Tác động của phân cấp ngân sách đến nổ lực thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam : Luận văn thạc sĩ

TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN Sau khi thực hiện Luật Ngân sách 2002, nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình được Trung ương giao chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương đã nỗ lực tăng thu để bảo

-

VÕ THÀNH VÂN

TÁC ĐỘNG CỦA PHÂN CẤP NGÂN SÁCH

ĐẾN NỖ LỰC THU NGÂN SÁCH

CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

TP Hồ Chí Minh - Năm 2010

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

Chuyên ngành: CHÍNH SÁCH CÔNG

Mã số: 60.31.14

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS PHAN HIỂN MINH

TP Hồ Chí Minh - Năm 2010

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn “Tác động của phân cấp ngân sách đến nỗ lực

thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam” hoàn toàn do tôi thực hiện

Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

TP Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2010

VÕ THÀNH VÂN

TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN

Sau khi thực hiện Luật Ngân sách 2002, nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình được Trung ương giao chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương đã nỗ lực tăng thu để bảo đảm tự cân đối ngân sách địa phương và có thặng dư đóng góp cho ngân sách trung ương

Việc quy định có tỷ lệ đóng góp nguồn thu vào ngân sách trung ương không tạo gánh nặng lên thu ngân sách của các tỉnh này vì họ đã có khả năng thặng dư ngân sách từ trước Song, một công thức chia sẻ nguồn thu công bằng giữa các tỉnh

là cần thiết hơn việc duy trì cơ chế ngân sách mềm cho một số tỉnh

Số tăng thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình chủ yếu nhờ lợi thế về khả năng thuế vốn có và nỗ lực hành thu hơn là nhờ vào nỗ lực mở rộng những cơ sở thuế có nguồn thu bền vững cho ngân sách địa phương

Các nguồn thu riêng ít, khó dự báo Địa phương ít có quyền quyết định thuế suất biên, động cơ tăng thu từ khai thác tài nguyên đất khá mạnh; chưa có cơ sở pháp lý để khai thác nguồn thu bền vững từ thuế nhà

Các nguồn thu chia sẻ được thu theo thuế suất thống nhất nên chính quyền địa phương ít chịu áp lực trách nhiệm giải trình trước công chúng Cơ chế thưởng đối với số thu vượt dự toán được giao đã tạo động cơ tốt cho hệ thống thuế địa phương tăng nỗ lực hành thu Tuy nhiên, tỷ trọng của nguồn thu thuế VAT và thuế TNDN – nguồn thu tiềm năng - trong cơ cấu thu còn thấp, đặt ra yêu cầu phải tăng cường cải thiện các chính sách phát triển khu vực sản xuất và dịch vụ Thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu mới bổ sung vào nguồn thu chia sẻ cho ngân sách địa phương nhưng không phải là nguồn thu quan trọng ở hầu hết các tỉnh

Mức độ huy động thu ngân sách của các nhóm tỉnh đều tăng từ năm đầu rồi giảm dần vào năm cuối chu kỳ ngân sách, cho thấy có sự giằng co giữa mục tiêu tăng khả năng tự cân đối ngân sách với động cơ ghim giữ nguồn thu ở mức vừa phải

Nhóm tỉnh thặng dư ngân sách phải trợ cấp rất lớn để cân đối ngân sách cho các tỉnh nghèo

Cải thiện chính sách phân cấp để đạt mục tiêu tự cân bằng ngân sách địa phương cần đạt yều cầu cơ bản là địa phương có nguồn thu riêng ổn định, được xác định và có khả năng dự báo trước

Việc quy định phạm vi nguồn thu riêng rộng hơn cho chính quyền địa phương cộng với áp dụng một tỷ lệ chia sẻ nguồn thu được tính toán công bằng theo khả năng thuế của từng tỉnh sẽ tạo động cơ tăng thu ngân sách tốt hơn việc áp dụng

cơ chế ngân sách mềm và trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương

Quy định đánh thuế nhà là cải cách cần thiết để tăng nguồn thu riêng bền vững cho ngân sách địa phương Tuy nhiên để thuế nhà không tạo gánh nặng thuế cho người nghèo mà vẫn bảo đảm tính công bằng, khả thi thì cần cải thiện chính sách quản lý thị trường bất động sản, chế độ kê khai, định giá nhà, đất

Chính quyền địa phương cần được giao quyền quy định mức thu biên đối với một số khoản phí, lệ phí trong các hoạt động dịch vụ công như giáo dục, y tế, văn hóa gắn với lợi ích từ dịch vụ mà người dân nhận được Chính sách này cần có một

cơ chế chính thức để bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương đối với cử tri

Công tác dự báo, phân loại, dự toán thu chi ngân sách, chế độ phân chia nguồn thu, chu kỳ ngân sách cần được quy định thống nhất trong cả nước, theo chuẩn mực quốc tế để nâng cao tính minh bạch của hệ thống, phục vụ cho công tác điều hành ngân sách và ra các quyết định chính sách

Cuối cùng, kết quả hồi quy cho thấy cơ sở kinh tế để bảo đảm cân bằng ngân sách bền vững là việc mở rộng cơ sở thuế Những chính sách kinh tế vĩ mô có ảnh hưởng tích cực đến mở rộng cơ sở thuế là: Tăng trưởng kinh tế phải gắn với tăng thu nhập và mức sống người dân, sử dụng hiệu quả các yếu tố sản xuất làm tăng giá trị tăng thêm cho nền kinh tế và giảm phụ thuộc vào sản xuất nông nghiệp, nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước, cải thiện thể chế và môi trường kinh doanh để hỗ trợ phát triển các hoạt động sản xuất và dịch vụ

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN ii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC CÁC BẢNG VÀ HÌNH vi

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 3

TỔNG QUAN 3

1.1 KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH 3

1.1.1 Những điểm giống nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 3

1.1.2 Những điểm khác nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 3

1.2 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ TRƯỚC 4

CHƯƠNG 2 8

TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NĂM 2002 ĐẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CÁC TỈNH 8

2.1 NHÓM 10 TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH CÓ KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI VÀ THẶNG DƯ NGÂN SÁCH KHÔNG? 8

2.1.1 Sự khác biệt về cơ sở thuế, khả năng thuế giữa các tỉnh ở Việt Nam 8

2.1.1.1 Những tỉnh tự cân đối ngân sách từ trước đến nay 8

2.1.1 2 Sự khác biệt khá rõ về khả năng thu thuế giữa các tỉnh 10

2.1.2 Các nguồn thu chính và tốc độ tăng trưởng 14

2.1.2.1 Các nguồn thu chính của nhóm tỉnh thu nhập trung bình được duy trì xấp xỉ với nhóm tỉnh thu nhập cao 14

2.1.2.2 Nguồn thu chính phụ thuộc lợi thế vốn có của từng tỉnh 16

2.1.2.3 Điểm qua thay đổi nguồn thu của một số tỉnh trong năm 2003 và năm 2004 18

2.2 DIỄN BIẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA NHÓM TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH 20

2.2.1 Có sự khác biệt về động cơ thu, chi trong chu kỳ ngân sách 20

2.2.1.1 Động cơ tăng thu ngân sách giảm dần trong chu kỳ ngân sách 20

2.2.1.2 Chi ngân sách tăng chậm 21

2.2.2 Trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, động cơ tăng trưởng các nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình ít có đột biến 22

2.2.2.1 Tăng trưởng các nguồn thu riêng không ổn định 22

2.2.2.2 Tăng trưởng các nguồn thu chia sẻ chủ yếu do tác động yếu tố thời gian và lạm phát chung của nền kinh tế 23

2.2.3 Chính sách thu, chi đặt gánh nặng nhiều hơn cho các tỉnh có thặng dư ngân sách 25

2.3 CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG NGUỒN THU NGÂN SÁCH 27

2.3.1 Mô hình nghiên cứu 27

2.3.2 Các giả định 28

2.3.3 Mô tả dữ liệu 29

2.3.4 Phân tích kết quả hồi quy 30

CHƯƠNG 3 33

CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 33

3.1 NHÓM CHÍNH SÁCH TRƯỚC MẮT 33

3.2 NHÓM CHÍNH SÁCH TRONG DÀI HẠN 35

TÀI LIỆU THAM KHẢO 37

PHỤ LỤC 39

Phụ lục 1: Các chỉ tiêu kinh tế chủ yếu ở địa phương giai đoạn 2002 - 2007 39

Phụ lục 2: Các chỉ tiêu chủ yếu của 15 tỉnh thặng dư ngân sách 53

Phụ lục 3: Thu địa phương hưởng theo phân cấp tính trên dân số năm 2006 56

Phụ lục 4 : Cơ cấu nguồn thu từ đất của một só tính 58

Phụ lục 5: Cơ cấu nguồn thu của một số tỉnh trong 2 năm 2003 và 2004 59

Phụ lục 6: Bảng phân tích hệ số tương quan giữa các biến 62

Phụ lục 7: Kết quả hồi quy các yếu tố tác động đến thu ngân sách địa phương 63

DANH MỤC CÁC BẢNG VÀ HÌNH

Bảng số liệu

Bảng 2.1: Những tỉnh tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu cho ngân

sách trung ương 9

Bảng 2.2: Các chỉ tiêu chủ yếu của các nhóm tỉnh 12

Bảng 2.3: Khả năng tài trợ chi tiêu từ các nguồn thu được hưởng 13

Bảng 2.4: Các nguồn thu chính trong tổng thu năm 2006 của một số tỉnh 17

Bảng 2.5: Tốc độ tăng nguồn thu riêng của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước 23

Bảng 2.6: Tốc độ tăng nguồn thu chia sẻ của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước 24

Bảng 2.7: Thu chi ngân sách Việt Nam giai đoạn 2002 - 2007 25

Bảng 2.8: Kết quả hồi quy thu NS cấp tỉnh được hưởng giai đoạn 2002 - 2007 31

Hình và đồ thị Hình 2.1: Thu ngân sách địa phương được hưởng/đầu người năm 2006 10

Hình 2.2: Tỷ trọng các nguồn thu chính giai đoạn 2003 – 2006 15

Hình 2.3: Tốc độ tăng thu NS trên địa bàn/GDP 20

Hình 2.4: Tốc độ tăng chi NS/GDP (chưa tính các khoản chuyển giao có mục tiêu) 21

MỞ ĐẦU

Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương là phần quan trọng của chính sách quản lý tài chính công ở đa số các quốc gia Việt Nam đang thực hiện chính sách phân cấp theo Luật Ngân sách năm 2002 Chính sách phân cấp này đang tác động đến nỗ lực tăng trưởng thu, chi ngân sách địa phương và tạo ra những động

cơ mới của chính quyền địa phương trong việc tiến tới mục tiêu cân bằng ngân sách Việc đạt được mục tiêu chính sách không chỉ cải thiện hiệu quả huy động và phân

bổ các nguồn lực mà còn bảo đảm hiệu quả của các nội dung phân cấp khác

Mục đích nghiên cứu của Luận văn nhằm giải quyết các câu hỏi: Khi thực hiện Luật Ngân sách 2002, nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình có khả năng tự cân đối

và có thặng dư ngân sách không? Chính sách phân cấp ngân sách đã tác động như thế nào đến nỗ lực cân bằng ngân sách địa phương? Những yếu tố nào tác động đến khả năng cân đối ngân sách địa phương?

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thu, chi ngân sách của 64 tỉnh, thành phố (từ đây về sau gọi tắt là tỉnh) trong cả nước nhưng nghiên cứu sẽ tập trung vào

10 tỉnh mới được xếp bổ sung vào nhóm tỉnh thặng dư ngân sách khi thực hiện Luật Ngân sách 2002

Phạm vi nghiên cứu của Luận văn từ năm 2002 đến năm 2007, là thời kỳ phân cấp ngân sách chịu sự điều chỉnh của Luật Ngân sách 1996 (năm 2002, 2003)

và Luật Ngân sách 2002 (bắt đầu từ chu kỳ ngân sách 2004 – 2006)

Luận văn sử dụng kết hợp phương pháp định tính và định lượng để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu Kỹ thuật phân tích thống kê mô tả, so sánh được sử dụng để phát hiện những khác biệt giữa nhóm 10 tỉnh nêu trên với những tỉnh còn lại Kỹ thuật phân tích hồi quy được sử dụng để đo lường tác động của các yếu tố kinh tế đến khả năng thu ngân sách địa phương

Đề tài nghiên cứu hy vọng sẽ bổ sung những phân tích thực chứng về diễn biến hành vi của chính quyền địa phương dưới tác động của Luật Ngân sách hiện

hành Kết quả nghiên cứu cũng đưa ra gợi ý cho các nhà lãnh đạo ở cấp trung ương

để lựa chọn chính sách hoàn thiện Luật Ngân sách Nghiên cứu cũng đưa ra các kiến nghị mà chính quyền địa phương cần quan tâm để cải thiện năng lực ngân sách địa phương mình

Điểm nổi bật của Luận văn là giai đoạn nghiên cứu từ năm 2002 – 2007 được đánh giá là giai đoạn nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng ổn định, không chịu tác động của các cú sốc kinh tế do lạm phát, khủng hoảng kinh tế hay do thay đổi chính sách Số liệu nghiên cứu đồng bộ theo biểu mẫu thống nhất của Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam công khai trên mạng internet

Kết cấu Luận văn gồm 3 phần chính: Chương 1 – Tổng quan các nghiên cứu

có trước Chương 2 – Tác động của chính sách phân cấp ngân sách đến hành vi thu ngân sách của chính quyền địa phương Chương 3 – Các khuyến nghị chính sách

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN

1.1 KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH

1.1.1 Những điểm giống nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002

Luật Ngân sách 2002 giống Luật Ngân sách 1996 và Luật sửa đổi năm 1998

ở những điểm cơ bản: (i) Nhiệm vụ thu và nguồn tự thu của ngân sách địa phương vẫn được phân giao như trước (ii) Chính quyền trung ương vẫn quản lý tập trung cơ

sở thuế và thuế suất (iii) Hệ thống thu thuế vẫn phụ thuộc kép (iv) Tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ vẫn tính chung trên tổng nguồn thu chia sẻ của từng tỉnh (v) Ngân sách trung ương vẫn giữ vai trò cấp bù cân đối ngân sách địa phương nếu nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ không bảo đảm nhiệm vụ chi

Khác biệt cơ bản giữa Luật NS 2002 so với Luật NS 1996 là: (i) Chính quyền cấp tỉnh được giao quyền chủ động cân đối ngân sách cấp dưới thay vì trung ương qui định rõ những loại thuế được giao phó phân bổ hoàn toàn hay một phần cho từng cấp trong bốn cấp chính quyền (ii) Chính quyền địa phương được quyết định mức thu một số khoản phí, lệ phí thuộc nguồn tự thu (iii) Thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và phí xăng, dầu được bổ sung vào nguồn thu chia sẻ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (iv) Tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ giữa trung ương và địa phương được giao ổn định trong chu kỳ ngân sách từ 3 – 5 năm, không phải điều chỉnh hằng năm như trước

(v) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (gồm cả nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ giữa trung ương

và địa phương) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn

1

Tham chiếu Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và Luật ngân sách nhà nước năm 2002

nhưng sau chu kỳ ngân sách phải tăng khả năng tự cân đối, giảm dần số cấp bù từ ngân sách trung ương (đối với tỉnh được ngân sách trung ương cấp bù) hoặc giảm tỷ

lệ phân chia nguồn thu chia sẻ (đối với tỉnh đã tự cân đối ngân sách)

Tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách địa phương được hưởng là tỷ lệ giữa tổng số các khoản thu được phân chia với hiệu số giữa tổng số chi ngân sách địa phương và tổng số các khoản tự thu theo quy định Địa phương sẽ được hưởng tỷ lệ phân chia 100% nếu hiệu số nói trên lớn hơn tổng số các khoản thu được phân chia Nếu kết quả tính toán thu vẫn chưa bảo đảm chi thì phần chênh lệch sẽ được ngân sách trung ương bổ sung để cân đối ngân sách địa phương2

Vì chính quyền địa phương có thể giữ lại một phần hay toàn bộ số thu vượt chỉ tiêu ngân sách, nên họ có động cơ lập dự toán thấp số thu và khuyến khích các cơ quan thuế thu đầy đủ các khoản thuế thuộc nguồn thu chia sẻ (Phạm Lan Hương, 2004) Mặt khác, quy định này cũng tạo động cơ để chính quyền địa phương lựa chọn chính sách huy động nguồn thu hoặc ghim giữ thích hợp nguồn thu trong chu kỳ ngân sách để tránh các áp lực chính trị từ người nộp thuế một khi chính quyền trung ương quy định phải tăng khả năng tự cân đối hoặc giảm tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ

1.2 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ TRƯỚC

Trong tài liệu “Phân cấp ở Đông Á, tăng cường hiệu lực cho chính quyền địa phương” xuất bản năm 2005, nhóm chuyên gia của Ngân hàng Thế giới cho rằng

phân cấp ngân sách của Việt Nam thay đổi về tập trung ở mức vừa phải, chính quyền trung ương vẫn giữ quyền kiểm soát đáng kể đối với chính quyền địa phương (Roland White và Paul Smoke, trang 9) Chính quyền địa phương chỉ được quy định mức thu giới hạn đối với một số loại thuế và phí nhất định Việc thiếu quyền kiểm soát thuế suất biên làm mất đi trách nhiệm giải trình về thuế của chính quyền địa phương Chính quyền địa phương sẽ có động cơ tìm các nguồn thu không chính

2

Tham chiếu Thông tư 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính

thức từ thuế và phi thuế và có lẽ ưa chuộng một chiến lược thu thuế lỏng lẻo (Robert R Taliercio, trang 165); chuyển giao cân đối ngân sách dựa trên chênh lệch giữa nhu cầu chi tiêu và thu nhập dự tính có thể tạo động cơ mang tính tiêu cực vì với các khoản thu nhập cao hơn thì các khoản chuyển giao nhận được sẽ thấp đi (Ngân hàng Thế giới 2004b)

Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới (2005)

“Đánh giá tổng hợp chi tiêu công, đấu thầu mua sắm công và trách nhiệm tài chính 2004” cho rằng việc địa phương được giữ lại một phần số thu vượt dự toán có thể

tạo động cơ thúc đẩy tăng thu thuế tại địa phương Cách thức hiệu quả để nâng cao trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng về mặt ngân sách là giao cho chính quyền địa phương một mức độ tự chủ về thuế tương ứng với tiềm năng nguồn lực

và khả năng quản lý

Trong tài liệu đối thoại chính sách số 2/2005 của Chương trình phát triển

Liên hiệp quốc “Phân cấp trong một hệ thống thuế thống nhất – Thu ngân sách tại Thành phố Hồ Chí Minh 2001 – 2004”, Nhóm nghiên cứu cho rằng việc kết hợp

quyền hạn chi tiêu đã được phân cấp với hệ thống thu ngân sách tập trung có tác động tới cơ cấu khuyến khích cả ở cấp trung ương và cấp địa phương (trang 7) Chính quyền cấp tỉnh không thực sự kiểm soát mức thu ngân sách của mình nên sự dao động về mức thu của chính quyền chủ yếu là do những thay đổi mà Trung ương đưa ra Các khoản thu từ các loại thuế phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương tăng tương đối liên tục nhưng sự tăng này không phản ánh sự gia tăng về nỗ lực thu thuế hay kết quả khai thác tốt hơn các nguồn thuế (trang 24)

Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững”

cho rằng trách nhiệm chi không gắn liền với các nguồn tài chính của chính quyền địa phương; quyền tự quyết thu, chi của chính quyền địa phương hạn chế; chia sẻ thuế không công bằng giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo, các tỉnh phải tập trung nguồn lực để thu một số loại thuế thay cho chính quyền trung ương mà không được chính quyền trung ương bù đắp thoả đáng

Nghiên cứu của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) “Thiết lập mô hình ngân sách đô thị cho các thành phố lớn ở Việt Nam” cho rằng: Ngân sách

trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa chưa phân biệt đặc điểm giữa tài khóa chính quyền đô thị và tài khóa chính quyền nông thôn Nên giao cho chính quyền địa phương quyền quyết định một số khoản thu thuế gắn với lợi ích công chúng và tài sản địa phương như thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân và chuyển dần các khoản thu phân chia thành khoản thu riêng cho địa phương

Báo cáo công việc số 148 của Ngân hàng Phát triển Á Châu (2009) “Fiscal Decentralization, Fiscal Incentives, and Pro-Poor Outcomes: Evidence from Viet Nam”, cho rằng phân cấp ngân sách sẽ tạo ra bốn dạng khuyến khích: Sự công bằng

trong chia sẻ nguồn thu sẽ thúc đẩy sự chủ động của địa phương tiêu dùng cho người nghèo, khuyến khích đẩy mạnh và đáp ứng tiêu dùng địa phương, khuyến khích tăng cường trách nhiệm tham gia vào quy trình xây dựng và hoạch định ngân sách quốc gia, khuyến khích trách nhiệm công bố và kiểm soát các báo cáo điều hành ngân sách thường niên (trang 13)

Về đo lường tác động của các yếu tố kinh tế đến nguồn thu ngân sách, các nghiên cứu trước đây tập trung vào khả năng đánh thuế ở cấp quốc gia, gồm có: Nghiên cứu của Lotz and Morss (1970), Chelliah, Baas and Kelly (1975) và Tait, Gratz và Eichengreen (1979) Nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen ở 63 quốc gia đang phát triển đã cho thấy tỷ số thuế quan hệ đồng biến với GDP/đầu người, nghịch biến với tỷ trọng nông nghiệp/GDP và đồng biến với các quai thuế như: tỷ trọng xuất khẩu (không gồm xuất khẩu khoáng sản)/GDP, tỷ trọng khai khoáng/GDP

Luận văn này sẽ tiếp tục kế thừa các kết quả nghiên cứu có trước để giải thích về khả năng và động cơ tự cân đối ngân sách của nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, các yếu tố tác động đến khả năng thu ngân sách địa phương Có động cơ tốt nào rút ra từ thành quả của các tỉnh này làm

kinh nghiệm để các nhà hoạch định chính sách của trung ương sử dụng vào cải thiện chính sách quản lý tài chính công trong thời gian tới không; những khuyến nghị đối với chính quyền địa phương để mở rộng cơ sở thuế

CHƯƠNG 2 TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NĂM 2002 ĐẾN ĐỘNG

CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CÁC TỈNH

2.1 NHÓM 10 TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH CÓ KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI VÀ THẶNG DƯ NGÂN SÁCH KHÔNG?

2.1.1 Sự khác biệt về cơ sở thuế, khả năng thuế giữa các tỉnh ở Việt Nam

2.1.1.1 Những tỉnh tự cân đối ngân sách từ trước đến nay

Thực hiện Luật Ngân sách 1996 đến năm 2003 có 5/63 tỉnh, chiếm 7,93% tổng số tỉnh trong cả nước tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu

về ngân sách trung ương Các tỉnh này gồm: Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu (từ đây về sau gọi tắt là nhóm tỉnh có thu nhập cao) là những trung tâm kinh tế lớn hoặc là nơi chiếm tỷ trọng lớn các ngành công nghiệp, dịch vụ trong cả nước và khu vực

Đầu chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, Trung ương quy định có thêm 10 tỉnh (từ đây về sau gọi tắt là nhóm tỉnh có thu nhập trung bình) phải tự cân đối ngân sách và chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương, tăng số tỉnh có thặng dư ngân sách lên 15/64, chiếm 23,43% tổng số tỉnh trong cả nước Nhóm 10 tỉnh này phân bố đều trong ba miền và cũng là những trung tâm kinh tế trong các vùng kinh tế

Tỷ lệ chia sẻ nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương không cho thấy quy luật thống nhất trong việc xác định tỷ lệ này Tỷ lệ chia sẻ dường như không phải là biến giải thích duy nhất cho khả năng thăng dư ngân sách địa phương Cùng nhóm tỉnh thu nhập cao nhưng tỷ lệ nguồn thu được giữ lại của

TP Hồ Chí Minh tăng từ 29% năm 2002 lên 33% năm 2003 và giảm xuống 29% năm 2004; trong khi đó Hà Nội tăng từ 30% năm 2002 lên 32% năm 2003 và được giữ nguyên Đa số các tỉnh thuộc nhóm thu nhập trung bình có tỷ lệ chia sẻ về ngân sách trung ương rất thấp Các tỉnh Tây Ninh, Long An, Tiền Giang, Vĩnh Long có

tỷ lệ chia sẻ về ngân sách trung ương chỉ 1% và đến chu kỳ ngân sách 2007 – 2009

trở thành tỉnh nhận cấp bù từ ngân sách trung ương – điều này cho thấy tỷ lệ chia sẻ mang tính áp đặt nhiều hơn là được tính toán trên cơ sở công bằng giữa các tỉnh

Bảng 2.1: Những tỉnh tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu cho ngân sách trung ương

Tên tỉnh

Tỷ lệ nguồn thu chia sẻ ngân sách địa phương được hưởng (%) Giai đoạn 2002 -

2.1.1 2 Sự khác biệt khá rõ về khả năng thu thuế giữa các tỉnh

2.1.1.2.1 Các tỉnh thu nhập cao và thu nhập trung bình có thu ngân sách/đầu người cao hơn bình quân cả nước

Hình 2.1.1 cho thấy đến cuối chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, hầu hết 15 tỉnh thặng dư ngân sách đều có chỉ tiêu thu ngân sách được hưởng/dân số cao hơn mức bình quân chung cả nước Mặc dù chỉ tiêu này chưa thể hiện quy mô cơ sở thuế và

nỗ lực thuế, nhưng sự cách biệt khả năng thuế với nhóm tỉnh còn lại gợi ý sự mất cân bằng ngang ngân sách cấp tỉnh vẫn còn lớn, đòi hỏi nếu muốn tăng thêm số tỉnh thặng dư ngân sách thì trung ương phải có những điều chỉnh chính sách thích hợp Không có sự tương quan hợp lý giữa thu ngân sách/đầu người với tỷ lệ chia

sẻ nguồn thu được ấn định Đà Nẵng có thu ngân sách/đầu người năm 2006 là 4,1 triệu VNĐ (xem phụ lục 3), cao hơn 2 lần chỉ tiêu này của Khánh Hòa (1,63 triệu) nhưng tỷ lệ nộp nguồn thu cho ngân sách trung ương chỉ có 5%, trong khi đó Khánh Hòa là 48% Tương tự, Hà Nội có chỉ tiêu thu ngân sách/đầu người là 2,85 triệu, cao hơn chỉ tiêu này của TP Hồ Chí Minh nhưng tỷ lệ trích nộp ngân sách trung ương của 2 tỉnh tương ứng là 68% và 71%

Hình 2.1: Thu ngân sách địa phương được hưởng/đầu người năm 2006

(Nguồn: Số liệu Bộ Tài chính và tính toán của tác giả (Phụ lục 3))

Trong số các tỉnh được ngân sách trung ương cấp bù (sau đây gọi tắt là nhóm tỉnh thu nhập thấp) lại có một số tỉnh như Bình Định, Bình Thuận, Bình Phước có thu ngân sách/đầu người cao hơn mức bình quân cả nước Điều này một lần nữa cho thấy tỷ lệ chia sẻ nguồn thu vẫn mang tính mềm trong phân chia ngân sách

2.1.1.2.2 Nhóm tỉnh thu nhập trung bình có sự tăng trưởng mạnh nguồn thu trong chu kỳ ngân sách 2004 - 2006

Nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã có sự cải thiện đáng kể các yếu tố kinh tế tác động đến khả năng nguồn thu địa phương Nét đặc trưng của phân cấp ngân sách Việt Nam là chính quyền địa phương muốn tăng khả năng ngân sách để bảo đảm chi tiêu thì cách lựa chọn duy nhất là nổ lực mở rộng cơ sở thuế và cải thiện công tác hành thu Kết quả nỗ lực của các địa phương trong việc phân bố lại nguồn lực, cải thiện hạ tầng và môi trường kinh doanh là GDP/đầu người của nhóm tỉnh thu nhập trung bình trong giai đoạn 2004 – 2006 đã tăng gần gấp đôi so với giai đoạn 2002 –

2003, theo kịp mức tăng của nhóm tỉnh thu nhập cao và tạo khoảng cách rõ rệt với nhóm tỉnh thu nhập thấp Tốc độ tăng trưởng GDP của nhóm tỉnh này tăng từ 11,5%/năm lên 13,2%/năm, cao hơn tốc độ tăng của hai nhóm tỉnh còn lại

Số doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn ở mức cao gấp đôi so với nhóm tỉnh thu nhập thấp (có ở Bảng 2.2 trang sau)

Tổng thu ngân sách trên địa bàn/GDP của nhóm tỉnh thu nhập trung bình chiếm 25% GDP, duy trì xấp xỉ với nhóm thu nhập cao trong cả hai chu kỳ ngân sách và cao gấp đôi so với nhóm tỉnh thu nhập thấp, cho thấy lợi thế nguồn thu ở những tỉnh có nhiều doanh nghiệp trung ương và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đóng trên địa bàn

Có nổ lực cân bằng ngân sách của nhóm tỉnh thu nhập trung bình Bảng 2 2 cho thấy chỉ tiêu nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ/GDP của nhóm tỉnh này không những duy trì ở mức cao mà còn tăng trưởng cao (từ 3,2% lên 8%) Nguồn tự thu/GDP giữ ở mức cao nhất (5,9%) cho thấy các nỗ lực cải thiện nguồn thu đã có

từ trước Nguồn thu chia sẻ của nhóm tỉnh này tăng mạnh từ 3,2% lên 8%, bình quân tăng 2,4%/năm, cao hơn mức tăng chỉ tiêu tương ứng ở các tỉnh nghèo

Bảng 2.2: Các chỉ tiêu chủ yếu của các nhóm tỉnh

Chỉ tiêu

Nhóm tỉnh thu nhập cao

Nhóm tỉnh thu nhập trung bình

Nhóm tỉnh thu nhập thấp

Số DN hoạt động trong năm 6247 11223 1043 1619 548 841 Thu NS trên địa bàn/GDP (%) 23.1 28.7 24.3 25.4 10.4 12.6 Nguồn tự thu/GDP (%) 3.4 3.7 5.9 5.9 2.2 3.6 Nguồn thu chia sẻ/GDP (%) 4.3 4.7 3.2 8.0 1.0 3.6

(Nguồn: Tính toán của tác giả trên cơ sở số liệu thu ngân sách của Bộ Tài chính; số liệu GDP, dân số, doanh nghiệp của Tổng cục Thống kê)

2.1.1.2.3 Khả năng tài trợ chi tiêu từ nguồn thu được hưởng của nhóm tỉnh thu nhập trung bình xấp xỉ nhóm tỉnh thu nhập cao

Bảng 2 3 phân tích khả năng tài trợ cho chi tiêu dự toán từ các nguồn thu được hưởng của chính quyền địa phương, chưa tính nguồn chuyển giao cân bằng dọc và chi chuyển giao theo chương trình mục tiêu

Số liệu ở ba mức độ cao, trung bình và thấp cho thấy trong giai đoạn từ 2002 đến 2007, nhóm tỉnh thu nhập cao vẫn tiếp tục duy trì bền vững khả năng cân bằng ngân sách từ 88,7% lên 102,3%, tỉnh thấp nhất cũng tăng từ 63,2% lên 86,3% Nhóm tỉnh thu nhập trung bình cũng duy trì tăng trưởng ổn định khả năng cân bằng ngân sách từ 47,3% lên 69%, cao gấp đôi so với nhóm tỉnh thu nhập thấp

Bảng 2.3: Khả năng tài trợ chi tiêu từ các nguồn thu được hưởng (đvt %)

Nhóm các tỉnh thu nhập cao

Bình quân 88.7 89.2 91.3 79.1 76.5 102.3 Cao nhất 116.3 112.6 128.8 105.4 90.6 129.9

(Nguồn: Số liệu của Bộ Tài chính và tính toán của tác giả)

Khả năng tài trợ chi tiêu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã tăng từ 61% năm 2003 lên 75,1% năm 2004, cao hơn so với hai nhóm tỉnh còn lại, cho thấy có

nổ lực cân bằng ngân sách trong năm đầu tiên thực hiện Luật NS 2002, nhưng không đồng đều giữa các tỉnh Số liệu cũng cho thấy có tỉnh thuộc nhóm thu nhập trung bình nhưng khả năng tự cân đối ngân sách chỉ đạt 42% và nguồn thu kém ổn định bền vững

Khả năng tài trợ chi tiêu cũng phụ thuộc vào xu hướng thay đổi quy mô thu

và chi Hình 2.2.2.2 dưới đây cho thấy tỷ trọng chi ngân sách/GDP của nhóm tỉnh

thu nhập trung bình vẫn duy trì tăng đều, nghĩa là chúng ta đã loại trừ khả năng chỉ

số thu/chi tăng do sự sụt giảm của chi tiêu

Ở Việt Nam, các nguồn thu ngoài ngân sách đóng góp khá lớn vào chi tiêu hằng năm của các địa phương Nguồn thu này gồm các khoản đóng góp trực tiếp từ người dân vào xây dựng các công trình công cộng thông qua cơ chế tự quản, các nguồn tài trợ trực tiếp của tổ chức và cá nhân cho tổ chức thụ hưởng, các nguồn đầu

tư từ vốn tự có, vốn vay của doanh nghiệp, các khoản vận động tài trợ…nhưng ít được phản ảnh cụ thể trên các số liệu báo cáo tài chính Đây là một hạn chế của kết quả nghiên cứu về khả năng tài trợ chi tiêu từ các nguồn thu của địa phương

2.1.2 Các nguồn thu chính và tốc độ tăng trưởng

Mục này phân tích cơ cấu các nguồn thu chính đóng góp vào nổ lực cân bằng ngân sách của nhóm tỉnh thu nhập trung bình để tìm ra những xu hướng chung và điểm khác biệt của các tỉnh

2.1.2.1 Các nguồn thu chính của nhóm tỉnh thu nhập trung bình được duy trì xấp xỉ với nhóm tỉnh thu nhập cao

Hình 2.1.2 cho thấy các nguồn thu chính trong tổng thu ngân sách của nhóm tỉnh thu nhập trung bình trong giai đoạn 2003 – 2006 gồm: thu từ đất, thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế VAT từ khu vực kinh tế tư nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt, thu phí và lệ phí trước bạ

Nguồn thu từ đất chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu nguồn thu và gia tăng mạnh trong giai đoạn 2003 – 2006 Ở các tỉnh thu nhập cao nguồn thu này tăng từ 17,47% lên 30,95%, ở nhóm tỉnh thu nhập trung bình là 32,79% lên 39,68% Vì Pháp lệnh thuế nhà đất hiện hành chưa thu thuế nhà và chưa quy định về thuế nhà3 nên nguồn từ tiền giao quyền sử dụng đất và cho thuê đất chiếm tỷ trọng chủ yếu (98%) trong tổng thu từ đất (xem thêm phụ lục 4)

3

Nguồn: Tham chiếu Pháp lệnh thuế nhà đất năm 1992

Tuy nhiên, nguồn thu từ giao quyền sử dụng đất không phải là nguồn thuế bền vững và dễ phát sinh tình trạng đầu cơ đất đai Trong dài hạn, các địa phương cần được khai thác nguồn thu bền vững từ thuế nhà đất

Sau khi thực hiện Luật NS 2002, cơ cấu nguồn thu chính có thay đổi nhưng chưa xác lập nguồn thu bền vững cho cân bằng ngân sách của nhóm tỉnh thu nhập trung bình Trong khi nhóm tỉnh thu nhập cao gia tăng ổn định nguồn thu từ khu vực kinh tế tư nhân từ 19,09% (năm 2003) lên 19,61% (năm 2004) và 23,34% (năm 2006) thì con số tương tự của nhóm tỉnh thu nhập trung bình là từ 16,63% lên 19,81% và giảm xuống còn 14,65% Nguồn thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt, thu từ phí

và lệ phí trước bạ của nhóm tỉnh thu nhập trung bình cũng diễn biến theo xu hướng tăng trong năm 2004 nhưng giảm đến năm 2006

Nhóm tỉnh thu nhập cao

Nhóm tỉnh thu nhập trung bình

Cả nước Nhóm tỉnh thu nhập cao

Nhóm tỉnh thu nhập trung bình

Cả nước Nhóm tỉnh thu nhập cao

Nhóm tỉnh thu nhập trung bình

Hình 2.1.2 Tỷ trọng các nguồn thu chính giai đoạn 2003 - 2006

(Không tính nguồn thu từ dầu thô và thu từ DN có vốn đầu tư nước ngoài)

Hình 2.2: Tỷ trọng các nguồn thu chính giai đoạn 2003 – 2006

(Không tính nguồn thu từ dầu thô và thu từ DN có vốn đầu tư nươc ngoài)

(Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả)

Phân tích cũng gợi ý rằng chính sách cải thiện cơ cấu nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình cần tập trung vào cải thiện môi trường kinh doanh, nâng

ss

cao năng lực canh tranh cho khu vực sản xuất và dịch vụ, cải thiện chất lượng phục

vụ của khu vực nhà nước và tăng năng lực quản lý thu thuế đối với người có thu nhập cao

2.1.2.2 Nguồn thu chính phụ thuộc lợi thế vốn có của từng tỉnh

Bảng 2.3 (trang sau) cho thấy nguồn thu từ giao quyền sử dụng đất chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn thu của cả 6 tỉnh, cao nhất là Đà Nẵng mức 65% và thấp nhất

là Khánh Hòa mức 12% So với năm 2003, tốc độ tăng nguồn thu này cho thấy mức

độ khai thác nguồn thu từ đất khá chênh lệch giữa các tỉnh: Vĩnh phúc có mức độ tăng 852%, Tiền Giang 224%, Khánh Hòa 110% và thấp nhất là Quảng Ninh 8% Nguồn thu thuế VAT và thuế TNDN từ khu vực kinh tế tư nhân cũng chiếm

tỷ trọng cao trong cơ cấu nguồn thu của các tỉnh này Tỉnh Tiền Giang có tỷ trọng cao nhất 41%, tiếp đến là Cần Thơ 36% và thấp nhất là Khánh Hòa 13% Tốc độ tăng so với năm 2003 cao nhất là Quảng Ninh 113% và Khánh Hòa 103%

Thuế tiêu thụ đặc biệt mới bổ sung vào nguồn thu riêng của địa phương theo Luật NS 2002 nhưng chưa có đóng góp đáng kể vào thu ngân sách của các địa phương, trừ Khánh Hòa nguồn thu này chiếm tỷ trọng 43% và đã duy trì khá cao từ năm 2003

Thuế thu nhập cá nhân tuy có gia tăng mạnh so với năm 2003 nhưng vẫn chiếm tỷ trọng từ 1,2% đến 4,1% trong các nguồn thu

Phí xăng dầu là nguồn mới bổ sung vào thu riêng của địa phương, chưa trở thành nguồn thu quan trọng cho hầu hết các tỉnh

Nguồn thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước so với năm 2003 đã sụt giảm mạnh về tỷ trọng và tốc độ tăng trưởng , trừ Khánh Hòa và Cần Thơ là hai tỉnh vẫn còn tiếp tục có tỷ trọng thu khá lớn từ khu vực doanh nghiệp nhà nước Kết quả này cũng phù hợp với sự thu hẹp quy mô kinh tế nhà nước do thực hiện chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp của Chính phủ

Nguồn thu từ phí, lệ phí và lệ phí trước bạ đang có sự gia tăng đáng kể cùng với quá trình cải thiện chất lượng dịch vụ ở các địa phương Quảng Ninh có tỷ trọng

cao nhất 27% và tốc độ tăng so với 2003 là 158%, các tỉnh còn lại có tỷ trọng từ 6 – 10% và tốc độ tăng trung bình 30%/năm

Bảng 2.4: Các nguồn thu chính trong tổng thu năm 2006 của một số tỉnh

Đơn vị tính: %

Thu từ DNNN

VAT và thuế TNDN

Thuế TTĐB

Thuế thu nhập cá nhân

Phí và

lệ phí trước bạ

Thu XSKT

Phí xăng dầu

Thu về nhà đất

Thu khác

2.1.2.3 Điểm qua thay đổi nguồn thu của một số tỉnh trong năm 2003 và năm

2004

Phụ lục 4 cho thấy không có quy luật chung về nguồn thu chính của nhóm tỉnh thu nhập trung bình

Quảng Ninh: Năm 2004 nguồn thu về đất, thu phí và lệ phí trước bạ, thu

khác vẫn chiếm tỷ trọng chính (68%) tổng thu địa phương được hưởng Thu về đất năm 2004 giảm 5% so với năm 2003, thu khác tăng 5% so với năm 2003 các nguồn thu còn lại ít biến động

Vĩnh Phúc: Năm 2004 tổng số thu từ xổ số kiến thiết, thu từ khu vực kinh tế

tư nhân, phí và lệ phí trước bạ, thu từ nhà đất chiếm 82% tổng thu địa phương được hưởng Thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước và kinh tế tư nhân năm 2004 giảm 11% so với năm 2003 và được bù đắp nhờ tăng 9% nguồn thu từ đất

Đà Nẵng: Nguồn thu từ đất từ năm 2004 tăng 4% so với năm 2003 và chiếm

77% tổng nguồn thu địa phương được hưởng Các nguồn thu khác biến động ít

Khánh Hòa: Năm 2004 nguồn thu thuế tiêu thụ đặc biệt, thu từ đất, thu từ

khu vực doanh nghiệp nhà nước và kinh tế tư nhân vẫn chiếm tỷ trọng chủ đạo 84% tổng nguồn thu địa phương được hưởng Năm 2004 nguồn thu từ đất tăng 10% so với năm 2003, thu khác giảm 9% và thu từ doanh nghiệp nhà nước giảm 2%

Tiền Giang: năm 2004 nguồn thu từ khu vực kinh tế tư nhân và thu từ đất

vẫn chiếm 56% tổng nguồn thu địa phương được hưởng Thu về đất năm 2004 tăng 5% so với năm 2003, thu phí xăng dầu tăng 3%, thu từ khu vực kinh tế tư nhân giảm 4% Các nguồn thu khác biến động ít

Cần Thơ: Năm 2004 thu từ khu vực kinh tế tư nhân, thu từ đất và phí xăng

dầu chiếm 75% tổng nguồn thu địa phương được hưởng Thu từ đất năm 2004 tăng 14% so với năm 2003, thu từ khu vực kinh tế tư nhân giảm 8%, thu phí xăng dầu tăng 9%, thu doanh nghiệp nhà nước giảm 5% Các nguồn thu khác biến động ít

Tóm lại, kết quả nghiên cứu của mục 2.1 cho thấy:

Việc có thêm 10 tỉnh thu nhập trung bình tự cân đối ngân sách và chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương trước tiên là do Luật Ngân sách 2002 quy định lại tỷ lệ chia sẻ nguồn thu của 10 tỉnh này Tuy nhiên, tỷ lệ chia sẻ nguồn thu chưa phải là biến giải thích duy nhất khả năng thặng dư ngân sách địa phương và chưa được tính toán công bằng giữa các tỉnh Một số tỉnh có tỷ lệ chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương lớn hơn 50% nhưng một số tỉnh chỉ là tỷ lệ tượng trưng 1% Việc so sánh các chỉ tiêu kinh tế chủ yếu giữa các nhóm tỉnh cho thấy nhóm

10 tỉnh thu nhập trung bình đã có khả năng tự cân đối ngân sách từ trước khi thực hiện Luật Ngân sách 2002 Đó là: Thu ngân sách/đầu người cao hơn mức bình quân chung cả nước; GDP/đầu người đã tăng từ 6,4% lên 11,2%, gần gấp đôi so với giai đoạn trước, bắt kịp với mức tăng GDP/đầu người của nhóm tỉnh thu nhập cao Mức

độ huy động ngân sách của nhóm tỉnh này bình quân là 24,8%, xấp xỉ mức huy động của nhóm tỉnh thu nhập cao Khả năng tài trợ chi tiêu từ các nguồn thu được hưởng của nhóm này đã tăng vọt từ 47,3% đến 73,7% trong giai đoạn 2002 – 2006, vượt qua mức thấp nhất của nhóm tỉnh thu nhập cao

Nguồn thu chính của các tỉnh thặng dư ngân sách phụ thuộc rất lớn vào lợi thế đặc thù vốn có của từng tỉnh Điểm chung của nhiều tỉnh là lạm dụng nguồn thu

từ giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, với mức đóng góp tăng mạnh từ 32,79% lên 39,68% trong tổng thu giai đoạn 2003 – 2006 Nguồn thu từ thuế nhà chưa có cơ

sở pháp lý đầy đủ để khai thác Thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế VAT tăng mạnh cùng với sự gia tăng số lượng doanh nghiệp tư nhân, đóng góp từ 14,2% lên 26,9% trong tổng thu Phí và lệ phí trước bạ đóng góp từ 6 – 10% tổng số thu và ngày càng trở thành nguồn thu quan trọng Nguồn thu từ thuế thu nhập cá nhân chưa được khai thác tốt và chỉ đóng góp từ 2% - 3% trong tổng thu Thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu mới được bổ sung vào nguồn thu chia sẻ cho ngân sách tỉnh nhưng đóng góp chưa nhiều trong tổng thu Cơ cấu nguồn thu có thay đổi nhưng chưa duy trì ổn định các nguồn thu bền vững

2.2 DIỄN BIẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA NHÓM TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH

2.2.1 Có sự khác biệt về động cơ thu, chi trong chu kỳ ngân sách

2.2.1.1 Động cơ tăng thu ngân sách giảm dần trong chu kỳ ngân sách

Tỷ trọng thu ngân sách/GDP của các nhóm tỉnh đều có xu hướng giống nhau: tăng từ năm đầu rồi giảm dần vào năm cuối của chu kỳ ngân sách Hình 2.2.2.1 cho thấy trong khi mức độ huy động nguồn thu ngân sách nhà nước của cả nước tăng đều từ 23.1% năm 2002 lên đến 28,7% năm 2006 và giảm nhẹ xuống còn 27,6% vào năm 2007 do giảm nguồn thu từ dầu thô và nguồn thu viện trợ không hoàn lại thì thu ngân sách trên địa bàn/GDP ở ba nhóm tỉnh đều cho xu hướng giống nhau: Nhóm tỉnh thu nhập cao từ 31,6% năm 2002 lên 33,9% năm 2004 rồi giảm xuống 26,4% năm 2006 và tiếp tục tăng lên 31,9% vào năm 2007 Nhóm tỉnh thu nhập trung bình từ 24% năm 2002 lên 29,5% năm 2004 rồi giảm xuống 23,9% năm 2006

và tăng mạnh lên 31,7% vào năm 2007 Nhóm tỉnh thu nhập thấp tăng đều từ 7% năm 2002 lên 13,8% năm 2005 rồi giảm xuống 10,1% năm 2006 và tăng mạnh lên 14,9% vào năm 2007

có thu nhập thấp

Hình 2.3: Tốc độ tăng thu NS trên địa bàn/GDP

(Nguồn: Số liệu của Bộ Tài chính và tính toán của tác giả)

Xu hướng này cho thấy Luật Ngân sách đã tác động rõ đến hành vi thu ngân sách của các nhóm tỉnh Những tỉnh được giao nghĩa vụ đóng góp nhiều cho ngân sách trung ương đã giảm nhanh tỷ lệ huy động ngân sách để không phải tăng tỷ lệ đóng góp trong chu kỳ tiếp theo Nhóm tỉnh thu nhập trung bình có nỗ lực huy động ngân sách từ đầu chu kỳ nhưng đến năm cuối chu kỳ thì cũng lựa chọn động cơ như nhóm tỉnh thu nhập cao Các tỉnh nhận trợ cấp ngân sách từ trung ương thì không chỉ lựa chọn động cơ như nhóm tỉnh thu nhập trung bình mà còn chọn ngưỡng huy động ngân sách vào năm đầu chu kỳ rất khiêm tốn

Xu hướng này cũng cho thấy tính kém minh bạch của ngân sách địa phương, các số liệu báo cáo chưa phản ảnh chính xác giới hạn khả năng thuế của từng tỉnh

2.2.1.2 Chi ngân sách tăng chậm

Chi ngân sách địa phương/GDP ở cả ba nhóm tỉnh đến năm 2007 tăng hơn năm 2002 nhưng xu hướng thay đổi khác nhau giữa các nhóm Trong khi chi ngân sách địa phương/GDP của nhóm tỉnh thu nhập thấp duy trì tăng liên tục từ 17,9% năm 2002 lên 26% năm 2007, thì nhóm tỉnh thu nhập trung bình tăng từ 14,2% năm

2002 lên mức cao nhất 18,8% năm 2004 và sau đó giảm dần đều xuống mức 17,56% năm 2007 Nhóm tỉnh thu nhập cao tăng từ 7,8% năm 2002 lên 10,2% năm

2005 và giảm đều xuống mức 9% năm 2007

Nhóm tỉnh thu nhập trung bình

nhóm tỉnh

có thu nhập thấp

Hình 2.4: Tốc độ tăng chi NS/GDP (chưa tính các khoản chuyển giao có mục tiêu)

(Nguồn: Số liệu của Bộ Tài chính và tính toán của tác giả)

Rõ ràng Luật Ngân sách 2002 đã có tác động đến động cơ chi tiêu khi tỉnh được giao tự cân đối ngân sách Xu hướng chung là chi tiêu thận trọng hơn theo năng lực ngân sách Một số quy định của Luật như: các địa phương không còn được nhận nguồn uỷ thác chi tiêu có cấp vốn từ cấp chính quyền cao hơn; địa phương được phép huy động vốn trong nước và ứng trước nguồn thu để đáp ứng chi nhưng phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn; chính quyền phải có trách nhiệm giải trình nguồn thu, nội dung chi, định mức chi trước hội đồng nhân dân cộng với tình trạng không chắc chắn trong việc mở rộng cơ sở thuế là những ràng buộc mà chính quyền các tỉnh phải cân nhắc trong các khoản mục chi tiêu ngân sách

Tuy nhiên cũng không loại trừ khả năng chi tiêu ngân sách của các tỉnh này

có thể cao hơn do chưa hạch toán những khoản chi ngoài ngân sách vào các báo cáo hằng năm

2.2.2 Trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, động cơ tăng trưởng các nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình ít có đột biến

2.2.2.1 Tăng trưởng các nguồn thu riêng không ổn định

Phí và lệ phí trước bạ trong giai đoạn 2004 – 2006 tăng bình quân 30,6%, cao hơn mức tăng 28% của giai đoạn 2003 – 2004, trong khi cả nước tốc độ tăng của nguồn thu này đã giảm mạnh từ 33,2% xuống 11,2%

Nguồn thu từ xổ số kiến thiết giảm từ mức 23,8% xuống còn 17,5%, trong khi mức giảm của cả nước là từ 25% xuống còn 15,9%

Tốc độ tăng nguồn thu về nhà đất giảm mạnh từ 56,9% xuống 11,2%, mặc dù vẫn giữ mức tăng cao hơn bình quân cả nước

Nguồn thu khác có tốc độ tăng mạnh từ 4,3% trong giai đoạn 2004 – 2006 lên 10,2% trong giai đoạn 2003 – 2004 và ngược với xu hướng bình quân của cả nước Kết quả này cho thấy nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã bắt đầu chú ý đến việc huy động các nguồn thu phi thuế như vay mượn, tạm ứng vốn hoặc các nguồn tài trợ qua ngân sách

Bảng 2.5: Tốc độ tăng nguồn thu riêng của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước

Đơn vị tính: %

(Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính)

Hạn chế trong các số liệu trên là chưa tách được các hạng mục gia tăng trong nguồn thu chi khác để làm rõ động cơ tăng các nguồn thu khác Một số hạng mục chi được chuyển nguồn từ các năm trước – các khoản chi này không được đưa vào

kế hoạch ngân sách ban đầu song vẫn được đưa vào quyết toán ngân sách cuối cùng

(Báo cáo phát triển Việt nam 2010, trang 24)

2.2.2.2 Tăng trưởng các nguồn thu chia sẻ chủ yếu do tác động yếu tố thời gian

và lạm phát chung của nền kinh tế

Thu từ DNNN của nhóm tỉnh thu nhập trung bình năm 2004 tăng 6,8% so với năm 2003, mức cả nước là 11,9% Giai đoạn 2004 – 2006, nguồn thu này có mức tăng bình quân 17,8%, gấp 2,6 lần thời kỳ trước và xấp xỉ mức tăng của cả nước Kết quả này cho thấy ngoài xu hướng tăng thu theo thời gian và tác động của

lạm phát, nguồn thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước của nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã được cải thiện tốt hơn

Bảng 2.6: Tốc độ tăng nguồn thu chia sẻ của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước

Đơn vị tính: %

Thu từ khu vực kinh tế tư nhân 14.2 28.0 26.9 29.1

(Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính)

Tốc độ tăng thu từ khu vực kinh tế tư nhân khá nhanh cho thấy khu vực này đang đóng góp lớn vào nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình Năm 2004 tốc

độ tăng thu là 14,2% so với năm 2003, bằng ½ mức bình quân cả nước Nhưng đến giai đoạn 2004 – 2006, tốc độ tăng là 26,9%, gấp đôi giai đoạn trước và xấp xỉ mức tăng của cả nước

Tốc độ tăng thu từ phí xăng đã giảm đi gần ½, từ 19,1% xuống 9,8% sau hai giai đoạn, cùng mức giảm với cả nước Kết quả này cho thấy khi chính phủ áp dụng chính sách giảm trợ giá xăng dầu thì nguồn thu từ chênh lệch phí xăng dầu không còn là nguồn thu quan trọng cho ngân sách của các tỉnh

Thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập cá nhân trong hai giai đoạn là từ 18,6% xuống 17,1% và 33,4% xuống 32,9%, nghĩa là gần như duy trì ổn định

2.2.3 Chính sách thu, chi đặt gánh nặng nhiều hơn cho các tỉnh có thặng dư ngân sách

Bảng 2.7: Thu chi ngân sách Việt Nam giai đoạn 2002 - 2007

Chỉ tiêu 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1 Thu ngân sách (tỷ VND) 121.716 122.115 139.223 176.619 222.238 269.117

Thu địa phương (tỷ VND) 30.545 42.744 65.491 75.204 88.508 114.520

% ngân sách quốc gia 25.1 35.0 47.0 42.6 39.8 42.6

Tốc độ tăng trưởng (%)

1 Thu ngân sách 17.3 0.3 14.0 26.9 25.8 21.1 Thu địa phương 20.0 39.9 53.2 14.8 17.7 29.4

Chi địa phương (tỷ VND) 64.572 88.662 114.246 145.103 172.315 214.884

% Chi tiêuquốc gia 47.7 47.3 48.3 48.2 47.6 46.6

% tổng chi tiêu địa phương 54.6 50.2 54.6 38.7 54.6 44.5

(Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính)

Bảng 2.7 cho thấy từ năm 2002 đến năm 2007, trong khi thu ngân sách cả nước tăng từ 17,3% lên 21,1% thì thu ngân sách địa phương tăng trưởng từ 20% lên 29,4% và mức độ đóng góp vào ngân sách quốc gia đã tăng từ 25,1% lên 42,6%, xấp xỉ 1,7 lần Tỷ trọng chi địa phương trong tổng chi ngân sách quốc gia đã tăng gấp đôi (từ 47,7% lên 105,7%) Chi chuyển nhượng cho các tỉnh nghèo chiếm bình

quân 47% tổng chi địa phương Điều này có nghĩa là những tỉnh giàu vừa phải nỗ lực cải thiện cân bằng ngân sách địa phương mình vừa phải có trách nhiệm cân bằng ngân sách cho các tỉnh nghèo Các tỉnh giàu hơn đang phải trợ cấp rất lớn để

cân đối ngân sách cho các tỉnh nghèo hơn (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008) Hệ thống chia sẻ thuế để lại cho các tỉnh giàu nguồn thu không tương

xứng với nỗ lực thu thuế, dẫn đến tình trạng là các tỉnh giàu không đủ nguồn lực để

duy trì tốc độ tăng trưởng của mình (Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, trang 30) Tóm lại, kết quả nghiên cứu của mục 2.2 cho thấy:

Những thay đổi trong chính sách của Luật Ngân sách 2002 so với Luật Ngân sách 1996 đã tạo ra động cơ trong thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh Dù với

tỷ lệ chia sẻ cao hay rất thấp, số liệu phân tích đều cho thầy các tỉnh được giao nhiệm vụ đóng góp về ngân sách trung ương đã chủ động khai thác tăng nguồn thu ngày từ năm đầu chu kỳ ngân sách Số tăng thu ngân sách một phần nhờ vào lợi thế vốn có của từng tỉnh như nói trên, một phần hầu như phụ thuộc vào nỗ lực tận thu các nguồn thuế đã có Ít có bằng chứng cho thấy gia tăng nguồn thu nhờ nỗ lực mở rộng cơ sở thuế Các nguồn thu riêng tăng trưởng không ổn định vì các địa phương chưa vượt qua các rào cản về thuế suất biên và trách nhiệm giải trình Các nguồn thu chia sẻ tăng trưởng rõ ràng hơn nhờ kích thích của cơ chế thưởng nguồn thu vượt dự toán và nhờ vào ưu thế về tính phụ thuộc kép của hệ thống thu thuế

Nỗ lực tăng thu của tỉnh thặng dư ngân sách và tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương đều có xu hướng giảm dần đến cuối chu kỳ ngân sách Dường như một khi chưa mở rộng được cơ sở thuế, chưa dự đoán được khả năng nguồn thu và chưa có quyền quyết định thuế suất biên thì động cơ của các tỉnh là duy trì một ngưỡng huy động số thu hợp lý ở năm cuối chu kỳ ngân sách để tránh phải điều chỉnh lại mức thu hoặc phải tăng tỷ lệ đóng góp về ngân sách trung ương trong chu

kỳ kế tiếp Tính kém minh bạch của ngân sách địa phương dường như cũng bộc lộ một sự “giằng co ngầm” trong trách nhiệm chia sẻ nguồn thu giữa các tỉnh giàu hơn với các tỉnh nghèo hơn

2.3 CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG NGUỒN THU NGÂN SÁCH

Các chương trước cho thấy chính sách phân cấp ngân sách có tác động đến động cơ thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh Chương này sẽ tập trung vào phân tích các yếu tố kinh tế ảnh hưởng đến cơ sở thuế của các địa phương, với giả định chung rằng năng lực hệ thống thu thuế là như nhau ở tất cả các tỉnh

2.3.1 Mô hình nghiên cứu

Kế thừa những nghiên cứu có trước, tôi chọn mô hình nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen cho phù hợp với cơ sở dữ liệu và mục đích nghiên cứu Trong

đó, các biến số quốc gia sẽ được thay thế bởi các biến số phù hợp ở cấp địa phương Biến phụ thuộc là thu ngân sách địa phương được hưởng (gồm thu riêng và thu chia sẻ) Các biến số độc lập được trình bày ở mô hình dưới đây Ngoài ra, trong mô hình còn sử dụng các biến giả D1 và D2 đo lường tác động của yếu tố thời gian và chính sách chia sẻ nguồn thu đến thu ngân sách được hưởng của các địa phương

Mô hình ước lượng các yếu tố tác động đến thu ngân sách được hưởng của chính quyền cấp tỉnh:

RETOTAL it = β 1 + β 2 GDP_PO it + β 3i g it + β 4 ENTER it + β 5 I_EXP it + β 6 PCI it +

β 7 ARG it + β 8 EXP_GDP it + β 9 D 1 + β 10 D 2 +β 11 D 1 *D 2 + ε i

Trong đó :

RETOTALit : Tổng thu ngân sách được hưởng của tỉnh i năm t

GDP_POit : Tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh tính trên dân số

g : tốc độ tăng trưởng GDP của tỉnh i trong năm t

ENTERit: % tổng số doanh nghiệp trong cả nước hoạt động trên địa bàn tỉnh I_EXPit : Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi địa phương

PCIit : Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh

ARGit : Tỷ trọng nông nghiệp/GDP địa phương

EXP_GDPit : Tỷ trọng tổng chi tiêu trong GDP địa phương

D1: Biến giả thời gian phân biệt giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 D1 = 0 nếu t =< 2003, D1 = 1 nếu t >2003

D2: Biến giả phân biệt giữa tỉnh có chia sẻ và tỉnh không có chia sẻ nguồn thu cho ngân sách trung ương D2 = 0 nếu tỷ lệ chia sẻ = 0, D2 = 1 nếu tỷ lệ chia sẻ > 0

D1*D2 : Biến tương tác đo lường tác động của chính sách chia sẻ nguồn thu theo thời gian

2.3.2 Các giả định

GDP/đầu người : Khả năng đóng thuế của người dân phụ thuộc chủ yếu vào

thu nhập bình quân đầu người hoặc phần vượt trội của thu nhập bình quân đầu người so với mức sống tối thiểu (Richard Goode, 1976).Tuy nhiên khả năng thu thuế phụ thuộc phần lớn vào năng lực hệ thống thu và sự hơp tác của người đóng thuế dưới ảnh hưởng của các quan điểm xã hội và chính trị Trong điều kiện chính quyền ngày càng phải chịu trách nhiệm nhiều hơn cho chất lượng điều kiện sống ở địa phương thì áp lực tăng thu thuế là khó tránh khỏi Vì vậy kỳ vọng khi GDP/đầu người càng cao thì nổ lực thu thuế càng tăng

g: Tốc độ tăng trưởng kinh tế phản ảnh sự gia tăng các nguồn lực của nền

kinh tế sau mỗi thời kỳ Tuy nhiên, do phương pháp tính tốc độ tăng trưởng kinh tế

ở cấp địa phương của ngành thống kê chưa có sự nhất quán theo cách tính quốc tế, nhiều chỉ tiêu kinh tế có thể bị tính trùng giữa trung ương và địa phương Kỳ vọng tốc độ tăng trưởng kinh tế càng cao thì khả năng thu thuế càng tăng nhưng tương quan sẽ không mạnh

%ENTER : Địa phương càng có nhiều doanh nghiệp sản xuất kinh doanh trên địa bàn thì cơ sở thuế càng lớn Việc cải cách chính sách kê khai thuế và nộp thuế đang giúp hệ thống quản lý thuế nắm chắc tay cầm thuế Tuy nhiên nhiều doanh nghiệp quy mô nhỏ với những giao dịch phi chính thức sẽ tạo khó khăn cho