Nghiên cứu các cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và định hướng cho cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công tại việt nam

Tudor và Mutiu 2006 khẳng định rằng cơ sở tiền được sử dụng trong kế toán công là do sự phù hợp giữa cơ sở kế toán này với các yêu cầu quản lý của các nhà nước, trong đó, các thông tin m

-

VŨ QUANG NGUYÊN

NGHIÊN CỨU CÁC CƠ SỞ KẾ TOÁN

ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊNH HƯỚNG CHO

CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG

KẾ TOÁN CÔNG TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

CHUYÊN NGÀNH: KẾ TOÁN

MÃ SỐ: 60340301

Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2015

L ỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan rằng luận văn cao học “NGHIÊN C ỨU CÁC CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊNH HƯỚNG CHO CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG TẠI

VIỆT NAM” là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Những số liệu, tài liệu được sử dụng trong luận văncao học có chỉ rõ nguồn trích dẫn trong danh mục tài liệu tham khảo và kết quả khảo sát điều tra của cá nhân

Kết quả nghiên cứu của luận văn này chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào từ trước đến nay

Tp HCM, ngày 01 tháng 06 năm 2015

Họcviên

M ỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục chữ viết tắt

Danh mục hình vẽ

1 Tính cấp thiết của đề tài: 1

2 Tổng quan nghiên cứu : 2

3 Mục tiêu nghiên cứu: 4

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: 4

5 Phương pháp nghiên cứu: 4

6 Kết cấu của luận văn: 5

Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công 7

1.1 Tổng quan về khu vực công 7

1.1.1 Khái niệm khu vực công 7

1.1.2 Vai trò của khu vực công 11

1.1.3 Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công 13

1.1.4 Hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công 17

1.2 Tổng quan về kế toán công 22

1.2.1 Khái niệm kế toán công 22

1.2.2 Đặc điểm và vai trò của kế toán công 24

1.2.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công 26

1.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 29

1.3.1 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia 29

1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 34

Chương 2: Thực trạng kế toán công ở Việt Nam 36

2.1 Giới thiệu tổng quan về khu vực công và kế toán công ở Việt Nam 36

2.2 Thực trạng kế toán công ở Việt Nam 39

2.2.1 Mục tiêu khảo sát 39

2.2.2 Đối tượng và phạm vi khảo sát 39

2.2.3 Nội dung khảo sát 40

2.2.3.1 Nhu cầu thông tin kế toán công 40

2.2.3.2 Tổ chức hệ thống thông tin kế toán công 41

2.2.3.3 Tình hình đáp ứng nhu cầu thông tin kế toán công 41

2.2.3.4 Những thay đổi cần có để tăng cường khả năng hội nhập 42

2.2.4 Kết quả khảo sát 43

Chương 3: Giải pháp định hướng cho việc áp dụng cơ sở kế toán đối với kế toán công tại Việt Nam 55

3.1 Quan điểm định hướng 55

3.1.1 Phù hợp với yêu cầu quản lý khu vực công 55

3.1.2 Tiếp cận chuẩn mực kế toán công quốc tế 56

3.1.3 Tăng cường tính hữu ích của thông tin 56

3.2 Giải pháp thực hiện 57

3.3 Kiến nghị 71

3.3.1 Kiến nghị dành cho Quốc Hội 71

3.3.2 Kiến nghị dành cho chính phủ 72 Tài liệu tham khảo

Phụ lục 1

Phụ lục 2

DANH M ỤC HÌNH VẼ

Hình 1.1: Khu vực công 14 Hình 1.2: Cơ cấu tổ chức khu vực công tại Úc 15 Hình 1.3: Sơ đồ tổ chức khu vực công ở Vương quốc Anh 16 Hình 1.4: Các cấp độ giải pháp cho hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công 19 Hình 1.5: Mô hình hệ thống thông tin phục vụ quản lý đơn vị công 20

DANH M ỤC CHỮ VIẾT TẮT

IFAC: International Federation of Acountants

IIA: The Institute of Internal Auditors

IMF: International Monetary Fund

IPSASB: International Public Sector Accounting Standard

IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board OECD: Organization for Economic Co-operation and Development

1 Tính c ấp thiết của đề tài:

Nền kinh tế Việt Nam đang trải qua thời kỳ lạm phát nghiêm trọng Từ năm

2004 đến năm 2013, lạm phát luôn ở mức trên 5%, có một số năm lên đến trên 15% (năm 2008: 19,89%; năm 2011: 18,13%) Trong năm 2013, mặc dù lạm phát đã có

dấu hiệu suy giảm nhưng vẫn chưa nằm ở mức thấp (lạm phát 2013 là 6,04%) Tình hình trên đã gây ra nhiều hậu quả kinh tế xã hội nghiêm trọng như: làm cho tiền tệ

mất chức năng thước đo cũng như chức năng tích trữ giá trị, làm cho các yếu tố của

thị trường bị sai lệch, đời sống nhân dân trở nên khó khăn… Việc ngăn chặn lạm phát trở thành một yêu cầu cấp bách của nền kinh tế xã hội

Một trong những nguyên nhân gây ra lạm phát tại Việt Nam hiện nay là tình

trạng thâm hụt ngân sách, khiến cho nhà nước không thể quản lý tiền tệ và chỉ số giá một cách hiệu quả Thâm hụt ngân sách được gây ra do chi tiêu vượt quá khoản thu của chính phủ Để quản lý việc chi tiêu này, chính phủ cần phải kiện toàn hệ

thống quản lý tài chính công (Bộ Tài Chính, 2013) Một trong các công cụ hiệu quả

nhất để quản lý tài chính công chính là kế toán công Như vậy, một trong những nhu

cầu cấp bách của xã hội là phải thay đổi hệ thống kế toán công để quản lý tài chính công hiệu quả hơn, từ đó, giảm thiểu thâm hụt ngân sách và góp phần ngăn chặn

lạm phát

Trong các yếu tố của hệ thống kế toán công, cơ sở kế toán là yếu tố hàng đầu

dẫn đến việc hình thành các yếu tố khác của hệ thống kế toán Hiện nay, cơ sở kế toán đang được sử dụng tại các doanh nghiệp là cơ sở dồn tích Tuy nhiên, trong các đơn vị công, cơ sở tiền vẫn đang được sử dụng, không chỉ tại Việt Nam mà còn tại các quốc gia khác Tudor và Mutiu (2006) khẳng định rằng cơ sở tiền được sử dụng trong kế toán công là do sự phù hợp giữa cơ sở kế toán này với các yêu cầu quản lý

của các nhà nước, trong đó, các thông tin mà đa phần các nhà nước trên thế giới đòi

hỏi từ hệ thống đơn vị công của mình là dựa trên dòng tiền Tuy nhiên, cũng chính các tác giả này đã khẳng định rằng việc chuyển đổi sang sử dụng cơ sở dồn tích trong kế toán công là cần thiết để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị công,

đồng thời giảm thiểu chi phí xã hội IFAC (2002) cũng chỉ ra rằng rất nhiều quốc gia trên thế giới, kể cả các quốc gia đang sử dụng cơ sở tiền trong hệ thống kế toán công của họ, ủng hộ việc áp dụng cơ sở dồn tích vào hệ thống kế toán công để nâng cao chất lượng của báo cáo tài chính, vốn sẽ có lợi cho người sử dụng báo cáo, cả trong và ngoài hệ thống đơn vị công

Việt Nam vẫn chưa có các chuẩn mực dành cho hệ thống kế toán công, và cũng chưa áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế trong hệ thống kế toán công

của mình Hệ thống kế toán công của Việt Nam vẫn được thực hiện theo nhiều chế

độ kế toán khác nhau (Trần Văn Thảo, 2014) Bên cạnh đó, chưa có nghiên cứu nào được thực hiện tại Việt Nam về cơ sở kế toán áp dụng trong hệ thống kế toán công

tại nước này Tuy nhiên, qua các hướng dẫn và quy định của nhiều chế độ kế toán nêu trên, có thể thấy rằng kế toán công của Việt Nam đang sử dụng cơ sở dồn tích

có điều chỉnh, với một số nghiệp vụ trong các đơn vị chưa được hạch toán theo cơ

sở dồn tích Như vậy, để kế toán công trở thành một công cụ hiệu quả trong việc

quản lý tài chính công, giảm thiểu chi phí xã hội, kế toán công Việt Nam cần có các thay đổi đáng kể, trong đó, cái thay đổi đầu tiên, kéo theo các thay đổi khác nên là thay đổi từ cơ sở kế toán

Từ những nghiên cứu trước đây, tác giả mong muốn tìm hiểu cơ sở kế toán

áp dụng trong kế toán công tại các nước trên thế giới, và sự thay đổi cơ sở kế toán

của các nước này Từ đó, tác giả có thể học hỏi những kinh nghiệm về cơ sở kế toán cũng như quá trình thay đổi cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công từ các nước

để đưa ra định hướng cho Việt Nam thay đổi cơ sở kế toán trong kế toán công Nghiên cứu này sẽ nâng cao kiến thức của chính tác giả và góp phần giúp hệ thống

kế toán công của Việt Nam thay đổi theo hướng hiệu quả hơn, đem lại lợi ích xã hội cao hơn

2 T ổng quan nghiên cứu :

Jones (1996) cho rằng, kế toán công đã bắt đầu được chú ý đến và nghiên

cứu từ chiến tranh thế giới lần thứ hai, do việc sử dụng nguồn lực công của chính

phủ trở nên quan trọng trong thời chiến Tuy nhiên các nghiên cứu về cơ sở kế toán

dành cho kế toán công chỉ vừa mới nở rộ vào khoảng năm 2000 trở lại đây Một số nghiên cứu về vấn đề này đã được các nhà nghiên cứu trên thế giới thực hiện

Fumiki (2002) đã thực hiện nghiên cứu về hệ thống kế toán công và quản trị công ở Nhật Qua đó, Fumiki (2002) cho rằng, hệ thống kế toán công sử dụng cơ sở

tiền như cơ sở kế toán chính của đơn vị công Ông còn cho rằng các thông tin do kế toán trên cơ sở tiền cung cấp là phù hợp hơn cho việc ra quyết định trong khu vực công vì cơ sở tiền vừa đơn giản hơn vừa cung cấp các thông tin khách quan hơn so

với cơ sở dồn tích Tuy nhiên, cơ sở tiền cũng có rất nhiều mặt hạn chế như: không

thể hiện được các thông tin về tài sản và các khoản nợ phải trả dài hạn, không thể

hiện được các khoản sẽ phải thu và sẽ phải trả trong kỳ kế toán kế tiếp Cơ sở tiền cung cấp thông tin khách quan về khu vực công trong một kỳ kế toán, nhưng không

thể hiện được bất kỳ điều gì về tương lai của khu vực này

Sau khi thực hiện nghiên cứu, IFAC (2002) cũng chỉ ra rằng rất nhiều quốc gia trên thế giới ủng hộ việc áp dụng cơ sở dồn tích vào hệ thống kế toán công của

họ

Tudor và Mutiu (2006) đã thực hiện nghiên cứu cơ sở kế toán của kế toán công nhiều quốc gia và chứng minh được rằng đa phần các quốc gia đều chuyển từ

cơ sở tiền sang cơ sở dồn tích Chile thực hiện điều này từ những năm 70 của thế kỷ

20 Sau đó, New Zealand cũng chuyển sang mô hình này vào những năm 90 Vương

quốc Anh áp dụng cơ sở dồn tích trong các đơn vị sự nghiệp từ năm 1993 Hoa Kỳ

và Úc áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công vào năm 1997, Canada thực hiện theo mô hình này vào 2001 Đầu những năm 2000, chỉ có 22 quốc gia trong số các

quốc gia phát triển thuộc tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) áp dụng cơ

sở dồn tích hoàn toàn trong khu vực công Ngoài tổ chức này, chỉ có Malaysia và Tanzania dự kiến áp dụng cơ sở dồn tích cho quản lý hành chính trung ương, nhưng sau đó họ thất bại

Mai Thị Hoàng Minh (2014) chỉ ra mô hình áp dụng cơ sở kế toán ở một số

quốc gia trên thế giới như Hoa Kỳ, Pháp và Trung Quốc Hoa Kỳ và Pháp hiện nay đang sử dụng cả 2 cơ sở kế toán trong hệ thống kế toán công của mình với những sự

kết hợp khác nhau, còn Trung Quốc hiện nay vẫn đang áp dụng cơ sở tiền trong hệ

thống kế toán công với các số liệu báo cáo rất tản mạn

Có thể nói, từ năm 2000 trở lại đây, các nghiên cứu về cơ sở kế toán áp dụng cho hệ thống kế toán công được thực hiện nhiều cho nhiều quốc gia Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào được thực hiện riêng về cơ sở kế toán cho kế toán công ở

Việt Nam Đây là bài viết đầu tiên thực hiện điều này tại Việt Nam

3 M ục tiêu nghiên cứu:

Câu hỏi nghiên cứu được đặt ra là:

“Cơ sở kế toán cho kế toán công ở Việt Nam nên được áp dụng như thế nào?”

Để trả lời cho câu hỏi nghiên cứu trên, luận văn hướng đến các mục tiêu cơ

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công của các quốc gia trên thế giới có thể tiếp cận được và sự chuyển đổi cơ sở kế toán trong kế toán công của một số quốc gia, tập trung vào các quốc gia chuyển đổi

cơ sở của kế toán công với mục đích áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế

Luận văn cũng sẽ nghiên cứu cơ sở kế toán của hệ thống kế toán công hiện hành tại

Việt Nam nhằm đưa ra định hướng cho việc chuyển đổi cơ sở kế toán của kế toán công Việt Nam

5 Phương pháp nghiên cứu:

Theo Saunders và cộng sự (2009), có hai phương pháp để thực hiện nghiên

cứu khoa học: phương pháp định tính và phương pháp định lượng Tuy nhiên, người

thực hiện nghiên cứu không nhất thiết phải lựa chọn một trong hai phương pháp này, mà tùy theo bản chất và cách thức thực hiện nghiên cứu, người nghiên cứu có

thể lựa chọn phương pháp hỗn hợp: áp dụng cả phương pháp định tính và phương pháp định lượng trong cùng một nghiên cứu

Việc thu thập và phân tích dữ liệu của luận văn sẽ bao gồm hai phần: tìm

hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và tìm hiểu cơ sở kế toán hiện hành của Việt Nam Trong hai phần này, phương pháp nghiên cứu sẽ được áp dụng như sau:

• Tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia: Phương pháp nghiên cứu được áp dụng sẽ là nghiên cứu định tính, dựa trên việc thu

thập và phân tích, tổng hợp các dữ liệu thứ cấp từ các nghiên cứu trước đây ở nước ngoài Phương pháp xử lý các dữ liệu này chủ yếu là phương pháp suy

luận, so sánh… Các dữ liệu này đa phần mang tính chất định tính và được thu thập từ các bài báo khoa học ở các nước

• Tìm hiểu cơ sở kế toán hiện hành của Việt Nam: Phương pháp nghiên cứu được áp dụng chủ yếu cũng là nghiên cứu định tính, dựa trên việc thu thập và phân tích các dữ liệu sơ cấp từ việc khảo sát một số đơn vị công ở Việt Nam Các dữ liệu này chủ yếu là dữ liệu định tính, được lượng hóa bằng cách áp

dụng các công cụ thống kê mô tả Các dữ liệu này sẽ được thu thập từ các đơn vị công ở Việt Nam, thông qua bảng câu hỏi

Như vậy, phương pháp nghiên cứu được áp dụng trong luận văn chủ yếu là phương pháp định tính với các công cụ phân tích dữ liệu sẽ được áp dụng phù hợp

với từng loại dữ liệu đã thu thập

6 K ết cấu của luận văn:

Luận văn sẽ được thực hiện bao gồm 3 chương với kết cấu như sau:

Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công

1.1 T ổng quan về khu vực công

1.1.1 Khái ni ệm khu vực công

1.1.2 Vai trò khu v ực công

1.1.3 Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công

1.1.4 H ệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công

1.2 T ổng quan về kế toán công

1.2.1 Khái ni ệm kế toán công

1.2.2 Vai trò k ế toán công

1.2.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công

1.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghi ệm cho Việt Nam

1.3.1 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia

1.3.2 Bài h ọc kinh nghiệm cho Việt Nam

Chương 2: Thực trạng kế toán công ở Việt Nam

2.1 Gi ới thiệu tổng quan về khu vực công ở Việt Nam

2.2 Th ực trạng kế toán công ở Việt Nam

2.2.1 M ục tiêu khảo sát

2.2.2 Đối tượng và phạm vi khảo sát

2.2.3 N ội dung khảo sát

2.2.3.1 Nhu cầu thông tin kế toán công

2.2.3.2 Tổ chức hệ thống thông tin kế toán công

2.2.3.3 Tình hình đáp ứng nhu cầu thông tin kế toán công

2.2.3.4 Những thay đổi cần có để tăng cường khả năng hội nhập

2.2.4 K ết quả khảo sát

Chương 3: Giải pháp định hướng cho việc áp dụng cơ sở kế toán đối với kế toán công t ại Việt Nam

3.1 Quan điểm định hướng

3.1.1 Phù h ợp với yêu cầu quản lý khu vực công

3.1.2 Ti ếp cận chuẩn mực kế toán công quốc tế

3.1.3 Tăng cường tính hữu ích của thông tin

Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công

1.1 T ổng quan về khu vực công

1.1.1 Khái ni ệm khu vực công

Jones (1996) khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng lần đầu tiên trên thế giới vào năm 1952 Theo ông, người đầu tiên sử dụng thuật ngữ này là nhà kinh tế học Theodore Surányi-Unger, người Hungary Tuy Surányi-Unger sử dụng thuật ngữ khu vực công trong các nghiên cứu của mình, ông không đưa ra khái niệm hay định nghĩa cho thuật ngữ này

Nhiều năm sau, thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng nhiều trong các sách

và các nghiên cứu về khu vực kinh tế có liên quan đến nhà nước và chính phủ Lane (2000) đã tổng hợp các định nghĩa về “khu vực công” và nhận định rằng có 4 định nghĩa được sử dụng:

• Khu vực công là hoạt động của chính phủ và kết quả của hoạt động này

• Khu vực công là khu vực ra quyết định tổng thể mang tính nhà nước

và kết quả của các quyết định này

• Khu vực công là khu vực tiêu dùng, đầu tư và chuyển giao của chính

phủ

• Khu vực công là khu vực tiêu dùng và đầu tư của chính phủ

Rosen (2005) cũng đưa ra một định nghĩa về khu vực công:

• Khu vực công là khu vực sản xuất của chính phủ

Có thể nói, các định nghĩa về “khu vực công” được sử dụng cho đến 2005 đều xoay quanh chủ thể là chính phủ Tuy vậy, mỗi định nghĩa lại nhắc đến một

phần khác nhau trong hoạt động của chủ thể này, từ khu vực sản xuất đến khu vực đầu tư, khu vực tiêu dùng, và rộng nhất là khu vực ra quyết định Việc có quá nhiều định nghĩa khác nhau được sử dụng không có tính thống nhất như thế này sẽ khiến cho các nhà kinh tế không thể hiểu lẫn nhau khi đọc các công trình nghiên cứu Do

vậy, việc có một định nghĩa thống nhất cho thuật ngữ “khu vực công” là một nhu

cầu cấp thiết

Năm 2011, Hiệp Hội Kiểm Toán Nội Bộ (viết tắt là IIA) đã ban hành một văn bản, trong đó hướng dẫn định nghĩa khu vực công IIA (2011) đã định nghĩa khu vực công như sau:

“Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đại diện, doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công”

Tuy đưa ra định nghĩa, IIA (2011) vẫn cho rằng không thể xác định chính xác xem một tổ chức nào đó là có hay không nằm trong cái gọi là “khu vực công” này, mà cần các tiêu chí cụ thể để xác định biên giới của khu vực công với khu vực khác IIA (2011) cũng khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” rộng hơn thuật

ngữ “chính phủ” và có thể bao trùm cả các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận cũng như một phần của khu vực tư Như vậy, khu vực công sẽ chắc chắn bao gồm chính phủ, các cơ quan đại diện và các doanh nghiệp công ích Ngoài các đối tượng này ra, các đối tượng có sử dụng quỹ công cũng như các doanh nghiệp nhà nước cũng có thể (nhưng phần lớn là không) thuộc về khu vực công

• Chính phủ được IIA (2011) định nghĩa là bộ máy chính quyền với quyền lực được xác định trên một lãnh thổ Chính phủ bao gồm các

Bộ, Sở, Phòng, đều là một bộ phận không thể tách rời của cùng một

cấu trúc, chịu trách nhiệm trước các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương, như các cơ quan về lập pháp, hành pháp

• Các cơ quan đại diện được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức công

mà rõ ràng là một bộ phận của chính phủ nhưng làm nhiệm vụ cung

cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công và có quyền lực riêng, có thể có tư cách pháp nhân, và hoạt động khá độc lập

• Các doanh nghiệp công ích được IIA (2011) định nghĩa là các đơn vị cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng hoạt động gần như độc lập với chính phủ Các doanh nghiệp công ích có nguồn doanh thu riêng ngoài kinh phí được cấp Các doanh nghiệp này có thể cạnh tranh với khu vực tư và tạo ra lợi nhuận Tuy nhiên,

trong đa số trường hợp, chính phủ là cổ đông lớn của các doanh nghiệp này và chúng phải tuân theo các quy định của chính phủ

• Các doanh nghiệp nhà nước được IIA (2011) định nghĩa là các doanh nghiệp do chính phủ sở hữu nhưng kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trên

thị trường để tìm kiếm lợi nhuận Tuy không cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng chúng cũng có thể là một

phần của khu vực công

• Các đối tượng có sử dụng quỹ công được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức có pháp nhân độc lập hoàn toàn với chính phủ nhưng có

sử dụng quỹ công (có thể là theo hợp đồng hay thỏa thuận) để cung

cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công như hoạt động chính của chúng Các tổ chức này rất ít chịu sự tác động của chính

phủ nên thường được phân loại là các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận hoặc là khu vực tư hơn là khu vực công

Như vậy, thuật ngữ “chính phủ” theo IIA (2011) có thể hiểu như là các cơ quan hành chính, “các cơ quan đại diện” có thể hiểu như là các đơn vị sự nghiệp theo cách hiểu của Việt Nam

Vì định nghĩa “khu vực công” được IIA (2011) đưa ra khá mập mờ và không xác định rõ ràng ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư, định nghĩa này cũng có

thể chịu chung một số phận như các định nghĩa trước đây, đó là không được sử

dụng phổ biến mà tiếp tục gây ra tranh luận nhiều hơn trong giới học thuật Để tránh tình trạng này, IIA (2011) tiếp tục đưa ra các tiêu chí dành cho các tổ chức nằm trên ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư để xác định chính xác một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư Tuy vậy, trong nhiều trường hợp, người ta vẫn

sẽ phải tự phán xét tùy theo điều kiện kinh tế xã hội của từng quốc gia khác nhau Các tiêu chí do IIA (2011) đưa ra là:

• Tổ chức đang xét có cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ

mà có thể xem là hàng hóa công hay là hàng hóa được chính phủ chỉ định hay không?

• Có phải phần lớn kinh phí hoạt động của tổ chức là do chính phủ cung

cấp hoặc được quyết định bởi chính phủ hay không?

• Tổ chức đang xét có chịu trách nhiệm trước chính phủ và báo cáo trực

tiếp cho chính phủ hay một cơ quan, một đại diện của chính phủ hay không?

• Nếu tổ chức đang xét có một ban lãnh đạo độc lập, liệu chính phủ có

nắm quyền kiểm soát lớn trong ban lãnh đạo này hay không?

• Nếu tổ chức đang xét có vốn cổ phần, liệu chính phủ có nắm phần lớn

cổ phần hay không?

• Các nhân viên của tổ chức đang xét có phải là thành viên của các tổ

chức dịch vụ công, hoạt động theo luật cung cấp dịch vụ công và nhận các lợi ích của tổ chức dịch vụ công hay không?

• Nhìn chung, chính phủ có kiểm soát, trực tiếp hay gián tiếp các hoạt động và chính sách của tổ chức đang xét hay không?

• Liệu có yêu cầu pháp lý nào bắt buộc tổ chức đang xét phải được

kiểm toán bởi kiểm toán nhà nước hay không?

Với các tiêu chí để xác định một tổ chức thuộc khu vực công hay không thuộc khu vực công, IIA hy vọng có thể giảm bớt sự tranh luận trong giới học thuật

về định nghĩa “khu vực công” Tuy nhiên, sự tranh luận chỉ giảm bớt khi định nghĩa

của tổ chức này được sử dụng phổ biến trên thế giới Trong khi đó, IIA chỉ là một tổ

chức nghề nghiệp ở Hoa Kỳ Vì vậy, định nghĩa này cần được những tổ chức khác

có tầm vóc quốc tế sử dụng và phổ biến thì mới có thể có ảnh hưởng trên thế giới và

từ đó, giảm bớt sự tranh luận trong giới học thuật Một trong những tổ chức có thể làm được điều này là Hội đồng chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASB) Tuy nhiên, năm 2013, IPSASB đã đưa ra định nghĩa: “khu vực công” đề cập đến chính quyền trung ương, chính quyền khu vực, chính quyền địa phương và các tổ chức thuộc chính phủ (Trần Văn Thảo, 2014)

Như vậy, IPSASB không hề sử dụng định nghĩa theo IIA (2011), cũng không đưa ra một định nghĩa mới hoàn thiện hơn, mà lại cho ra đời một định nghĩa khác

mập mờ hơn rất nhiều về “khu vực công” và không xác định rõ ranh giới của khu

vực công và khu vực tư Có thể nói, cho đến nay, chưa có một định nghĩa chính

thức nào về “khu vực công” được sử dụng trên thế giới Mỗi quốc gia, thậm chí là

mỗi cá nhân, đều có thể hiểu “khu vực công” theo một cách riêng, và việc tranh

luận trong định nghĩa của “khu vực công” vẫn sẽ tồn tại trong thời gian sắp tới

Trần Văn Thảo (2014) cho rằng việc sử dụng thuật ngữ “khu vực công” với nhiều cách hiểu khác nhau có lý do khách quan của nó Sự khác biệt về thế giới quan, về

nền kinh tế - xã hội và quan điểm sử dụng thuật ngữ là những lý do làm cho định nghĩa này không được sử dụng thống nhất trên thế giới

Trong khuôn khổ bài viết này, định nghĩa “khu vực công” được lựa chọn sử

dụng là định nghĩa của IIA (2011) vì lý do: định nghĩa này rõ ràng nhất và cho phép phân biệt một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư, dựa trên các tiêu chí

mà IIA (2011) đã đưa ra

1.1.2 Vai trò c ủa khu vực công

Song song với việc tranh luận về định nghĩa của thuật ngữ “khu vực công” trong nhiều thập kỷ qua, các học giả cũng đưa ra quan điểm khác nhau về vai trò

của khu vực công đối với nền kinh tế - xã hội

Tất cả các định nghĩa về “khu vực công” đều xoay quanh một chủ thể, đó là chính phủ Có thể nói, chính phủ là hạt nhân của khu vực công Do đó, vai trò của chính phủ cũng là một phần quan trọng trong vai trò của khu vực công Benson (1968) tin rằng chính phủ có vai trò ban hành luật để định hướng con người, bảo vệ quyền lợi và sự tự do của con người trong xã hội Vai trò này liên quan đến vấn đề

luật pháp hơn là kinh tế, nhưng cũng là một vai trò quan trọng của chính phủ, vốn là

hạt nhân của khu vực công Bộ Công Thương Singapore (2012) lại cho rằng chính

phủ có nhiều vai trò như: tạo ra khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự ổn định của môi trường kinh tế, đầu tư vào các lĩnh vực ít được khu vực tư đầu tư và tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp trong nền kinh tế Như vậy, vai trò của chính phủ do

Bộ Công Thương Singapore (2012) đưa ra bao hàm cả ý tưởng của Benson (1968)

Trần Văn Thảo (2014) còn cho rằng, khu vực công có vai trò can thiệp vào các lĩnh

vực yếu nhất của nền kinh tế để ổn định nền kinh tế Vai trò này cũng thuộc về vấn

đề ổn định xã hội như đã nêu trên do Bộ Công Thương Singapore (2012) đưa ra Tuy nhiên, Bộ Công Thương Singapore (2012) đề cập đến vấn đề đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư ít quan tâm, còn Trần Văn Thảo (2014) đề cập đến vấn đề

“can thiệp” Việc “can thiệp” có thể không phải là một khoản đầu tư, mà bằng các công cụ hành chính, luật pháp… Có thể nói, vai trò đầu tiên của khu vực công chính

là đảm bảo quyền lợi, sự ổn định và điều kiện thuận lợi cho các chủ thể khác trong

nền kinh tế thông qua pháp luật và các chính sách

Thông qua định nghĩa của IIA (2011), có thể thấy một trong những vai trò

của khu vực công chính là cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công cho nền kinh tế Trong đó, hàng hóa, dịch vụ công được Varian (1992) định nghĩa là các loại hàng hóa, dịch vụ mà ai cũng sử dụng được và việc sử dụng của người này không làm giảm việc sử dụng của người khác Hàng hóa, dịch vụ công thường được

nhắc đến là không khí sạch, đèn đường, an ninh quốc gia… Tác giả này cũng khẳng định rằng, dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế tuy mang bản chất không phải là hàng hóa,

dịch vụ công nhưng do có ảnh hưởng lớn đối với xã hội nên thường được các nhà nước xem như hàng hóa, dịch vụ công và nắm quyền cung cấp một phần lớn hàng hóa, dịch vụ này nhằm đảm bảo điều kiện sống cho con người trong xã hội Cần

phải nói thêm rằng, theo các nhà kinh tế, các công việc về quản lý các mặt khác nhau trong xã hội của các cơ quan hành chính như việc quản lý về tài nguyên, môi trường, lao động, an ninh, quốc phòng… đều được xem là cung cấp các hàng hóa,

dịch vụ công Vì thế, trong khuôn khổ bài viết này, việc quản lý của các cơ quan hành chính sẽ không được tách ra thành một vai trò riêng biệt mà nằm chung trong vai trò “cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công”

Tóm lại, các vai trò của khu vực công có thể kể ra bao gồm:

Thứ nhất, khu vực công đảm bảo quyền lợi, sự ổn định và điều kiện thuận lợi cho các chủ thể khác trong nền kinh tế thông qua pháp luật và các chính sách Vai trò này có thể thể hiện qua các hoạt động:

• Ban hành và thực thi pháp luật,

• Sử dụng các chính sách để ổn định nền kinh tế,

• Đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư ít quan tâm,

• Can thiệp vào các lĩnh vực yếu kém của nền kinh tế,

• Tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp…

Thứ hai, khu vực công cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa,

dịch vụ tư nhưng được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công vì tính chất cần thiết trong việc đảm bảo điều kiện sống của con người trong nền kinh tế Vai trò này có

thể thể hiện qua các hoạt động:

• Quản lý các lĩnh vực trong xã hội như tài nguyên, môi trường, lao động, an ninh, quốc phòng…

• Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công như chiếu sáng công cộng, làm

sạch không khí…

• Cung cấp một phần lớn trong các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như

là hàng hóa, dịch vụ công như dịch vụ y tế, dịch vụ giáo dục…

Tuy các vai trò của khu vực công được liệt kê tách rời nhau, nhưng giữa chúng có mối liên hệ mật thiết với nhau Xã hội ổn định chính là điều kiện cần thiết

để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như

là hàng hóa, dịch vụ công Việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công cũng là một trong các công

cụ để khu vực công ổn định xã hội, thông qua cung cầu thị trường, thông qua việc nâng cao mức sống của người dân

1.1.3 Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công

Với các vai trò phức tạp đối với nền kinh tế - xã hội, khu vực công ở bất kỳ

quốc gia nào trên thế giới cũng được phân chia ra thành nhiều bộ phận để thực hiện các vai trò của mình Theo IMF (2001), cơ cấu tổ chức khu vực công được thể hiện theo hình 1.1:

Hình 1.1: Khu vực công

Nguồn: Dịch từ IMF (2001)

Hình 1 cho thấy rằng IMF (2001) cố gắng đưa ra một sơ đồ sơ lược về cơ cấu

tổ chức cho khu vực công, nhưng lại chỉ đúng với các nước theo mô hình liên bang

và cũng chỉ nói lên cơ cấu tổ chức của khu vực công theo chiều dọc Theo sơ đồ này, có thể hiểu rằng, IMF (2001) xem tất cả các cơ quan hành chính và sự nghiệp

là các tổ chức thuộc chính phủ Các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp nhà nước

và các tổ chức có sử dụng quỹ công nào được xếp vào khu vực công đều được gọi chung là các doanh nghiệp thuộc sở hữu công Qua sơ đồ, IMF (2001) diễn tả 2 điều:

• Thứ nhất, các tổ chức thuộc chính phủ (các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp) ở bất cứ nước nào cũng được phân chia theo nhiều

cấp để quản lý theo lãnh thổ

• Thứ hai, các tổ chức thuộc chính phủ có nguồn tài trợ và phương pháp thu chi khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu công

Do mỗi quốc gia đều có mô hình tổ chức chính phủ khác nhau nên cơ cấu tổ

chức khu vực công của các quốc gia đều khác nhau Điều này dẫn đến tính hạn chế

trong sơ đồ cơ cấu tổ chức do IMF (2001) đưa ra Có thể xem cơ cấu tổ chức khu

vực công tại Úc theo sơ đồ sơ lược trong hình 1.2:

Hình 1.2: Cơ cấu tổ chức khu vực công tại Úc

Nguồn: Dịch từ Kho bạc và Bộ Tài chính Úc (2001)

Các tổ chức trong hình 2 được định nghĩa như sau:

• Các tổ chức tài chính công được Kho bạc và Bộ Tài chính Úc (2001)

định nghĩa là các tổ chức trong khu vực công mà có quyền thực hiện các dịch vụ trung gian tài chính và các dịch vụ tài chính phụ trợ Các

tổ chức này có thể nhận tiền gửi, phát hành chứng khoán hoặc cung

cấp dịch vụ bảo hiểm Ví dụ điển hình cho các tổ chức này là Ngân hàng Dự trữ Úc

• Khu vực chính quyền chính được Kho bạc và Bộ Tài chính Úc (2001)

định nghĩa là các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp cung cấp các dịch vụ công và được tài trợ thông qua thuế

• Các tổ chức không sử dụng tài chính công được Kho bạc và Bộ Tài

chính Úc (2001) định nghĩa là các tổ chức cung cấp hàng hóa, dịch vụ thông qua thị trường (nghĩa là không phải hàng hóa dịch vụ công) và

được tài trợ bởi doanh thu của chính các tổ chức này Các tổ chức này

hoạt động khá độc lập với Chính phủ Úc

Như vậy, ta có thể thấy rằng Úc đưa ra một sơ đồ cơ cấu tổ chức sơ lược

không giống như sơ đồ của IMF đưa ra vì các đặc thù quản lý khu vực công ở Úc

Sơ đồ này không nhấn mạnh việc thể hiện chiều dọc của khu vực công theo lãnh thổ

mà thể hiện cách phân chia theo việc tài trợ tài chính nhằm phục vụ quá trình hướng

dẫn lập dự toán ngân sách

Một trong những ví dụ khác về cơ cấu tổ chức khu vực công là sơ đồ tổ chức

khu vực công ở Vương quốc Anh trong hình 1.3

Hình 1.3: Sơ đồ tổ chức khu vực công ở Vương quốc Anh

Nguồn: Dịch từ Oscar Research (2009)

Qua sơ đồ tổ chức khu vực công ở vương quốc Anh, ta có thể thấy tính chất

phức tạp của khu vực công quốc gia này

• Các cơ quan chính quyền trung ương (Các Bộ và các cơ quan nganh

Bộ), các tổ chức phi chính quyền và các cơ quan đại diện là các tổ

chức trực thuộc trung ương Các tổ chức phi chính quyền quản lý các trường đại học, cao đẳng, trong khi các cơ quan đại diện quản lý các trung tâm việc làm và các cơ quan xử lý tội phạm như tòa án, nhà tù… các tổ chức phi chính quyền và cơ quan đại diện này đều nhận kinh phí từ chính quyền trung ương để thực hiện nhiệm vụ riêng của mình

• Các cơ quan quyền lực ở các vùng miền chính là chính quyền ở vùng

miền Các cơ quan y tế cấp cao và y tế cộng đồng trực thuộc chính quyền ở vùng miền Các cơ quan quyền lực ở các vùng miền không

nhận kinh phí từ chính quyền trung ương mà được tài trợ bằng thuế từ các vùng miền của mình

• Chính quyền địa phương là các hội đồng cấp cao và cấp thấp Các cơ quan như phòng cháy chữa cháy, cảnh sát, trường học… trực thuộc chính quyền địa phương

Trong sơ đồ này, các cơ quan liên quan đến xử lý tội phạm như nhà tù, viện

kiểm sát, tòa án… thì trực thuộc trung ương, nhưng cơ quan cảnh sát lại trực thuộc địa phương Tất cả các cơ quan y tế dù cao hay thấp đều trược thuộc chính quyền vùng miền Trường học trực thuộc địa phương nhưng cao đẳng và đại học thì trực thuộc trung ương

Cũng qua sơ đồ này, ta có thể thấy trong quan điểm của Oscar Research (2009), các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức có sử

dụng quỹ công không hề được xem như một bộ phận của khu vực công

Tóm lại, mỗi quốc gia có một khái niệm về khu vực công và mô hình tổ chức khu vực công khác nhau Tuy nhiên, có thể nói đa phần các quốc gia đều tổ chức khu vực công thành nhiều cấp để quản lý theo lãnh thổ, và ở mỗi cấp đều phân thành nhiều ngành khác nhau để quản lý theo các loại hàng hóa, dịch vụ công cần cung cấp cho xã hội

1.1.4 H ệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công

Với mô hình tổ chức khu vực công phức tạp, hệ thống thông tin phục vụ

quản lý tại khu vực công ở các quốc gia trên thế giới tất nhiên cũng sẽ phức tạp

theo Các đơn vị công không chỉ chịu sự quản lý của thủ trưởng tại chính đơn vị mà còn chịu sự quản lý của các cơ quan mà nó trực thuộc Có thể nói, hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công không chỉ cung cấp thông tin cho bản thân mỗi đơn vị công mà còn phải cung cấp thông tin cho cơ quan chủ quản Hơn thế nữa, thông tin này phải theo một số tiêu chuẩn chung nhất định để có thể tích hợp nhiều đơn vị công, nhằm giúp cho việc vận hành cả khu vực công như một tổng thể, không như các doanh nghiệp, vốn hoạt động như những cá thể riêng biệt

Heeks (1998) khẳng định rằng, một đơn vị công khi hoạt động phải chịu trách nhiệm về thông tin trước các đối tượng sau đây:

• Ban quản lý của chính đơn vị: là các nhà quản lý cấp cao trong đơn vị

• Cơ quan chủ quản của đơn vị: là các cơ quan cung cấp tính pháp lý và chính trị cho đơn vị hoạt động

• Cơ quan tài chính của đơn vị: là các cơ quan cung cấp tài chính cho đơn vị hoạt động

• Công chúng: là toàn thể các công dân bên ngoài đơn vị

Ngoài ra, Heeks (1998) còn cho rằng hệ thống thông tin trong đơn vị công còn phải bao gồm các thông tin giữa các nhân viên với nhau về mặt chuyên môn Kênh thông tin này giúp các đơn vị công hoạt động tốt hơn nên cũng là một kênh thông tin mà các nhà quản lý cần quan tâm đến

Như vậy, rõ ràng là các đơn vị công phải chịu trách nhiệm cung cấp thông tin cho các đối tượng rộng hơn so với các tổ chức trong khu vực tư Hơn nữa, khu vực công có nhiều hoạt động hơn khu vực tư và hướng đến lợi ích chung của xã hội hơn

là lợi nhuận của chủ doanh nghiệp như khu vực tư Vì thế, hệ thống thông tin để

phục vụ quản lý của khu vực công cũng phức tạp hơn khu vực tư vì tính chất hướng đến nhiều lợi ích, nhiều đối tượng sử dụng như thế này

Sundgren (2005) đã mô tả tính chất phức tạp của hệ thống dịch vụ công và

hệ thống thông tin quản lý mà khu vực công cần có theo hình 1.4:

Hình 1.4: Các cấp độ giải pháp cho hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu

vực công

Nguồn: Dịch từ Sundgren (2005)

Qua hình 1.4, ta có thể thấy rằng mỗi đơn vị, mỗi hàng hóa dịch vụ công

được cung cấp cho xã hội đều cần có một hệ thống thông tin phục vụ cho việc quản

lý nó, tuy nhiên, các hệ thống thông tin này lại phải liên kết với nhau thành một

mạng lưới chằng chịt Từ đó, việc sử dụng các giải pháp về kỹ thuật cũng trở nên

phức tạp theo, tạo nên một hệ thống lớn với khả năng xử lý và cung cấp thông tin

khổng lồ

Tuy hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công khổng lồ và phức tạp

như vậy, Heeks (1998) cho rằng nếu nhìn vào từng đơn vị công, hệ thống thông tin

phục vụ quản lý của từng đơn vị chỉ cần thực hiện được chức năng theo hình 1.5 sau

đây:

Hình 1.5: Mô hình hệ thống thông tin phục vụ quản lý đơn vị công

Nguồn: Dịch từ Heeks (1998)

Theo mô hình của Heeks (1998), hệ thống thông tin phục vụ quản lý chính là

phần nằm trong hình bầu dục Hoạt động của đơn vị công được mô tả đơn giản bởi quá trình 3 bước theo các mũi tên phía trên:

• Đầu vào: là các nguồn lực mà đơn vị sử dụng, có thể là tiền, nhân lực, tài nguyên…

• Xử lý: là các công việc mà đơn vị công thực hiện nhằm biến đổi từ các nguồn lực thành hàng hóa, dịch vụ công

• Đầu ra: là các hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội

Heeks (1998) cho rằng, một hệ thống thông tin phục vụ quản lý tốt là hệ

thống cho phép các đối tượng sử dụng thông tin giám sát đầu ra, từ đó so sánh với các tiêu chuẩn, mục tiêu đã đề ra trong kế hoạch Từ việc so sánh này, các đối tượng

sử dụng thông tin sẽ điều khiển quá trình xử lý để sửa chữa các khiếm khuyết của đơn vị Heeks (1998) tin rằng hệ thống thông tin này sẽ tạo ra một vòng lặp các thông tin phản hồi, làm thay đổi quá trình xử lý của đơn vị theo hướng hoàn thiện

dần lên

Tuy nhiên, có thể vì yếu tố lịch sử, mô hình của Heeks (1998) đã chưa đề cập được một số thiếu sót sau đây:

• Thứ nhất, nếu chỉ giám sát đầu ra của đơn vị công, nghĩa là chỉ xem xét các thông tin liên quan đến các hàng hóa, dịch vụ công đã cung

cấp thì hệ thống thông tin phục vụ quản lý rõ ràng chưa đạt được tính

hữu hiệu của nó Các thông tin về một số khiếm khuyết của hệ thống

có thể phát sinh ở đầu vào và quá trình xử lý, ví dụ như sự thất thoát nguồn lực từ khi nhận về cho đến khi xử lý có thể không được thể

hiện ở đầu ra của đơn vị công Do đó, vai trò giám sát của hệ thống thông tin phải bao quát cả hệ thống từ đầu vào đến đầu ra

• Thứ hai, vai trò so sánh (tức là đánh giá) mức độ hoạt động của đơn

vị công nếu chỉ dừng lại ở mức so sánh thông tin có được với các

mục tiêu, tiêu chuẩn đã định ra mà thiếu đi sự so sánh với các đơn vị công khác, hoặc cả các tổ chức trong khu vực tư nhưng hoạt động trong cùng lĩnh vực, thì sự so sánh đó cũng chưa được xem là hoàn

chỉnh Để đánh giá một hoạt động, ta không thể chỉ so nó với kế

hoạch mà còn phải so nó với hoạt động tương tự do chủ thể khác thực

• Thứ tư, các đối tượng sử dụng thông tin và có khả năng ảnh hưởng đến đơn vị công không chỉ bao gồm ban quản lý của đơn vị mà còn

có cơ quan chủ quản và cơ quan tài chính của đơn vị Ngay cả công chúng cũng có một phần ảnh hưởng trong các hoạt động của đơn vị

Do đó, việc hệ thống thông tin phục vụ quản lý thực hiện các vai trò giám sát, so sánh và diều khiển như thế nào cũng không chỉ đơn

thuần là các mũi tên như trong sơ đồ mà mỗi mũi tên này đều chịu tác động của rất nhiều ý kiến và quan điểm khác nhau, đó là điều mà sơ

đồ không thể hiện được

Tóm lại, hệ thống thông tin phục vụ quản lý trong khu vực công là một hệ

thống cực kỳ phức tạp vì tính chất hướng đến nhiều đối tượng sử dụng thông tin cùng lúc và tính tích hợp thông tin vì các đơn vị công không chỉ hoạt động đơn lẻ

mà khu vực công còn là một tổng thể có liên quan đến nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau Ngay cả khi phân chia hệ thống thông tin này ra cho từng đơn vị công,

hệ thống này cũng vẫn phức tạp vì mỗi đơn vị công cũng có quá nhiều đối tượng sử

dụng thông tin và mỗi đối tượng có thể đòi hỏi các thông tin khác nhau, và có thể ra quyết định khác nhau với cùng một thông tin

1.2 T ổng quan về kế toán công

1.2.1 Khái ni ệm kế toán công

Trong toàn bộ hệ thống thông tin phục vụ quản lý của các tổ chức, hệ thống

kế toán đóng một vai trò rất quan trọng Trong khu vực công, hệ thống kế toán cũng

có một vai trò rất lớn trong hệ thống thông tin phục vụ quản lý Hệ thống kế toán áp

dụng trong khu vực công được gọi là kế toán công

Adams (2004) định nghĩa kế toán công là một quá trình ghi chép, truyền thông, tổng hợp, phân tích và diễn giải báo cáo tài chính và thống kê của chính phủ

ở cả 2 mức độ: tổng hợp và chi tiết Kế toán công liên quan đến các vấn đề về tiếp

nhận, sử dụng, giải ngân và giải trình trách nhiệm quản lý đối với các quỹ công đã được cấp

Như vậy, Adams (2004) đã liệt kê rất nhiều hoạt động được xem là kế toán như ghi chép, tổng hợp, phân tích… vào định nghĩa của kế toán công Dù là kế toán công hay kế toán cho khu vực tư đều thực hiện các hoạt động này Tuy nhiên, ông

khẳng định rằng trong kế toán công, các hoạt động này được thực hiện cho các đơn

vị thuộc chính phủ, và liên quan đến các quỹ công được cấp.Định nghĩa của Adams (2004) sẽ gặp rắc rối khi một trong hai vấn đề sau nảy sinh:

• Thứ nhất, nếu các tổ chức của chính phủ thực hiện một hoạt động với

một nguồn quỹ không phải là quỹ công (ví dụ như một đơn vị sự nghiệp thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh phụ thêm với nguồn

vốn huy động) thì việc kế toán cho hoạt động này có thuộc về kế toán công hay không?

• Thứ hai, nếu một quỹ công được cấp cho một tổ chức không thuộc chính phủ để sử dụng cho việc công (ví dụ như một phần kinh phí nhà nước được cấp cho nhà thầu thuộc khu vực tư để xây dựng công trình công cộng) thì việc kế toán của tổ chức đó cho phần kinh phí này có thuộc về kế toán công hay không?

Như vậy, với một định nghĩa nước đôi như thế này, Adams gặp khó khăn trong việc xác định ranh giới của kế toán công vì “đơn vị thuộc chính phủ” và “quỹ công” tuy thường liên quan đến nhau nhưng lại không chắc chắn là luôn xuất hiện cùng lúc Khi “đơn vị thuộc chính phủ” không sử dụng “quỹ công” và khi “quỹ công” không được cấp cho “đơn vị thuộc chính phủ”, Adams không thể giải thích được việc kế toán cho các trường hợp này có thuộc về kế toán công hay không

Trần Văn Thảo (2014) định nghĩa “kế toán công” là kế toán cho khu vực công Khu vực công là gì thì phải tùy theo định nghĩa của khu vực công do từng chủ

thể xác định

Như vậy, với cách hiểu của Trần Văn Thảo (2014), định nghĩa kế toán công

sẽ gắn liền với định nghĩa “khu vực công” Vì “khu vực công” được từng chủ thể

hiểu theo các cách rộng hẹp khác nhau nên “kế toán công” cũng sẽ được hiểu theo nhiều cách khác nhau

Trong khuôn khổ bài viết này, “kế toán công” sẽ được hiểu theo Trần Văn

Thảo (2014), tức là kế toán cho khu vực công Còn “khu vực công” thì được hiểu theo IIA (2011): “Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đại

diện, doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công” Như vậy, “kế toán công” theo cách hiểu trong luận văn này chính là “kế toán cho các cơ quan chính phủ, các cơ quan đại diện, các doanh

nghiệp và các tổ chức khác với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa hay

dịch vụ công”

1.2.2 Đặc điểm và vai trò của kế toán công

Đặc điểm của kế toán công:

Các đặc điểm của kế toán công có thể nhận ra từ IPSASB (2011) là:

• Thứ nhất, kế toán công phải theo dõi rất nhiều nghiệp vụ kinh tế không có tính chất trao đổi Trong kế toán khu vực tư, đa phần các nghiệp vụ kinh tế được theo dõi mang tính chất trao đổi giữa các tổ

chức khác nhau Một tổ chức cung cấp một lượng tài sản hoặc dịch

vụ, tổ chức khác sẽ trả lại một khoản giá trị tương ứng Tuy nhiên, trong kế toán công, rất nhiều nghiệp vụ kinh tế lại chỉ là cung cấp hàng hóa, dịch vụ một chiều Các nghiệp vụ kinh tế này thường liên quan đến việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công hoặc thu thuế…

• Thứ hai, trong kế toán công, dự toán có vai trò đặc biệt quan trọng các bản dự toán trong kế toán công cũng thường được trình bày và công bố rộng rãi Trong khi đó, dự toán trong kế toán khu vực tư thường hiếm khi được công bố với các đối tượng ngoài công ty

• Thứ ba, bản chất của các tài sản trong khu vực công là khác so với khu vực tư Do đó, việc ghi nhận và theo dõi các tài sản này của kế toán công cũng có sự khác biệt Trong khu vực tư, tài sản được nắm

giữ là để đem lại lợi ích trong tương lai của các doanh nghiệp Trong khi đó, đối với khu vực công, rất nhiều tài sản không nhất thiết phải đem lại lợi ích cho các đơn vị công, mà được nắm giữ nhằm đem lại

lợi ích cho xã hội Kế toán khu vực công do đó sẽ theo dõi nhiều loại tài sản khá đặc biệt như vật trưng bày trong viện bảo tàng hoặc các

loại vũ khí của quốc gia…

• Thứ tư, giả định hoạt động liên tục ít quan trọng trong khu vực công

so với khu vực tư Lý do của việc này là: các đơn vị công được xem là

có đời sống cực kỳ dài so với các doanh nghiệp trong khu vực tư Hơn

nữa, nếu một đơn vị công gặp khó khăn về tài chính, nó sẽ được chính

phủ cung cấp thêm tài chính hoặc chuyển tài sản sang đơn vị khác hơn

là bán tài sản và phá sản như các doanh nghiệp trong khu vực tư

• Thứ năm, ngoại trừ việc hạch toán cho đơn vị mình, kế toán công còn

phải phục vụ chính phủ trong việc lập kế hoạch và ra quyết định trong

nền kinh tế vĩ mô

Vai trò c ủa kế toán công:

Kế toán công vốn là một phần của hệ thống thông tin của khu vực công nên vai trò chính của nó là cung cấp thông tin cho các đối tượng sử dụng thông tin, mà

chủ yếu là các thông tin tài chính, thể hiện dưới hình thái giá trị, hiện vật và thời gian lao động Các đối tượng sử dụng thông tin đã được nhắc đến ở 1.1.4, bao gồm Ban quản lý, cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính của đơn vị công và công chúng Các thông tin này sẽ được sử dụng để giám sát, đánh giá hoạt động của từng đơn vị công và của toàn bộ khu vực công, từ đó đưa ra các giải pháp để hoàn thiện khu vực công

Vai trò của kế toán công không chỉ dừng lại ở việc cung cấp thông tin đơn thuần, Berger và cộng sự (2012) liệt kê các vai trò của kế toán công như sau:

• Vai trò hỗ trợ lập kế hoạch: Hỗ trợ các cấp quản lý khu vực công lập

kế hoạch sử dụng các nguồn lực công

• Vai trò kiểm soát: đảm bảo tính tiết kiệm, hữu hiệu, hiệu quả của việc

sử dụng các nguồn lực công trên, cũng như việc kiểm soát tiến độ của quá trình sử dụng các nguồn lực công phục vụ công chúng

• Vai trò đánh giá: là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống

quản lý và cả các nhân viên của khu vực công

• Vai trò hỗ trợ ra quyết định: là cơ sở để các chủ thể ra quyết định trong khu vực công

• Ngoài các vai trò trên, kế toán còn có vai trò đảm bảo tính pháp lý và tính khách quan của tất cả các nghiệp vụ kinh tế trong khu vực công

Các vai trò này của kế toán công không chỉ thể hiện với riêng một cấp độ

quản lý hay một đối tượng sử dụng thông tin nào Kế toán công hỗ trợ cho việc lập

kế hoạch, kiểm soát, đánh giá, ra quyết định đối với mọi cấp độ, từ quản lý chung toàn bộ khu vực công cho đến từng bộ phận của một đơn vị trong khu vực công

1.2.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công

Để thực hiện các vai trò của mình, kế toán công phải hoạt động dựa trên các nguyên tắc nhất định Nguyên tắc đầu tiên chính là nguyên tắc về cơ sở kế toán Cơ

sở kế toán được sử dụng trong kế toán công bao gồm: cơ sở tiền và cơ sở dồn tích Không như kế toán khu vực tư, vốn sử dụng cơ sở dồn tích làm nguyên tắc chủ đạo

của mình, kế toán công vẫn sử dụng kết hợp cả 2 cơ sở kế toán Mặc dù mức độ áp

dụng các cơ sở kế toán tại mỗi quốc gia đều khác nhau, cơ sở tiền vẫn luôn có mặt trong việc thực hiện kế toán trong khu vực công ở hầu hết các quốc gia trên thế giới

Vì thế, IPSASB đã ban hành 39 chuẩn mực kế toán công, trong đó có 38 chuẩn mực được đưa ra trên cơ sở dồn tích và 1 chuẩn mực được đưa ra trên cơ sở tiền

Cơ sở dồn tích được IPSASB (2013) định nghĩa trong IPSAS 1 như sau: cơ

sở đồn tích là cơ sở kế toán mà khi áp dụng, nghiệp vụ kinh tế và các sự kiện khác

sẽ được ghi nhận khi nó phát sinh (không phải chỉ khi tiền được thu vào hoặc chi ra) Do đó, nghiệp vụ và sự kiện sẽ được ghi nhận vào đúng kỳ của nó

Cơ sở tiền được IPSASB (2013) định nghĩa trong IPSAS cơ sở tiền như sau:

cơ sở tiền là cơ sở kế toán mà khi áp dụng, nghiệp vụ kinh tế và các sự kiện khác sẽ được ghi nhận chỉ khi tiền hoặc các khoản tương đương tiền được thu vào hoặc chi

ra Báo cáo tài chính theo cơ sở tiền sẽ cung cấp các thông tin về nguồn tiền thu vào, mục đích tiền chi ra và số dư tiền vào cuối kỳ Thông tin được báo cáo sẽ tập trung vào số dư tiền và các thay đổi của số dư này

Ngoài hai cơ sở kế toán chính là cơ sở dồn tích và cơ sở tiền, một số quốc gia trên thế giới còn thực hiện điều chỉnh hai cơ sở kế toán này, tạo ra cơ sở dồn tích có điều chỉnh và cơ sở tiền có điều chỉnh để áp dụng cho khu vực công của mình Tuy nhiên, cơ sở dồn tích có điều chỉnh và cơ sở tiền có điều chỉnh không được định nghĩa trong bất cứ văn bản chính thức nào của IPSASB

Như vậy, ta có thể thấy rõ ràng là cơ sở dồn tích cung cấp cho người sử dụng thông tin một lượng thông tin hợp lý hơn về thu và chi trong kỳ kế toán, do tính chất ghi nhận nghiệp vụ kinh tế vào đúng kỳ của nó Cũng do tính chất này, các khoản thu đã phát sinh mà chưa thu được và các khoản chi phí chưa được chi ra nhưng đã phát sinh cũng được ghi nhận dưới dạng các khoản phải thu và phải trả Điều này giúp cho các tổ chức ghi nhận và báo cáo đầy đủ các thông tin về tài sản và nguồn

vốn của tổ chức mình Vì lý do đó, khu vực tư trên thế giới đã áp dụng cơ sở dồn tích làm cơ sở kế toán của mình

Tuy nhiên, khu vực công của hầu hết các quốc gia trên thế giới vẫn áp dụng

cơ sở tiền trong nguyên tắc kế toán của mình Bàn về vấn đề này, Fumiki (2002) cho rằng, lý do hệ thống kế toán công sử dụng cơ sở tiền là lý do lịch sử Theo ông, trong suốt chiều dài lịch sử, vì khu vực công không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận nên đối với khu vực này, việc “tính toán lợi nhuận” theo cơ sở dồn tích đã được

nhận thức là không cần thiết Do đó, cơ sở tiền, vốn chỉ tập trung vào dòng tiền là chính, đã được sử dụng như cơ sở kế toán chính của đơn vị công Fukimi (2002) còn cho rằng các thông tin do kế toán trên cơ sở tiền cung cấp là phù hợp hơn cho

việc ra quyết định trong khu vực công Thật vậy, kế toán theo cơ sở tiền vừa đơn

giản hơn vừa cung cấp các thông tin khách quan hơn so với cơ sở dồn tích – vì tất

cả các khoản thu và chi trong kế toán theo cơ sở tiền đều được ghi nhận khi có minh

chứng bằng một số tiền thu vào hoặc chi ra, hoàn toàn không cần phải ước lượng

khả năng thu hay nghĩa vụ chi trả trong tương lai

Mặc dù cơ sở tiền có những lợi điểm của nó nhưng Fukimi (2002) cũng cho

rằng cơ sở tiền có rất nhiều mặt hạn chế Theo ông, kế toán trên cơ sở tiền không

thể hiện được các thông tin về tài sản và các khoản nợ phải trả dài hạn vì tính chất

tập trung vào tiền – vốn là một loại tài sản ngắn hạn với tính thanh khoản cực cao Thêm vào đó, kế toán theo cơ sở tiền cũng không thể hiện được các khoản sẽ phải thu và sẽ phải trả trong kỳ kế toán kế tiếp Có thể nói, kế toán theo cơ sở tiền vẽ ra

một bức tranh rất khách quan về khu vực công trong một kỳ kế toán, nhưng không cho phép người xem tranh thấy được bất kỳ điều gì về tương lai của khu vực này

Từ Fumiki (2002) và Ball (1999), có thể tóm tắt các lợi ích và hạn chế của cơ

sở tiền và cơ sở dồn tích đối với kế toán công như sau:

Lợi ích của cơ sở tiền:

• Quen thuộc đối với khu vực công vì lý do lịch sử,

• Cung cấp thông tin khách quan,

• Đòi hỏi không cao đối với hệ thống kế toán

Hạn chế của cơ sở tiền:

• Không thể hiện được đầy đủ tình hình tài chính và tình hình hoạt động khu vực công,

• Không thể hiện hết tác động của các quyết định từ hệ thống quản lý,

• Chỉ thể hiện khía cạnh ngắn hạn của chính sách Chính Phủ,

• Không thể gắn kết chi phí với kết quả đầu ra,

• Không cung cấp được thông tin hữu ích cho việc quản lý hiệu quả nguồn lực công

Lợi ích của cơ sở dồn tích:

• Theo dõi đầy đủ tình hình tài chính và tình hình hoạt động khu vực công,

• Thể hiện được tác động của các quyết định từ hệ thống quản lý,

• Có thể gắn kết chi phí với kết quả đầu ra,

• Cung cấp được thông tin hữu ích cho việc quản lý hiệu quả nguồn lực công,

• Phục vụ tốt cho việc ra quyết định, lập kế hoạch dài hạn

Hạn chế của cơ sở dồn tích:

• Thông tin cung cấp không khách quan bằng cơ sở tiền,

• Đòi hỏi cao ở hệ thống kế toán,

• Không quen thuộc với khu vực công vì lý do lịch sử

Trong giai đoạn hiện nay, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều hướng đến

việc hoạch định dài hạn nhiều hơn Với các khoản vay nợ dài hạn và việc sử dụng

các tài sản dài hạn nhiều, việc áp dụng cơ sở tiền trong kế toán công trở nên lỗi thời

và không cung cấp được đầy đủ thông tin cho người sử dụng Tuy nhiên, việc bỏ cơ

sở tiền để chuyển sang cơ sở dồn tích hoàn toàn sẽ gây nhiều rắc rối cho hệ thống

kế toán công của các quốc gia trên thế giới, vì kế toán theo cơ sở dồn tích khó thực

hiện hơn, cung cấp thông tin ít khách quan hơn và đôi khi không cần thiết cho một

số đơn vị công Một số quốc gia hiện nay đang hướng đến việc áp dụng kết hợp cả 2

cơ sở kế toán trong kế toán công Tuy vậy, điều này gây khó khăn rất lớn trong việc

hợp nhất các thông tin của khu vực công thành một báo cáo tài chính thể hiện tình hình tài chính và tình hình hoạt động của toàn bộ khu vực công

1.3 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghi ệm cho Việt Nam

1.3.1 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia

Việc áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công là cần thiết trong giai đoạn

hiện nay vì các thay đổi trong việc sử dụng thông tin của đơn vị này như đã đề cập

ở trên Tuy nhiên, việc bỏ hoàn toàn cơ sở tiền là khó đối với nhiều đơn vị công Do

đó, các quốc gia trên thế giới chuyển dần từ việc chỉ áp dụng cơ sở tiền sang áp

dụng cả hai cơ sở kế toán trong cùng hệ thống kế toán khu vực công Một số quốc gia đã áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn cho khu vực công, nhưng nhiều quốc gia chưa hoặc không làm điều này vì nhiều lý do

Theo Tudor và Mutiu (2006), cơ sở dồn tích lần đầu được áp dụng trong khu

vực công tại Chile, từ những năm 70 của thế kỷ 20 Sau đó, New Zealand cũng chuyển sang mô hình này vào những năm 90 Ball và cộng sự (1999) đã nghiên cứu

và rút ra các bài học từ New Zealand để chính quyền Hoa Kỳ học hỏi Trong các bài

học ấy, điều đầu tiên mà Ball và cộng sự (1999) nhấn mạnh là việc áp dụng cơ sở

dồn tích tại New Zealand Việc áp dụng cơ sở dồn tích này làm cho chất lượng thông tin nội bộ của chính phủ New Zealand trở nên tốt như thông tin của một tập đoàn được điều hành tốt, và các báo cáo tài chính trở nên ưu việt (Ball và cộng sự, 1999) Cũng theo các tác giả này, việc áp dụng cơ sở dồn tích cho hệ thống kế toán toàn khu vực công làm cho các tác động kỳ vọng đối với tài sản và nợ phải trả của

chính phủ được cung cấp đầy đủ, tốt hơn hẳn so với việc chỉ báo cáo dòng tiền thu, chi và tồn quỹ của chính phủ Thêm vào đó, các báo cáo hàng tháng của từng đơn vị cũng như toàn khu vực công New Zealand đều được thực hiện hoàn toàn trên cơ sở

dồn tích, không phải theo cơ sở tiền Kết quả là, các chi phí được theo dõi đầy đủ theo thời gian, không chỉ đơn giản là theo dòng tiền Nói một cách khác, việc lập dự toán và theo dõi ngân sách theo cơ sở dồn tích làm cho kinh phí được quản lý tốt hơn vì các chi phí và thu nhập trong tương lai tạo ra nợ phải trả hoặc tài sản tương ứng đều được nhìn nhận, ước tính và ra quyết định trong hiện tại Ball và cộng sự (1999) cho rằng điểm mấu chốt của việc thay đổi cơ sở kế toán ở New Zealand là

việc chuyển đồng thời toàn bộ hệ thống kế toán sang sử dụng cơ sở dồn tích, kể cả

việc hạch toán các khoản chi, lập ngân sách, báo cáo tài chính…

Tuy Ball và cộng sự (1999) ca ngợi việc áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong kế toán công tại New Zealand, họ cũng cho rằng chính phủ Hoa Kỳ sẽ không

thể áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn như thế Lý do của việc này được đưa ra là chính phủ Hoa Kỳ không tạo ra khuôn khổ đổi mới hệ thống kế toán công rộng rãi

và chặt chẽ như New Zealand Thay vào đó, chính phủ Hoa Kỳ tập trung vào các

mục tiêu như kiểm toán cho các đơn vị sự nghiệp, hợp nhất báo cáo tài chính toàn chính phủ, phát triển các chỉ số đánh giá hoạt động ở cấp độ từng đơn vị Các mục tiêu này, theo Ball và cộng sự (1999), đã không hướng đến việc lập dự toán và hạch toán các khoản chi theo cơ sở dồn tích hoàn toàn Vì thế, chính phủ Hoa Kỳ chuyển sang áp dụng cơ sở dồn tích có điều chỉnh, theo cách thực hiện kế toán quỹ và kế toán tổng hợp cho toàn khu vực công, mà theo Ball và cộng sự (1999) là “gần như

là thực hiện hai hệ thống sổ kế toán” (Ball và cộng sự, 1999, trang 31) Lý do của

việc “thực hiện hai hệ thống sở kế toán” này là sự thống nhất giữa kế toán cho từng đơn vị công và kế toán tổng hợp cho toàn khu vực công là hữu hạn, mà sự hữu hạn này có được là do báo cáo tài chính của toàn khu vực công được lập trên cơ sở dồn tích hoàn toàn, còn kế toán trong các cấp thấp hơn lại sử dụng cơ sở dồn tích có điều chỉnh (OECD, 2002)

Theo Tudor và Mutiu (2006), Úc chuyển sang hướng áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công vào năm 1997, nhưng chỉ áp dụng trong quản lý hành chính ở trung ương, các bộ phận khác của khu vực công vẫn sử dụng cơ sở tiền làm cơ sở kế toán của mình Canada thực hiện theo mô hình này vào 2001

Ở vương quốc Anh, cơ sở dồn tích lại được áp dụng trong các đơn vị sự nghiệp trước các cơ quan hành chính từ năm 1993, sau đó, quốc gia này tìm cách để

hợp nhất báo cáo tài chính cho toàn khu vực công Từ năm 2001, khu vực công của vương quốc Anh áp dụng một kỹ thuật kế toán được gọi là kế toán và dự toán theo nguồn lực (OECD, 2002) Kỹ thuật này cũng là áp dụng cơ sở dồn tích trong kế toán khu vực công, ngoài ra, các khoản chi sẽ được hạch toán trong mối quan hệ với các khoản thu ngân sách bất cứ khi nào có thể xác định được mối quan hệ này Lý

do của việc áp dụng kỹ thuật kế toán này bắt nguồn từ việc khu vực công ở vương

quốc Anh có sự thay đổi về tổ chức quản lý:

• Các đơn vị hành chính và sự nghiệp được tách riêng ra,

• Các chính sách về khen thưởng cho việc thực hiện tốt công việc được thiết lập,

• Sự dịch chuyển trong phương pháp quản lý, từ quản lý đầu vào sang

• Sự tăng cường cạnh tranh trong nội bộ khu vực công,

• Sự tư nhân hóa nhiều bộ phận trong khu vực công,

• Sự thay đổi trong hệ thống phương pháp kiểm toán khu vực công

Với những sự thay đổi về tổ chức quản lý khu vực công, kế toán khu vực công vương quốc Anh cũng thay đổi theo hướng gần giống hơn so với kế toán khu

vực tư, và cơ sở dồn tích, dĩ nhiên, được áp dụng nhằm đánh giá, đo lường kết quả

hoạt động tốt hơn, gắn kết các mục tiêu của các đơn vị công với kết quả đầu ra và các nguồn lực sử dụng (OECD, 2002)

Cũng theo OECD (2002), các lợi ích của việc áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công tại vương quốc Anh được chính phủ Anh nêu ra là:

• Đối với từng đơn vị công: thông tin quản lý được cung cấp chính xác

và hữu ích hơn, các đơn vị công có thể tính toán được chi phí cho

từng đơn vị kết quả đầu ra mà họ cung cấp, các quyết định của các nhà quản lý trở nên có căn cứ hơn, dựa trên việc tính toán đúng kỳ các chi phí

• Đối với chính phủ: có cơ sở tốt hơn để xử lý vốn của chính phủ, có

thể so sánh được dịch vụ cung cấp trong khu vực công và khu vực tư

• Đối với toàn khu vực công: cải thiện phương pháp lập kế hoạch và

kiểm soát chi tiêu ở tất cả các cấp trong khu vực công, quản lý dòng

tiền công và chi tiêu công chặt chẽ hơn, phát triển được phương pháp

tiếp cận chiến lược hơn để quản lý dịch vụ công

• Đối với toàn nền kinh tế: thông tin tốt hơn để thiết lập các chính sách kinh tế, giảm thiểu sự phụ thuộc của khu vực công vào kinh phí của chính phủ bằng cách quản lý nguồn lực tốt hơn, giảm nợ công thông qua việc quản lý vốn hoạt động tốt hơn

Ngoài ra, chính phủ Anh còn khẳng định rằng việc kế toán cho khu vực công trên cơ sở dồn tích cung cấp số liệu tốt hơn cơ sở tiền trong việc tính toán GDP

Đầu những năm 2000, trong số các quốc gia phát triển thuộc tổ chức Hợp tác

và Phát triển kinh tế, có 22 quốc gia áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong khu vực công Ngoài tổ chức này, chỉ có Malaysia và Tanzania dự kiến áp dụng cơ sở dồn tích cho quản lý hành chính trung ương, nhưng sau đó họ bỏ cuộc

Như vậy, ta có thể thấy rằng việc áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong kế toán công là rất cần thiết để có thể cung cấp các thông tin phù hợp với nhu cầu quản

lý khu vực này trong thời đại hiện nay Tuy nhiên, việc chuyển đổi từ cơ sở tiền,

vốn là cơ sở kế toán đã có tính lịch sử trong khu vực công, sang cơ sở dồn tích hoàn

toàn là rất khó khăn Vì vậy, nhiều tổ chức quốc tế như IFAC, IMF, WB… có nhiều

biện pháp khuyến khích và giúp đỡ các quốc gia trong việc chuyển đổi cơ sở kế toán khu vực công của mình

Mai Thị Hoàng Minh (2014) cũng tóm tắt mô hình áp dụng cơ sở kế toán ở 3

quốc gia trên thế giới hiện nay:

• Tại Hoa Kỳ: các đơn vị công áp dụng cơ sở dồn tích có điều chỉnh cho các quỹ chủ yếu mà đơn vị sử dụng Các tài sản cố định và nợ dài hạn được theo dõi ở các tài khoản ngoài quỹ và được tổng hợp vào báo cáo tài chính tổng hợp của toàn khu vực công Báo cáo tài chính tổng

hợp này được lập trên cơ sở dồn tích

• Tại Pháp: hệ thống kế toán ngân sách đã có từ trước vẫn áp dụng cơ

sở tiền, trong khi hệ thống kế toán tổng hợp của khu vực công thì sử

dụng cơ sở dồn tích Như vậy, báo cáo ngân sách sẽ được lập theo cơ

sở tiền, nhưng báo cáo tổng hợp của toàn khu vực công thì được lập theo cơ sở dồn tích

• Tại Trung Quốc: hiện nay, Trung Quốc vẫn chưa có được một hệ

thống kế toán theo cơ sở dồn tích cho khu vực công Hệ thống kế toán công của Trung Quốc phức tạp với rất nhiều báo cáo tài chính và vẫn theo cơ sở tiền là chính Do đó, thông tin trên các báo cáo này nằm tản

mạn và không thể tổng hợp cũng như cung cấp cho người sử dụng cái nhìn tổng thể về tình hình tài chính, tình hình hoạt động của toàn khu

vực công Mặc dù kế hoạch của Trung Quốc là chuyển dần sang áp

dụng cơ sở dồn tích cho khu vực công, nhưng quyết định cải cách này

vẫn chưa được công bố chính thức

Như vậy, Tudor và Mutiu (2006) và Mai Thị Hoàng Minh (2014) chỉ ra rằng,

mặc dù các quốc gia trên thế giới có mức độ áp dụng cơ sở dồn tích và cơ sở tiền khác nhau trong kế toán công tùy theo mục đích và điều kiện đặc thù của từng quốc gia, các quốc gia đều hướng đến việc áp dụng cơ sở dồn tích trong hệ thống kế toán

công của mình Việc này sẽ nâng cao chất lượng thông tin cung cấp cho người sử

dụng cho phù hợp với nhu cầu thông tin trong thời đại hiện nay

1.3.2 Bài h ọc kinh nghiệm cho Việt Nam

Từ việc học hỏi ở cơ sở kế toán trong hệ thống kế toán công các quốc gia trên thế giới, ta có thể thấy rằng việc chuyển đổi sang áp dụng cơ sở dồn tích cho hệ

thống kế toán công ở Việt Nam là cần thiết, vì mục tiêu cung cấp thông tin chất lượng hơn trong khu vực công Các thông tin này sẽ giúp cho việc quản lý các nguồn lực công nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội được tiết kiệm,

hữu hiệu và hiệu quả hơn Tuy nhiên, con đường đi đến việc áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong kế toán khu vực công sẽ rất khó khăn, vì ngay cả các quốc gia phát triển cao trên thế giới vẫn còn áp dụng cơ sở tiền trong một số bộ phận của kế toán công của họ Một số bài học có thể được rút ra là:

• Thứ nhất, nên áp dụng các chuẩn mực kế toán công quốc tế vào cho

hệ thống kế toán công Việt Nam Chuẩn mực kế toán công quốc tế là các quy chuẩn đã được xây dựng và chấp nhận trên thế giới Việc áp

dụng này sẽ giúp Việt Nam xây dựng hệ thống kế toán công với vai trò cung cấp thông tin hữu ích cho người sử dụng Thêm vào đó, hệ

thống chuẩn mực kế toán công quốc tế là hệ thống đã được xây dựng

và khá hoàn hảo nên việc áp dụng này sẽ giúp Việt Nam không cần

phải tự tìm lấy các quy luật và xây dựng các quy chuẩn cho hệ thống

kế toán từ đầu

• Thứ hai, mặc dù Việc Nam nên áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc

tế, ta có thể thấy rằng mỗi quốc gia với dặc thù riêng của mình, đều áp

dụng hệ thống chuẩn mực này với mức độ khác nhau Rất nhiều quốc gia xây dựng hệ thống chuẩn mực kế toán công cho riêng mình dựa trên nền chuẩn mực kế toán công quốc tế Việt Nam cũng là một quốc gia với nhiều sự khác biệt về chính trị, văn hóa, xã hội, kinh tế với các nước khác trên thế giới nên cũng nên xây dựng hệ thống chuẩn mực