằng có 8 loại Tòa án: Toà án kiểm tra tư cách của các pháp quan khi họ bỏ việc; Tòa án trừng phạt những người gây thiệt hại cho công chúng; Tòa án có thẩm quyền trong các việc kiện tụng

mà nhà nước là một bên; Tòa phân xử xung đột giữa các pháp quan xử án với các bị can (những người kháng án); Tòa giải quyết các tranh chấp có thể xuất hiện liên quan tới những hợp đồng có giá trị lớn; Tòa hình sự liên quan đến yếu tố người nước ngoài; Tòa giải quyết những vụ việc giữa những người nước ngoài với nhau hoặc giữa một người nước ngoài với một công dân; Tòa

án cho những vụ việc nhỏ

Về cách thức lựa chọn các Thẩm phán, ông cũng chỉ ra nhiều dạng tuỳ theo hình thức nhà nước: việc mọi công dân đều có thể trở thành Thẩm phán là đặc điểm của nhà nước dân chủ; nếu chỉ có một số công dân thuộc những đẳng cấp nhất định mới có thể trở thành Thẩm phán thì đó là chế độ đầu sỏ chính trị; còn tuỳ theo từng vụ việc cụ thể mà chọn Thẩm phán trong nhân dân hay trong những người đặc biệt là biểu hiện của chế độ quý tộc

Với những tư tưởng nêu trên về cơ cấu quyền lực nhà nước của mô hình Chính thể Cộng hòa Aristote được coi là một trong những khởi nguồn của khuynh hướng tiếp cận phân quyền của trong lịch sử tư tưởng chính trị của nhân loại

1.2.2 Tư tưởng tam quyền phân lập của John Locke

John Locke (1632 - 1704) là người “mà tư tưởng đã ảnh hưởng mạnh

mẽ đến các nhà lập quốc ở Hoa Kỳ” [3, tr.64] Ông là một trong những người

đi tiên phong chống chủ nghĩa chuyên chế, kiên quyết đòi phải hạn chế quyền lực của nhà nước, của Nhà vua Tư tưởng phân quyền của ông chủ yếu được

thể hiện trong tác phẩm “Hai chuyên luận về chính quyền”, một trong những

cuốn sách kinh điển quan trọng nhất của lịch sử tư tưởng chính trị nhân loại

Ở đó Locke trực tiếp đưa ra học thuyết của mình về nhà nước pháp quyền, mà học thuyết phân chia quyền lực là một trong những đóng góp lý luận quan trọng của ông

Trong những chương đầu của tác phẩm “Hai chuyên luận về chính

quyền”, qua quan niệm “Khế ước xã hội” Locke giải thích vì sao xã hội loài

người lại cần đến nhà nước và điều quan trọng hơn thu hút sự chú ý của ông

là câu hỏi kiểu nhà nước nào mới có thể đáp ứng được yêu cầu căn bản mà ông gọi là các quyền tự nhiên của con người, - đó là các quyền tự do, quyền

tư hữu, quyền sinh sống (thực chất là quyền được hạnh phúc) Theo Locke sự phát triển của xã hội loài người trong trạng thái tự nhiên, đến một lúc nhất định sẽ xuất hiện nguy cơ đe dọa (xâm phạm) các quyền tự nhiên của con người, vì vậy họ chấp thuận kết hợp lại thành cộng đồng quốc gia thông qua thực hiện một khế ước siêu hình nhằm nhượng một phần quyền tự nhiên của mình để hình thành quyền lực chung của xã hội được gọi là quyền lực nhà nước Như vậy theo ông về phương diện chủ thể quyền lực thì quyền lực nhà nước là quyền lực của toàn thể công dân, do công dân ủy quyền, và vì vậy về bản chất nhà nước là công cụ thực hiện và bảo vệ quyền của các công dân Từ luận đề có tính triết học đó ông cho rằng vấn đề quan trọng la phải tìm ra được mô hình tổ chức quyền lực thích ứng Mô hình đó là quyền lực nhà nước cần phân chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền liên hiệp

Về quyền lực lập pháp, Locke cho rằng đó là “Quyền làm luật có án phạt

tử hình, và do đó, bao hàm tất cả những hình phạt thấp hơn, để quy định và bảo toàn sở hữu, quy định và bảo toàn việc sử dụng vũ lực của cộng đồng khi thực thi các luật này, trong việc phòng vệ của cộng đồng quốc gia trước những phương hại gây ra từ nước ngoài; và tất cả những việc như thế chỉ duy nhất là

vì lợi ích công” [13, tr.203] Với luận điểm trên, có thể thấy Locke đồng nhất quyền lực nhà nước với quyền lập pháp Ông nhấn mạnh: "Chỉ có thể có một quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp, mà tất cả các quyền lực còn lại là, và phải là, những cái phụ thuộc vào nó"[13, tr.203] Hơn thế, theo ông, "Tuỳ việc quyền lực lập pháp được đặt ở cương vị nào mà hình thức của cộng đồng quốc gia là như thế đó" [13, tr.180].Nếu như quyền lực lập pháp nằm trong tay đa số công dân, và việc thi hành các đạo luật này là bởi các quan chức do chính họ bổ nhiệm thì đó là một nền dân chủ hoàn hảo Còn khi quyền lực này nằm trong tay một số ít người (một hoặc một nhóm) thì đó là nền chính trị đầu sỏ hoặc Quân chủ

Bởi vậy, Locke cho rằng "Luật xác thực đầu tiên và làm nền tảng của mọi cộng đồng quốc gia, là việc thiết lập cơ quan quyền lực lập pháp" [13, tr.183].Cơ quan lập pháp không những là quyền lực tối cao của cộng đồng quốc gia, mà còn là quyền lực thiêng liêng và không thể hoán đổi một khi cộng đồng đã nhất trí đặt nó vào cương vị đó Cơ quan lập pháp là cơ quan duy nhất

có quyền ban hành pháp luật, bởi nếu không có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp - cơ quan đại diện cho cộng đồng toàn xã hội, thì dù đó là sắc lệnh của bất

cứ ai, được bất cứ thế lực nào hậu thuẫn đi chăng nữa thì cũng không thể có được điều tuyệt đối cần thiết đối với pháp luật - đó chính là sự chấp thuận của

xã hội Đồng thời, không một thành viên nào của cộng đồng có thể không tuân thủ hay đi xa hơn những luật mà cơ quan lập pháp đã ban hành, khi nó vẫn hoạt

động phù hợp với sự uỷ thác của xã hội, dù cá nhân đó có được sự ủng hộ từ một quyền lực ngoại quốc hay của bất cứ một quyền lực nào khác trong nước

Bên cạnh những quyền hạn ấy, Locke cũng vạch ra những ranh giới mà

cơ quan lập pháp không được phép vượt qua

Thứ nhất: Nó không thể là quyền lực độc đoán, chuyên chế đặt trên cuộc

sống và vận mệnh nhân dân Bởi vì quyền tự nhiên của người dân là bình đẳng,

là thiêng liêng, là bất khả xâm phạm và bất khả chuyển nhượng mà luật pháp

có nghĩa vụ thể chế hóa và bảo vệ Vì vậy, không một luật lệ nào được coi là tốt hay là có căn cứ nếu không được thiết lập nhằm mục đích tối thượng là vì lợi ích của nhân dân

Thứ hai: Cơ quan lập pháp không thể ban hành những quyết định cho

phép lấy toàn bộ hay một phần tài sản của bất kỳ ai mà không có sự chấp thuận của anh ta, vì bảo toàn sở hữu là mục đích chân chính và hàng đầu của chính quyền, và cũng là nguyên nhân con người đồng ý từ bỏ trạng thái tự nhiên mà gia nhập vào cộng đồng quốc gia, nên vi phạm vào nguyên tắc này nghĩa là nhà nước đã vi phạm vào khế ước đầu tiên tạo thành xã hội Một ẩn ý khác của ông là chính quyền chân chính (được dân ủy thác qua khê ước

xã hội) không có quyền tước đoạt, xâm phạm sở hữu chính đáng của công dân Cụ thể, Locke nhấn mạnh rằng: "Nếu một người bất kỳ nào đòi hỏi một quyền lực để đặt ra và thu thuế đối với nhân dân bằng thẩm quyền riêng của ông ta mà không có sự chấp thuận của nhân dân, thì ông ta đã xâm lấn vào luật căn bản của sở hữu và làm biến chất mục đích của chính quyền"[13, tr.195]

Thứ ba: Thực hiện nguyên tắc ngăn chặn xu hướng tiếp quyền của cơ

quan lập pháp thể hiện trong việc ban hành các đạo luật Theo ông để thực hiện điều này ngoài những yêu cầu về đạo đức, trí tuệ, sự trung thành của người làm luật với nguyên tắc tối thượng về quyền tự nhiên của công dân, còn

cần đến những thiết chế kiểm soát hoạt động của cơ quan lập pháp và các nhà

lập pháp

Thứ tư: Cơ quan lập pháp không thể chuyển giao quyền làm luật vào

tay bất kỳ ai khác, bởi theo khế ước, đó là nhiệm vụ được ủy quyền bởi toàn thể công dân Ông viết: "Để làm luật mà không phải là để làm nên các nhà lập pháp, do đó, cơ quan lập pháp không có quyền gì để chuyển giao thẩm quyền làm luật của họ và đặt nó vào tay người khác" [13, tr.196]

Trong một cộng đồng quốc gia, quyền lực lập pháp là thứ quyền lực đầu tiên và quan trọng nhất, Locke cũng chỉ ra cơ cấu quyền lực tối cao của cộng đồng xã hội, bên cạnh quyền lập pháp còn có quyền hành pháp và quyền liên hiệp

Trong học thuyết của ông, quyền hành pháp là quyền thực thi luật pháp,

là cơ quan thường trực giải quyêt các yêu cầu của xã hội Ở đây ông lưu ý rằng cơ quan hành pháp và lập pháp phải tách rời nhau, nghĩa là nó phải đảm nhận những quyền hạn và trách nhiệm độc lập với nhau mới không vi phạm

và bảo vệ được các quyền công dân theo sự ủy quyền qua khế ước xã hội Bởi

vì một khi quyền lập pháp và hành pháp cùng nằm trong tay một cá nhân hay một nhóm người nào đó thì có thể họ sẽ miễn cho bản thân việc chấp hành các đạo luật, hay khiến cho cả quá trình làm luật và thực hiện luật đều chỉ vì lợi ích của bản thân mình, nên hai quyền lực này cần được trao vào những bàn tay khác nhau

Ông cũng nhấn mạnh, những người nắm quyền hành pháp phải luôn nhớ rằng quyền lực của mình là do cơ quan lập pháp uỷ thác, để thực hiện cũng như giám sát sự thực hiện các đạo luật đã được ban hành và do quyền lực đó được cơ quan lập pháp trao cho, nên cơ quan lập pháp cũng có quyền thu hồi nó lại khi nhận thấy sự yếu kém hay sự đi ngược lại luật pháp

của quyền hành pháp, và trao lại cho một cá nhân hay tập thể khác thích hợp hơn nắm giữ

Còn một thứ quyền lực khác nữa của chính quyền được Locke đưa ra,

đó là quyền liên hiệp, dù bản thân ông tự nhận là không quan tâm tới việc đặt tên gọi cho nó Ông cho rằng thứ quyền lực này "Bao hàm quyền lực về chiến tranh và hoà bình, tạo liên minh và lập đồng minh, cũng như tất cả mọi giao kết khác, với mọi cá nhân và cộng đồng, bên ngoài cộng đồng quốc gia" [13, tr.201].Giải thích cho nguồn gốc của quyền liên hiệp, Locke chỉ ra rằng trong trạng thái tự nhiên con người có những mối liên hệ với các cá nhân khác, bởi vậy, khi đã liên kết lại với nhau thành xã hội, thì cái cơ thể chính trị mới này - tức là cộng đồng quốc gia, cũng phải có những mối liên hệ với các

cá nhân hoặc với những cơ thể chính trị - cộng đồng quốc gia khác

Theo Locke, quyền liên hiệp có tầm quan trọng to lớn đối với cộng đồng quốc gia, hơn thế, lại rất khó để có thể điều chỉnh hoạt động của nó theo những luật xác thực đã được cơ quan lập pháp thông qua, do những biến đổi thường xuyên trong hành động, ý đồ và quyền lợi của những người nước ngoài, nên cần phải trao nó vào tay một cá nhân cụ thể thông thái và cẩn trọng

Về quan niệm của Locke về quyền liên hiệp nhiều nhà nghiên cứu hiện đại cho rằng nó không có ý nghĩa thực tiễn trong bộ máy nhà nước Nhưng chúng tôi không nghĩ như thế, nhất là xét trong hoàn cảnh thế giới hiện nay: khi xu thế toàn cầu hoá, hợp tác quốc tế đang ngày càng được tăng cường, ranh giới chủ quyền giữa các quốc gia ngày càng trở nên bất định, thì việc quan tâm tới quyền liên hiệp đang là một yêu cầu quan trọng của tổ chức bộ máy nhà nước trong thời đại ngày nay

Theo Locke, dù quyền hành pháp và quyền liên hiệp có điểm khác nhau, vì một thứ là sự thực thi các đạo luật đã có ở bên trong cộng đồng quốc gia đối với những thành viên của nó, còn một thứ là sự bảo đảm an ninh và lợi

ích của các cá nhân cũng như toàn thể cộng đồng trong mối liên quan bên ngoài với các cá nhân và cộng đồng khác, nhưng thực chất chúng luôn thống nhất với nhau Ông viết: "Quyền hành pháp và quyền liên hiệp của mỗi cộng đồng thực sự phân biệt với nhau, những chúng khó mà bị chia tách và cùng lúc đặt vào tay của những cá nhân khác nhau Vì cả hai quyền lực này đều cần đến vũ lực của xã hội cho việc thực thi chúng, nên hầu như phi thực tế nếu đặt vũ lực của cộng đồng quốc gia vào những bàn tay riêng biệt và không phụ thuộc nhau, hay đối với cơ quan hành pháp và quyền lực liên hiệp phải được đặt vào những cá nhân có thể hành động tách rời nhau, và theo đó mà sức mạnh cưỡng bức của dân chúng sẽ được đặt dưới những mệnh lệnh khác nhau, là điều có khuynh hướng gây ra sự hỗn loạn và phá hoại, vào lúc này hay lúc khác" [13, tr.202].

Tiếp theo vấn đề thiết chế kiểm soát giữa các cơ quan quyền lực trên được thực hiện như thế nào? Để hình dung cần quay lại với chủ đề về cơ quan lập pháp Chẳng hạn, về thời điểm nhóm họp và hoạt động của cơ quan lập pháp, Locke đưa ra hai phương án:

Thứ nhất: Thời điểm này được ấn định rõ ràng trong hiến pháp, và cơ

quan hành pháp chỉ phải điều hành cụ thể việc bầu chọn và hội họp của cơ quan lập pháp theo đúng quy định

Thứ hai: Cơ quan hành pháp, bằng sự cân nhắc thận trọng của mình,

tiến hành tuyển cử hay triệu tập cơ quan lập pháp, khi nhận thấy đòi hỏi phải

tu chỉnh, sửa đổi những luật cũ hay ra những luật mới, hoặc khi nhận thấy những hiểm nguy đang đe doạ nhân dân

Thứ ba: Trong những trường hợp khẩn thiết trao quyền triệu tập hay

giải tán cơ quan lập pháp cho cơ quan hành pháp Sự trao quyền này không hàm nghĩa đặt cơ quan hành pháp ở vị thế cao hơn cơ quan lập pháp Theo ông nó đơn giản vì lợi ích cao nhất của nhân dân khi thấy cần ban hành ngay

một điều luật mới, hoặc cần sửa đổi hay bãi bỏ ngay một điều luật cũ, có thể cần giải quyết một vấn đề khẩn cấp của cộng đồng ngoài lịch trình của các phiên họp định kỳ đã quy định Mặt khác quyền trên của cơ quan hành pháp

có thể thực hiện khi thấy các điều luật hoặc quyết định của cơ quan lập pháp không còn đại diện cho lợi ích công, khi đó nó có quyền triệu tập hay giải tán

cơ quan lập pháp là phương cách tốt nhất giải quyết mâu thuẫn trên Tuy nhiên hành đông trên chỉ được thừa nhận là chính đáng nếu nó xuất phát từ lợi ích chung của cộng đồng

Locke khẳng định rằng cơ quan hành pháp - dù khi đã nắm giữ luôn quyền liên bang và có quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp, thì vị trí của nó vẫn không cao hơn, nó vẫn luôn chỉ là quyền lực được uỷ thác để thực thi các đạo luật của cơ quan lập pháp Nhưng không phải lúc nào cơ quan hành pháp cũng phải nhất nhất tuân thủ theo quyết định và luật pháp của cơ quan lập pháp, mà trong một số trường hợp nó có thể giải quyết tự do theo ý chí riêng của nó Locke gọi đó là đặc quyền hành động của cơ quan hành pháp Có đặc quyền này bởi không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng có thể nhìn nhận thấy trước những vấn đề xã hội cần phải điều chỉnh trong tương lai

để có luật thích ứng, nên khi ấy cơ quan hành pháp phải hành động theo ý mình, nhưng mục đích cuối cùng cần đạt được là lợi ích cao nhất của nhân dân Cũng vì mục đích này, trong một số trường hợp khác, cơ quan hành pháp

có thể giải quyết các sự vụ khác với quy định trong pháp luật, thậm chí là đi ngược lại, bởi sự khắc nghiệt của luật pháp không phải lúc nào cũng đúng, (Locke cho ví dụ để chứng minh trường hợp này là: không cho kéo sập nhà của một người vô can để dừng ngọn lửa lại khi căn nhà bên đang cháy) Do vậy, việc làm này trái với quy định của pháp luật thực định nhưng lại phù hợp với pháp luật tối cao, chính là lợi ích của nhân dân Như câu nói nổi tiếng của

nhà luật học Lamã Cicéron: "Salus populi suprema lex - Hạnh phúc của nhân

dân là pháp luật tối cao"

Như vậy, Locke đã dự kiến khá đầy đủ và đúng đắn cách thức tổ chức

và hoạt động của hai cơ quan quan trọng nhất của nhà nước là lập pháp và hành pháp và những dự kiến của ông đã trở thành hiện thực trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan này ở hầu hết các nhà nước trên thế giới hiện nay Chính vì vậy, ông hoàn toàn xứng đáng với lời đánh giá của Marcel Prelot và Goerges Lescuyer là: “Locke đã đem lại những cơ sở kỹ thuật cho các thể chế

tự do Ở ông, chúng ta sẽ thấy bức phác họa những nền quân chủ hạn chế, cả bức phác họa của chế độ Nghị viện và của cả chế độ Tổng thống ở Mỹ, nghĩa

là của các chế độ chính trị hiện đai” [23, tr.510]

1.2.3 Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu

Charles de Seconda Montesquieu (1689 - 1755), sinh ra trong một gia

đình quý tộc Pháp, tên tuổi của Montesquieu luôn gắn với tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước Học thuyết của ông còn được gọi là thuyết “tam quyền phân lập”

Tư tưởng phân quyền của ông được xây dựng chủ yếu trên cơ sở phân tích cách thức tổ chức bộ máy nhà nước Anh và được thể hiện rõ trong tác

phẩm “Bàn về Tinh thần pháp luật” (De L'esprit des Lois), là tác phẩm đồ sộ

nhất và cũng là tác phẩm xuất sắc nhất của người tiên phong cho phong trào Khai sáng Pháp Charles Louis Montesquieu Đây chính là nơi ông thể hiện một

cách sâu sắc toàn bộ tư tưởng của mình Thành tựu to lớn nhất của Bàn về Tinh

thần pháp luật chính là tư tưởng phân chia quyền lực

Cũng như Locke, Montesquieu đã nhận thấy dưới chế độ phong kiến, người dân không có tự do, bị cai trị một cách chuyên quyền độc đoán vì toàn

bộ quyền lực nhà nước nằm trong tay Nhà vua Do vậy, khởi điểm tư tưởng của ông là phải tìm ra cái thể thức cai trị hay chế độ chính trị có thể giúp

người dân tránh được tai ương, rủi do, bất hạnh do chính quyền chuyên chế độc tài Với mục đích đó, Montesquieu nhận thấy rằng ở thời ấy, nước Anh là nơi người dân được hưởng nhiều tự do nhất, và sở dĩ như vậy là vì nước đó thực hiện sự phân quyền Chế độ nước này là chế độ của những sự phân biệt, của những sự phân quyền và của những sự cân đối Trong chính thể ấy có sự phân biệt rõ ràng: những người này thì làm ra luật pháp, những người khác thì

áp dụng luật đó; những người này thì cai trị, những người khác thì xét xử Không ai có thể tách khỏi chức năng của mình, cũng không ai xen vào chức năng của người khác Nói cách khác, ở đó tồn tại những thể chế hạn chế quyền lực của Vua, nhờ sức mạnh riêng có của chúng, chúng có khả năng chống cự lại quyền lực của Vua Chính vì vậy, ông chủ trương phân quyền là

để chính quyền không thể gây hại cho người bị trị

Ngay từ dòng đầu tiên của của Bàn về Tinh thần pháp luật (De L'esprit

des Lois), Montesquieu đã khẳng định: "Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ

quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự

Với quyền lực thứ nhất, Nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và huỷ bỏ hay sửa đổi các luật này

Với quyền lực thứ hai, Nhà vua quyết định việc hoà hay chiến, gửi đại

sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược

Với quyền lực thứ ba, Nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân

xử tranh chấp giữa các cá nhân Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia" [5, tr.105]

Có thể nhận điểm khác biệt trong tư tưởng phân quyền của Montesquieu so với Locke, trước hết là ở chỗ đã tách quyền lực xét xử - quyền tư pháp ra độc lập với các thứ quyền lực khác

Theo Montesquieu, một nhà nước tự do hoàn hảo là một nhà nước mà

ba thứ quyền lực này được phân chia và được đặt vào tay những cá nhân, tổ chức khác nhau: "Tự do chính trị chỉ có được khi không có sự lạm dụng quyền lực Nhưng kinh nghiệm muôn đời chỉ ra cho chúng ta rằng bất kỳ ai khi được trao quyền lực là sẽ có khuynh hướng lạm dụng quyền lực ấy, và sẽ tăng quyền lực của anh ta lên đến hết mức Để ngăn chặm sự lạm dụng này, điều cần thiết rất tự nhiên là quyền lực phải được ngăn cản (kiềm chế) bởi quyền lực"[33, tr.75]

Nguyên nhân của sự phân quyền của Montesquieu so với nguyên nhân

do Locke đưa ra về cơ bản là giống nhau, bởi đều xuất phát từ luận đề: người nắm quyền luôn có xu hướng lạm quyền, nên muốn chống sự lạm quyền đó

để bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân thì phải tổ chức và phân chia

quyền lực sao cho đảm bảo "Quyền lực ngăn cản quyền lực"

Ông viết: "Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự do của công dân, quan toà sẽ là người đặt ra luật Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết" [33, tr.106]

Cũng giống như Locke, Montesquieu đặc biệt chú trọng tới cơ quan lập pháp, dù ông hoàn toàn không thừa nhận rằng đây là cơ quan quan trọng nhất, có khả năng uỷ thác quyền lực để hình thành nên các cơ quan khác như trong học thuyết của Locke

Theo ông, trong một nước tự do thì mọi người dân cũng được tự do, và

do đó họ có quyền tự quản, bởi vậy, dân chúng phải nắm quyền lập pháp Nhưng nếu mọi người dân đều tham gia vào công việc lập pháp, như trong Hội nghị công dân ở các nhà nước dân chủ thời cổ đại thì hoàn toàn không thích hợp, vì họ thường đòi hỏi thực hiện những việc mà bản thân họ và cộng đồng không đủ sức làm Bởi vậy, tốt nhất dân chúng chỉ nên tham gia vào công việc của nhà nước bằng cách bầu chọn đại biểu của mình Và cơ quan đại biểu dân chúng cũng không nên giải quyết các công việc cụ thể, vì họ không thể làm tốt điều này, họ chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực thi những luật này ra sao

Về tổ chức của cơ quan lập pháp - cơ quan đại biểu nhân dân, Montesquieu cho rằng nó nên gồm hai viện: Viện quý tộc và Viện thứ dân

Nguyên nhân của việc cần có hai nghị viện riêng biệt, theo ông là do trong xã hội có những người mà dòng giống, của cải hoặc danh vọng của họ nổi bật lên trên những người khác, nên nếu trong cuộc bầu cử họ chỉ có được một phiếu bầu như các công dân khác thì sự tự do chung là xiềng xích nô lệ đối với họ, bởi phần lớn các quyết nghị chung sẽ chống lại họ Bởi vậy, những người này cần phải có một cơ quan đại diện riêng bên cạnh cơ quan đại diện dân chúng, để bảo vệ quan điểm và lợi ích của mình Ngoài ra, theo ông, quyền lập pháp cần phải có một uy lực điều chỉnh, để dung hoà, nên cơ quan lập pháp gồm hai viện riêng biệt là một cơ chế thật thích hợp để phát huy sự dung hoà này

Quan điểm này là một hạn chế của Montesquieu, bởi chính bản thân ông cũng là một Nam tước - Nam tước De La Brède Nhưng cách thức hoạt động của các Viện này được ông đưa ra lại là sự tiến bộ rất rõ ràng

Theo ông, cơ quan đại diện quý tộc có thể đình chỉ dự định của cơ quan đại diện dân chúng, cũng như cơ quan đại diện dân chúng có thể ngăn cản các

quyết định từ cơ quan đại diện các nhà quý tộc Montesquieu chia quyền lập pháp ra làm hai chức năng: chức năng quy định và chức năng ngăn cản Trong

đó, "Chức năng quy định là quyền tự mình ra lệnh, hoặc tự mình sửa lại điều

mà người khác ra lệnh"; còn "Chức năng ngăn cản là quyền làm cho quyết định của người khác trở thành vô hiệu" [5, tr.113] Theo ông, Viện quý tộc chỉ được tham gia vào công việc lập pháp với chức năng ngăn cản, tức là chỉ có quyền phủ quyết hoặc chuẩn y các quyết định của Viện thứ dân mà không được sửa đổi quyết định đó, hoặc đưa ra một quyết định khác Nguyên nhân của việc này, theo ông là do Viện quý tộc có hình thức cha truyền con nối, mà lại được lập nên để bảo vệ đặc quyền của một nhóm người, nên có thể nó sẽ chỉ biết đến lợi ích riêng tư của mình mà quên đi lợi ích chung của cả cộng đồng

Về hoạt động của các đại biểu dân chúng trong cơ quan lập pháp, theo Montesquieu, các đại biểu này là người đã nhận được ý kiến chung của những người bầu ra họ, là đại diện cho ý chí của các cử tri, nên không nhất thiết mọi việc đều phải hỏi ý kiến dân chúng Ông cho rằng như thế mới đảm bảo được quyền tự do và dân chủ của nhân dân, nhưng như vậy thì công việc sẽ kéo dài

vô tận, và trong những trường hợp cấp bách thì lối làm việc này sẽ làm ngưng trệ cả quốc gia, hay thậm chí là huỷ diệt nó Và ông đưa ra cách làm mà ông cho là hợp lý như ở Quốc hội Hà Lan, khi các đại biểu chỉ phải báo cáo lại công việc với các cử tri

Về cách thức bầu cử cơ quan lập pháp, Montesquieu cho rằng người dân biết rõ nhu cầu của thành phố mình hơn là của các thành phố khác, hiểu năng lực của người láng giềng mình hơn là láng giềng của người khác, nên dân chúng ở mỗi địa phương phải được chọn ra một người đại biểu, chứ không nên tiến hành bầu cử chung trong cả nước

Về tinh thần của người lập pháp, được ông được khẳng định lại bởi một chính khách Pháp về sau là Abel Francois Villemain thì: "Luật phải thật vô

tư, không thiên vị Chính người lập pháp phải vô tư để không ghi tham vọng của mình vào tác phẩm luật" [5, tr.228] Và Montesquieu nhấn mạnh lại quan

điểm chính phủ phải "trung dung" của Aristote trong quyển 1, sách Politics:

"…một Chính phủ càng xa đảng phái và càng gắn với phương sách trung dung thì càng được vững vàng Nhiều nhà lập pháp trong Chính thể quý tộc

đã cho người giàu quá nhiều và rút bớt của người nghèo cũng quá nhiều Lầm lẫn đưa tới cái xấu xa thực sự; ưu thế của nhà giàu đánh đổ Chính phủ nhiều hơn là ưu thế của người nghèo, của muôn dân" [5, tr.228] Có thể nhận thấy đây là một quan điểm rất tiến bộ của Montesquieu, nhưng tiếc là ông lại không chỉ ra làm sao để có được sự "vô tư" và "trung dung" ấy, nên ta chỉ có thể phỏng đoán dựa trên tư tưởng của ông rằng, theo ông, cái mà một nhà lập

pháp khôn ngoan cần có chính là "đức hạnh" và trí thông minh

Về quyền hành pháp, Montesquieu cho rằng nó phải nằm trong tay một

vị vua chúa, bởi bản thân quyền hành pháp luôn cần đến những hành động tức khắc, kịp thời, mà nếu phải qua một cuộc họp bàn thì quyết định đưa ra thường đã muộn hơn yêu cầu thực tế Ông cũng khẳng định cần phải có một

vị Vua, bởi Vua nắm quyền bằng con đường thế tập chứ không phải do được bầu chọn ra; nếu cá nhân hành pháp lại được Nghị viện bầu ra thì đó thường

là người trong Nghị viện, và như thế thì sẽ chẳng còn tự do nữa, bởi hai quyền lập pháp và hành pháp đã nhập lại với nhau, con người hành pháp ấy có thể nhúng tay vào cả quyền này lẫn quyền kia Như đã nói ở trên, theo Montesquieu, Nhà vua có quyền triệu tập và triển hạn Nghị viện, tuỳ theo hoàn cảnh mà Vua thấy thích hợp

Còn về quyền ngăn cản giữa hai cơ quan này thì sao? Theo Montesquieu, cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản cơ quan hành pháp,

do hành pháp có những đặc điểm riêng của nó, mà ở đây có thể hiểu là ông muốn nói đến "đặc quyền hành động" của cơ quan hành pháp, như theo quan

điểm của Locke Nhưng cơ quan hành pháp phải có quyền ngăn cản cơ quan lập pháp, bởi nếu không cơ quan lập pháp sẽ trở thành chuyên chế, sẽ tạo ra những đạo luật để tự ban cho mình mọi thứ quyền hành, và xoá bỏ các quyền lực khác Ông khẳng định: "Quyền lực hành pháp phải vận dụng chức năng ngăn cản để tham gia việc lập pháp, nếu không nó sẽ bị tước mất ưu quyền Nhưng trái lại, nếu quyền lực lập pháp tham gia vào việc hành pháp thì quyền hành pháp sẽ bị thủ tiêu" [5, tr.117] Về sự tham gia của quyền hành pháp vào chức năng lập pháp, ông chỉ rõ: "Quyền hành pháp chỉ tham gia việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị" [5, tr.117] Và ông lấy ví dụ trong các nước Cộng hoà thời kỳ cổ đại, trong các cuộc Hội nghị nhân dân, nhà nước phải có quyền đưa ra kiến nghị và cùng bàn cãi với dân, nếu không thì quyết nghị cuối cùng sẽ có sự hỗn độn, xa lạ với chính thể, bởi dân chúng không phải lúc nào cũng hiểu hết được đất nước bằng những nhà cầm quyền

Nhưng nếu như cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản hoạt động của cơ quan hành pháp, nhưng nó vẫn phải có chức năng xem xét các đạo luật

do nó ban hành đã được thực thi như thế nào, như thế mới đảm bảo cho sự tự

do của công dân Nhưng như thế thì nó cũng không có quyền xét xử con người hành pháp, bởi cá nhân con người hành pháp là bất khả xâm phạm, ông ta là cần thiết cho quốc gia; nếu cơ quan lập pháp xâm phạm tới ông ta thì có nghĩa

là nó đã trở thành chuyên chế, và như vậy cũng không còn có tự do gì nữa cả

Montesquieu còn chỉ ra một vài vấn đề quan trọng trong hoạt động của hai cơ quan này, là vấn đề thu thuế, và vấn đề quân đội

Đầu tiên là vấn đề ban hành thuế Ông khẳng định đây phải là công việc của cơ quan lập pháp mà cơ quan hành pháp không thể can thiệp vào, do

đó là: "Điểm quan trọng nhất của việc lập pháp" [5, tr.118] Ông còn cho rằng

cơ quan lập pháp không nên quy định thuế một cách vĩnh viễn bởi như thế thì

cơ quan hành pháp cũng không còn phụ thuộc vào cơ quan lập pháp nữa, và

tự do của công dân cũng sẽ biến mất

Còn về vấn đề quân đội, Montesquieu cho rằng nó phải nằm dưới sự quản lý của cơ quan hành pháp chứ không phải của cơ quan lập pháp, như thế mới hợp với bản chất của quân đội là hành động chứ không phải là bàn cãi Nhưng "Để cho người hành pháp không áp bức được dân chúng thì quân đội trong tay cơ quan hành pháp phải mang tính nhân dân, cùng lòng với dân",

"Và muốn được như vậy thì chỉ có hai cách: hoặc là những người tham gia quân đội phải có tài sản bảo đảm tính mạng của mình trước các công dân khác

và chỉ tòng quân trong thời hạn một năm; hoặc là có một quân đội thường trực

mà quân nhân thuộc tầng lớp thấp kém nhất trong nước, để cơ quan lập pháp muốn giải tán nó lúc nào cũng được Binh sĩ thường trực này ở ngay trong dân chúng, không có doanh trại hay đồn luỹ tách biệt với dân" [5, tr.118]

Còn về thứ quyền lực cuối cùng, quyền tư pháp, Montesquieu cho rằng

nó không nên được giao cho một cơ quan hay một cá nhân cụ thể, thường trực như hai quyền lực kia, mà do một đoàn thể dân chúng được cử ra trong một thời gian ngắn do luật định Làm như thế thì thứ quyền lực đáng sợ với người đời này mới không phải là một sự hữu hình, như thế người ta mới sợ

cơ chế cai trị chứ không phải là sợ các quan cai trị

Nghiêng theo cơ cấu tổ chức nhà nước của Anh, ông cho rằng quyền tư pháp không nên kết hợp với bộ phận nào của quyền lập pháp, nhưng vẫn có những trường hợp ngoại lệ đặc biệt

Thứ nhất: Khi người bị xét xử thuộc tầng lớp quý tộc, nếu giao cho dân

chúng xét xử thì thường do bị ganh ghét mà bị xử sai lệch, hơn thế, người này lại không được hưởng quyền cơ bản của công dân là chỉ bị xét xử bởi những

người ở cùng đẳng cấp với mình, bởi vậy, trong trường hợp này, Viện quý tộc sẽ nắm quyền xét xử

Thứ hai: Viện quý tộc nên xem xét các vụ án mà điều chỉnh cho khi

tuyên án, bản án do các quan toà đưa ra bớt phần khắc nghiệt và không mù quáng theo luật một cách máy móc

Thứ ba: Khi một viên chức nhà nước vi phạm quyền của dân chúng,

gây tội ác với nhân dân, thì Viện thứ dân sẽ tố cáo lên Viện quý tộc, và bộ phận trong Viện quý tộc không có chung quyền lợi hay ý đồ với cả hai bên sẽ nắm quyền xét xử

Quan điểm này của ông có những hạn chế nhất định khi vẫn chủ trương

đề cao các đặc quyền của tầng lớp quý tộc phong kiến, nhưng mặt khác vẫn

có điểm tiến bộ, khi đề cao thủ tục đàn hạch, đảm bảo sự phụ thuộc của cơ quan hành pháp vào cơ quan lập pháp

Xem xét tư tưởng Montesquieu, ta có thể nhận thấy một bước phát triển mới của tư tưởng phân chia quyền lực, khi tác giả đưa ra quan điểm phân tách các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp một cách triệt để, có sự giám sát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực, và ngay giữa các cơ quan trong cùng một nhánh quyền lực với nhau, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền, những vẫn tạo nên một bộ máy nhà nước thống nhất: "Cả ba quyền lực này do ràng buộc lẫn nhau mà dường như nghỉ ngơi hay bất động Tuy nhiên, vì tính tất yếu của mọi sự vật là vận động nên cả ba quyền lực vẫn buộc phải đi tới,

mà đi tới một cách nhịp nhàng" [5, tr.117]

Tư tưởng của Montesquieu tuy vẫn còn mang nặng tư duy bảo thủ phong kiến, đòi hỏi đặc quyền cho tầng lớp quý tộc, nhưng nó vẫn là nền tảng nòng cốt cho tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay, vẫn đã và đang được áp dụng rộng rãi trong tổ chức bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia như: Anh, Mỹ …

1.3 Sự vận dụng học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức bộ máy Nhà nước ở một số nước phương Tây

Nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển tư tưởng phân quyền trong lịch sử chúng ta thấy tư tưởng này có cơ sở thực tiễn trực tiếp là lịch sử chính trị phương Tây, trong đó quan trọng nhất là lịch sử hình thành và phát triển của nhà nước Nhưng lý thuyết không chỉ là sự phản ánh thụ động hiện thực, mà khi đã hình thành, nhất là những lý thuyết phản ánh được xu thế tất yếu của lịch sử sẽ tác động tích cực đến quá trình kiến tạo hiện thực Sự tác động qua lại của hai yếu tố trên là sự tác động biện chứng, bổ sung, hoàn thiện lẫn nhau

Phần này sẽ chủ yếu nghiên cứu sự vận dụng lý thuyết phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử chính trị phương Tây Từ đó, có thể rút ra những bài học kinh nghiệm nhất định nào đó cho quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay Trong luận văn này chúng tôi cũng chỉ dừng lại ở việc khảo cứu một số mô hình chính, tiêu biểu

1.3.1 Mô hình phân quyền mền dẻo trong tổ chức bộ máy nhà nước Anh

Anh là một trong những nhà nước đầu tiên từ thế kỷ XVII đã áp dụng

mô hình phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước Trong tác phẩm “Tinh

thần pháp luật” Montesquieu coi mô hình nhà nước Quân chủ lập hiến như là

cơ sở hiện thực cho việc xây dựng, hoàn thiện lý luận tam quyền phân lập của ông Khoảng thế kỷ XVII sự phân chia quyền lực nhà nước bắt đầu thể hiện trong tổ chức nhà nước Anh và đặc biệt rõ nét là từ sau cách mạng 1688, khi Quốc hội giành được toàn quyền lập pháp Kể từ đó, quyền lực nhà nước đã

có sự phân định thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong đó lập pháp thuộc về Nghị viện, hành pháp thuộc về Vua và Chính phủ còn tư pháp thì chủ yếu thuộc về Tòa án và một phần thuộc về Nghị viện Trong ba quyền này thì tư pháp và hành pháp tương đối độc lập với nhau, nhưng quan hệ giữa

cơ quan lập pháp và hành pháp thì phức tạp hơn chúng vừa có tính độc lập tương đối vừa giàng buộc, quy định, chi phối lẫn nhau Lập pháp có thể lật đổ hành pháp và ngược lại, hành pháp có thể giải tán lập pháp trước thời hạn, giữa hai cơ quan này có sự chung nhân viên với nhau Song sự phân chia quyền lực, phạm vi quyền hạn và mối quan hệ giữa các cơ quan trên không cố định mà có sự thay đổi theo xu hướng chuyển quyền lực của cơ quan này cho

cơ quan kia hay giảm bớt quyền lực của cơ quan này và tăng dần quyền lực của cơ quan kia Điều này có nguyên nhân lịch sử của nó và là kết quả của một sự tiến triển dần dần theo thời gian làm cho Chính thể của nước Anh chuyển dần từ Quân chủ Chuyên chế sang Quân chủ Nhị nguyên và Chính thể Quân chủ Đại nghị như ngày nay

Quyền hành của Nhà vua rất lớn, Nhà vua có toàn quyền, không ai bị kiểm soát hoạt động (trước năm 1215) Năm 1215, với sự ra đời của Hiến chương Magna Carta, quyền lực của Vua đã bị hạn chế trong một số lĩnh vực (Vua không thể tự tiện tăng thuế nếu không có sự thỏa thuận của Đại hội đồng

và phải tôn trọng các nguyên tắc pháp lý nhất định) Sau đó, Nghị viện dần dần trở thành cơ quan hạn chế và kiểm soát hoạt động của Vua Quyền hành

và thế lực của Vua bị giảm sút nhiều và chuyển dần sang tay Nghị viện

Đến thế kỷ XVII, khi xuất hiện quy chế luật phải được sự nhất trí tán thành của ba cơ quan: Thượng viện, Hạ viện và Nhà vua thì Vua buộc phải cai trị theo sự phê chuẩn, nhất trí của Nghị viện Sau cách mạng 1688, với thắng lợi của phái Nghị viện Quốc hội Anh thời bấy giờ đã thông qua “Tuyên ngôn các quyền” trong đó quy định Nhà vua chỉ còn giữ quyền hành pháp, quyền lập pháp hoàn toàn thuộc về Nghị viện Ngược với sự giảm dần quyền lực của Vua là sự tăng dần quyền lực của Nghị viện Từ thế kỷ XV-XVI, Nghị viện có quyền lập pháp, quyền quản lý tài chính và từ sau năm 1688 Nghị viện “Có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào để điều chỉnh bất cứ một quan

hệ xã hội nào, nếu Nghị viện cho rằng việc điều chỉnh quan hệ xã hội đó bằng

luật là cần thiết” [19, tr.98] Như vậy, quyền hành của Vua không chỉ giảm dần rồi bị hạn chế đến mức tối đa trong lĩnh vực lập pháp mà cả trong lĩnh vực hành pháp

Đến thế kỷ XVII, dựa trên cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập lấy tên là Viện cơ mật Đó là cơ quan tối cao giúp Vua thảo luận và quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật Dần dần việc cai trị đất nước Vua ủy thác cho Viện cơ mật Không có Vua chủ trì, Viện cơ mật buộc phải bầu ra một vị thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp Sau này các thượng thư được gọi là các Bộ trưởng, Hội nghị trên thành Nội các và thượng thư thứ nhất điều khiển được gọi là Thủ tướng Các Bộ trường ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc cai trị quốc gia, thường họp thành Nội các nhưng không có mặt Vua Nội các dần dân trở thành một thể thống nhất hành động dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm chính trị và hành chính trước Quốc hội

Sự hình thành cơ chế phân chia quyền lực thành ba cấu trúc lập pháp, hành pháp, tư pháp có tính độc lập tương đối và có khả năng kiếm soát, giám sát lẫn nhau như ngày nay trong lịch sử chính trị Anh là quá trình hoàn thiện dần dần Điều này thể hiện qua những thay đổi quan hệ quyền lực giữa quyền lực của Nhà vua, Nghị viện và Chính phủ Lúc đầu, Nghị sĩ không được hưởng chế độ bất khả xâm phạm, có thể bị Chính phủ truy tố nên khó độc lập Nghị trình của Quốc hội có thể do Vua và Chính phủ định đoạt Sau đó, Quốc hội có thể họp ngoài ý muốn của Vua và Chính phủ nhờ việc áp dụng “chế độ khóa họp” (Quốc hội có quyền tự quyết định triệu tập họp và ấn định nội dung cuộc họp giữa 2 kỳ họp, thường là một lần/năm) Đồng thời thực hiện công khai hóa nội dung các thảo luận của Quốc hội Việc độc lập hóa quyền lực của Quốc hội còn thể hiện ở việc các Nghị sĩ được hưởng một quyền đặc biệt như miễn truy tố về hình sự, về dân sự hay về phương diện chính trị (nghĩa là

không thể bị giải nhiệm) vì những hành vi đã làm trong khi thừa hành nhiệm

vụ (chẳng hạn như đọc trước Quốc hội một bài diễn văn kêu gọi binh lính không phục tùng mệnh lệnh của cấp trên) Ngoài ra, Nhà nước còn quy định chế độ lương bổng và phụ cấp cho các Nghị sĩ để đảm bảo cho người nghèo cũng có thể đảm trách chức vụ dân biểu và để giúp các Nghị sĩ giữ được nhân phẩm trước sự cám dỗ của đồng tiền, mang lại uy thế và thanh danh cho Quốc hội Điều quan trọng là những động thái trên làm cho Quốc hội tránh được những sức ép từ phía cơ quan hành pháp

Ở chiều ngược lại, quyền hạn của Vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp nhưng lại được mở rộng trong lĩnh vực hành pháp Vua vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng do Vua bổ nhiệm nên được gọi là Bộ trưởng của Vua và phải chịu trách nhiệm trước Vua Vua có khá nhiều quyền như: phủ quyết những dự luật mà cả hai viện đã thông qua (song tập tục cho thấy vua Anh chưa dùng đến quyền này), chỉ huy tối cao lục quân, hải quân, quyền tuyên chiến, quyền triệu tập các kỳ họp và giải tán Nghị viện Vua là người đại diện quyền lực quốc gia trong hoạt động đối ngoại Tuy nhiên, thời kỳ tồn tại của mô hình Quân chủ Nhị nguyên quan hệ giữa quyền lập pháp và hành pháp là khá phức tạp, bởi những thiết chế được tạo lập nhằm kiềm chế lẫn nhau giữa hai cơ quan quyền lực này Chẳng hạn, các Bộ trưởng mặc dù do Vua chỉ định (họ phải chịu trách nhiệm trước nhà Vua), nhưng bên cạnh đó họ cũng lại chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Quốc hội có thể thực hiện quyền bất tín nhiệm Chính phủ và buộc Chính phủ từ chức)

Hiện tại, Vua là một chức danh rất quan trọng nhưng hoạt động lại rất hình thức Nhà Vua có chức năng tượng trưng cho sự thống nhất và vững bền của dân tộc, tượng trưng cho quốc gia, đại diện cho xứ sở Vua là nguyên thủ quốc gia, người thay mặt quốc gia và các đảng phái, là người lãnh đạo nhà thờ Anh…Bên cạnh Vua là Nghị viện gồm: Thượng viện (Viện quý tộc) và Hạ