Nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho chương trình xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Nghệ An

Luận văn đã chỉ ra các kết quả mà Chương trình 135 trong giai đoạn 2011-2015 tại tỉnh Nghệ An đã đạt được, đồng thời đánh giá hiệu quả chi tiêu công của chương trình bằng phương pháp so

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -o0o -

Hà Nội - 2017

LỜI CAM KẾT

Tôi xin cam đoan Luận văn với đề tài “Nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Nghệ An” là công trình nghiên cứu

khoa học, độc lập của riêng tôi

Các số liệu trong Luận văn đƣợc sử dụng trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Kết quả nghiên cứu đƣợc trình bày trong Luận văn này chƣa từng đƣợc công bố tại bất kỳ công trình nào khác Nếu sai tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm

Hà Nội, ngày 20 tháng 01 năm 2017

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Hoàng Dũng

LỜI CẢM ƠN

Sau khi hoàn thành các môn học theo Chương trình đào tạo sau Đại học tại Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, với mong muốn vận dụng tổng hợp kiến thức đã học vào thực tiễn, tôi đã thực hiện và hoàn thành Luận văn thạc sĩ

với đề tài "Nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Nghệ An"

Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới các thầy cô giáo trong trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã quan tâm, giúp đỡ và truyền đạt cho tôi những kiến thức cần thiết giúp tôi hoàn thành khóa học của mình, đặc biệt xin chân thành cảm ơn Thầy giáo TS Lê Trung Thành là người đã trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đề tài này, cảm ơn các cán bộ công tác tại Uỷ ban nhân dân tỉnh, Ban Dân tộc và Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Nghệ An đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn này

Do thời gian và điều kiện có hạn nên bài Luận văn sẽ khó tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được những ý kiến nhận xét, đóng góp từ các thầy cô giáo

và các bạn đọc

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Nhiều công trình nghiên cứu có liên quan tới hiệu quả chi tiêu công và xóa đói giảm nghèo Các nghiên cứu này thực hiện trên phạm vị rộng, xem xét nhiều khía cạnh của chi NSNN, chi đầu tư phát triển Do đó, các tác giả chỉ mới xem xét hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN như một hợp phần của vấn đề nghiên cứu, với các đánh giá dựa trên các số liệu thống kê chung, mà chưa thực sự đi sâu nghiên cứu, thực hiện các cuộc khảo sát về hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN

Khoảng trống nghiên cứu mà tác giả đặc biệt quan tâm và nghiên cứu trong Luận

văn này đó là việc làm rõ hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình 135, trong giai đoạn 2011-2015 tại tỉnh Nghệ An, qua đó đề xuất một số giải pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình vào giai đoạn 2016-2020

Luận văn đã chỉ ra các kết quả mà Chương trình 135 trong giai đoạn

2011-2015 tại tỉnh Nghệ An đã đạt được, đồng thời đánh giá hiệu quả chi tiêu công của chương trình bằng phương pháp so sánh mức độ hoàn thành các chỉ tiêu so với mục tiêu mà Chính phủ đề ra và mức độ thực hiện so với đầu kỳ, trên cơ sở 7 nhóm chỉ tiêu: (1) Các chỉ tiêu chung (tỷ lệ hộ nghèo, tốc độ giảm nghèo bình quân và thu nhập bình quân đầu người vùng dân tộc miền núi); (2) Chỉ tiêu về mức độ phủ điện lưới và sử dụng điện; (3) Chỉ tiêu giao thông; (4) Chỉ tiêu về thủy lợi phục vụ SX và nước sinh hoạt; (5) Chỉ tiêu về giáo dục đào tạo và y tế; (6) Chỉ tiêu đánh giá mức

độ tham gia của cấp xã vào các dự án; (7) Chỉ tiêu đánh giá kiểm tra, giám sát

Nghiên cứu cho thấy hoạt động chi tiêu công của Chương trình 135 thời gian qua đạt hiệu quả chưa cao, kết quả thực hiện nhiều chỉ tiêu chưa đạt được mục tiêu

đề ra tại Quyết định 551/TTg của Thủ tướng Chính phủ, mức độ thực hiện một số chỉ tiêu tới cuối kỳ còn thấp, một số công trình chưa hoàn thiện dẫn tới tỷ lệ giải ngân cho Dự án hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng chưa đạt 100%, tổng kinh phí được cấp chưa đạt 100% so với kế hoạch theo định mức mà trung ương phê duyệt, tỷ lệ số xã hoàn thành Chương trình 135 đang còn thấp…

Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra 7 hạn chế của chương trình trong giai đoạn

2011-2015, đồng thời xác định được các thuận lợi cũng như khó khăn thách thức

mà Chương trình 135 trong giai đoạn 2016-2020 phải đối mặt, dựa trên những cơ sở

đó Luận văn đã đề xuất 6 nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho chương trình 135 giai đoạn 2016-2020 tại tỉnh Nghệ An Tuy nhiên, cần có những nghiên cứu kế tiếp để nghiên cứu sâu và đánh giá được tác động của Chương trình

135 đến cải thiện điều kiện sống của người dân, mức độ hài lòng của người dân với các lựa chọn được thực hiện và sự phân hóa giàu nghèo… tại các vùng hưởng lợi

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG ii

DANH MỤC HÌNH iii

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2

2.1 Mục tiêu chung 2

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu 2

3 Câu hỏi nghiên cứu 3

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4.1 Đối tượng nghiên cứu 3

4.2 Phạm vi nghiên cứu 3

5 Kết cấu Luận văn 4

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HIỆU QUẢ CHI TIÊU CÔNG CHO CHƯƠNG TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.1 Các công trình nghiên cứu liên quan tới hiệu quả chi tiêu công 5

1.1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan tới xóa đói giảm nghèo 7

1.1.3 Kết luận rút ra từ tổng quan các công trình nghiên cứu 12

1.2 Những vấn đề lý luận chung về hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình xóa đói giảm nghèo 12

1.2.1 Những vấn đề lý luận chung về chi tiêu công 12

1.2.2 Tác động của Chương trình xóa đói giảm nghèo 18

1.2.3 Hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo 26

1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo 29

CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 32

2.1 Phương pháp luận chung 32

2.2 Quy trình nghiên cứu 32

2.3 Phương pháp thu thập dữ liệu, thông tin 33

2.3.1 Nhu cầu dữ liệu, thông tin 33

2.3.2 Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp 34

2.4 Phương pháp phân tích số liệu 35

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ CHI TIÊU CÔNG CHO CHƯƠNG TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI TỈNH NGHỆ AN 37

3.1 Giới thiệu tổng quan về tỉnh Nghệ An 37

3.1.1 Điều kiện tự nhiên 37

3.1.2 Dân số, lao động 38

3.2 Thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tỉnh Nghệ An giai đoạn 2011-2015 39

3.2.1 Tổng quan về Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 39

3.2.2 Thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 50

3.3 Đánh giá thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình 135 tại tỉnh Nghệ An giai đoạn 2011-2015 55

3.3.1 Kết quả đạt được 55

3.3.2 Một số hạn chế và nguyên nhân 62

CHƯƠNG 4 ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI TIÊU CÔNG CHO CHƯƠNG TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI TỈNH NGHỆ AN GIAI ĐOẠN 2016-2020 68

4.1 Định hướng chi tiêu công cho Chương trình 135 trong giai đoạn 2016-2020 68

4.1.1 Mục tiêu của Chương trình 135 trong giai đoạn 2016-2020 68

4.1.2 Các Dự án thành phần của Chương trình 135 trong giai đoạn 2016-2020 69

4.1.3 Định mức hỗ trợ cho các xã, thôn bản của Chương trình 135 giai đoạn

2016-2020 70

4.1.4 Kế hoạch về vốn cho Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020 70

4.2 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình 135 tại tỉnh Nghệ An giai đoạn 2016-2020 71

4.2.1 Một số thuận lợi và khó khăn thực hiện Chương trình 135 trong giai đoạn 2016-2020 71

4.2.2 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả chi tiêu công Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020 75

4.3 Một số kiến nghị 89

4.3.1 Đối với trung ương 89

4.3.2 Đối với tỉnh Nghệ An 89

KẾT LUẬN 91

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1 CT 135-III Chương trình 135 giai đoạn III

3 GRDP Giá trị tăng thêm theo giá hiện hành

6 LĐTBXH Lao động – Thương binh và Xã hội

10 TĐGN.BQ Tốc độ giảm nghèo bình quân

11 TĐTT.BQ Tốc độ tăng trưởng bình quân

DANH MỤC BẢNG

1 Bảng 2.1 Các dữ liệu thông tin cần tìm hiểu, thu thập 33

2 Bảng 3.1 Danh sách địa phương thuộc diện hỗ trợ của CT 135-III 42

3 Bảng 3.2 So sánh vốn cấp giai đoạn II và III của CT 135 44

4 Bảng 4.1 Thay đổi tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn mới 73

DANH MỤC HÌNH

3 Hình 3.2 Cơ cấu nguồn tài trợ các Dự án thành phần 45

4 Hình 3.3 Phân cấp quản lý, thực hiện CT 135-III 46

5 Hình 3.4 Các bên tham gia vào kiểm tra, đánh giá CT 135-III 50

6 Hình 3.5 Tỷ lệ hộ nghèo tại miền Tây và 10 huyện 135 thuộc

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sau hơn 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, nền kinh tế nước ta đã phát triển nhanh trên nhiều mặt trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc tế, đời sống của đại bộ phận nhân dân đã được nâng lên rõ rệt, cụ thể: Năm 1987, GDP bình quân đầu người của Việt Nam chỉ đạt 82 USD/ người do áp dụng mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp Năm 2000, con số này đã đạt 385 USD/ người, gấp 4,69 lần so với năm 1982 Tới năm 2014, GDP bình quân đầu người đạt 2.073 USD/ người, với quy mô dân số là 90,73 triệu người

Tuy nhiên, một bộ phận không nhỏ dân cư, mà đặc biệt là dân cư ở những vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc ít người… đang còn chịu cảnh đói nghèo; chưa được hưởng thụ các dịch vụ công như cơ sở hạ tầng, dịch vụ y tế, giáo dục Sự phân hoá giàu nghèo đã và đang là mối lo của Đảng và Nhà nước, là vấn

đề xã hội cần đặc biệt quan tâm Nếu không tích cực xoá đói giảm nghèo và giải quyết tốt các vấn đề xã hội khác thì sẽ không thực hiện được công bằng xã hội và sự lành mạnh xã hội nói chung, có nguy cơ đẩy tới phân hoá giai cấp với hậu quả là sự bần cùng hoá, đe doạ tình hình ổn định chính trị và xã hội, làm chệch hướng xã hội chủ nghĩa của sự phát triển kinh tế - xã hội

Chi tiêu công, cụ thể là chi cho các Chương trình mục tiêu quốc gia là một công cụ quan trọng của Chính phủ nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo Các Chương trình mục tiêu quốc gia này bao gồm: Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135), Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo (Chương trình 143), Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo theo Nghị quyết 30A/2008, các chương trình trong lĩnh vực y tế, văn hoá, giáo dục, vệ sinh môi trường… Chi NSNN cho các chương trình này trong thời gian qua đã tăng lên rất nhanh chóng Tổng chi tiêu cho các Chương trình mục tiêu

quốc gia năm 2009 đã tăng gấp 9 lần so với năm 1998

Nghệ An là một tỉnh đông dân, có hơn 3.063,9 nghìn người với 17 huyện, 03 thị xã và 01 thành phố, 480 xã, phường thị trấn; tỉnh có 10 huyện và 01 thị xã miền núi với tổng cộng 203 xã miền, trong số đó 05 huyện là miền núi cao Các huyện, thị xã miền núi này tạo thành miền Tây Nghệ An Trong những năm qua, thực hiện Chương trình XĐGN, với sự phấn đấu, nỗ lực không ngừng của các ngành, các cấp

và nhân dân trong tỉnh, Nghệ An đã đạt được những kết quả nhất định trong xoá đói giảm nghèo Tỷ lệ nghèo đói vùng dân tộc và miền núi (theo chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015) giảm từ 36,19% năm 2010 xuống còn 16,54% (tương đương với chuẩn nghèo đa chiều là 24,04%) năm 2015, giảm bình quân 3,92%/năm

Tuy nhiên số hộ thoát nghèo chưa thật vững chắc, nguy cơ tái đói nghèo còn cao, số lượng hộ nghèo còn lớn Vấn đề XĐGN bền vững để đạt được mục tiêu của tỉnh đề ra (phấn đấu giảm tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh bình quân từ 2,5 - 3%/ năm, riêng các huyện nghèo và xã nghèo giảm bình quân từ 4 - 5%/ năm) là cực kỳ khó khăn

Vì vậy việc phân tích, đánh giá, chỉ ra những nguyên nhân của các hạn chế, trên cơ

sở đó đưa ra những giải pháp đồng bộ nhằm chi tiêu công có hiệu quả hơn cho chương trình XĐGN trên địa bàn tỉnh Nghệ An, đặc biệt là các huyện miền núi và dân tộc trong giai đoạn tới là hết sức cần thiết

Xuất phát từ ý nghĩa, tầm quan trọng và sự cần thiết của vấn đề XĐGN của

cả nước nói chung và tỉnh Nghệ An nói riêng trong quá trình hội nhập và phát triển,

tác giả chọn vấn đề “Nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Nghệ An” làm đề tài Luận văn thạc sỹ tài chính - ngân hàng

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu chung

Đề tài thực hiện nhằm mục tiêu đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hóa lý luận cơ bản về hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN

- Phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An, trên cơ sở đó xác định nguyên nhân của những hạn chế trong thời gian qua

- Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN trong giai đoạn tiếp theo (2016-2020) nhằm góp phần thực hiện công tác

XĐGN hiệu quả và bền vững tại tỉnh Nghệ An

3 Câu hỏi nghiên cứu

- Thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ

An thời gian qua như thế nào?

- Những yếu tố nào ảnh hưởng đến hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An?

- Những giải pháp nào có thể nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An trong giai đoạn 2016-2020?

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Nội dung: Phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho

Chương trình XĐGN và xác định nguyên nhân của những hạn chế ảnh hưởng tới hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN; đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An trong giai đoạn tiếp theo (2016-2020)

- Không gian: Tỉnh Nghệ An

- Thời gian: Luận văn sử dụng dữ liệu từ năm 2011-2015

- Giới hạn của đề tài: Chương trình XĐGN bao gồm nhiều chương trình, dự

án khác nhau, để đáp ứng yêu cầu về mặt thời gian của Luận văn, tác giả thực hiện nghiên cứu hiệu quả chi tiêu công trong giới hạn Chương trình 135 về hỗ trợ đầu tư

cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất cho các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới,

xã an toàn khu, các thôn bản đặc biệt khó khăn

5 Kết cấu Luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận văn gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề chung về hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu và thiết kế Luận văn

Chương 3: Thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An giai đoạn 2011-2015

Chương 4: Định hướng và một số giải pháp nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN tại tỉnh Nghệ An giai đoạn 2016-2020

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN

ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HIỆU QUẢ CHI TIÊU CÔNG CHO CHƯƠNG

TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1 Các công trình nghiên cứu liên quan tới hiệu quả chi tiêu công

(1) Luận án Tiến sĩ của Bùi Mạnh Cường (2012) về “Nâng cao hiệu quả đầu

tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam” đã đánh giá quy mô đầu tư phát triển

từ nguồn vốn NSNN trong giai đoạn 2005-2010 tăng nhanh theo hàng năm Đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN có xu hướng giảm dần từ 2005-2010 nhưng luôn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội Đầu tư phát triển

từ nguồn vốn NSNN trong việc giảm hộ nghèo ở nông thôn có hiệu quả tăng, tuy nhiên, nếu để tỷ lệ đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN cho khu vực này cao thì sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng chung và Nhà nước thiếu nguồn lực để tái đầu tư Do

đó, Nhà nước phải khuyến khích các lực lượng khác nhau cùng tham gia chung tay

để giải quyết vấn đề XĐGN Qua một số chỉ tiêu cho thấy, chi tiêu NSNN có khuynh hướng thay đổi khi đầu tư phát triển từ NSNN tập trung nhiều hơn cho phúc lợi xã hội (giáo dục, y tế, nhà ở, an sinh xã hội,…) Đầu tư phát triển từ NSNN để đảm bảo các dịch vụ công thiết yếu cho nhân dân như phổ cập giáo dục, khám chữa bệnh thông thường, hỗ trợ cho người nghèo và các nhóm yếu thế trong xã hội v.v với quy mô ngày càng mở rộng và chất lượng nâng cao hơn, nhằm phân phối lại của cải xã hội, đảm bảo cơ hội bình đẳng cho mọi người, hỗ trợ nhóm người thiệt thòi, tạo điều kiện đảm bảo điều kiện sống tối thiểu, nâng cao chất lượng cuộc sống

(2) Trong Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Ngọc Hải (2008) với đề tài về “Hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam”, các phân tích, đánh giá của tác giả đã thể hiện cái nhìn tổng thể về tình hình

sử dụng NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng và cơ chế quản lý các khoản chi này ở Việt Nam trong thời kỳ chuyển đổi vừa qua Nghiên cứu cho thấy, cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng hiện nay còn nhiều vấn

đề bất cập do nhiều nguyên nhân, nhưng chủ yếu là do thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam còn thấp, tư tưởng Nhà nước bao cấp còn nặng nề, việc quản lý tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật hàng hóa công cộng chưa được quan tâm đúng mức Vai trò điều tiết của Nhà nước và vai trò điều chỉnh của cơ chế thị trường chưa có sự kết hợp chặt chẽ và hỗ trợ lẫn nhau một cách có hiệu quả, dẫn tới sự hạn chế trong việc sử dụng hiệu quả NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng Nghiên cứu đã đóng góp các giải pháp về hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng và trình bày một số điều kiện để thực hiện các giải pháp như: Nhà nước cần xây dựng ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến điều chỉnh các hoạt động chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng; đổi mới, sắp xếp hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập trung ương và địa phương quản lý; hoàn thiện bộ máy quản lý cung ứng hàng hóa công cộng, tăng cường đào tạo cán bộ quản lý hàng hóa công cộng; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý…

(3) Luận án Tiến sĩ của Võ Văn Hợp (2013) về “Nâng cao tính bền vững của Ngân sách Nhà nước”, nghiên cứu đã cung cấp một cách nhìn khá toàn diện về thực

trạng tính bền vững của NSNN Việt Nam trong giai đoạn II001-2010 thông qua việc phân tích diễn biến các yếu tố ảnh hưởng đến tính bền vững của NSNN, cụ thể giai đoạn 2006-2010 tuy đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong bối cảnh tình hình kinh tế, xã hội trong và ngoài nước có những diễn biến bất lợi cho việc điều hành, quản lý NSNN, song xét về lâu dài, hoạt động NSNN tiềm ẩn nhiều yếu tố rủi

ro, đe dọa đến tính bền vững của NSNN Bởi tỷ trọng thu nội địa còn hạn chế, thất thu còn lớn, bố trí cơ cấu chi NSNN còn bất hợp lý, hiệu quả đầu tư công thấp, thất thoát lãng phí nguồn lực của NSNN Nợ công tuy được đánh giá ở mức an toàn, nhưng còn chưa nhiều rủi ro do sự biến động của tỷ giá, do nguồn dự trữ ngoại tệ còn mỏng, do cơ cấu chưa hợp lý, nợ nước ngoài đang có chiều hướng gia tăng, công tác quản lý, sử dụng nợ công còn nhiều bất cập Từ đó đặt ra những vấn đề quản lý điều hành NSNN đối với Nhà nước nói chung và các cơ quan quản lý NSNN nói riêng Trên cơ sở đánh giá thực trạng và dự báo tính bền vững của

NSNN trong giai đoạn 2011-2020, tác giả đã đề xuất các giải pháp về thu, chi NSNN, về nợ công, về quản lý NSNN hướng tới đảm bảo tính bền vững của NSNN trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam bước sang một giai đoạn mới, phát triển theo chiều sâu với nhiều chỉ tiêu quan trọng đã được Quốc hội thông qua

(4) Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Đăng Bình (2012), “Đầu tư phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo tại Việt Nam trong thời kỳ đến năm 2020”, đã phân tích thực trạng và cho thấy việc đầu tư phát triển theo mục tiêu tăng

trưởng nhanh và giảm nghèo tuy thu được những kết quả nhất định trong thời gian qua nhưng hiệu quả và tính bền vững chưa cao, còn nhiều yếu kém, hạn chế, nhất là trong các mối quan hệ giữa chúng Các điều kiện đảm bảo cho đầu tư phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo bền vững chưa đầy đủ, đồng bộ Muốn đầu tư đảm bảo tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo một cách bền vững thì phải đầu tư đúng để phát huy lợi thế so sánh quốc gia, đầu tư có hiệu quả kết hợp với sự quản lý, điều hành có hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước, đồng thời người dân

có tinh thần phát triển và phát triển có trách nhiệm cao Trên những cơ sở phân tích, tác giả đã đề xuất các nhóm giải pháp để hiện thực hóa định hướng đầu tư phát triển đến năm 2020, gồm: (i) Xây dựng chiến lược đầu tư với các bước đi thích hợp theo hướng hiện đại hóa cơ cấu ngành nghề và nâng cao hiệu suất sử dụng vốn đầu tư; (ii) Nâng cao trình độ quản trị quốc gia để hiện thực hóa chiến lược đầu tư gắn với đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện chính sách phân phối thu nhập và các chính sách khác liên quan đến giảm nghèo; (iii) Phát triển các doanh nghiệp năng động, sáng tạo, làm ăn có hiệu quả, không ngừng nâng cao năng lực cạnh tranh; (iv) Phát triển nhân lực đáp ứng yêu cầu đầu tư theo hướng tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo bền vững; (v) Tăng cường hợp tác quốc tế trong đầu tư và thương mại

1.1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan tới xóa đói giảm nghèo

(1) Bài nghiên cứu của Nguyễn Phan Yến Phương (2015) về “Tài chính vi

mô – giải pháp góp phần XĐGN tại Việt Nam”, qua các kết quả phân tích, tác giả

nhận định tài chính vi mô là một trong những giải pháp hữu hiệu trợ giúp về vốn cho người nghèo, người có thu nhập thấp để giải quyết các khó khăn về tài chính,

tránh được tình trạng người nghèo phải đi vay theo hình thức cầm đồ, tín dụng đen với lãi suất cao, qua đó hạn chế được tệ nạn cho vay nặng lãi ở nhiều vùng thôn quê, góp phần cải thiện cuộc sống của người nghèo, người thu nhập thấp Tuy nhiên, số tổ chức tài chính vi mô hiện còn khiêm tốn, chỉ có 3 trong số hơn 300 tổ chức lớn nhỏ trên toàn quốc được Ngân hàng Nhà nước cấp phép Đồng thời mạng lưới hoạt động chủ yếu của các tổ chức tài chính vi mô chính thức chỉ tập trung ở một số địa phương nhất định Nghiên cứu cho thấy, khu vực miền Trung – Tây Nguyên, Đông Nam Bộ, Đồng bằng Sông Cửu Long, là những địa bàn còn bỏ ngỏ của các tổ chức tài chính vi mô, trong khi đó, những khu vực này lại có tỷ lệ người nghèo, người có thu nhập thấp tương đối cao so với các vùng miền khác của cả nước Tác giả đã xác định các nguyên nhân khiến cho các tổ chức tài chính vi mô chưa thể mở rộng được phạm vi và quy mô hoạt động, qua đó đề xuất các giải pháp

cụ thể để góp phần mở rộng hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô như hoàn thiện khung pháp lý, tạo điều kiện liên kết các tổ chức tín dụng với các tổ chức tài chính vi mô; có chính sách khuyến khích các tổ chức tài chính vi mô phát triển, đa dạng hóa các loại hình sản phẩm, dịch vụ; hỗ trợ về vốn, miễn giảm thuế và giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc; hỗ trợ nâng cao hình ảnh uy tín, gia tăng xếp hạng tín nhiệm để góp phần giúp các tổ chức tài chính vi mô tiếp cận dễ hơn với các nguồn vốn ưu đãi…

(2) Báo cáo Tác động của Chương trình 135 giai đoạn II qua lăng kinh hai cuộc điều tra đầu kỳ và cuối kỳ của UNDP (2012) đã đưa ra một số kết luận và gợi

ý chính sách như sau:

Thứ nhất, việc phân bổ vốn giữa các xã thuộc CT 135-II và các xã khác

không thực sự khác biệt Do chính quyền địa phương tái phân bổ các nguồn vốn ngoài CT 135-II từ các xã thuộc CT 135-II cho các xã không thuộc Chương trình nhằm mục đích bù đắp đã khiến cho tác động của Chương trình có thể bị đánh giá thấp hơn so với tác động thực Mục tiêu thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các xã thuộc CT 135-II và các xã khác cũng như khoảng cách giữa các hộ nghèo và không nghèo, giữa hộ người Kinh và dân tộc là khó khả thi và là một thách thức lớn

Thứ hai, CT 135-II đã đạt được thành công đáng kể trong thực hiện phương

pháp tiếp cận có sự tham gia từ trung ương đến cơ sở Số lượng các công trình/dự

án do xã làm chủ đầu tư đã tăng mạnh và đạt 46% năm 2011, có sự cải thiện lớn về

sự tham gia của các hộ thụ hưởng trong toàn bộ tiến trình thực hiện các dự án thuộc chương trình từ việc chọn công trình đến thực hiện, giám sát và đóng góp cho quỹ duy tu, bảo trì so với chương trình giai đoạn 1 Minh bạch tài chính cũng được cải thiện ở mức độ nhất định Tuy nhiên mục tiêu 100% các xã trở thành chủ đầu tư đã không thực hiện được bởi công tác tăng cường năng lực ở chính quyền và cộng đồng ở cấp địa phương còn yếu kém Vẫn còn hơn 50% các công trình cơ sở hạ tầng vẫn còn do huyện làm chủ đầu tư, gần 50% các công trình dự án không được tổ chức đấu thầu công khai và chỉ có 40% các công trình/dự án có tài khoản kho bạc

Sự tham gia của cộng đồng còn thấp và có sự khác biệt lớn giữa từng nhóm thụ hưởng, nhất là nhóm dân tộc thiểu số và phụ nữ Vốn cấp cho các công trình/ dự án

do xã tự làm chủ đầu tư còn chậm, năng lực quản lý của các cán bộ xã còn yếu kém Công tác giám sát công trình và các hoạt động bảo dưỡng bảo trì không nhận được

sự quan tâm và tham gia đúng mức Thành công của phương pháp tiếp cận có sự tham gia đòi hỏi nỗ lực rất lớn từ trung ương đến chính quyền địa phương trong việc kết nối cộng đồng địa phương tham gia vào mọi hoạt động của dự án Chính vì vậy, cộng đồng địa phương cần được trang bị đầy đủ thông tin, kiến thức và hiểu biết về vận hành của từng hoạt động

Thứ ba, nhờ có sự cải thiện trong công tác thực hiện và tăng nguồn vốn đáng

kể, mức sống của các hộ gia đình thuộc CT 135-II đã được cải thiện trên mọi mặt đối với tất cả các nhóm dân tộc Tuy nhiên, ở những xã này tỉ lệ nghèo vẫn còn ở mức cao và mức sống của các hộ gia đình vẫn còn thấp hơn rất nhiều so với mức trung bình quốc gia Những hộ nghèo hơn có mức tăng thu nhập thấp hơn so với các

hộ khá, điều này gây ra sự bất bình đẳng trong nội tại các nhóm dân tộc Các chỉ số

về khoảng cách nghèo và mức độ nghiêm trọng của nghèo đói của các hộ gia đình thuộc CT 135-II không giảm chính vì vậy đời sống của các hộ nghèo không được cải thiện nhiều và khoảng cách giữa các hộ nghèo và không nghèo ở các xã này ngày một nới rộng Trong giai đoạn 2007- 2012, có 22,1% các hộ đã thoát nghèo

nhưng lại có đến 14,3% các hộ gia đình rơi trở lại tình cảnh nghèo đói Các hộ gia đình nghèo người Kinh dường chủ yếu nằm trong diện nghèo tạm thời, trong khi các hộ gia đình nghèo dân tộc thiểu số chủ yếu là nghèo kinh niên Điều này ám chỉ rằng công tác xóa đói giảm nghèo ở các xã này chưa bền vững, một phần do sự phụ thuộc quá lớn của các hộ gia đình vào thu nhập từ nông nghiệp và ít có sự chuyển đổi từ các hoạt động nông nghiệp sang phi nông nghiệp

Thứ tư, chương trình đã cải thiện đáng kể mức sống của các hộ gia đình thụ

hưởng ở các xã mục tiêu, đặc biệt tác động lớn tới những nhóm yếu thế nhất ở các

xã này (đối tượng dân tộc thiểu số) Các kết quả từ số liệu đầu kỳ chỉ ra chương trình đã tiếp cận đến chính xác đối tượng mục tiêu ở các xã nghèo nhất Tuy nhiên, chương trình chỉ đạt được một phần các mục tiêu đã đặt ra Bên cạnh đó, mức độ hoàn thành mục tiêu là rất khác biệt giữa các nhóm dân tộc Trong khi có sự cải thiện rất lớn về thu nhập và giảm nghèo bền vững ở các dân tộc Tày, Nùng, Dao và H’Mông thì có rất ít cải thiện này ở các nhóm dân tộc khác, đặc biệt là dân tộc Thái Điều này có nghĩa là lợi ích từ chương trình không được phân phối đồng đều giữa các nhóm dân tộc Kết quả gợi ý rằng cần có thêm các hỗ trợ cho các xã này từ các chương trình trong tương lai, với thiết kế tốt hơn và có tính đến điều kiện, nhu cầu

và văn hóa cụ thể của từng nhóm dân tộc

(3) Công trình của Bùi Thị Hoàn (2012) nghiên cứu về “Vấn đề phân hóa giàu – nghèo trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay”, đã làm rõ thực

trạng của sự phân hóa giàu – nghèo trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam ngày càng rõ và tăng lên với khoảng cách ngày càng rộng ra, đẩy bất bình đẳng xã hội tăng lên Cùng với nó là sự hình thành tầng lớp xã hội mới và sự biến chuyển giữa các tầng lớp trong xã hội Nguy cơ tái nghèo có thể diễn ra nhất là đối với vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa và sẽ càng làm giãn cách về khoảng cách giàu - nghèo giữa các vùng nếu không được Nhà nước quan tâm đúng mức Theo tác giả, có nhiều nguyên nhân gây ra thực trạng phân hóa giàu nghèo trong nền kinh tế thị trường ở nước ta, nhưng nguyên nhân cơ bản nhất là do tác động bởi đặc trưng của

cơ chế kinh tế thị trường, bên cạnh đó là do sự phân bổ không đều các nguồn lực

sản xuất, sự thiếu chặt chẽ trong quản lý kinh tế của Nhà nước và những hạn chế của pháp luật Qua đó đề xuất và luận giải một số giải pháp chủ yếu nhằm hạn chế

sự phân hóa giàu – nghèo đó, trong đó cấp thiết phải nâng cao thu nhập cho người dân để tất cả người dân cùng được nâng cao chất lượng cuộc sống và hạn chế việc làm giàu không chính đáng trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay nhằm đảm bảo công bằng và tiến bộ xã hội…

(4) Tôn Thu Hiền (2011) với nghiên cứu về “Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên”, tác giả đã rút

ra được các bài học tốt về xóa đói giảm nghèo cho Việt Nam từ kinh nghiệm của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới, đó là: đầu tư có trọng điểm giải quyết dứt điểm tình trạng đói nghèo; tạo cơ hội cho người nghèo; hỗ trợ cho người nghèo quản lý rủi ro và hạn chế nguy cơ bị tổn thương; và huy động cộng đồng tham gia giảm nghèo Qua việc phân tích các đặc điểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội

và đánh giá thực trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên trong sự so sánh với tình trạng nghèo của các vùng trên phạm vi cả nước, tác giả đã chỉ ra các yếu tố cản trở tiến trình giảm nghèo ở vùng này Bên cạnh đó, một số công cụ tài chính thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên, như: Chi NSNN, bảo hiểm y tế, tài chính vi mô, đã được tác giả phân tích, đánh giá được vai trò, sự phối hợp của các công cụ tài chính, rút ra những kết quả đã đạt được cũng như những hạn chế đối với việc giảm nghèo

và nguyên nhân của những hạn chế đó Trên cơ sở đó, tác giả đã đề xuất các giải pháp tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên trong thời gian tới, bao gồm: nâng cao hiệu quả chi NSNN cho việc thực hiện các chương trình giảm nghèo, mở rộng bảo hiểm y tế, nâng cao chất lượng hoạt động tín dụng của Ngân hàng chính sách xã hội, tăng cường các hoạt động “phi tài chính”, hình thành

và phát triển các quỹ tín dụng tiết kiệm hoạt động trong khu vực bán chính thức Để các giải pháp tài chính phát huy hiệu quả trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo

ở Tây Nguyên, tác giả đã đề xuất một số giải pháp điều kiện như: ổn định chính trị

xã hội, nâng cao năng lực cán bộ cơ sở, tăng cường hoạt động khuyến nông, khuyến lâm để hỗ trợ người nghèo trong việc ứng dụng kỹ thuật sản xuất tiến bộ

1.1.3 Kết luận rút ra từ tổng quan các công trình nghiên cứu

Như vậy, số lượng các công trình nghiên cứu về chính sách XĐGN là khá nhiều, các tác giả đã phân tích, đánh giá được vai trò của chính sách XĐGN trong phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đề xuất các công cụ tài chính thiết thực, như tài chính vi mô và nhiều giải pháp khác để hỗ trợ người nghèo, tạo ra các cơ hội và gia tăng thu nhập cho họ, cải thiện chất lượng cuộc sống Với các công trình liên quan tới chi tiêu công thì trong quá trình nghiên cứu vấn đề, các tác giả đã xem xét mối quan hệ giữa hiệu quả chi NSNN, chi đầu tư phát triển với việc thực hiện Chương trình XĐGN trên cả nước, có những phân tích thực trạng và đưa ra nhiều giải pháp trong đó có một số đề xuất thiết thực để nâng cao hiệu quả chi NSNN cho XĐGN Nhìn chung, các công trình này thực hiện trên phạm vị rộng, xem xét nhiều khía cạnh của chi NSNN, chi đầu tư phát triển Do đó, các tác giả chỉ mới xem xét hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN như một hợp phần của vấn đề nghiên cứu, với các đánh giá dựa trên các số liệu thống kê chung, mà chưa thực sự đi sâu nghiên cứu, thực hiện các cuộc khảo sát về hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN

Với tinh thần tiếp thu, kế thừa có chọn lọc các kết quả của các công trình

nghiên cứu trước đây, khoảng trống nghiên cứu mà tác giả đặc biệt quan tâm đến

trong Luận văn này đó là việc làm rõ hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình XĐGN, mà cụ thể là Chương trình 135, trong giai đoạn 2011-2015 tại tỉnh Nghệ

An, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình

1.2 Những vấn đề lý luận chung về hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình xóa đói giảm nghèo

1.2.1 Những vấn đề lý luận chung về chi tiêu công

1.2.1.1 Khái niệm chi tiêu công

Khái niệm chi tiêu công, theo Vũ Cương (2012) thì có thể được tiếp cận theo

2 cách sau:

- Theo nghĩa hẹp: Chi tiêu công là những khoản chi của Chính phủ thông qua

NSNN Theo cách hiểu này, có thể gọi là chi tiêu của Chính phủ

Cách hiểu này có nhiều hạn chế:

(i) Nó không phản ánh đầy đủ tác động của Chính phủ đối với nền kinh tế quốc dân

(ii) Chi tiêu công cộng chỉ là một phần trong các chi phí cho các hoạt động

mà Chính phủ và tư nhân cùng đóng nhưng Chính phủ quản lý, vì vậy định nghĩa trên không cho thấy hết lợi ích của chi tiêu công cộng

(iii) Định nghĩa hẹp còn không cho thấy khoản chi tiêu ngoài NSNN và các khoản nợ công bất thường

- Theo nghĩa khái quát nhất: Chi tiêu công là tổng hợp các khoản chi tiêu của

các cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương, các doanh nghiệp nhà nước và của toàn dân khi để thực hiện các quy định quy định của Chính phủ hoặc để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ do Chính phủ quản lý

Khái niệm chi tiêu công theo cách hiểu ở trên phản ánh đầy đủ hơn “chi phí

xã hội cho các hoạt động của Chính phủ”

1.2.1.2 Đặc điểm của chi tiêu công

Theo Vũ Cương (2012), chi tiêu công có các đặc điểm sau:

- Chi tiêu công phản ánh những lựa chọn chính sách của Chính phủ Mỗi khi Chính phủ quyết định cung cấp những loại hàng hóa và dịch vụ nào với khối lượng

và chất lượng ra sao thì chi tiêu công đều phản ánh chi phí để thực hiện các quyết định đó

- Chi tiêu công phục vụ lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay các quốc gia (cung cấp cho xã hội những hàng hóa công cộng như: các công trình thuộc hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại ) Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của Nhà nước, do vậy trong quá trình thực hiện chức năng đó, Nhà nước cung cấp một lượng hàng hoá khổng lồ cho nền kinh tế

- Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước, với những nhiệm vụ kinh

tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện

Các khoản chi tiêu công do chính quyền các cấp đảm nhiệm theo quy định trong phân cấp quản lý NSNN, và các khoản chi tiêu này để bảo đảm cho các cấp chính quyền thực hiện được chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội Các cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư ) quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước

- Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp Thuế được xem như phương pháp thu hồi chi phí của các dịch vụ công cộng thuần túy do Nhà nước cung cấp Trong khi đó, phí được xem như phương pháp Nhà nước thu hồi một phần hoặc toàn bộ chi phí của hàng hóa dịch vụ công cộng không thuần túy do Nhà nước cung cấp, mà cá nhân công dân đã trực tiếp sử dụng

1.2.1.3 Các cách phân loại chi tiêu công

Chi tiêu công, theo Vũ Cương (2012), có thể được phân loại dựa theo 3 đặc điểm sau: (i) Tính chất; (ii) Chức năng và (iii) Mục đích chi tiêu

a) Phân loại theo tính chất

Một cách phân loại chi tiêu công phổ biến là xem xét các khoản chi tiêu đó

có thực sự đòi hỏi tiêu hao nguồn lực của nền kinh tế quốc dân hay không Theo cách nhìn nhận này, chi tiêu công được chia làm chi tiêu hoàn toàn mang tính chất công cộng (hay còn gọi là chi mua sắm hàng hóa dịch vụ) và chi chuyển nhượng

- Chi mua sắm hàng hóa dịch vụ là những khoản chi tiêu đòi hỏi các nguồn lực kinh tế: Việc khu vực công sử dụng những nguồn lực này sẽ loại bỏ việc sử dụng

chúng vào các khu vực khác Vì thế, chi phí cơ hội của những khoản chi tiêu công cộng này là sản lượng phải từ bỏ ở khu vực khác Với một tổng nguồn lực có hạn của nền kinh tế, vấn đề đặt ra là cần phải cân nhắc chi tiêu vào đâu sẽ có hiệu quả nhất

- Chi phí chuyển giao hay chi có tính chất phân phối lại (chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hội ): Những khoản chi tiêu này không thể hiện yêu cầu của khu

vự công cộng đối với nguồn lực thực của xã hội, vì chúng đơn thuần chỉ là sự chuyển giao từ người này sang người khác thông qua khâu trung gian là khu vực công cộng Tuy nhiên, nói như vậy không cón nghĩa là chi chuyển giao không gây

tổn thất gì cho xã hội Các chương trình phân phối lại đều gây ra những méo mó trong phân bổ nguồn lực, do đó đều dẫn đến sự phi hiệu quả, cụ thể:

+ Chi phí hành chính: Để vận hành bộ máy thực hiện chức năng phân phối

lại, Chính phủ cần chi phí cho việc tuyển dụng nhân viên thuế vụ và cán bộ làm công tác chính sách, hệ thống lưu trữ hồ sơ, đội ngũ thanh tra, kiểm soát v.v đây là những khoản chi phí không hiệu quả, nhưng không thể nào tránh được của tất cả các chương trình chi tiêu của Chính phủ

+ Giảm động cơ làm việc: Khi mức thuế thu nhập ngày càng tăng có thể sẽ

gây ra tâm lý bất mãn của người lao động, khiến cho họ muốn làm việc ít đi Điều

đó sẽ kích thích chiếc bánh thu nhập còn lại để phân phối sẽ giảm đi

b) Phân loại theo chức năng

Phân loại theo chức năng hay còn gọi là phân loại theo mục đích giao dịch Cách phân loại này thường được sử dụng trong đánh giá phân bổ nguồn lực của Chính phủ nhằm thúc đẩy thực hiện hoạt động và mục tiêu khác nhau của Chính phủ Theo cách phân loại này, chi tiêu công bao gồm:

- Chi cho các dịch vụ nói chung của Chính phủ (hay chi hành chính): Đây là

những khoản chi ngân sách cho những hoạt động thường xuyên để đảm bảo Chính phủ có thể thực hiện các chức năng của mình Thuộc loại này gồm chi cho các cơ quan hành chính của Chính phủ, chi trả lương, chi cho cảnh sát, toàn án

- Chi cho các dịch vụ kinh tế: Bao gồm những khoản đầu tư của Chính phủ

vào cơ sở hạ tầng, điều tiết, trợ cấp sản xuất

- Chi cho các dịch vụ cộng đồng và xã hội: Đây là các khoản chi cho cộng

đồng nói chung, các hộ gia đình và cá nhân như chi cho giáo dục, y tế, hưu trí, trợ cấp thất nghiệp, phúc lơi, văn hóa, giải trí

- Chi khác: Chủ yếu là để trả lãi cho các khoản nợ của Chính phủ hoặc phân

bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền

c) Phân loại theo mục đích chi tiêu

Tất cả các khoản chi tiêu của Chính phủ thường được phân loại một cách truyền thống thành chi thường xuyên và chi đầu tư Đôi khi, ở một số nước (như

Việt Nam), việc chi trả nợ còn được tác ra làm một khoản mục riêng ngoài chi thường xuyên và chi đầu tư (Vũ Cương, 2012)

- Theo Phạm Văn Khoan (2010):

+ Chi thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng

cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước vẫn phải cung ứng

+ Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một

phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa của Nhà nước, nhằm mục thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội

- Theo Vũ Cương (2012):

+ Chi thường xuyên là các khoản chi để mua các hàng hóa và dịch vụ không

lâu bền, thường mang tính chất lặp đi lặp lại thường xuyên qua các năm Thí dụ về chi thường xuyên là chi trả lương cho cán bộ công chức Nhà nước, chi bảo dưỡng

và duy trì cơ sở hạ tầng

+ Chi đầu tư phát triển là khoản chi tiêu về mua đất, thiết bị, tài sản vật chất

và vô hình khác, trái phiếu Chính phủ, tài sản phi tài chính có giá trị nhất định và được sử dụng hơn một năm trong quá trình sản xuất

1.2.1.4 Vai trò của chi tiêu công đối với nền kinh tế

Chi tiêu công có 3 vai trò quan trọng đối với nền kinh tế quốc dân (Vũ Cương, 2012):

a) Vai trò phân bổ nguồn lực

Can thiệp vào nền kinh tế thị trường để khắc phục những khuyết tật của thị trường, như độc quyền, hàng hóa công cộng, ngoại ứng hay thông tin không đối xứng là một trong những vai trò quan trọng của Chính phủ Tuy nhiên, cũng cần phải thấy sự can thiệp của Chính phủ vào phân bổ nguồn lực không phải là chìa khóa vạn năng để giải quyết mọi vấn đề Bởi lẽ Chính phủ cũng có những hạn chế của mình và mọi chính sách can thiệp của Chính phủ đều kèm theo chi phí nhất

định Vì thế, nguyên tắc biên đã chỉ ra một tiêu chuẩn để đánh giá giá trị chính sách can thiệp của Chính phủ, đó là những lợi ích mà các chính sách đó mang lại cho xã hội phải lớn hơn những chi phí phát sinh mà xã hội gánh chịu

b) Vai trò phân phối lại thu nhập

Đây là một mục tiêu quan trọng đứng sau nhiều chính sách của Chính phủ Chính phủ có thể thực hiện mục tiêu này bằng những cách thức trực tiếp thường dùng nhất là đánh thuế lũy tiến và chi trợ cấp bằng tiền cho các đối tượng cần thiết Ngoài ra, nhiều chương trình khác cũng chủ động nhằm mục tiêu phân phối lại hoặc mang hàm ý phân phối Việc Chính phủ cung cấp các dịch vụ y tế, giáo dục, nhà ở

và các dịch vụ xã hội khác cũng là những trọng tâm của các chính sách phân phối lại Bên cạnh đó, các hoạt động điều tiết như bảo vệ người tiêu dùng, chống độc quyền, đảm bảo an toàn lao động, vệ sinh thực phẩm… cũng đều mang hàm ý phân phối Tuy nhiên, luôn có một sự đánh đổi giữa hiệu quả và công bằng đứng sau mỗi mức độ phân phối lại mà Chính phủ muốn tiến hành, bởi các chính sách phân phối lại đều hàm chứa những chi phí nhất định về tính hiệu quả

c) Vai trò ổn định hóa nền kinh tế

Các chính sách chi tiêu công của Chính phủ giữ một vai trò thiết yếu trong việc đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô như cải thiện cán cân thanh toán, nâng cao tốc độ tăng trưởng dài hạn của nền kinh tế

Chính sách kinh tế vĩ mô nhằm ổn định thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế bảo gồm các chính sách tài khóa (thuế và chi tiêu của Chính phủ) và chính sách tiền tệ (mức cung tiền, lãi suất, tín dụng) Các khoản chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ là một bộ phận cấu thành chi tiêu trong nước Bất cứ sự mở rộng tổng chi tiêu nào cũng đều gây ra hiệu ứng số nhân, tác động đến cầu tư nhân về sản phẩm nội địa cũng như sản phẩm nhập khẩu Tăng chi tiêu có thể được tài trợ bằng việc tăng thuế hiện tại hoặc đi vay, tức là tăng thuế trong tương lai Như vậy, dù chi tiêu công được tài trợ bằng cách nào thì cũng làm giảm thu nhập khả dụng của khu vực tư nhân hiện tại hoặc tương lai Do đó, chi tiêu của khu vực tư nhân có thể bị giảm xuống Đây là hiệu ứng làm ”thoái giảm” chi tiêu tư nhân Còn nếu việc tài trợ

cho sự gia tăng chi tiêu công làm tăng lãi suất hoặc giảm những nguồn lực sẵn có cho khu vực tư nhân thì tăng chi tiêu công đã làm ”thoái giảm” đầu tư tư nhân

Chi chuyển nhượng tuy không thể hiện sự tiêu hao nguồn lực thực sự của xã hội, do đó không có ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hấp thụ của nền kinh tế trong nước, nhưng nó có tác động đến thu nhập khả dụng tư nhân, do vậy có thể có ảnh hưởng gián tiếp đến chi tiêu tư nhân Lượng chi tiêu tư nhân bị giảm đi do các chương trình chuyển nhượng của Chính phủ phụ thuộc vào tính chất của khoản chuyển nhượng và đặc điểm của đối tượng được nhận trợ cấp

Chi trả lãi của khu vực công cộng không có ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hấp thụ trong nước cũng như tổng cầu Nhưng chúng lại bổ sung thêm cho thu nhập của người nhận, và sẽ tác động gián tiếp đến tổng cầu thông qua xu hướng chi tiêu biên Ngoài ra, còn phải kể đến mối quan hệ qua lại giữa tiền trả lãi của Chính phủ và thâm hụt Chi trả lãi nhiều là do quy mô thâm hụt quá khứ lớn chứ không phải do yếu kém của chính sách hiện tại Thâm hụt ngân sách trầm trọng sẽ gây ra tình trạng nợ nần chồng chất, và trả lãi có thể trở thành khoản chi tiêu gánh nặng cho ngân sách, như tình hình của nhiều nước đang phát triển trên thế giới hiện nay

đã chứng minh

Rõ ràng, sự thay đổi trong mức chi tiêu công sẽ có ảnh hưởng đến rất nhiều biến số kinh tế vĩ mô quan trọng khác qua đó tác động tới sự ổn định của nền kinh tế

1.2.2 Tác động của Chương trình xóa đói giảm nghèo

1.2.2.1 Khái niệm nghèo khổ

Theo Ngô Thắng Lợi (2012), nghèo vẫn là vấn đề quan tâm hàng đầu đối với các nước đang phát triển Nghiên cứu và giải quyết vấn đề nghèo không những là việc của các nước đang phát triển, mà còn là nhiệm vụ chung của toàn cầu, của các nước phát triển, có thu nhập cao với tư cách là lực lượng đẩy tích cực, nhằm khắc phục những hạn chế về nguồn lực cho XĐGN cho các nước đang phát triển

Để có được chính sách toàn diện cho công cuộc XĐGN, cần phải hiểu phạm trù nghèo khổ theo những khía cạnh khác nhau:

a) Nghèo khổ vật chất

Theo Ngô Thắng Lợi (2012), tại hội nghị chống đói nghèo khu vực Châu Á Thái Bình Dương, tổ chức tại Băng cốc – Thái Lan vào tháng 9/1993, khái niệm về

nghèo khổ thu nhập một cách có hệ thống đã được ESCAP đưa ra, đó là “Tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của đất nước”

Có thể thấy rằng, nghèo là tình trạng thiếu thốn ở nhiều mặt, đó là thu nhập hạn chế, hoặc không có nhiều cơ hổi để tạo ra thu nhập, thiếu tài sản để đảm bảo được mức tiêu dùng tối thiểu, đặc biệt là những lúc khó khăn, dễ bị tổn thương trước những đột biến bất lợi, thiếu cơ hội truyền đạt nhu cầu và những khó khăn tới những người có khả năng giải quyết, không thường xuyên được tham gia vào quá trình ra quyết định, hay có cảm giác bị sỉ nhục, không được người khác tôn trọng

Để đo lường nghèo khổ vật chất, việc xác định chính xác mức chuẩn nghèo

(ngưỡng nghèo) là điều quan trọng nhất “Chuẩn nghèo là ngưỡng chi tiêu tối thiểu cần thiết cho việc tham gia các hoạt động trong đời sống kinh tế” Những người có

mức thu nhập dành cho chi tiêu vật chất dưới ngưỡng này được coi là những người nghèo Nói cách khác, chuẩn nghèo chính là mức chi phí tối thiểu theo mặt bằng chung của quốc tế, quốc gia Trong đó, chuẩn nghèo quốc tế được dùng để đo lường tình trạng nghèo đói ở phạm vi quốc tế, chuẩn nghèo quốc gia là thước đo (hay tiêu chí) để xác định tình trạng nghèo của cả nước Dựa trên mức chuẩn nghèo quốc gia được ban hành, cơ quan quản lý Nhà nước xem đó như “mức sàn” để xác định chuẩn nghèo cho phù hợp với mỗi địa phương khác nhau

Chuẩn nghèo là một thước đo tương đối, và bởi các điều kiện phát triển kinh

tế, xã hội và tập quán tiêu dùng dân cư thay đổi theo thời gian, nên chuẩn nghèo quốc gia cũng sẽ phải thay đổi theo để phù hợp, bên cạnh đó, chuẩn nghèo còn khác nhau theo vùng (thành thị, nông thôn, miền núi) và có khuynh hướng tương quan thuận với sự phát triển kinh tế - xã hội

Để đo lường nghèo khổ vật chất, các tiêu chí thường được sử dụng gồm:

Mức nghèo khổ (HC) được xác định bằng cách đếm số lượng những người

sống dưới ngưỡng nghèo, tức là những cá nhân hoặc hộ gia đình có mức thu nhập dưới mức chi tiêu tối thiểu cần có

Tỷ lệ nghèo khổ (HCR) Tỷ lệ nghèo khổ cho thấy quy mô, phạm vi nghèo

khổ trong sự so sánh với tổng dân số của quốc gia hay địa phương Tuy nhiên, trên thực tế thì tình trạng nghèo khổ lại vô cùng đa dạng Với một số lượng người sống dưới ngưỡng nghèo, thì một số người có mức thu nhập nằm ngay sát chuẩn nghèo, trong khi đó lại có một số người sống với mức thu nhập dưới chuẩn nghèo rất xa, hay

tỷ lệ người sống tại các mức thu nhập dưới ngưỡng nghèo cũng không giống nhau

Do đó, để có thể đưa ra những chính sách thích hợp hơn đối với từng nhóm người với các mức độ nghèo khổ vật chất khác nhau cần bổ sung thêm công cụ đo lường khác đầy đủ hơn đó là: Tỷ số khoảng cách nghèo và tỷ số khoảng cách thu nhập

Tỷ số khoảng cách nghèo (PGR) là tỷ lệ giữa thu nhập trung bình cần thiết để

tất cả người nghèo đạt chuẩn nghèo chia cho thu nhập trung bình toàn xã hội

Tỷ lệ khoảng cách thu nhập (IGR) là tỷ lệ giữa khoảng cách thu nhập của

người nghèo đến chuẩn nghèo chia cho tổng thu nhập cần thiết để cho tất cả mọi người đạt tới chuẩn nghèo

Tỷ lệ khoảng cách thu nhập đo lường thu nhập cần thiết để xóa bỏ đói nghèo nên nhìn chung chỉ tiêu này phản ánh mức độ gay gắt của nghèo đói

b) Nghèo khổ đa chiều

Theo Ngô Thắng Lợi (2012), nghèo khổ đa chiều là dạng mở rộng của khái niệm nghèo đói vật chất khi nhìn nhận thêm các yếu tố như nguồn lực người nghèo, mối quan hệ xã hội, khả năng tham gia đời sống chính trị, xã hội và khả năng bảo

vệ, chống đỡ các rủi ro như một phần nội dung của khái niệm nghèo đói

Các chỉ số đo lường nghèo khổ đa chiều:

(i) Chỉ số nghèo khổ con người (HPI – Human Poverty Index) Chỉ số này phản ánh sự nghèo khổ về ba khía cạnh thiết yếu của cuộc sống con người: Tuổi thọ (tỷ lệ dân số không kỳ vọng sống quá 40 tuổi), giáo dục (tỷ lệ người lớn không biết chữ) và chất lượng cuộc sống (tỷ lệ suy dinh dưỡng, tỷ lệ không được tiếp cận với dịch vụ y tế, tỷ lệ các hộ không được sử dụng nước sạch)

(ii) Chỉ số nghèo khổ tổng hợp (MPI - Multidimensional Poverty Index)

Về cơ bản, MPI vẫn phản ánh mức độ thiếu hụt của mỗi cá nhân theo 3 phương diện: Sức khỏe, giáo dục và chất lượng cuộc sống Tuy nhiên, chỉ số này có hoàn thiện hơn về nội dung và cách tính toán Cụ thể, về phương diện sức khỏe có 2 thành phần: tình trạng suy dinh dưỡng và chết yểu; về phương diện giáo dục có 2 thành phần: tình trạng không học hết lớp 5 và trẻ em không được đến trường; phương diện chất lượng cuộc sống gồm 6 thành phần: tình trạng không được sử dụng điện, nước sạch, nhà vệ sinh, nhà cửa tồi tàn, sử dụng nguyên liệu đun nấu bẩn

và không có phương tiện đi lại tối thiểu

1.2.2.2 Những nguyên nhân gây ra nghèo khổ

Có 5 nguyên nhân chính gây ra nghèo khổ (Ngô Thắng lợi, 2012):

(1) Hiện tượng bế quan tỏa cảng: Là hiện tượng đóng cửa nền kinh tế và xã

hội với thế giới bên ngoài, an phận sống trong “vòng luẩn quẩn của sự nghèo đói”, đây là điểm mấu chốt của sự nghèo đói ở các nước nghèo, vùng nghèo và cả người nghèo, thậm chí nó chi phối cả đến những nguyên nhân sau Lý do của hiện tượng này khá đa chiều: có thể do điều kiện chia cắt về địa lý, hạn chế trong điều kiện giao thông như đường sá, phương tiện đi lại Vùng châu Phi, sa mạc Sahara hay các nước khu vực Nam Á chính là hình mẫu nghèo đói do sự hạn chế về vị trí địa lý Cũng có thể do sự bất đồng về ngôn ngữ; yếu kém về trình độ, nhận thức xã hội; thiếu thốn các phương tiện thông tin liên lạc Những hiện tượng trên đã làm cho các nước nghèo, vùng nghèo, người nghèo thường gặp khó khăn trong giao tiếp, trao đổi với bên ngoài, luôn có tư tưởng tự ty, mặc cảm, thiếu sự cởi mở trong giao tiếp, giao lưu mở cửa, hội nhập nền kinh tế và xã hội với thế giới bên ngoài Các chính sách của Chính phủ hay chính quyền địa phương không cởi mở, hay duy trì một nền kinh

tế đóng cũng nằm trong nội hàm của nguyên nhân “bế quan tỏa cảng” Kết quả là khả năng tăng trưởng kinh tế bị hạn chế, không tranh thủ được sự hỗ trợ từ bên ngoài, hạn chế trao đổi mua bán thương mại khoa học công nghệ Cuộc sống của họ trở nên vất vả hơn, khả năng thoát nghèo khó khăn hơn

(2) Độ rủi ro trong cuộc sống rất cao Người nghèo thường có cuộc sống bất

ổn và rất dễ bị tổn thương Sự rủi ro trong cuộc sống của người nghèo có thể đó là

do thiên tai lũ lụt, dịch bệnh, tai nạn, ốm đau, mùa màng thất bát, kể cả hiện tượng sinh đẻ nhiều, tốc độ tăng dân số quá nhanh so với khả năng duy trì cuộc sống Tất

cả đều làm cho họ đã nghèo lại càng nghèo hơn, hoặc dẫn đến sự tái nghèo trong thời gian rất ngắn Nhiều khi sự rủi ro đấy lại do chính họ gây nên do ý thức, phong tục, lối sống và kiểu làm ăn thiếu bền vững, gây ra hiện tượng phá rừng, sói lở đất,

sự diệt chủng của luồng cá v.v

(3) Người nghèo vẫn thiếu những điều kiện cần thiết để thoát nghèo Theo

thống kê của UNDP, tỷ lệ người nghèo tập trung phần lớn ở khu vực nông thôn, gắn liền với sản xuất nông nghiệp, chăn nuôi gia súc Chúng ta cũng không ngạc nhiên khi phát hiện họ lại chính là những người không có đất, hoặc có rất ít đất sản xuất nông nghiệp, một số lại chỉ được canh tác trên những khu vực đất kém màu mỡ, chất lượng thấp kém Thiếu đất đai nói riêng, mở rộng ra là thiếu tài sản, bao gồm ngoài đất là thiếu vốn cho sản xuất kinh doanh, thiếu điều kiện cơ sở hạ tầng cần thiết cho sự phát triển kinh tế và mở rộng thị trường là nguyên nhân trực tiếp nhất của sự nghèo đói Bên cạnh sự thiếu thốn về tài sản, thì việc thiếu nguồn nhân lực

có trình độ, thiếu kiến thức, thông tin, và những hướng dẫn tối thiểu cho sự tiếp cận khoa học công nghệ mới, thiếu cán bộ có trình độ và năng lực quản lý cũng là những hạn chế dẫn đến sự nghèo đói của dân cư

(4) Sự hỗ trợ của Nhà nước và các tổ chức quốc tế hạn chế và còn nhiều bất cập Thực tế, Chính phủ các nước thông qua khả năng tài chính của mình, kết hợp

với nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) đã cung cấp một nguồn hỗ trợ cho người nghèo dưới các dạng thức linh hoạt như: quỹ hỗ trợ phát triển, ngân hàng người nghèo, Chương trình XĐGN, hay các Dự án tài chính vi mô cho XĐGN Tuy vậy, (i) Các nguồn vốn đầu tư cho các Chương trình XĐGN của Nhà nước vẫn còn quá hạn hẹp, vì vậy số người được tiếp cận dịch vụ không nhiều và lượng tiền được vay cho mỗi đơn vị người nghèo không đủ để bảo đảm thay đổi cuộc sống của họ (ii) Sự hạn chế của thị trường tín dụng đối với người nghèo Một mặt, vì người nghèo thiếu các khoản thế chấp cho các khoản vay, sự bất lực của người nghèo khi

không có vật thế chấp đã đẩy họ ra khỏi thị trường tín dụng chính thức; mặt khác, nhiều hộ nghèo chưa được tiếp cận với hệ thống tín dụng Nhà nước do các điều kiện vay quá khắt khe mà người nghèo không thể đáp ứng được, ví dụ như, muốn vay tiền phải chứng minh phương án kinh doanh, vì vậy, hầu hết các hộ đói không được tiếp cận đến nguồn vay này

(5) Sự tham gia không đầy đủ của người nghèo đến hoạt động hoạch định phát triển, kể cả hoạch định những vẫn đề liên quan đến chính người nghèo Sự

tham gia không đầy đủ này: một mặt, có thể do chính người nghèo, xuất phát từ sự mặc cảm, tự ty hoặc cũng có thể do trình độ, năng lực thấp đã tự mình đứng ngoài

sự tham gia vào các chương trình hoạch định có liên quan đến người nghèo Mặc khác, còn do cơ chế dân chủ, cơ chế bảo đảm thu hút sự tham gia của người dân nói chung và người nghèo nói riêng trong hoạch định chương trình phát triển còn hạn chế hoặc mang tính hình thức Điều đó dẫn đến các chính sách của Chính phủ đặt ra

có thể không phù hợp với người nghèo, không có tác dụng tích cực cho XĐGN

1.2.2.3 Phân loại các chương trình trợ giúp người nghèo

Có thể phân loại các chương trình trợ giúp người nghèo (hay gọi tắt là Chương trình trợ cấp) theo nhiều tiêu thức khác nhau Tuy nhiên, có 02 cách phân loại chính như sau:

a) Phân loại theo hình thức trợ cấp

Dựa vào hình thức trợ cấp, người ta chia các Chương trình trợ cấp làm hai loại: Loại thứ nhất là trợ cấp bằng tiền mặt, là hình thức Chính phủ trực tiếp chuyển giao tiền mặt cho người nhận và để người nhận toàn quyền sử dụng phần thu nhập gia tăng đó theo ý họ muốn Thuộc loại này là các Chương trình như trợ cấp thu nhập cho người già cô đơn, người thất nghiệp, người tàn tật v.v

Loại thứ hai là trợ cấp bằng hiện vật Đây là loại trợ cấp dưới các hình thức không phải trả tiền mặt trực tiếp, nhằm tăng lượng hàng hóa và dịch vụ mà các đối tượng thụ hưởng tiêu dùng Trong một số trường hợp, Chính phủ trực tiếp đứng ra cung cấp các hàng hóa và dịch vụ miễn phí cho người nhận (như phân phối các căn

hộ chung cư cho người nhận, phát miễn phí chế độ ăn cho trẻ suy dinh dưỡng, phát

không các dụng cụ tránh thai cho đồng bào vùng sâu vùng xa ) còn phần lớn các trường hợp khác thì các cá nhân mua hàng hóa và dịch vụ của khu vực tư nhân, nhưng sẽ được Chính phủ thanh toán một phần hoặc toàn bộ chi phí mua sắm đó (như trợ cấp y tế, trợ giá tiền thuê nhà, trợ giá các mặt hàng thiết yếu như dầu hỏa, muối cho đồng bào vùng cao )

b) Phân loại theo đối tượng

Để đảm bảo các Chương trình trợ cấp thực sự hỗ trợ cho người nghèo, tất cả các Chính phủ đều có những quy định nhất định về đối tượng được hưởng trợ cấp Quy định đầu tiên là về thu nhập và của cải Chỉ có những người có thu nhập và của cải nằm dưới một mức nhất định thì mới được xét nhận trợ cấp

Những Chương trình trợ cấp chỉ dựa vào tiêu chuẩn mức sống mà không dựa vào bất kể một tiêu chuẩn xét duyệt nào khác (như tuổi tác, số con nhỏ phải nuôi,

tình trạng thương tật ) được gọi là Chương trình trợ cấp đồng loạt Trái lại, nhiều

chương trình khác lại chỉ dành cho những người nghèo thuộc một diện cụ thể nào

đó Tức là, những người muốn được nhận trợ cấp của các chương trình này không những phải có mức sống thấp dưới một mức độ nhất định, mà còn phải thỏa mãn cả một số tiêu chuẩn khác về tình trạng gia đình hoặc cá nhân nữa Các chương trình đó

gọi là trợ cấp phân loại Một lợi thế của trợ cấp phân loại là, trong những hoàn cảnh

nhất định, nó đảm bảo việc trợ cấp đúng đối tượng hơn, và vì thế, tác dụng của việc phân phối lại có hiệu quả hơn Hơn nữa, những đối tượng thụ hưởng trợ cấp phân loại thường là những người gặp hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, không tham gia lực lượng lao động xã hội được Do đó, trợ cấp phân loại ít làm tổn hại đến động cơ làm việc của các cá nhân Tuy nhiên, trợ cấp phân loại đòi hỏi chi phí hành chính để vận hành

các Chương trình trợ cấp rất lớn và dễ tạo ra những lỗ hổng gây thất thoát nguồn lực 1.2.2.4 Tác động của Chương trình XĐGN đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

Nghiên cứu về vai trò của chính sách xóa đói, giảm nghèo đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nước ta hiện nay, tác giả Nguyễn Thị Thúy Cường (2016) đã phát hiện ra Chương trình XĐGN có 3 tác động lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội

của địa phương:

Thứ nhất, góp phần thúc đẩy lực lượng sản xuất của địa phương phát triển

Về phương diện tư liệu sản xuất: Chương trình XĐGN thúc đẩy cải tiến máy

móc, kỹ thuật, trang thiết bị sản xuất cho người nghèo, thúc đẩy ứng dụng, phát triển khoa học công nghệ nhanh chóng gắn với bảo vệ môi trường ở những nơi mà trình độ dân cư còn thấp, còn nghèo Qua đó, năng suất lao động cao hơn, giảm giá thành sản phẩm Để làm được điều đó, chính sách tín dụng ưu đãi đối với hộ nghèo, người nghèo đóng vai trò rất quan trọng để họ có vốn mua sắm các trang thiết bị, máy móc, bên cạnh đó là sự tuyên truyền, giáo dục, đào tạo nghề cho họ, giúp họ có kiến thức, có trình độ chuyên môn tay nghề…

Ở phương diện đối tượng lao động: Người nghèo ở Việt Nam, đặc biệt là ở

vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, sống bằng nghề sản xuất nông nghiệp nên đối tượng lao động cơ bản là đất đai, cây trồng và vật nuôi Chương trình XĐGN có những trợ giúp thiết thực như chính sách hỗ trợ đất sản xuất cho hộ nghèo dân tộc thiểu số hoặc Chương trình hỗ trợ hộ nghèo bằng cách cho vay “bò” về nuôi để sinh

đẻ lấy “bò con” ở nhiều nơi, cùng với đó là những chính sách hỗ trợ bằng “hiện vật” như cây giống, hoặc vật nuôi… qua đó tạo điều kiện để người nghèo có việc làm, có thu nhập, góp phần cải thiện cuộc sống

Ở phương diện người lao động: Chương trình XĐGN góp phần nâng cao

chất lượng lao động đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Thông qua Chương trình XĐGN, Đảng và Nhà nước đã có những chủ trương, chính sách, dự án “đào tạo nghề”, mở các trường dạy nghề, lớp tập huấn trong phạm

vi cả nước để nâng cao trình độ tay nghề, trình độ chuyên môn, nâng cao năng suất lao động, góp phần tăng thu nhập cho người nghèo

Thứ hai, Chương trình XĐGN thúc đẩy việc phát triển cơ sở hạ tầng cho xã

nghèo, huyện nghèo và vùng nghèo Hệ thống điện, đường, trường, trạm được xây dựng và nâng cấp, giúp khai thông, nối liền các vùng, miền với nhau, nhất là những vùng trước đây bị chia cắt; tạo điều kiện cho người nghèo và con em của họ có thể học tập, đi lại, tiếp cận thông tin, hưởng thụ văn hóa Thị trường tiêu thụ được mở

rộng đến các vùng, miền trong cả nước, hàng hóa từ miền ngược có thể chuyển về miền xuôi và hàng hóa từ miền xuôi lại có thể chuyển lên miền ngược một cách thuận tiện và nhanh chóng Qua đó, góp phần thúc đẩy nền kinh tế hàng hóa phát triển, năng suất, chất lượng ngày một cao hơn, đáp ứng nhu cầu của người sản xuất cũng như người tiêu dùng

Thứ ba, Chương trình XĐGN có vai trò quan trọng trong việc duy trì sự ổn

định về mặt chính trị, văn hóa - xã hội; nâng cao chất lượng cuộc sống, tăng tuổi thọ cho người nghèo, giảm tỷ lệ tử vong của trẻ sơ sinh và trẻ em ở những vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa thông qua việc cung cấp các dịch vụ y tế, khám chữa bệnh

và chăm sóc sức khỏe miễn phí, nâng cao nhận thức cho người nghèo về bảo vệ sức khỏe cho bản thân và cho gia đình; thu hẹp khoảng cách phân hóa giàu nghèo ở nước ta thông qua việc nâng cao nhận thức của người nghèo về phương pháp, cách thức sản xuất và làm thay đổi tư duy kinh tế của họ từ chỗ manh mún, nhỏ lẻ sang phát triển kinh tế hàng hóa Bên cạnh đó là góp phần đào tạo nghề cho người nghèo, cung cấp vốn để họ tự sản xuất, kinh doanh… nhân rộng các mô hình giảm nghèo, phát triển cơ sở hạ tầng, hỗ trợ đất sản xuất, hỗ trợ người nghèo về đất sản xuất, nhà

ở, nước sinh hoạt…

1.2.3 Hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo

1.2.3.1 Khái niệm hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo

a) Hiệu quả chi tiêu công

Theo Vũ Cương (2012), hiệu quả là một phạm trù phản ánh về mặt chất lượng của hoạt động kinh tế, phản ánh trình độ sử dụng các nguồn lực (nhân lực, tài lực, vật lực, tiền vốn) có hạn của đơn vị cũng như của nền kinh tế nhằm thực hiện tốt nhất các mục tiêu đã được xác định với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa thông qua việc so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí đầu vào

Trình độ sử dụng các nguồn lực không thể đo lường bằng các đơn vị hiện vật hay giá trị mà là một phạm trù tương đối Tránh nhằm lẫn giữa phạm trù hiệu quả với phạm trù mô tả sự chênh lệch giữa kết quả đầu ra và hao phí nguồn lực Chênh lệch giữa kết quả đầu ra và hao phí nguồn lực luôn là số tuyệt đối, phạm trù này chỉ

phản ánh mức độ đạt được về một mặt nào đó nên cũng mang bản chất là kết quả của quá trình thực hiện và không bao giờ phản ánh được trình độ sử dụng dụng các nguồn lực Nếu kết quả là mục tiêu của quá trình thực hiện thì hiệu quả là phương tiện để có thể đạt được các mục tiêu đó Nhìn chung, có thể mô tả hiệu quả bằng công thức chung nhất sau đây:

C: Hao phí nguồn lực cần thiết gắn với kết quả đó

Như vậy, hiệu quả chi tiêu công có thể hiểu là việc các cơ quan cung ứng dịch

vụ có thể cung ứng được hàng hóa và dịch vụ công có kết quả cao nhất trong phạm vi ngân sách cho trước, hoặc có thể đạt được những kết quả kinh tế - xã hội cho trước với chi phí thấp nhất và trong phạm vi thời gian nhất định

b) Hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo

Chương trình xóa đói giảm nghèo với rất nhiều chương trình, dự án khác hợp thành, mỗi chương trình, dự án đó đều có các chỉ tiêu cụ thể để đánh giá mức độ hoàn thành Do vậy, từ cơ sở khái niệm hiệu quả chi tiêu của của Vũ Cương (2012)

ở trên có thể hiểu hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo là

việc các cơ quan quản lý Nhà nước với các lực lượng khác, cùng tham gia thực hiện chương trình hướng tới đúng đối tượng và phạm vi, hoàn thành các chỉ tiêu chủ yếu

và đạt được các mục tiêu cụ thể trong phạm vi thời gian của Chương trình với giới hạn ngân sách cho trước

1.2.3.2 Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo

a) Các chỉ tiêu đánh giá:

Để đánh giá hiệu quả chi tiêu công Chương trình xóa đói giảm nghèo với đối tượng là CT 135-III, có các chỉ tiêu sau đây được sử dụng:

(1) Các chỉ tiêu đánh giá chung:

- Chỉ tiêu tỷ lệ hộ nghèo và tốc độ giảm nghèo bình quân

- Chỉ tiêu thu nhập bình quân vùng dân tộc và miền núi

(2) Các chỉ tiêu về mức độ phủ điện lưới và sử dụng điện:

- Tỷ lệ thôn bản có điện lưới quốc gia

- Tỷ lệ hộ có sử dụng điện

(3) Các chỉ tiêu về giao thông:

- Tỷ lệ thôn có đường cho xe cơ giới

- Tỷ lệ thôn có đường giao thông đạt chuẩn

- Tỷ lệ xã có đường ô tô đến trung tâm xã

- Tỷ lệ xã có đường trục xã, liên xã được nhựa hoá hoặc bê tông xã đạt chuẩn theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT

(4) Các chỉ tiêu về thủy lợi phục vụ sản xuất và cấp nước sinh hoạt

- Tỷ lệ xã có hệ thống thuỷ lợi cơ bản đáp ứng yêu cầu sản xuất và dân sinh

- Tỷ lệ hộ sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh

(5) Các chỉ tiêu về giáo dục đào tạo và y tế

- Tỷ lệ xã có trường học các cấp (mầm non, mẫu giáo, tiểu học, THCS) có cơ

sở vật chất đạt chuẩn quốc gia

- Tỷ lệ lao động được đào tạo

- Tỷ lệ xã có trạm y tế đạt chuẩn

(6) Chỉ tiêu đánh giá mức độ tham gia của cấp xã vào các dự án:

- Tỷ lệ xã được phân cấp làm chủ đầu tư các công trình hạ tầng

- Tỷ lệ xã được phân cấp làm chủ đầu tư các dự án phát triển sản xuất

- Tỷ lệ xã lập Ban giám sát

- Tỷ lệ xã thành lập Tổ tự quản các công trình hạ tầng

- Tỷ lệ số xã có nhóm thợ cộng đồng triển khai nội dung xây dựng, duy tu bảo dưỡng công trình

(7) Chỉ tiêu đánh giá việc kiểm tra, giám sát

- Số lượt kiểm tra do các cơ quan chức năng thực hiện

- Các vụ vi phạm bị phát hiện; tổng kinh phí bị giảm thanh toán, bị thu hồi nộp NSNN