Định giá đất bồi thường khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam

Duy Nghĩa, Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright, tháng 12 năm 2014; Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam tác giả Phạm Thu Thủy, Luận án Tiến sĩ Luậ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN VĂN HIẾU

ĐỊNH GIÁ ĐẤT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI

VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN VĂN HIẾU

ĐỊNH GIÁ ĐẤT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI

VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS VÕ TRÍ HẢO

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2017

Tôi tên là Nguyễn Văn Hiếu – Mã số học viên: 7701250518A, là học viên lớp Cao học khóa 25, chuyên ngành Luật Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế thành

phố Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn Thạc sĩ Luật học với đề tài “Định giá đất

bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam” (Sau đây gọi tắt là “Luận

văn”)

Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và

có thể kiểm chứng Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực

Học viên thực hiện

Nguyễn Văn Hiếu



Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Tóm tắt luận văn MỞ ĐẦU 1

Chương 1: KHÁI QUÁT VỀ THU HỒI ĐẤT, GIÁ TRỊ, GIÁ NHÀ NƯỚC XÁC ĐỊNH VÀ GIÁ THỊ TRƯỜNG, NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN GIÁ THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 10

1.1 Khái quát về đất đai và giá trị đất đai 10

1.1.1 Khái niệm về đất đai 10

1.1.2 Đặc điểm và giá trị của tài sản đất đai 12

1.1.3 Phân loại đất đai 14

1.2 Thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất 16

1.2.1 Khái niệm thu hồi đất 16

1.2.2 Các trường hợp thu hồi đất 18

1.3 Khái quát về giá trị đất, thị giá đất, giá đất dùng để xác định nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước 25

1.3.1 Giá trị đất 25

1.3.2 Thị giá đất (giá đất thị trường) 26

1.3.3 Giá đất dùng để xác định nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước 27

1.4 Đặc trưng của giá đất thị trường 30

1.5 Những yếu tố ảnh hưởng đến thị giá đất 32

1.5.1 Nhóm các yếu tố tự nhiên 34

1.5.2 Nhóm các yếu tố kinh tế 34

1.5.3 Nhóm các yếu tố pháp lý liên quan đến bất động sản 36

1.5.4 Nhóm các yếu tố xã hội 36

NAM VÀ NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC ĐỊNH GIÁ ĐẤT 40

2.1 Định giá và thẩm định giá đất 40

2.1.1 Khái niệm định giá đất 41

2.1.2 Chủ thể định giá đất 42

2.1.3 Mục đích nhà nước định giá đất 43

2.2 Những yếu tố ảnh hưởng đến việc định giá đất của Nhà nước 44

2.2.1 Đặc thù về chế độ sở hữu toàn dân 44

2.2.2 Sự khác biệt về mục đích sử dụng đất 46

2.2.3 Tính thanh khoản, điều kiện thực hiện giao dịch đối với loại đất đai tương ứng 46

2.2.4 Kỳ vọng của thị trường bất động sản, đầu cơ và các yếu tố gây “méo” thị trường đất đai 47

2.2.5 Thời hạn sử dụng đất 51

2.3 Kinh nghiệm định giá đất ở một số nước trên thế giới 51

2.3.1 Định giá đất ở Úc 51

2.3.2 Định giá đất ở Singapore 52

Tiểu kết luận Chương 2 54

Chương 3: THỰC TRẠNG NHỮNG QUY ĐỊNH ĐỂ NHÀ NƯỚC XÁC ĐỊNH GIÁ ĐẤT BỒI THƯỜNG VÀ THỰC TIỄN TẠI TỈNH ĐỒNG NAI56 3.1 Nguyên tắc để nhà nước xác định giá đất 56

3.2 Phương pháp xác định giá đất 57

3.3 Cơ quan có thẩm quyền xác định giá đất tính bồi thường 59

3.4 Quy trình xác định giá đất tính bồi thường 60

3.5 Thời điểm xác định giá đất tính bồi thường 61

3.6 Thực tiễn xác định giá đất bồi thường ở Đồng Nai 61

Tiểu kết luận Chương 3 67

THƯỜNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN 68

4.1 Về chủ thể định giá đất bồi thường 68

4.2 Về nguyên tắc định giá đất bồi thường 70

4.3 Về phương pháp định giá đất bồi thường 73

4.4 Về quy trình định giá đất bồi thường 74

4.5 Về thời điểm áp giá đất bồi thường 76

4.6 Một số giải pháp từ phía cơ quan Nhà nước 78

Tiểu kết luận Chương 4 82 Danh mục tài liệu tham khảo

Danh mục văn bản quy phạm pháp luật

Ở nước ta, cho đến nay, có lẽ chưa có một lĩnh vực nào xảy ra nhiều tranh chấp, xung đột, khiếu nại, tố cáo, kiện tụng như lĩnh vực đất đai Cũng chưa có đạo luật nào bổ sung, sửa đổi lại tốn nhiều giấy mực và thời gian tranh cãi như Luật Đất đai Theo đó, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ các trường hợp nhà nước quyết định thu hồi đất Khi thu hồi đất, điều mà người dân quan tâm trước tiên đó chính là giá đất bồi thường bởi đất đai là một loại tài sản vô cùng đặc biệt, điều đó có nghĩa giá trị của nó cũng đặc biệt Phải khẳng định một điều rằng Nhà nước ta quan niệm đất đai với tư cách là “đại diện chủ sở hữu về đất đai” cũng có nghĩa giá đất là do nhà nước quyết định Điều này tạo ra các khoản thu tài chính về đất đai

Hiện nay, trong vấn đề xác định giá đất để bồi thường, nước ta cũng đang dần điều chỉnh và bắt đầu sử dụng cơ chế “ngang giá thị trường”, điều đáng nói ở đây là cho đến bây giờ để biết được căn cứ định giá ngang giá thị trường làm như thế nào thì vẫn chưa có một hướng dẫn cụ thể Do đó, vấn đề được đặt ra ở đây là chúng ta cần một quy trình, trình tự thủ tục, quy định cụ thể để làm sao xác định được giá thị trường mà các bên có được sự thỏa mãn nhất định Thời gian qua, trong quá trình thực tiễn thi hành Luật Đất đai 2013, nhiều địa phương đã triển khai kế hoạch và thực hiện điều tra thực tế giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất khi lưu thông trên thị trường Tuy nhiên, giá các loại đất trong bảng giá đất của các tỉnh vẫn còn khá thấp so với giá được khảo sát trên thị trường Nó vẫn nghiêng về bảo vệ quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai hơn là xác định một giá đất phù hợp làm căn cứ để giải quyết hài hòa những xung đột về lợi ích kinh tế của các chủ thể trong quản lý đất đai

Điều này có thể minh chứng bằng quy trình thẩm định giá đất bồi thường Qua đó cho thấy, Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể vẫn là các cơ quan hành chính nhà nước, không có tổ chức định giá chuyên nghiệp, dẫn đến giá được đưa ra chưa sát với giá thị trường là điều tất yếu Quy trình thẩm định giá đất được thực hiện bởi một cơ chế quản lý hành chính tuyệt đối, không có sự đóng góp ý kiến một cách khách quan của những người có đất nằm trong dự án

để tham ô tài sản, tạo ra hai phương án bồi thường, một cho người có đất bị thu hồi

và một để thanh toán với nhà nước nhằm hưởng lợi; một số cán bộ công chức lập phương án bồi thường, xác nhận nguồn gốc đất, vị trí, thời điểm sử dụng, diện tích đất không đúng với thực tế, mặt khác lợi dụng tình trạng này để gây nhũng nhiễu với người dân

Từ phân tích ở trên, Luận văn chỉ ra những bất cập trong việc xác định giá đất, từ đó đề xuất những giải pháp khả thi, thích hợp trong việc xác định giá đất tính bồi thường

Tóm lại, vấn đề giá đất bồi thường luôn nhận được sự quan tâm của tất cả các thành phần trong xã hội, nó không chỉ ảnh hưởng đến một chủ thể nhất định nào

mà nó ảnh hưởng đến nhiều bên liên quan, kể cả nhà nước Làm tốt công tác định giá đất sẽ tiến đến dần xóa bỏ cơ chế “xin – cho”, lợi ích nhóm Khi giá đất không nhận được sự đồng thuận của người dân sẽ ít nhiều dẫn đến tình trạng tham nhũng, gây hoang mang trong dư luận, tiến độ thực hiện dự án đầu tư theo đó cũng bị trì hoãn, thất thu cho nền kinh tế, khiếu kiện kéo dài, gây mất ổn định trật tự xã hội

Từ khóa: Thu hồi đất, Giá đất, Định giá đất, Giá thị trường.

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong điều kiện đổi mới ở nước ta hiện nay, đất đai được xem là một loại tài sản đặc biệt với vai trò hết sức quan trọng để phát triển kinh tế xã hội, do đó việc sử dụng thật tốt nguồn tài nguyên quốc gia này không chỉ quyết định cho sự tăng trưởng của nền kinh tế đất nước mà còn là sự đảm bảo cho mục tiêu ổn định chính trị Khi kinh tế xã hội phát triển sẽ kéo theo việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và mục đích phát triển kinh tế cũng ngày càng gia tăng

Theo định hướng đó, một trong những nhiệm vụ phải thực hiện là tập trung xây dựng, hoàn thiện quy hoạch hệ thống kết cấu hạ tầng cả nước Đẩy mạnh phát triển các vùng kinh tế trọng điểm; đồng thời hoàn thành hệ thống đô thị, phân bổ hợp lý ở các vùng phát triển sao cho hài hòa giữa thành thị và nông thôn Nhà nước muốn thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ này trước hết là phải quy hoạch và thực hiện các dự án theo quy hoạch Khi thực hiện dự án, thu hồi đất là một trong những mắc xích quan trọng, giữ vai trò quyết định sự thành hay bại của dự án nhưng đồng thời việc thu hồi cũng ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của những người đang sử dụng đất, trước hết là diện tích đất canh tác, đất ở của người dân bị thu hẹp lại

Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế là nội dung quan trọng theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013 Trên cơ sở quy định khung trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được pháp luật quy định thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng được trao thẩm quyền quyết định cụ thể chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cũng như về định giá đất ở địa phương mình cho phù hợp với điều kiện thực tế Đây là vấn đề phức tạp và mang tính thời sự nóng bỏng, thu hút sự quan tâm của toàn xã hội, có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc

sống, tâm lý của người dân và tác động không nhỏ đến sự ổn định chính trị

Qua đó, có thể khẳng định rằng công tác giải phóng mặt bằng trong những năm qua là điều kiện tiên quyết khi triển khai thực hiện dự án Muốn làm tốt công tác này thì chắc chắn giá đền bù khi thu hồi đất đóng vai trò quyết định Giá đất phù hợp thị trường sẽ hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng khiếu nại, tạo sự đồng thuận

và chấp hành chủ trương thu hồi đất của nhà nước, đồng thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho các hộ dân có đất bị thu hồi trong vùng quy hoạch Muốn đạt được điều đó, chính sách về giá đất đóng vai trò hết sức quan trọng Nó gần như mang tính quyết định sự thành công hay thất bại của công tác bồi thường gắn với thu hồi đất

Thực tế trong những năm qua, những quy định về định giá đất bồi thường chưa phù hợp thực tế, gây thiệt thòi cho người dân và tạo nên sự không đồng thuận, phản ứng của họ khi phải chấp hành quyết định thu hồi đất của nhà nước Điều này

sẽ dẫn đến một số vướng mắc như: tiến độ triển khai các dự án đầu tư chậm làm giảm tốc độ phát triển kinh tế, gây thiệt hại về nguồn thu thuế cho ngân sách nhà nước; tình trạng khiếu kiện kéo dài của người bị thu hồi đất, gây tình trạng thiếu ổn định trong xã hội Việc bồi thường không theo giá đất phù hợp thị trường thường phát sinh khiếu nại Ngoài ra, việc thực hiện nhanh khâu giải phóng mặt bằng có ý nghĩa rất lớn đối với nhà đầu tư

Với lý do đó, học viên chọn đề tài “Định giá đất bồi thường khi Nhà nước

thu hồi đất tại Việt Nam’’ với mong muốn nghiên cứu về chính sách bồi thường

liên quan đến định giá đất để đóng góp một số ý kiến nhằm góp phần hoàn thiện quy định này cho việc giải phóng mặt bằng, đảm bảo quyền lợi cho người dân khi bị thu hồi đất tại Việt Nam

2 Giả thuyết, câu hỏi nghiên cứu

2.1 Giả thuyết nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật và xuất phát từ tính cấp thiết của công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, trong phạm vi thẩm quyền quy định giá đất cụ thể do Chính phủ phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, luận văn đặt ra giả thuyết nghiên cứu: Pháp luật về định giá khi

thu hồi đất là nguyên nhân dẫn đến bất đồng trong thu hồi đất ở Việt Nam trong thời gian vừa qua

Để kiểm chứng giả thuyết này, luận văn đặt ra ba nhiệm vụ nghiên cứu:

Một là, làm rõ vấn đề lý luận về giá đất khi Nhà nước thu hồi đất cũng như

khái niệm cơ bản về thu hồi đất; các trường hợp thu hồi đất và tầm quan trọng của giá đất trong việc xác định giá bồi thường

Hai là, thông qua việc nghiên cứu quy định pháp luật về xác định giá đất và

thực tiễn áp dụng các quy định này, qua đó đánh giá rõ những ưu điểm cũng như những bất cập, hạn chế trong việc thực hiện quy định này ở địa phương, ví dụ cụ thể

từ thực tiễn tại tỉnh Đồng Nai

Ba là, qua việc phân tích, đánh giá những hạn chế, bất cập trong quy định,

chính sách bồi thường về giá đất, tác giả đề xuất nhiều kiến nghị nhằm hoàn thiện hơn quy định về định giá đất, góp phần đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người dân bị thu hồi đất tại Việt Nam

2.2 Câu hỏi nghiên cứu

Khi đặt ra vấn đề thu hồi đất, người ta nghĩ ngay đến việc bồi thường như thế nào, giá bồi thường ra sao Chính vì thế dù đây là những vấn đề phát sinh sau nhưng luôn được cơ quan nhà nước quan tâm trước khi ra quyết định thu hồi đất Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là những vấn đề được đặt ra trên cơ sở quyền tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ Pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền của người sử dụng đất nên khi thu hồi đất nhà nước phải bồi thường

về đất và thiệt hại về tài sản gắn liền với đất cho họ Nếu nhà nước không giải quyết tốt những vẫn đề này cũng như không cho người sử dụng đất biết về nghĩa vụ tài chính giữa nhà đầu tư và nhà nước sau khi được nhà nước giao đất thực hiện dự án (là phải đóng tiền thuê đất, thuế chuyển mục đích sử dụng đất, phần đất thực tế để xây dựng các công trình công cộng và đầu tư kinh doanh) thì người dân cho rằng nhà nước đứng về phía chủ đầu tư nên người bị thu hồi đất có phản ứng gay gắt, có biểu hiện chống đối, không đồng ý giao đất

Do đó, việc xác định giá đất bồi thường là những nội dung quan trọng trong trình tự thủ tục thu hồi đất Việc định giá này cũng không đơn thuần theo ý chủ quan của nhà nước cũng như nhà đầu tư mà nó phải được sự tham gia đóng góp ý kiến của những người bị thu hồi đất vì đây là những vấn đề liên quan đến trực tiếp đến quyền lợi của họ Vì họ không có nhiều thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mặt khác cũng không có quyền thương lượng giá cả với chủ đầu tư cũng như Nhà nước Vì vậy, đề tài luận văn đứng trên khía cạnh bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân có đất bị thu hồi

Câu hỏi nghiên cứu của đề tài luận văn là: (1) Những bất cập nào khi áp

dụng các quy định về giá đất bồi thường trong thực tế? (2) Làm thế nào để khắc phục những bất cập đó nhằm đảm bảo quyền lợi cho người dân có đất bị thu hồi?

Trong đó, những câu hỏi nghiên cứu cho từng chương nhằm làm rõ cho hai câu hỏi nghiên cứu lớn của toàn bộ luận văn như sau:

Chương 1 nhằm trả lời câu hỏi: Giá trị, thị giá và giá đất do nhà nước khác nhau như thế nào?

Chương 2 nhằm trả lời câu hỏi: Những yếu tố nào tác động đến việc định giá đất?

Chương 3 nhằm trả lời câu hỏi: Những quy định xác định giá đất bồi thường trên thực tế gồm: Mục đích của việc định giá đất là gì? Hình thức giá? Cơ quan thẩm định giá, kiểm soát giá đất? Nguyên tắc và phương pháp xác định giá

Chương 4 nhằm trả lời câu hỏi: Tại sao giá đất bồi thường không nhận được

sự đồng tình của đa số người dân có đất bị thu hồi và những giải pháp nhằm khắc phục vấn đề này

trọng và trực tiếp đến đời sống sinh hoạt của người dân bị thu hồi đất Mặt khác còn làm ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng và giao đất cho chủ đầu tư

Như vậy, giá đất hợp lý sẽ tạo điều kiện đẩy nhanh việc giải phóng mặt bằng cũng như giảm đơn khiếu nại, tố cáo về giá đất bồi thường Do đó, đa số các tác giả đều kiến nghị xây dựng bảng giá đất, giá cả đền bù theo giá thị trường đảm bảo lợi ích thỏa đáng của người dân

Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho thấy vẫn còn một số vấn đề còn bỏ ngỏ như quy định áp giá tại thời điểm nào, thời điểm có quyết định thu hồi đất hay thời điểm ban hành phương án bồi thường giải phóng mặt bằng Chính sách về giá giữa các địa phương trong tỉnh, giữa tỉnh với trung ương còn chưa đồng bộ Cơ quan có thẩm quyền quy định về giá đất lại thường xuyên thay đổi nâng giá theo quy luật, theo thời gian và giá biến động ngoài thị trường làm cho tình trạng giá đất không ổn định nên cần phải đồng bộ chính sách về giá giữa trung ương và địa phương Cần phải đổi mới quy định về phương pháp xác định giá đất phù hợp giá thị trường, hoàn chỉnh hệ thống khung pháp luật cho hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục thực hiện định giá đất, quyết định về giá đất phục

vụ tính bồi thường Theo đó, cần xây dựng pháp luật về trình tự thủ tục thực hiện giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, xác định giá đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Do chưa có quy định cụ thể về quá trình xác định giá đất nên mỗi địa phương cấp tỉnh đưa ra cách giải quyết khác nhau, đa số áp đặt giá đất theo quyết định hành chính, thiếu phù hợp với các quy luật kinh tế của cơ chế thị trường, không đạt được sự đồng thuận của người dân Như vậy việc tìm kiếm giải pháp phù hợp để xác định giá đất trên thị trường, phục vụ việc tính toán bồi thường là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhằm cải thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại Việt Nam

3.1 Tình hình nghiên cứu xung quanh câu hỏi nghiên cứu thứ nhất

Bàn về vấn đề giá đất trong Luật Đất đai 2013 (tác giả Nguyễn Thị Nga, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5 năm 2015); Người nông dân trong công nghiệp hóa – hiện đại hóa: Giải quyết tranh chấp trong thu hồi đất nông nghiệp (tác giả Phạm

Duy Nghĩa, Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright, tháng 12 năm 2014); Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam (tác giả Phạm Thu Thủy, Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, năm 2014); Kiến nghị hoàn thiện cơ sở hiến định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (tác giả Phan Trung Hiền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 06 năm 2013); Cơ sở hiến định

về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam (tác giả Phan Trung Hiền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12 năm 2008); Một số ý kiến về cơ chế thu hồi đất trong

dự thảo luật đất đai sửa đổi (tác giả Phạm Văn Võ, Hội thảo khoa học: Góp ý kiến

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tháng

05 năm 2013); Xác định các nhân tố ảnh hưởng đến giá bất động sản (tác giả Hà Văn Dũng và Phùng Thị Thu Hà, Tạp chí Tài chính, kỳ 01 năm 2016); Các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất tại thành phố Cao Lãnh, tỉnh Đồng Tháp (tác giả Trần Ngọc Tuấn và Phan Quốc Nghị, Khóa luận tốt nghiệp, Trường Đại học Đồng Tháp, năm 2011)

3.2 Tình hình nghiên cứu xung quanh câu hỏi nghiên cứu thứ hai

Hoàn thiện các quy định về định giá đất ở Việt Nam hiện nay (tác giả Châu Hoàng Thân và Phan Trung Hiền, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 03 năm 2017); Định giá đất hàng loạt bằng mô hình hồi quy (tác giả Nguyễn Quỳnh Hoa và Nguyễn Thạch, Tạp chí phát triển kinh tế, số 269 năm 2013); Vì sao giá nhà đất ở Việt Nam cao? Làm gì để đất đai trở thành nguồn lực quý giá của quốc gia? (tác giả Đặng Đức Thành, Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế, Ủy ban Kinh tế Quốc hội tổ chức năm 2013)

3.3 Tình hình nghiên cứu xung quanh câu hỏi nghiên cứu thứ ba

Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay: Thực trạng và giải pháp (tác giả Hoàng Thị Nga, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2010); Bàn về giá đất khi bồi thường - Nên cao hay thấp? (tác giả Đặng Anh Quân, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 8 năm 2005); Xác định giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất (tác giả Phan Trung Hiền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 01+02 năm 2017)

3.4 Tình hình nghiên cứu xung quanh câu hỏi nghiên cứu thứ tư

Những giải pháp cơ bản hình thành giá đất hợp lý ở An Giang (tác giả Bùi Tôn, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh, năm 2006); Bất cập trong quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia công cộng (tác giả Châu Hoàng Thân, Tạp chí Khoa học, Trường Đại học Cần Thơ, số 44 năm 2016); Pháp luật về đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam – cân bằng giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích người dân (tác giả Phan Trung Hiền, Tạp chí Khoa học, Trường Đại học Cần Thơ, số 10 năm 2008); Nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư: Phát hiện nhiều bất cập (tác giả Phan Trung Hiền, Dự án “Đào tạo nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”, Trường Đại học Cần Thơ, tổ chức ngày

18 tháng 10 năm 2017)

4 Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu: Nhằm phân tích chính sách định giá đất bồi thường khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam ở thời điểm hiện tại Từ đó, đưa ra nhận định Luật Đất đai 2013 đã đáp ứng, thay thế được những tồn tại, hạn chế trong việc xác định giá đất bồi thường hay chưa Đề xuất, kiến nghị những giải pháp để hoàn thiện các công tác định giá đất khi nhà nước thu hồi đất trong thời gian tới

Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu những văn bản pháp luật liên quan đến giá đất Theo đó, luận văn chỉ nghiên cứu các quy định về giá bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục tiêu phát triển kinh tế, bởi trong trường hợp nhà nước thu hồi đất khi có hành vi vi phạm pháp luật đất đai thì không đặt ra vấn đề bồi thường

Có tham chiếu các quy định về chính sách bồi thường giá đất ở Đồng Nai, cũng như

ở một số quốc gia trên thế giới như Úc, Singapore,

Phạm vi nghiên cứu: Đề tài Luận văn chủ yếu tập trung vào những yếu tố tác động đến việc định giá đất bồi thường và nội dung định của việc định giá đất bồi thường tại Việt Nam, liên hệ các phương thức xác định giá đất bồi thường của các

nước trên thế giới Ưu điểm và những tồn tại, hạn chế Phân tích hệ thống pháp luật hiện hành ở Việt Nam để từ đó tìm ra những điểm chồng chéo, những quy định không hợp lý về giá đất bồi thường

5 Các phương pháp tiến hành nghiên cứu, khung lý thuyết

Luận văn sử dụng các phương pháp: phương pháp phân tích kinh tế - luật, phương pháp phân tích luật viết, phương pháp tổng hợp số liệu

Khung lý thuyết: Giá đất bồi thường hiện nay quá thấp so với giá thị trường Theo bộ quy tắc ROCCIPI thì nguyên nhân dẫn đến giá đất bồi thường thấp so với giá thị trường là do những quy định về quy trình định giá đất bồi thường của cơ quan Nhà nước (R); do thiếu cơ chế giám sát của nhân dân, là người trực tiếp bị ảnh hưởng khi Nhà nước thu hồi đất (O); do năng lực của cơ quan định giá đất chủ yếu không có chuyên môn, trình độ, định giá đất nhằm phục vụ lợi ích Nhà nước (C); do người dân chưa hiểu hết được quyền lợi của mình khi Nhà nước thu hồi đất (C); do quy trình thẩm định giá đất vẫn tập trung quyền lực trong bộ máy nhà nước một cách khép kín (P); do lợi ích và ý thức hệ của người dân, chủ đầu tư và Nhà nước không đồng nhất với nhau (I)

6 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Những quy định về giá đất bồi thường đã có luật điều chỉnh, tuy nhiên các quy định này còn chung chung, không rõ ràng dẫn đến việc áp dụng luật về giá đất không có hiệu quả trên thực tế Hiện nay vẫn chưa có cơ chế hợp lý để xác định giá đất phù hợp với giá thị trường, chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục xác định giá đất phù hợp với giá thị trường

Trong quá trình thu hồi đất, thực hiện bồi thường cho người bị thu hồi đất chiếm một thời gian dài đáng kể, tiếp theo đó là quá trình giải quyết khiếu nại hành chính về giá đất ngày càng gia tăng Để khắc phục được những việc này cần phát triển dịch vụ định giá đất và hoàn chỉnh những quy định của pháp luật về hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất, nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về định giá đất theo thị trường, hoàn thiện pháp luật về giá đất bồi thường phải đặt trong mối quan

hệ với các đạo luật có liên quan

Theo đó, kết quả nghiên cứu luận văn sẽ hệ thống lại về mặt lý luận giúp cho người đọc có cái nhìn khái quát về tình hình ban hành các văn bản pháp luật, các quy định chính sách trong công tác định giá đất bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất Đồng thời, đi sâu vào phân tích những ưu điểm, hạn chế trong quy định và áp dụng quy định về công tác bồi thường giá đất; phân tích kinh nghiệm quốc

tế về giải quyết vấn đề định giá đất ở một số quốc gia, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp phù hợp cho việc hoàn thiện cơ chế định giá đất phục vụ tính toán giá trị bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại địa phương cũng như ở Việt Nam

Do đó, luận văn không chỉ có tính áp dụng riêng cho địa phương cụ thể nào

mà còn có thể ứng dụng trong công tác định giá bồi thường khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam

Chương 1: KHÁI QUÁT VỀ THU HỒI ĐẤT, GIÁ TRỊ, GIÁ NHÀ NƯỚC XÁC ĐỊNH VÀ GIÁ THỊ TRƯỜNG, NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN GIÁ THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

1.1 Khái quát về đất đai và giá trị đất đai

Đất đai là một trong những loại tài nguyên đặc biệt có giá trị, ngoài là một tư liệu sản xuất thì nó còn đóng vai trò là nguồn lực quan trọng để phát triển nền nông nghiệp của một quốc gia nói riêng cũng như chiến lược phát triển nền kinh tế nói chung Đối với con người, chúng ta không thể nào sống và tồn tại nếu không có đất đai, bởi vì mọi hoạt động đi lại, sống và làm việc của mỗi người đều gắn với đất đai Theo kết quả thống kê diện tích đất của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm

2015 thì tính đến ngày 31/12/2015, diện tích đất tự nhiên của nước ta là 33.123.077 ha; trong đó đất nông nghiệp là 27.302.206 ha, chiếm 82,43% diện tích đất của cả nước; đất phi nông nghiệp là 3.697.829 ha, chiếm 11,16 % diện tích đất cả nước; đất chưa sử dụng là 2.123.042 ha, chiếm 6,41% diện tích đất cả nước1

1.1.1 Khái niệm về đất đai

Hiện nay, có rất nhiều quan niệm về đất đai, cụ thể như theo quan điểm của ngành kinh tế học thì đất đai ngoài mặt đất còn bao gồm tất cả mọi thứ sinh sôi trên mặt đất và trong lòng đất Tất cả những thứ này không phải là sản phẩm do con người làm ra2 Theo quy định của pháp luật Việt Nam thì đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội như: thổ nhưỡng,

khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thuỷ văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người3

Như vậy phải khẳng định, đất đai là điều kiện cần cho mọi hoạt động sản xuất và đời sống Ở nước ta, khi còn nhiều người sống nhờ vào nông nghiệp, thì đất đai càng trở thành nguồn lực quan trọng Tuy nhiên, nếu xem đất đai là tài nguyên thì thực tế đã tạo ra sự ngộ nhận rằng, đất đai cũng giống như cá bắt dưới sông, chim thú săn trên rừng Hầu hết các nước đều coi đất đai là bất động sản và những tài sản có liên quan đến đất đai, không tách rời với đất đai, được xác định bởi vị trí địa lý của đất4 Cụ thể ở Thái Lan xem bất động sản là đất đai và những vật gắn liền với đất đai, bao gồm cả những quyền gắn với việc sở hữu đất đai5 Thậm chí ở Pháp, xem mùa màng chưa gặt, trái cây chưa bứt khỏi cây là bất động sản, nếu đã bứt khỏi cây được coi là động sản6

Trên bình diện pháp lý của Bộ luật Dân sự 2015 lại coi đất đai không thể là tài nguyên mà phải là tài sản7 Đất đai trong giao lưu dân sự được hình thành bằng

số liệu diện tích đất cùng vị trí của mảnh đất đó Điều này được thể hiện trên bản đồ địa chính, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận thông qua quyết định giao đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Những thuộc tính của tài sản đất đai

đó là: nhu cầu của con người được đất đai đáp ứng, tức là có giá trị sử dụng; đất đai

là đối tượng để con người trao đổi mua bán, có nghĩa là quá trình giao lưu dân sự có

sự tham gia của đất đai Do đó, đất đai được quản lý theo đúng nguyên tắc giống như quản lý tài sản Các quan hệ về đất đai phải được nhìn nhận và điều chỉnh với tính cách là quan hệ tài sản Chỉ như vậy mới có cơ sở để xác lập một trật tự đất đai mới, thực sự lành mạnh, giúp phát triển kinh tế một cách bình thường, góp phần ổn định đời sống

3 Điều 4.2 Thông tư 14/2012/TT-BTNMT ngày 26/11/2012 về việc ban hành quy định kỹ thuật điều tra thoái hóa đất

4 Điều 517, 518 Luật Dân sự Cộng hòa Pháp; Điều 86 Luật Dân sự Nhật Bản; Điều 130 Luật Dân

sự Cộng hoà Liên bang Nga; Điều 94, 96 Luật Dân sự Cộng hoà Liên bang Đức

5 Điều 100 Luật Dân sự Thái Lan

6 Điều 520 Luật Dân sự Cộng hòa Pháp

7 Điều 105 Bộ luật Dân sự 2015

Vì đất đai là tài sản nên quan hệ đất đai là quan hệ kinh tế, trong đó tuy nhà nước đóng vai trò đại diện chủ sở hữu nhưng không đồng thời là người sử dụng đất bởi nhà nước không đóng vai trò trung tâm trong khai thác nguồn tài nguyên đất đai phục vụ sự nghiệp phát triển của đất nước Người sử dụng đất có nhiều thay đổi theo quá trình của Luật Đất đai, cụ thể tại Luật Đất đai 2003 quy định người sử dụng đất trong đó có đối tượng là cá nhân người nước ngoài8 nhưng đến Luật Đất đai 2013 đã bỏ đối tượng này9 Sự thay đổi này nhằm giảm thiểu tình trạng người nước ngoài mua của một vùng đất rộng lớn, khó quản lý về mặt hành chính, gây nên bất ổn xã hội Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay quy định này mâu thuẩn với Luật Nhà ở năm 2014, bởi do muốn mở rộng đối tượng cho người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu hoặc kinh doanh nhà ở gắn liền với đất

ở nhằm mục tiêu giúp thị trường bất động sản ngày càng phát triển và tạo điều kiện đảm bảo cho họ đến Việt Nam sống và làm việc10

Tóm lại, có thể thấy rằng đất đai là một tài sản đặc biệt và khác biệt so với những tài sản, hàng hóa bình thường khác bởi quá trình lao động không tạo ra nó

mà chỉ tác động vào nó để chuyển từ trạng thái hoang sơ trở nên có lợi ích, có khả năng sinh lợi cao Theo một đánh giá của Ngân hàng thế giới và Viện Khoa học xã hội Trung Quốc, khoảng một nửa tới 2/3 của cải của các dân tộc được gắn liền với đất đai11

1.1.2 Đặc điểm và giá trị của tài sản đất đai

Trước hết cần khẳng định, trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, các quan hệ đất đai phong phú hơn rất nhiều, quyền sử dụng đất được trao đổi, mua bán, chuyển nhượng và hình thành một thị trường đất đai Lúc này, đất đai được coi như là một hàng hoá và là một hàng hoá đặc biệt Thị trường đất đai này có liên quan đến nhiều thị trường khác và những biến động của nó có ảnh hưởng đến đời

8 Điều 9.7 Luật Đất đai 2003

9 Điều 5 Luật Đất đai 2013.

10 Điều 7.3 Luật Nhà ở 2014

11 Phạm Duy Nghĩa (2014), Giải quyết tranh chấp trong thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp, số 14/2014, tr.41-47.

sống người dân và sự phát triển kinh tế của quốc gia Do không phải là một tài sản bình thường nên đất đai có những đặc điểm đặc biệt sau:

Thứ nhất, về đặc điểm hình thành: đất đai xuất hiện và tồn tại ngoài ý chí và

nhận thức của con người, là sản phẩm của tự nhiên, có trước con người Chúng ta không thể nào dịch chuyển được đất đai do chúng có tính bất động, trong khi các tài sản khác là kết quả lao động của con người Dù được đem chuyển nhượng nhưng chỉ được quyền sử dụng và khai thác, không thể chuyển bất động sản đó đến một nơi cụ thể nào khác

Thứ hai, đất đai có tính hữu hạn: bởi vì diện tích bề mặt trái đất là có hạn Do

đó, cần sử dụng đất đai một cách tiết kiệm vì nhu cầu sử dụng đất của con người là rất lớn do phải đáp ứng yêu cầu về tăng dân số Vì vậy sử dụng tiết kiệm tài nguyên đất là một vấn đề có ý nghĩa hết sức to lớn và mang tính toàn cầu

Thứ ba, tính không đồng nhất: cụ thể là tỉ trọng và chất lượng giữa các thửa

đất là khác nhau Mỗi bất động sản sẽ có những khác biệt về giá, giá cả gắn liền với đặc điểm riêng của từng loại bất động sản khác nhau Giả sử hai bất động sản nằm trong cùng một khu vực nhưng giá cả của chúng phụ thuộc vào thời điểm bán như thế nào, người mua có thích hay không, tâm lý của người mua lúc đó như thế nào và đặc điểm cụ thể của bất động sản đó, tất cả những điều này chứng minh cho sự không đồng nhất đối với bất động sản và nhất là trong nền kinh tế thị trường hiện nay, sẽ được trình bày cụ thể ở Mục 1.3.3

Thứ tư, đất đai có tính bền vững: tức là cho dù đem sử dụng cho mục đích

nào đi nữa thì nó vẫn mang lại lợi ích cho chủ sỡ hữu Hơn nữa được sử dụng để hưởng quyền sở hữu đất đai và hưởng các lợi ích khác do đất đai mang lại và thời gian sử dụng lại vô hạn làm cho ý nghĩa của đất đai, bất động sản được nhân đôi

Để đất đai luôn có giá trị cao về nông nghiệp, cần phải cải tạo và bồi bổ, nếu không thì đất đai ngày càng trở nên hoang hóa

Qua đây, chúng ta khẳng định được tầm quan trọng của tài sản đất đai và có

ý thức sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm, đó là sự đối xử công bằng với thiên nhiên và yêu cầu chung của xã hội

1.1.3 Phân loại đất đai

Việc phân loại đất tại Điều 10 Luật Đất đai 2013 dựa vào tiêu chí về mục đích sử dụng đất để phân loại các loại đất và được phân thành 3 nhóm: đất nông nghiệp, phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng Cụ thể như sau:

Thứ nhất, nhóm đất nông nghiệp bao gồm đất trồng lúa, đất trồng cây hàng

năm khác như các loại cây hoa màu: ngô, khoai, sắn,… và những loại cây được coi

là lương thực; đất trồng cây lâu năm như dừa, cam, chanh,… Tuy nhiên việc sử dụng đất nông nghiệp tương đối phong phú, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu mà còn dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thủy sản,…12 Ở nước ta, nhóm đất nông nghiệp chiếm tỷ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai của cả nước, loại đất này được phân bố rộng khắp và đóng một vai trò quan trọng trong đời sống cũng như sự phát triển kinh tế của đất nước13

Thứ hai, nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm đất ở, đất xây dựng trụ sở cơ

quan, đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất xây dựng công trình sự nghiệp gồm đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp,…14

Thứ ba, các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng được xem là đất chưa

sử dụng

Ngoài các khái niệm được quy định trong Luật Đất đai thì trong thực tiễn, chúng ta (người dân) còn phân loại đất đai thành các loại như: đất nền, đất thổ cư, đất tái định cư

Đất nền được hiểu đơn giản là những mảnh đất chưa tiến hành xây dựng, không gồm các công trình nhà ở hay sinh hoạt, chỉ có đất trống Đất nền có thể được chia thành hai loại, đó là đất nền dự án và đất nền tự do

Trong đó, đất nền dự án là những lô đất nằm trong dự án được quy hoạch của chủ đầu tư, tức là đất thuộc dự án nhưng chưa tiến hành xây dựng và vẫn còn đang trong giai đoạn ban đầu Ví dụ như các công trình như trường học, chung cư, siêu

12 Điều 10.1 Luật Đất đai năm 2013

13 Tham khảo Quyết định số 455/QĐ-BTNMT ngày 21/3/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường

về việc phê duyệt và công bố kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2015

14 Điều 10.2 Luật Đất đai năm 2013.

thị, công viên, Ngược lại với đất nền dự án, đất nền tự do là những khu đất còn trống hoặc đã được sử dụng Nhưng sự khác biệt nổi bật nhất đó là đa số khu đất nền tự do đều là rất nhỏ và thường thuộc quyền sở hữu của cá nhân

Đất thổ cư là tên gọi khác của đất ở – thuộc nhóm đất phi nông nghiệp Đất thổ cư bao gồm hai loại chính: đất ở nông thôn (gọi tắt là ONT) và đất ở đô thị (gọi tắt là ODT) Đất ở nông thôn là đất ở thuộc phạm vi địa giới hành chính các xã, trừ đất ở tại khu đô thị mới đã thực hiện theo quy hoạch phát triển các quận, thành phố, thị xã, thị trấn nhưng hiện tại vẫn thuộc xã quản lý15 Đất ở đô thị là đất ở thuộc phạm vi địa giới hành chính các phường, thị trấn, kể cả đất ở tại các khu đô thị mới

đã thực hiện theo quy hoạch phát triển các quận, thành phố, thị xã, thị trấn nhưng hiện tại vẫn do xã quản lý

Ngoài ra còn có thể kể đến như đất trụ sở làm việc hoặc đất vườn, ao gắn liền với nhà ở riêng lẻ thuộc khu dân cư cũng được gọi là đất thổ cư Đất xây dựng trụ

sở cơ quan là đất sử dụng vào mục đích xây dựng trụ sở hoặc văn phòng làm việc của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Còn đất vườn, ao gắn liền nhà nhưng không thuộc khu dân cư thì tùy theo diện tích tối thiểu của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cho phép để tính diện tích đất thổ mà mình có được tại thửa đất đó là bao nhiêu Để được công nhận là đất thổ cư thì người sở hữu đất phải làm thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất nông nghiệp sang đất ở16, nhưng không phải đất nào cũng được phép chuyển đổi thành đất phi nông nghiệp17

Đất tái định cư được hiểu là đất do nhà nước cấp cho dân sau khi thu hồi đất của họ Đất tái định cư đảm bảo nơi ở mới cho người bị thu hồi đất, nhằm giúp cho

họ tái lập cuộc sống mới, chuyển đổi nghề nghiệp, giải quyết khó khăn về mặt kinh

tế Riêng tái định cư đặt ra đối với chủ thể bị quy hoạch trắng và không còn đất ở sau khi bị thu hồi nhằm tái lập nơi ở mới “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” 18

15 Mục 2.1.1 Phụ lục số 01 ban hành kèm theo Thông tư số 28/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất

16 Điều 57 Luật Đất đai 2013

17 Điều 134 Luật Đất đai 2013

18 Phan Trung Hiền (2009), Giáo trình Luật Hành chính đô thị, nông thôn, NXB Đại học Cần

Thơ, Cần Thơ, trang 55

Để xác định các loại đất đã nêu trên thì cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào giấy CNQSD đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc các giấy

tờ liên quan đến quyền sử dụng đất như quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của cơ quan có thẩm quyền19 Tuy nhiên, trong những trường hợp không có một trong những giấy tờ nêu trên thì việc xác định loại đất được phân thành các trường hợp theo Điều 4 Nghị định 43/2014/NĐ-CP

Việc xác định các loại đất vô cùng quan trọng, nó là bằng chứng để cơ quan Nhà nước áp dụng các quy chế một các hợp lý đối với từng chủ thể có quyền sử dụng đất Vì mỗi một nhóm đất có một cơ chế pháp lý riêng quy định về chủ thể được giao đất, mục đích sử dụng đất, thời gian sử dụng cũng như hạn mức giao đất Bên cạnh đó nó cũng là cơ sở để các chủ thể có quyền sử dụng đất khai thác đất hợp

lý hơn nhằm nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất

1.2 Thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất

Thu hồi đất hiện nay luôn được xem là vấn đề nhạy cảm, phức tạp trong quá trình quản lý đất đai Các quy định về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư luôn thu hút được sự quan tâm của cả xã hội Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người được nhà nước trao quyền thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Thông qua hoạt động này, nhà nước thể hiện rất rõ quyền định đoạt tài sản đất đai Tuy nhiên, khi lợi ích giữa nhà nước, các chủ đầu tư và người nông dân không được phân

bổ hài hòa, có nguy cơ xuất hiện nhiều tranh chấp liên quan đến thu hồi đất đai20

1.2.1 Khái niệm thu hồi đất

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ

quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ

sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi

19 Điều 11 Luật Đất đai 2013.

20 Phạm Duy Nghĩa (2014), Giải quyết tranh chấp trong thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp, số 14/2014, tr.41-47

đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”21

Quy định thu hồi đất lần đầu tiên đã được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 tại Điều 54.3 Theo đó Luật Đất đai đã cụ thể hóa thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai22 Khái niệm này đã có sự phân biệt giữa “thu lại quyền sử dụng đất” và “thu lại đất” Có ý kiến cho rằng thu hồi đất hay quyền sử dụng đất thì không khác biệt về hệ quả nhưng mục đích của việc thu hồi là khác nhau23 Nếu việc thu hồi đất không được thực hiện đúng sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến các quyền cơ bản của công dân

Cụ thể trong thời gian qua, chúng ta có thể thấy rất nhiều trường hợp người dân không đồng tình với việc thu hồi đất dẫn đến các dự án phải chậm tiến độ, phải tiến hành cưỡng chế và xảy ra nhiều vụ khiếu nại, tố cáo liên quan Thực tế, nhiều trường hợp thu hồi đất xong nhưng dự án không khả thi, chủ dự án không thực hiện được dự án, đất bỏ hoang, trong khi người dân lại mất đất sản xuất Hoặc như trường hợp doanh nghiệp thì được hưởng lợi từ việc được sử dụng đất với giá rẻ, còn người dân mất đất thì được đền bù giá nhà nước thấp hơn nhiều do với giá thị trường, từ đó gây bức xúc trong xã hội

Hiến pháp năm 2013 ra đời đã đánh dấu bước phát triển mới về cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất, đây là cơ sở hiến định đầu tiên về thu hồi đất24 Quy định này không chỉ tạo cơ sở vững chắc cho công tác giải phóng mặt bằng mà còn xây dựng một nguyên tắc rất tiến bộ trong quy định về các trường hợp thu hồi đất, đảm bảo tính ổn định và an toàn cho người sử dụng đất, đó là chỉ tiến hành thu hồi đất trong

trường hợp thật cần thiết do luật định Theo đó, việc thu hồi đất cần khẳng định

21 Phạm Thu Thủy (2014), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt

Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Đại học Luật Hà Nội, bảo vệ cấp Trường ngày 17 tháng 05 năm 2014.

22 Điều 3.11 Luật Đất đai năm 2013

23 Châu Hoàng Thân (2016), Bất cập trong quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất

vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia công cộng, Tạp chí Khoa

học Đại học Cần Thơ, số 44/2016, tr 1-9

24 Phan Trung Hiền (2008), Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam,

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12/2008, tr 17-21

không là sự tùy tiện và chỉ có luật được quyền quy định các trường hợp thu hồi đất, các văn bản dưới luật không được quy định như trước

1.2.2 Các trường hợp thu hồi đất

Thu hồi đất là vấn đề lớn, ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích của người sử dụng đất Do vậy, những trường hợp nào nhà nước được quyền thu hồi đất luôn được nhiều người quan tâm So với Luật Đất đai năm 200325 thì Luật Đất đai năm

2013 đã quy định từng trường hợp mà nhà nước tiến hành thu hồi đất thành các trường hợp cụ thể, để các nhà thi hành luật cũng như người áp dụng luật nắm bắt được để thực hiện cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Theo quy định, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng trong các trường hợp sau:

Nhóm 1, thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội Khi tiến hành thu hồi đất trong trường hợp này Nhà nước phải bồi thường cho người dân

Nhóm 2, thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai Đây là nhóm khi thu hồi đất thì không phải bồi thường26

Nhóm 3, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người Trong trường hợp này, nhà nước khi tiến hành thu hồi đất không bồi thường nếu thuộc một trong các trường hợp được nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người

sử dụng đất thuê của nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất27

Tuy nhiên, thực tế cho thấy không nên thu hồi đất đối với những trường hợp thuộc nhóm 1 Theo quy định của Bộ luật dân sự 2015, tài sản bao gồm: vật, tiền,

25 Điều 38 Luật Đất đai 2003

26 Điều 82.3 Luật Đất đai 2013

27 Điều 65.1 (a), (b), (c), (d), Luật Đất đai 2013

giấy tờ có giá và các quyền tài sản28, quyền tài sản là quyền được trị giá bằng tiền và

có thể chuyển giao được trong giao dịch dân sự29 Như vậy, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất nếu thuộc trường hợp được đưa vào giao dịch dân sự theo quy định của Luật Đất đai cũng là một dạng của quyền tài sản Tại Hiến pháp 2013 cũng quy định quyền sử dụng đất được khẳng định là quyền tài sản, được pháp luật bảo hộ30 Với những quy định nêu trên, quyền sử dụng đất rõ ràng là tài sản của người sử dụng đất và chúng hoàn toàn có thể trở thành đối tượng của quan hệ chuyển nhượng cũng như trưng mua, trưng dụng Việc có ý kiến cho rằng, đất đai thuộc sở hữu Nhà nước nên nhà nước không thể trưng mua tài sản của mình là đã có sự nhầm lẫn giữa trưng mua đất đai và trưng mua quyền sử dụng đất Chúng ta nói thu hồi đất, thực chất cũng chỉ là thu hồi quyền sử dụng đất

Tại Điều 32.3 Hiến pháp 2013 quy định “trong trường hợp thật sự cần thiết

Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường” Cơ sở pháp lý như đã trình bày đã khẳng định quyền sử dụng

đất là tài sản của người sử dụng đất thì việc thu hồi chúng để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội

là có biểu hiện vi phạm Hiến pháp, cụ thể là tài sản hợp pháp của tổ chức, cá nhân được Nhà nước thừa nhận, bảo hộ và không bị quốc hữu hóa31

Nếu vẫn áp dụng phương thức thu hồi đất đối với nhóm 1, chúng ta cần bỏ trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế Tuy đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, nhà nước có quyền lấy lại quyền sử dụng đất nhưng không thể lấy lại một các tùy tiện Thông thường, ở các nước khác, họ chỉ trưng mua, thu hồi tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong những trường hợp thật cần thiết để

sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, công cộng32 Về nguyên tắc, đối với đất đai, nhà nước có thể thu hồi, nhưng đối với tài sản trên đất thì nhà nước phải trưng

28 Điều 105 Bộ luật Dân sự 2015

29 Điều 115 Bộ luật Dân sự 2015

30 Điều 54.2 Hiến pháp 2013

31 Điều 51.3 Hiến pháp 2013.

32 Phạm Văn Võ (2013), Một số ý kiến về cơ chế thu hồi đất trong dự thảo luật đất đai sửa đổi,

Hội thảo khoa học, Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh, 2013, tr 183 – 189

mua theo Điều 32 của Hiến pháp 2013 Vậy nên khi thu hồi đất, Nhà nước có thể

trưng mua tài sản gắn liền với đất chứ không nên thu hồi luôn tài sản trên đất

Theo quy định tại Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008, việc trưng

mua, trưng dụng tài sản “chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết với lý

do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích công cộng” (§2.1) Trong số các trường hợp

trưng mua, trưng dụng tài sản theo quy định tại Điều 5 của Luật này không có trường hợp trưng mua tài sản của tổ chức, cá nhân vào mục đích phát triển kinh tế Trên thực tế, trong các quy đi ̣nh của Luật Đất đai không đề câ ̣p đến viê ̣c trưng mua

tài sản thuô ̣c sở hữu của người sử dụng đất có trên đất bi ̣ thu hồi mà coi viê ̣c giải

tỏa tài sản có trên đất là hê ̣ quả tất yếu của viê ̣c thu hồi đất theo kiểu: đất bi ̣ thu hồi thì tài sản có trên đất đương nhiên bi ̣ giải tỏa mà không cần phải trưng mua Mặc dù trong trường hợp này, người sở hữu tài sản trên đất được bồi thường nhưng việc tước bỏ quyền sở hữu tài sản hợp pháp trong trường hợp này là thiếu căn cứ pháp lí, thể hiện sự không tôn tro ̣ng quyền sở hữu tài sản của người sử dụng đất cả về mă ̣t danh nghĩa cũng như trong viê ̣c đền bù theo nguyên tắc công bằng33 Việc Nhà nước lạm dụng quyền lực công để thực hiện quyền tài sản thông qua việc thu hồi đất thực chất là hành chính hóa những quan hệ tài sản vốn dĩ có thể vận hành theo quan hệ thị trường dẫn đến sự bất cân xứng trong quan hệ giữa Nhà nước với người

sử dụng đất, phá vỡ tính thống nhất của thị trường quyền sử dụng đất

Tóm lại, các quy định về trường hợp thu hồi đất được điều chỉnh từ Luật Đất đai đầu tiên và phát triển ngày càng cụ thể, rõ ràng Việc xác định chỉ có văn bản luật được quyền quy định các trường hợp thu hồi đất thể hiện bước phát triển trong lập pháp, đảm bảo quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất Các trường hợp thu hồi đất hiện đã được quy định rất cụ thể, rõ ràng, tạo sự minh bạch, dân chủ trong quản lý đất đai nói chung và công tác giải phóng mặt bằng nói riêng

33 Điều 74.3 Luật Đất đai 2013

1.2.2.1 Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế -

xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng

Việc thu hồi đất dựa trên nhiều mục đích không giống nhau, nhưng mục đích cuối cùng mà nhà làm luật hướng đến là đảm bảo việc cân bằng quỹ đất có hạn, nhu cầu phát triển kinh tế của người sử dụng đất, phát triển nền kinh tế chung của đất nước cũng như đảm bảo vấn đề an ninh quốc phòng34

Đối với trường hợp thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 1987 thì Nhà nước thu hồi đất khi cần sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội35 Đến Luật Đất đai năm 1993 thì các trường hợp thu hồi đất được tách thành hai trường hợp: quy định về các trường hợp thu hồi đất nhưng không bồi thường về đất36; quy định cụ thể mục đích thu hồi là sử dụng đất cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và những trường hợp này đặt ra vấn đề bồi thường về đất37 Điểm tiến bộ trong thời kỳ này là việc quy định cụ thể, rõ ràng các mục đích thu hồi đất và tách riêng các trường hợp quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thành một điều luật

Luật Đất đai năm 2003 thì quy định 12 trường hợp thu hồi đất, trong đó có quy định Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế38 nhưng các trường hợp thu hồi đất cụ thể vẫn chưa được quy định chi tiết trong luật Quy định về các trường hợp thu hồi đất thông qua các Nghị định lại sửa đổi, bổ sung liên tục làm ảnh hưởng đến độ an toàn của người sử dụng đất, không tạo tâm lý an tâm để người sử dụng đầu tư lâu dài vào đất Chính từ việc quy định các trường hợp thu hồi đất thiếu tính ổn định và thống nhất cũng là một trong những nguyên nhân gây ra sự phức tạp trong giải phóng mặt bằng giai đoạn này

34 Điều 61 Luật Đất đai 2013

35 Điều 14.8 Luật Đất đai 1987

36 Điều 26 Luật Đất đai1993

37 Điều 27 Luật Đất đai 1993

38 Khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai 2003

Triển khai tinh thần Hiến pháp 2013, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh39 và các nhóm trường hợp thu hồi đất phát triển kinh tế xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng40 Mục đích thu hồi đất để phát triển kinh tế trong giai đoạn này có điểm khác biệt so với LĐĐ năm 2003; đặc biệt là sự kiểm soát các trường hợp thu hồi đất đối với các dự án đầu

tư phát triển kinh tế xã hội chặt chẽ hơn trước thông qua quy định chỉ thu hồi đất khi các dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận41

Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội lại mơ hồ, khó phân định và chưa

rõ ràng Những trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội được quy định tại Luật Đất đai thiếu nhất quán, phần lớn những trường hợp thu hồi đất được xác định theo mục đích sử dụng nhưng có trường hợp lại xác định theo thẩm quyền quyết định đầu tư42, trong khi đó Luật Đất đai lại chưa quy định rõ thế nào là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội Hiện nay, thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế xã hội đang bị lợi dụng rất nhiều, cụ thể là có tình trạng lợi dụng, lập lờ trong mục tiêu phát triển kinh tế để chuyển sang các mục đích có lợi khác cho chủ đầu tư43

Sự mập mờ, thiếu rõ ràng này có thể dẫn đến tình trạng khó xác định đâu là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và đâu là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, xã hội Những dự án do Quốc hội quyết định chủ chương đầu tư hoặc do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư có thể bao gồm cả những dự án đầu tư kinh doanh và dự án đầu

39 Điều 61 Luật Đất đai 2013

40 Điều 62 Luật Đất đai 2013

41 Châu Hoàng Thân (2016), Bất cập trong quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất

vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia công cộng, Tạp chí Khoa

học Đại học Cần Thơ, số 44/2016, tr 1-9

42 Điều 62.1 Luật Đất đai 2013

43 Võ Trí Hảo (2012), Hội thảo “Tổ chức bộ máy nhà nước, chế định kinh tế, quyền và nghĩa vụ

cơ bản của công dân trong Hiến pháp năm 1992 - Những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung”, Viện Nghiên cứu

lập pháp (Ủy ban Thường vụ Quốc hội) tổ chức tại TP.HCM ngày 23-24/7/2012

tư kinh doanh nào cũng liên quan ít nhiều đến lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Lợi ích của nhà đầu tư (kinh tế) thường có sự đan xen với lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Để khắc phục hạn chế này, chúng ta nên quy định rõ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích chung, phi lợi nhuận Mọi trường hợp sử dụng đất vào mục đích kinh doanh đều coi là sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế

Có thể thấy, Luật nên quy định cụ thể, làm rõ các trường hợp thu hồi vì mục đích phát triển kinh tế xã hội, theo đó các trường hợp thu hồi đất nên có phạm vi hẹp hơn Điều này bảo vệ tối đa quyền lợi cho người đang sử dụng đất, tránh tình cứ

dự án sản xuất, kinh doanh là có thể xem xét để thu hồi đất của người dân

1.2.2.2 Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

Hiện nay, trong quá trình sử dụng đất, không thể tránh khỏi trường hợp người sử dụng có hành vi vi phạm pháp luật đất đai như: sử dụng đất không đúng mục đích, khai thác sử dụng chưa hợp lý gây ảnh hưởng đến giá trị đất đai Nhằm phòng chống và khắc phục vấn đề này thì Luật Đất đai 2013 đưa ra những trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai sẽ bị thu hồi, đảm bảo nguồn đất được sử dụng hiệu quả44

Theo Điều 64.1 (c) Luật Đất đai 2013 thì nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai đối với đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng Tuy

nhiên, tại Điều 106.2 (d) của Luật này thì lại quy định “trừ trường hợp người được

cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai” (tức là không thu hồi

giấy CNQSD đất đối với trường hợp này); còn tại Điều 87.5 Nghị định 43/2014

hướng dẫn“Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật trong

các trường hợp quy định tại Điểm d Khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền

sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng

đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật” Việc quy định này chưa rõ

44 Điều 64 Luật Đất đai 2013

ràng, thiếu tính thống nhất, dễ gây ra nhiều cách hiểu (trên quy định thu hồi đất đối với truờng hợp đất giao, cho thuê không đúng đối tượng, dưới lại quy định không được thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trái pháp luật đối với người được cấp giấy CNQSD đã thực hiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất) và áp dụng khác nhau; đây cũng là nguyên của nhiều cuộc tranh chấp, khiếu nại kéo dài

Bên cạnh đó, việc quy định không thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất đã cấp trái pháp luật trong trường hợp “người được cấp Giấy chứng nhận đã

thực hiện thủ tục… hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật” tại Điều 87.5 Nghị định 43/2014 là chưa phù hợp với Điều

64.1 (c) và Điều 106.2 (d) Luật Đất đai 2013 vì chỉ quy định trong trường hợp chuyển quyền chứ không quy định trường hợp chuyển mục đích Điều này ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý và sử dụng đất tại địa phương, tạo cơ hội cho các đối tượng không thuộc trường hợp nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp thành đối

tượng nhận chuyển nhượng bằng cách chuyển mục đích sử dụng đất; đồng thời, tạo

ra thực trạng người không có hoặc thiếu đất canh tác phải vào các thành phố lớn mưu sinh hay xuất khẩu lao động,còn người quá nhiều đất lại bỏ hoang không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích Qua đó, nhà nước nên quy định hướng dẫn cụ thể và thống nhất quy định của pháp luật về đối tượng, trường hợp không thu hồi đất và không thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trái pháp luật

Thêm nữa, đối với vấn đề xử lý vi phạm hành chính trong trường hợp người

sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước không được quy định cụ thể Bên cạnh đó, không có văn bản hướng dẫn nào quy định hay hướng dẫn chi tiết

về việc này Do vậy, câu hỏi đặt ra là cơ sở nào để xử phạt vi phạm hành chính đối với người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước? Cở sở nào chứng minh người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước và đã bị

xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành để ra quyết định thu hồi đất khi vi phạm pháp luật về đất đai45 Đây là một trong những khó khăn đối với cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về đất đai và người thi hành công vụ trong lĩnh vực đất đai

45 Điều 64.1 (g) Luật Đất đai 2013.

1.2.2.3 Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người

Căn cứ theo Điều 65 Luật Đất đai 2013, hiện nay Nhà nước thu hồi đất đối với quỹ đất được trả do chấm dứt hợp đồng, hoặc người sử dụng tự nguyện trả lại được nhà nước thu lại, cân bằng lại quỹ đất để đảm bảo đất được sử dụng hiệu quả trong các trường hợp quy định tại Điều 82.3 Luật Đất đai Đây là những trường hợp không được bồi thường khi thu hồi đất Tuy nhiên, trong trường hợp có tài sản trên đất thì sẽ được xem xét hỗ trợ46 Khi thu hồi đất trong trường hợp này, cần phải đảm bảo trình tự thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người47

1.3 Khái quát về giá trị đất, thị giá đất, giá đất dùng để xác định nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước

Giá đất là một phạm trù kinh tế mang tính khoa học, vì vậy nó không thể được hình thành và tác động bằng ý thức chủ quan hay bằng mệnh lệnh hành chính

ý chí Chỉ trên cơ sở nắm vững các yếu tố cấu thành giá của mỗi loại đất, chúng ta mới có thể xây dựng được một mức giá phù hợp, khách quan và có được cách thức tác động vào đất theo các mục tiêu kinh tế xã hội

Trước đây giá đất là số tiền tính trên đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất48 Định nghĩa này thể hiện giá đất ở hai nghĩa: giá nhà nước xác định hoặc thị giá (giá thị trường) Hiện nay, giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất49

1.3.1 Giá trị đất

Giá trị là lượng tiêu hao lao động của loài người nói chung kết tinh trong hàng hóa Số lượng lao động đó lớn hay nhỏ không thể hiện ra trên hàng hóa, mà

46 Điều 83 Luật Đất đai 2013

47 Điều 65.1 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Điều 13.1 Thông tư 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 quy định về hồ sơ giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.

48 Điều 4.23 Luật Đất đai 2003

49 Điều 3.19 Luật Đất đai 2013

trong điều kiện kinh tế hàng hóa, thông qua quá trình trao đổi mà biểu hiện ra bằng tiền tệ50 Như vậy tiền tệ là vật ngang giá của hàng hóa nói chung, có chức năng biểu hiện giá trị hàng hóa

Giá trị hàng hóa là giá trị thực bao gồm toàn bộ chi phí để tạo ra hàng hóa

đó Đối với đất đai thì không phải là hàng hóa thông thường nên nó không có chi phí để hình thành Giá cả đất đai là giá trị đất đai trong thị trường Giá cả đất đai có thể cao hơn hoặc thấp hơn giá trị đất

1.3.2 Thị giá đất (giá đất thị trường)

Trên lý thuyết, người ta có thể đánh giá hay giải thích giá trị theo nhiều cách khác nhau, tuy nhiên, giá trị thị trường vẫn luôn là khái niệm được nhiều người quan tâm, nhất là trong lĩnh vực bất động sản

Theo quy định của pháp luật, giá trị thị trường của một tài sản là mức giá ước tính sẽ được mua bán trên thị trường vào thời điểm thẩm định giá, giữa một bên

là người mua sẵn sàng mua và một bên là người bán sẵn sàng bán, trong một giao dịch mua bán khách quan và độc lập, trong điều kiện thương mại bình thường51 Điều này có nghĩa là số tiền ước tính để tài sản có thể được mua, bán trên thị trường trong điều kiện thương mại bình thường mà sự mua bán đó thoả mãn những điều kiện của thị trường tại thời điểm thẩm định giá Thời điểm thẩm định giá là ngày, tháng, năm cụ thể khi tiến hành thẩm định giá, được gắn với những yếu tố về cung, cầu, thị hiếu và sức mua trên thị trường khi thực hiện thẩm định giá trị tài sản Điều kiện thương mại bình thường là việc mua bán được tiến hành khi các yếu tố cung, cầu, giá cả, sức mua không xảy ra những đột biến do chịu tác động của thiên tai, địch họa; nền kinh tế không bị suy thoái hoặc phát triển quá nóng,…; thông tin về cung, cầu, giá cả tài sản được thể hiện công khai trên thị trường

Liên quan đến tài sản đất đai thì có thể hiểu giá trị thị trường của một lô đất

là giá có thể thực hiện cao nhất của lô đất đó trong thị trường mở và cạnh tranh, là mức giá phổ biến trong những điều kiện thị trường xác định Trên thực tế, việc mua

50 Hồ Thị Lam Trà (2006), Giáo trình Định giá đất, NXB Nông Nghiệp, Hà Nội, tr 24

51 Điều 1 Quyết định 24/2005/QĐ-BTC ngày 18 tháng 4 năm 2005 về việc ban hành 03 tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam.

bán điễn ra sòng phẳng, bên mua và bên bán đều tự nguyện, được thông tin đầy đủ

về thị trường và tài sản, nên giá trị thị trường không phải chịu tác động của bất kỳ

Tóm lại, giá bán quyền sử dụng đất được hình thành trong các giao dịch dân

sự đó do các bên tự thoả thuận và giá này thường được gọi là “giá đất thực tế” hay

“giá đất thị trường”

1.3.3 Giá đất dùng để xác định nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước

Giá đất do Nhà nước quy định chỉ nhằm để giải quyết mối quan hệ kinh tế đất giữa Nhà nước – chủ sở hữu đất và người sử dụng đất – người được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất Không áp dụng giá này cho giao dịch dân sự như chuyển quyền sử dụng đất, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất giữa những người được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất

Do những đặc điểm vốn có của thị trường đất đai, Nhà nước thường đóng vai trò rất quan trọng trong việc quản lý và điều tiết hoạt động của thị trường này Ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển trên thế giới, vai trò của Nhà nước đối với thị trường đất đai được thể hiện thông qua: i) tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho

sự hoạt động và phát triển của thị trường đất đai; ii) dùng những công cụ quản lý thị trường đất như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, bản đồ địa chính để quản lý việc

sử dụng đất; iii) ban hành và thực hiện các chính sách về đất đai (như thuế, phí, chính sách đầu tư trực tiếp) để định hướng sử dụng tài sản đất đai theo những mục đích xác định; iv) thực hiện điều tiết để bảo đảm công bằng xã hội trong việc sử dụng đất đai, Những vai trò này của Nhà nước đều là những yếu tố có tác động mạnh mẽ tới thị trường đất đai nói chung, tới giá thị trường của đất đai nói riêng

Có thể hiểu giá đất do Nhà nước quy định là hệ thống giá đất do UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương định ra trên cơ sở quy định khung giá của Nhà nước và điều kiện thực tế của địa phương để làm căn cứ cho các trường hợp quy định tại Điều 114 Luật Đất đai 2013 Tuy nhiên phải khẳng định rằng không phải mọi trường hợp khi xác định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đều dựa vào giá đất

do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành theo khung giá đất của Chính phủ Bởi vì trong trường hợp đấu giá, đấu thầu dự án có sử dụng đất; tuy mức giá khởi điểm của quyền

sử dụng đất là do cơ quan có thẩm quyền tổ chức đấu giá xác định nhưng mức giá cuối cùng đạt được sẽ do người sử dụng quyết định và họ sẽ phải nộp nghĩa vụ tài chính cho Nhà nước theo mức giá này Do vậy, trong đấu giá, đấu thầu thì khi xác định nghĩa vụ tài chính thì không dựa vào giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh xác định theo khung giá của Chính phủ52

Như vậy, nếu coi giá đất Nhà nước là một phạm trù pháp lý, một công cụ quản lý nhà nước thì lại có thể hiểu quyền và trách nhiệm xác định giá đất này đã

được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nằm trong nghĩa cụm từ “giá đất do Ủy

ban nhân dân cấp tỉnh quy định” Với cách hiểu này, một khi Ủy ban nhân dân cấp

tỉnh đã ban hành giá đất, phải coi đó đã bao hàm sự khẳng định của chính quyền địa phương rằng trong giá đất đó đã tính tới giá đất thị trường

Khung giá đất được sử dụng làm căn cứ để Ủy ban nhân dân các tỉnh điều chỉnh bảng giá đất tại địa phương mình Việc xây dựng khung giá đất phải dựa trên căn cứ là nguyên tắc định giá đất, phương pháp định giá đất; kết quả tổng hợp, phân tích thông tin về giá đất thị trường, các yếu tố tự nhiên, kinh tế xã hội, quản lý và sử dụng đất ảnh hưởng đến giá đất

52 Điều 114.4 (c) Luật đất đai năm 2013

Hiện nay, khung giá đất chưa bao giờ theo kịp được diễn biến thực tế Khung hiện chỉ phân thành 7 vùng cơ bản: vùng trung du và miền núi phía Bắc, vùng đồng bằng sông Hồng, vùng Bắc Trung bộ, vùng duyên hải Nam Trung bộ, vùng Tây Nguyên, vùng Đông Nam bộ, vùng đồng bằng sông Cửu Long nên biên độ giữa giá tối đa và tối thiểu có khoảng cách khá lớn53 Trong khi ở các nước khác được chia thành nhiều vùng, chẳng hạn như 55 hạng khác nhau tại Hàn Quốc54

Lý do là do quy định về điều chỉnh giá đất chưa bao hàm nguyên tắc minh bạch, công khai và công bằng Hơn nữa, việc điều chỉnh và định lại giá theo chu kỳ

5 năm một lần là quá dài Ở các quốc gia khác như Thụy Điển, Chính phủ điều chỉnh giá hàng loạt 6 năm một lần, nhưng có điều chỉnh nhỏ khoảng 6 tháng một lần; Singapore có thời gian điều chỉnh mỗi năm một lần55

Bảng giá đất do UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi ban hành dựa trên nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất do Chính phủ ban hành định kỳ 05 năm một lần, được công bố vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ Việc xây dựng bảng giá đất phải dựa trên căn cứ

là nguyên tắc định giá đất, phương pháp định giá đất; kết quả tổng hợp, phân tích thông tin về giá đất thị trường, các yếu tố tự nhiên, kinh tế xã hội quản lý và sử dụng đất đai ảnh hưởng đến giá đất Giá đất cụ thể được xác định bằng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất56 Bảng giá đất Ủy ban nhân dân tỉnh công bố áp dụng cho cả năm và giá rất thấp, bảng giá tại địa phương hiện nay áp dụng trong cả năm nhưng giá đất là một trong những loại giá biến đổi mạnh và nhanh Vì vậy việc giá đất công bố đầu năm mà áp dụng cho một dự án bị thu hồi ở những tháng cuối năm

là hoàn toàn không phù hợp (nếu không có sự điều chỉnh)

Cơ chế hình thành giá đất cụ thể và giá đất quy định trong Bảng giá đất cũng hoàn toàn khác nhau Giá đất theo bảng giá đất được tính trên cơ sở khung giá do

53 Điều 4 Nghị định số 104/2014/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2014 của Chính phủ quy định về Khung giá đất

54 Bùi Ngọc Tuân (2013), Hội thảo về giá đất, Kỷ yếu hội thảo khoa học, Bộ Tài Nguyên và Môi

trường, Hà Nội, ngày 06/8/2013

55 Ngô Văn Hiền (2013), Hội thảo về giá đất, Kỷ yếu hội thảo khoa học, Bộ Tài Nguyên và Môi

trường, Hà Nội, ngày 06/8/2013.

56 Điều 4.5 Nghị định 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất.

Chính phủ quy định, các địa phương được chủ động điều chỉnh tăng nhưng không vượt quá từ 30% - 50% khung giá tùy vào từng loại đất khác nhau Giá đất cụ thể được xác định trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá thị trường cùng với phương pháp xác định giá đất phù hợp

So với giá đất trong bảng giá đất thì giá đất cụ thể là loại giá được xác định linh hoạt, sát với giá thị trường hơn; nhưng trên thực tế vẫn thấp hơn so với giá thị trường Giá đất hình thành trên thị trường là một quy luật tất yếu, đó là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất khách quan trên thị trường; không phụ thuộc vào giá đất cũng như cách thức, phương pháp tính giá đất mà Nhà nước quy định Như vậy, thực tế hiện nay chúng ta đang hình thành và song song tồn tại ba loại giá đất, sự chênh lệch giữa các loại giá đất này còn có cách biệt thậm chí khá lớn Có thể thấy rất rõ là giá đất trên thị trường thường không được ghi nhận trên các giấy tờ giao dịch, chuyển nhượng chính thức

Tóm lại, giá đất do Nhà nước ban hành thì không phải là giá của từng lô đất

cụ thể trên một con đường mà là giá đất bình quân của một con đường cụ thể do n

hà nước xác định (hay còn gọi là xác định giá hàng loạt) Có thể thấy, bản chất của

sự chênh lệch giữa giá Nhà nước và giá thị trường chính là: giá cao thì hàng hóa phải có chất lượng cao và ngược lại Giao dịch trên thị trường sẽ nhìn vào giá của nhà nước và “chất lượng phục vụ của Nhà nước” để hình thành giá giao dịch Trong khi đó, chúng ta đang làm theo cách ngược lại, đó là Nhà nước ban hành giá đất dựa vào giá giao dịch trên thị trường

Như vậy thị giá và giá đất do nhà nước ấn định thường có sự vênh nhau Vấn

đề là làm sao giảm bớt độ vênh này một cách kịp thời nhất ở các quốc gia khác nhau

1.4 Đặc trưng của giá đất thị trường

Trong quá trình đổi mới nền kinh tế của nước ta, cơ chế quản lý kinh tế thị trường đang từng bước được hình thành, Luật Đất đai hiện hành quy định người sử dụng đất được hưởng các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất để sản xuất kinh doanh Giá cả của đất đai phản ánh tác dụng của đất đai Vì vậy đặc trưng của giá đất nói chung khác

với đặc trưng của giá các loại hàng hoá thông thường khác Sự khác nhau này có thể thấy ở một số đặc trưng sau:

Thứ nhất, thị giá được hình thành là một quá trình lâu dài, đặc trưng này

được xem xét trên hai mặt:

Một là giá của một thửa đất hình thành là một quá trình lâu dài từ khi còn hoang sơ được con người khai khẩn trở thành đất có thị giá thấp, sau đó trong quá trình sử dụng con người đầu tư cải tạo cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cùng với quá trình

đô thị hoá giá của thửa đất cũng tăng dần theo

Hai là xét về quỹ đất của một vùng, một quốc gia thì ở đâu có mua bán đất đai trước thì ở đó xuất hiện giá đất trước; ở đâu có mua bán đất sau thì ở đó xuất hiện giá đất sau; vì thực tế khi nào đất đai được đưa ra mua bán, khi đó mới có khái niệm giá và hình thành giá đất

Thứ hai, thị giá là cầu nối mối quan hệ đất đai giữa thị trường và sự quản lý

của nhà nước Nhà nước quản lý đất đai theo giá đất hay nói cách khác giá đất là công cụ kinh tế để người quản lý và người sử dụng đất tiếp cận với cơ chế thị trường đồng thời cũng là căn cứ để đánh giá sự công bằng trong phân phối đất đai

để người sử dụng thực hiện đúng nghĩa vụ của mình và nhà nước điều chỉnh các quan hệ đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật

Thứ ba, thị giá vừa có tính cá biệt vừa có tính khu vực Đặc trưng này xuất

phát từ đặc điểm cơ bản của đất đai là có vị trí cố định, có giới hạn về không gian được thể hiện trên hai phương diện:

Một là, trong phạm vi một đô thị, một tỉnh, thành phố thì sự phân bố sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, phân bố lao động, các yếu tố xã hội, môi trường ở các khu vực, vị trí có sự khác nhau, đó là thực tế hình thành giá đất ở mỗi khu vực, vị trí

cụ thể cũng khác nhau và thậm chí ở những vị trí đặc biệt thì tính cá biệt là rất lớn Những thửa đất ở những vị trí rất thuận lợi, ở các trung tâm đô thị thường có mức giá cá biệt mà các vị trí khác không thể có được Nhưng con người không có đủ khả năng trong một thời gian ngắn tạo ra được một thửa đất tương tự