Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý nợ công ở việt nam bài 2

LỜI MỞ ĐẦUTrong những năm qua, để tạo nguồn lực cho quá trình phát triển kinh tế, việc huyđộng vốn vay đã trở thành một kênh quan trọng, góp phần giải quyết khó khăn về tàichính, tạo tiề

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 5

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 6

1.1 Nợ công 6

1.1.1 Khái niệm nợ công 6

1.1.2 Bản chất kinh tế của nợ công 7

1.1.3 Phân loại nợ công 9

1.1.4 Những tác động của nợ công 10

1.2 Quản lý nợ công 11

1.2.1 Khái niệm quản lý nợ công 11

1.2.2 Mục tiêu quản lý nợ công 13

1.2.3 Các mô hình quản lý nợ công 13

1.3 Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công 15

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 16

2.1 Thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay 16

2.1.1 Quy mô cơ cấu nợ công 16

2.1.2 Nguyên nhân gia tăng nợ công ở Việt Nam 19

2.2 Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý nợ công giai đoạn 2011 – 2015 22

2.2.1 Về thực hiện các mục tiêu 22

2.2.2 Về thực hiện các giải pháp 24

2.3 Một số tồn tại, hạn chế và nguyên nhân 33

2.3.1 Tồn tại, hạn chế 33

2.3.2 Nguyên nhân 34

CHƯƠNG 3: BỐI CẢNH, MỤC TIÊU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG GIAI ĐOẠN 2016-2020 37

3.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế 37

3.2 Mục tiêu 38

3.2.1 Về mục tiêu tổng quát 38

3.2.2 Về các chỉ tiêu cụ thể 38

3.3 Đề xuất giải pháp 40

3.3.1 Kiểm soát nợ trong giới hạn trần nợ cho phép: 41

3.3.2 Nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công 42

3.3.3 Tiếp tục tái cơ cấu nợ công 44

3.3.4 Phát triển thị trường vốn trong nước 45

3.3.5 Tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ, thể chế, chính sách quản lý nợ công, phù hợp với tình hình nước ta và thông lệ quốc tế 46

KẾT LUẬN 48

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 49

LỜI MỞ ĐẦU

Trong những năm qua, để tạo nguồn lực cho quá trình phát triển kinh tế, việc huyđộng vốn vay đã trở thành một kênh quan trọng, góp phần giải quyết khó khăn về tàichính, tạo tiềm lực thực hiện thành công các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước.Các khoản vay nợ từ trong và ngoài nước đều được tận dụng một cách khá hiệu quả đãgiúp nước ta từ việc mắc nợ thường xuyên và là một nước chậm phát triển trở thànhnơi đầu tư hấp dẫn với một cơ cấu nợ công an toàn Kết quả này không thể phủ nhậnvai trò quan trọng của các chính sách quản lý nợ công Trong khoảng thời gian đó,Chính phủ đã ban hành một số quy định pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả công tácquản lý, sử dụng vốn vay Tuy nhiên, cho đến nay, khuôn khổ pháp lý về quản lý nợcông bộc lộ nhiều khiếm khuyết, không còn khả năng quản lý các khoản nợ một cách

có hiệu quả, cụ thể là: chưa theo kịp đòi hỏi thực tiễn quản lý và thay đổi của thông lệquốc tế, thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa các khâu huy động vốn với khâu tổ chức thựchiện và trả nợ vay; chưa gắn trách nhiệm giải trình ngành, địa phương với việc phân bổ

và sử dụng hiệu quả vốn vay Chức năng quản lý nợ còn phân tán ở các cơ quan khácnhau, quy định về quản lý nợ công được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luậtkhác nhau, còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo với một số luật hiện hành và mới banhành,

Trên cơ sở đó, nhóm chúng em thực hiện đề tài “Thực trạng tổ chức thực hiện

chính sách quản lý nợ công ở việt nam” nhằm cung cấp một cái nhìn tổng quát về công

tác quản lý nợ công ở nước ta và đề xuất một số góp ý nhằm hoàn chỉnh công tác quản

lý để việc sử dụng nợ công được thực hiện hiệu quả hơn

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ

NỢ CÔNG

1.1 Nợ công

1.1.1 Khái niệm nợ công

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợcủa bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban,ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàngtrung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn,hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ

là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ Cách định nghĩanày cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính củaHội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD)

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là

nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Nợ Chính

phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát

hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tàichính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ Chínhphủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực

hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ

của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính

phủ bảo lãnh Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷquyền phát hành

Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánhgiá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế Nhận định này cũng được nhiều chuyên gia uytín trong lĩnh vực chính sách công thừa nhận

Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợcông có những đặc trưng sau đây:

- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước

Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và giántiếp Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó,

cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Namhoặc chính quyền địa phương) Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước cóthẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bênvay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (vídụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài)

- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền

Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một

là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cáncân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêucủa quá trình sử dụng vốn Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn

có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội

- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế

– xã hội vì lợi ích chung

Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêngcủa bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước Xuất phát từ bảnchất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là củadân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựatrên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước vàphải coi đó là điều kiện quan trọng nhất

1.1.2 Bản chất kinh tế của nợ công

Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về

nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tìnhhình kinh tế – xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam.Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêuvượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì

phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công Như vậy, nợ công là hệ quả của việcNhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả Do đó, nghiêncứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhànước (NSNN) được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn đượcghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăngbằng Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó,

số chi bằng với số thu Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêuhoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chínhphủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế

Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những ngườikhởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công Và chính vìthế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ đểchi tiêu

Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là

có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và

những người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường

hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thìNhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách)

và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học,cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại Học thuyết của Keynes (cùng với sựchỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế họcsau này là Milton Friedman và Paul Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng

để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế

Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tàikhóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trongthời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyênchứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định Thay vìthực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu

quả Còn Paul Samuelson, một nhà kinh tế học theo trường phái Keynes, đã có những

bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes Ông cho rằng,

để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tàikhóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt

Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sáchthăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc nhưquan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn Ví dụ, theoquy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt quácác khoản thu từ thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêuphát triển

Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ.Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes,nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắpbằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì nhữngtác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởngtiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụngcác khoản vay; và hai là, các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảmbảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sửdụng các khoản vay Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt đượcvới chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn

1.1.3 Phân loại nợ công

Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhautrong việc quản lý và sử dụng nợ công

Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong

nước và nợ nước ngoài Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng

lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài

Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản

lý nợ Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán

cân thanh toán quốc tế Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằmđảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếubằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.

Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuậntrực tiếp và nợ công từ công cụ nợ

Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận

vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay.Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia

là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài

Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có

thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn Các công cụ nợ này có thời hạn ngắnhoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại

là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thôngthường

Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phảitrả và nợ công bảo lãnh Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyềnđịa phương có nghĩa vụ trả nợ Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có tráchnhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ cónghĩa vụ trả nợ

Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và

nợ công của chính quyền địa phương Nợ công của trung ương là các khoản nợ củaChính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh Nợ công của địa phương là khoản nợ công màchính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ Theo quy địnhcủa Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địaphương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợcông của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từngân sách trung ương

1.1.4 Những tác động của nợ công

Như trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng cómột số tác động tiêu cực Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huymặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiệnpháp luật về quản lý nợ công

Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:

- Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để pháttriển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước Việt Nam đangtrong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủnghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có tính chất quyết định Muốn phát triển cơ

sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất

- Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư.Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nướcvay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quảkinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư

- Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế.Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng củacác nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốnhợp tác kinh tế song phương Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì

sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôntrọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền và chính sách nhấtquán của Đảng và Nhà nước

Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác độngtiêu cực nhất định Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ cáckhoản tài trợ ngoài nước Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ rakém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sátchặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công

1.2 Quản lý nợ công

1.2.1 Khái niệm quản lý nợ công

Theo định nghĩa của WB và IMF (2014a), quản lý nợ công là quá trình thiết lập

và thực hiện chiến lược quản lý nợ của chính phủ nhằm huy động được nguồn tài chínhvới chi phí thấp nhất có thể với tầm nhìn trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thậntrọng về quản lý rủi ro Như vậy, quản lý nợ công được hiểu là một quá trình, từ giaiđoạn thiết lập các khuôn khổ và quy trình cho việc thực hiện quản lý nợ công, cho đếnviệc tổ chức thực hiện các quy trình đó, bao gồm cả cơ chế phối hợp, tác nghiệp để vậnhành cả hệ thống quản lý nợ nhằm đạt được các mục tiêu xác định, với tầm nhìn từtrung đến dài hạn trên cơ sở quan điểm thận trọng về các rủi ro và chi phí của nợ Địnhnghĩa này cho thấy rằng, bất luận cách thức tổ chức và vận hành hệ thống quản lý nợcông như thế nào thì yêu cầu cuối cùng là nó phải đáp ứng được bất kỳ mục tiêu quản

lý nợ công nào mà chính phủ đã thiết lập Do vậy, để có thể thiết kế được một mô thức

và quy trình quản lý nợ công phù hợp, điều quan trọng là chính phủ phải xác định rõràng đâu là mục tiêu của quản lý nợ, chẳng hạn mục tiêu đó có thể là giảm thiểu chi phívay nợ, hoặc giảm thiểu rủi ro đổ vỡ không trả được nợ hay để phát triển và duy trì sựphát triển của thị trường trái phiếu chính phủ

Mọi chính phủ luôn phải đối mặt với việc lựa chọn chính sách liên quan đến cácmục tiêu quản lý nợ Các kinh nghiệm cho thấy, sự tham vọng để đạt được tất cả haynhiều mục tiêu cùng lúc đều thất bại Việc lựa chọn các mục tiêu quản lý nợ sẽ rất khókhăn vì một mặt phải đảm bảo rằng nợ công sẽ bền vững một khi các mục tiêu đó đạtđược, mặt khác cũng cần phù hợp với thái độ ưa thích rủi ro của chính phủ cũng nhưviệc chọn lựa những mục tiêu gì để có thể khả thi và thực hiện được Các mục tiêu củaquản lý nợ công sẽ được thảo luận cụ thể hơn trong phần sau bài viết này

Việc quản lý nợ công cần phải được đặt trong một bối cảnh rộng lớn hơn của việcthực hiện các chính sách công nói chung, bao gồm các chính sách kinh tế vĩ mô nhưtiền tệ hay tài khóa, các chính sách phát triển hệ thống tài chính, và cả các chính sáchtái phân phối thu nhập và đảm bảo an sinh xã hội Nói vậy tức là chính phủ cần phải cónhững nỗ lực để đảm bảo rằng nợ công, xét về cả quy mô lẫn tốc độ, rủi ro và chi phí,

vẫn đang trong giới hạn an toàn và đang trên đường hướng phát triển bền vững Nóikhác đi, chính phủ cần đảm bảo rằng các khoản nợ công là bền vững theo nghĩa làchính phủ có thể thanh toán được trong bất kỳ trường hợp nào, ngay cả khi điều kiệntài chính của chính phủ đang gặp trở ngại, thị trường tài chính và nền kinh tế đang gặpcăng thẳng.

1.2.2 Mục tiêu quản lý nợ công

Theo IMF (2014a), mục tiêu chính của quản lý nợ công là để đảm bảo rằng cácnhu cầu tài chính của chính phủ và các nghĩa vụ thanh toán nợ được đáp ứng với chiphí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận trọng trước rủi ro.Lưu ý rằng, việc tuyệt đối hóa mục tiêu giảm thiểu chi phí mà không tính đến các rủi rođánh đổi là điều không được khuyến khích Mục tiêu giảm thiểu chi phí phải được đặttrong mối quan hệ với gia tăng rủi ro Một khi các rủi ro tăng lên, tất nhiên đến mộtmức độ giới hạn nào đó, thì chính phủ sẽ phải chấp nhận tăng chi phí để đánh đổi vớirủi ro đó Sự lựa chọn đánh đổi giữa chi phí và rủi ro phụ thuộc và khả năng chịu đựngrủi ro của chính phủ, cũng như các khoản chi phí mà chính phủ có thể bỏ ra Tuy nhiêncần lưu ý rằng các cân nhắc của sự đánh đổi không đơn thuần là trò chơi giữa rủi ro vàchi phí mà còn phải cân nhắc đến các mục tiêu của các chính sách khác, kể cả cácchính sách dự phòng

Sau khi đã xác định được một tập hợp rõ ràng về các mục tiêu chung, điều tiếptheo là cần phải chuyển dịch chúng thành các mục tiêu chiến lược trong một đề án quản

lý nợ tổng thể Kinh nghiệm cho thấy các thất bại thường là do không thể chuyển tảiđược từ các mục tiêu chung đến các mục tiêu chiến lược Các mục tiêu chiến lược nàycần phải cụ thể và có thể đo lường, đánh giá được Thông thường, các mục tiêu chiếnlược này do chính phủ hoặc cơ quan quản lý nợ đề xuất và cần phải được Quốc hộithông qua bằng một quá trình lập pháp Các mục tiêu đó, sau khi đã được chấp thuận,

nó sẽ biến thành mục tiêu hành động cho các cơ quan quản lý nợ Các mục tiêu nàycũng cần phải được công khai để đảm bảo tính minh bạch, đáp ứng nhu cầu giám sátcủa người dân, và thể hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan liên quan Từ cácmục tiêu chiến lược này, chính phủ hoặc các cơ quan quản lý nợ sẽ phải chịu trách

nhiệm xây dựng các kế hoạch và chương trình hành động cụ thể để đảm bảo rằng đang

có những nỗ lực thực hiện các mục tiêu đó

1.2.3 Các mô hình quản lý nợ công

Dù có thể cùng một mục tiêu nhưng thực tiễn cho thấy nhiều nước có những cáchthức tổ chức mô hình quản lý nợ công khác nhau Rất khó để có thể khẳng định rằng

mô hình nào là tốt và mô hình nào không tốt, vì nếu như vậy thì rõ ràng các nước đãtheo đuổi một mô hình quản lý nợ “tốt” duy nhất Mỗi một mô hình quản lý nợ đều cónhững ưu điểm và hạn chế khác nhau Điều quan trọng là môi trường thể chế của quốcgia đó như thế nào, cách thiết kế các quy trình và chuẩn mực cho quản lý nợ, các hoạtđộng điều phối với các chính sách kinh tế vĩ mô, trách nhiệm giải trình, cơ chế giám sátđộc lập, v.v… có đầy đủ hay không (xem Bảng 1.1)

Bảng 1.1: Mô hình tổ chức của các cơ quan quản lý nợ công

Mô hình thuộc Bộ Tài chính Chức năng quản lý nợ thuộc một cơ quan trực thuộc bộ

tài chínhMục tiêu quản lý nợ được xác định và thực hiện gắn vớimục tiêu chính sách ngân sách

Có khả năng dẫn đến xung đột mục tiêu

Mô hình thuộc Ngân hàng

Trung ương

Cơ quan quản lý nợ trực thuộc tổ chức của ngân hàng trung ương

Việc quản lý nợ công (mục tiêu, chiến lược, hoạt động)

có thể gây chèn lấn mục tiêu chính sách tiền tệ

Có khả năng dẫn đến xung đột mục tiêu

tráchMức độ minh bạch tốt trong quá trình hoạt động và chính sách thông tin rộng rãi

Mục tiêu hoạt động và chiến lược quản lý nợ công đượcthiết kế và thực thi đặt dưới sự chấp thuận của các bộ

Nguồn: Bartkowiak (2008)

1.3 Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công

Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra một số bài học liên quan đến vấn đề nợ công, giảm

và kiểm soát nợ công

Một là, mục tiêu quản lý nợ cần tập trung vào việc đảm bảo các nhu cầu và nghĩa

vụ chi trả của Chính phủ với chi phí thấp nhất trong trung và dài hạn, tương ứng vớimức độ rủi ro thận trọng

Hai là, xác định rõ phạm vi nợ công và quản lý nợ công phù hợp với thông lệ

quốc tế

Ba là, cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, chức năng của các cơ quan quản lý nợ

công; đồng thời đảm bảo cơ chế phối hợp trong quản lý nợ công linh hoạt và hiệu quả.Nên tập trung các chức năng quản lý nợ công vào một đơn vị, tổ chức nhằm nâng caotrách nhiệm giải trình

Bốn là, cần quản lý và giám sát rủi ro thông qua các chỉ số giám sát nợ công Năm là, tăng cường công khai thông tin về nợ công định kỳ hằng tháng, hằng

năm, quy định rõ trách nhiệm của người công bố thông tin Các thông tin về nợ côngcần phải được kiểm toán

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay

2.1.1 Quy mô cơ cấu nợ công

Trong giai đoạn 2011 - 2015, nợ công của Việt Nam tăng trưởng ở mức cao,trong đó tốc độ tăng nợ công năm 2011 đạt gần 25% Năm 2015, quy mô nợ công ướckhoảng 2,6 triệu tỷ đồng, gấp khoảng 2 lần so với năm 2011 Tuy nhiên, hầu hết cácchỉ tiêu về nợ công của Việt Nam đều nằm trong giới hạn an toàn Năm 2015, tổng nợcông/GDP đạt 62,2%, thấp hơn ngưỡng an toàn 65% Quốc hội đề ra

Bảng 2.2: Một số chỉ tiêu nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam

Nguồn: Bản tin Nợ công số 03 Bộ Tài chính (8/2014), Bản tin Nợ công số 04

-Bộ Tài chính (6/2016), Báo cáo của -Bộ trưởng -Bộ Tài chính trước Quốc hội (10/2014),

Báo cáo triển vọng thị trường - VPBank Securities (19/01/2015)

Xét cơ cấu nợ công so GDP, quy mô nợ công của Việt Nam tăng nhanh, từ 54,9%GDP năm 2011 lên 62,2% GDP năm 2015, trong đó nợ chính phủ/GDP tăng từ 43,2%GDP lên 50,3% GDP vào cuối năm 2015; nợ nước ngoài/GDP đạt 43,1%, thấp hơnngưỡng an toàn 50% Tỉ lệ tổng nợ công/GDP đã tăng nhẹ so với con số ước tính trước

đó là 59,6% GDP trong Báo cáo về sử dụng vốn vay và quản lý nợ công của Bộ Tàichính trước Quốc hội ngày 18/5/2015 Tuy nhiên cần lưu ý do cách tính nợ công củaViệt Nam chưa đồng bộ với chuẩn mực thế giới nên có sự khác biệt đáng kể giữa sốliệu công bố của Chính phủ và tính toán của các tổ chức độc lập Cụ thể, nợ công theotiêu chuẩn Việt Nam dựa trên nguyên tắc: Trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể đivay; còn nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế được xác định trên cơ sở: Chủ sở hữu thực sựhay pháp nhân đứng sau chủ thể đi vay phải có trách nhiệm thanh toán Theo đó, nợcông theo tiêu chuẩn quốc tế sẽ bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợcủa: Ngân hàng Nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và ansinh xã hội và một số địa phương Một tính toán của Ngân hàng Thế giới (WB, 2015)cho thấy tỉ lệ nợ công của Việt Nam năm 2014 vào khoảng 59,6% GDP, thấp hơn ướctính chính thức Số liệu của The Economist (2015) lại cho thấy tỉ lệ nợ công có xuhướng giảm dần cho dù số nợ tuyệt đối tăng

Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đang có xu hướng tăng và cao hơn các quốcgia trong khu vực Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), từ năm 2011 đến nay, trong khi tỷ

lệ nợ công/GDP của các quốc gia trong khu vực có xu hướng ổn định hoặc giảmxuống, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam có xu hướng tăng Từ năm 2014, tỷ lệ nợcông/GDP của Việt Nam cao hơn các nước trong khu vực như Trung Quốc, Indonesia,Malaysia, Philippines…

Xét cơ cấu nợ công so NSNN, quy mô nợ công của Việt Nam đã tăng từ 1,93 lầntổng thu NSNN vào năm 2011 lên 2,36 lần vào năm 2013 và khoảng 2,11 lần năm

2015 Quy mô nợ công tăng nhanh so với thu NSNN sẽ tạo ra áp lực rất lớn đối vớinguồn trả nợ

Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ/tổng thu NSNN của Việt Nam đang cao và

có xu hướng ngày càng tăng Từ năm 2014, ngoài vay để đầu tư, Việt Nam bắt đầuphải vay để chi tiêu, trả lãi, trả nợ đã làm suy giảm tính bền vững của nợ công trongtương lai Vay trả nợ gốc năm 2014 đạt gần 80 nghìn tỷ đồng; năm 2015 là 130 nghìn

tỷ đồng Theo Khoản 2 Điều 8 Luật NSNN năm 2002 và Điều 7.2 Luật NSNN năm

2015 “số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển”, nhưng theo dự toán NSNNnăm 2014, số bội chi (224 nghìn tỷ đồng) đã vượt 61 nghìn tỷ đồng so với chi đầu tưphát triển (163 nghìn tỷ đồng); năm 2015, dự toán chi đầu tư phát triển 195 nghìn tỷđồng, bội chi NSNN 226 nghìn tỷ đồng.

Cấu trúc nợ công Việt Nam giai đoạn gần đây có xu hướng chuyển dịch từ vay nợnước ngoài sang vay nợ nội địa

Hình 2.1: Cơ cấu nợ công Việt nam năm 2015

Nợ Chính phủ bảo lãnh; 17.80% Nợ chính quyền địa phương; 1.40%

Nợ Chính phủ bảo lãnh; 80.80%

Nợ Chính phủ bảo lãnh Nợ chính quyền địa phương

Nợ Chính phủ bảo lãnh

Nguồn: Bộ Tài chính

Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) có nhận định rằng, cơcấu nợ công của Việt Nam hiện đang từng bước được điều chỉnh theo hướng bền vữnghơn Cụ thể, trong cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước đang có xu hướng tăng

từ 39% năm 2011 lên 57% năm 2015 và tỷ trọng nợ nước ngoài giảm tương ứng từ61% năm 2011 xuống còn 43% năm 2015 Tỷ trọng này là phù hợp với Chiến lược nợcông và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 tầm nhìn đến 2030

Đối với nợ nước ngoài, vay ODA, vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao (trên 94%)với kỳ hạn còn lại bình quân trên 10 năm, lãi suất bình quân tính đến cuối năm 2015khoảng 2%/năm

Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ của Chính phủ tập trung vào một số đồng tiềnchính bao gồm: đồng Việt Nam với tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ trọng 16%; JPY

chiếm tỷ trọng 13% và EUR chiếm tỷ trọng khoảng 7%, còn lại là các đồng tiền khác.Trên lý thuyết, điều này được cho là hạn chế rủi ro do biến động tỷ giá, giảm áp lực lênnghĩa vụ trả nợ của Chính phủ.

2.1.2 Nguyên nhân gia tăng nợ công ở Việt Nam

Có rất nhiều nguyên nhân làm gia tăng nợ công của Việt Nam thời gian qua, songnhững nguyên nhân cơ bản phải kể đến là:

Thứ nhất, áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong bối

cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại

Giai đoạn 2001 - 2005, đầu tư toàn xã hội bình quân 39% GDP; 2006 - 2010, đầu

tư 42,9% GDP; 2011 - 2015, đầu tư giảm nhưng vẫn ở mức 32 - 33% GDP Đầu tư ởmức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư thì chưa cao,khoảng 25% GDP Như vậy, thiếu hụt về nguồn cho đầu tư xã hội dẫn đến đi vay.Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng trưởngkinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7 - 7,5%/năm xuống 6,5 - 7%/năm.Tuy nhiên, các chỉ tiêu chi NSNN vẫn giữ nguyên để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trưởngkinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị -nông thôn

Đầu năm 2016, nền kinh tế nước ta phải gánh chịu nhiều thiệt hại do rét hại vàbăng giá ở phía Bắc, sau đó hạn hán kéo dài ở các tỉnh miền Nam Trung bộ, TâyNguyên, hạn hán, xâm nhập mặn ở đồng bằng sông Cửu Long, sự cố do Formosa, kinh

tế thế giới phục hồi chậm Do đó, tăng trưởng của nền kinh tế năm 2016 khó đạt đượcmục tiêu đề ra 6,7% Cơ sở để tính toán các chỉ tiêu tài khóa, bội chi, vay nợ đều xuấtphát từ tăng trưởng kinh tế Khi chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế giảm nhưng các chỉ tiêukhác không giảm, dẫn đến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên

Thứ hai, bội chi NSNN gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn

lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách

Sau khi Chính phủ thực hiện gói kích cầu năm 2009, ngân sách Nhà nước nhữngnăm gần đây có mức thâm hụt ngày càng tăng vì phải dành nguồn kinh phí lớn cho việcthực hiện các chính sách kích thích kinh tế, cải cách tiền lương, bảo đảm an sinh xãhội Về giá trị tuyệt đối, bội chi tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên mức263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015 So với GDP, bội chi đã tăng từ mức 4,4% GDP năm

2011 lên mức 6,1% GDP năm 2015, cao hơn giới hạn 5% theo quy định của Chiếnlược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến

2030 Giai đoạn 5-10 năm vừa qua, tốc độ tăng chi tiêu công của Việt Nam lớn trongkhi nguồn thu ngân sách lại không tăng tương ứng, dẫn đến phải vay bù đắp, nợ côngtăng rất nhanh

Thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây là do chi tiêu quá nhiều chứ khôngphải do hụt thu.Tổng thu NSNN và viện trợ trung bình trong bốn năm gần đây đạtkhoảng 24% GDP, với tốc độ tăng khoảng 10,4% mỗi năm Một điểm đáng lưu ý trongđiều hành NSNN của Chính phủ những năm gần đây là chi đầu tư ngày càng giảm, chithường xuyên và chi khác tăng lên Trong giai đoạn 2007-2013, chi đầu tư chiếm tỷtrọng trung bình trong tổng chi là 27,7% Tuy nhiên, trong hai năm 2014-2015, chi đầu

tư chỉ còn 16,3% và 15,6% tổng chi Là một nền kinh tế ở mức thu nhập trung bìnhthấp, đầu tư công là rất quan trọng để tạo nền tảng kinh tế - kỹ thuật cho nền kinh tế

Do đó, tỷ lệ chi đầu tư thấp là một điều đáng lo ngại mặc dù tổng đầu tư toàn xã hộinăm 2015 vẫn đạt 32,6% GDP, tăng 12% so với năm 2014, do đầu tư FDI và đầu tư tưnhân trong nước tăng cao Điều này cho thấy các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếunhằm vào cắt giảm chi đầu tư phát triển, còn chi thường xuyên - nhân tố được coi là có

ít đóng góp hơn cho tăng trưởng kinh tế dài hạn - lại chưa được chú trọng

Thứ ba, đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm của

Việt Nam giảm

Chi tiêu cho đầu tư công ở nước ta thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ côngtăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng Trong 5 năm 2011 - 2015,mặc dù mức vốn đầu tư toàn xã hội giảm nhưng vẫn duy trì khoảng 32% GDP Đầu tư

ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư chỉ khoảng25% GDP dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tư, đồng nghĩa với việc phải đivay Do đầu tư công có hiệu quả chưa cao buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách đểtrả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất ổn, làm tăng nợ công Đầu tư công ở châu Âu và

Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn kinh tế toàn cầu và đã dẫn đến khủng hoảng nợ công

2010 Ở Việt Nam, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình pháttriển kinh tế, đầu tư công còn có hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư Nguyên nhân doquản lý chưa tốt, đầu tư chưa hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầutư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi

cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọngđiểm… đặc biệt, nhiều khoản đầu tư không có khả năng trả nợ, tức là khoản vay về đầu

tư xong chưa tạo ra lợi nhuận để trả nợ, do vậy buộc phải đi vay để trả nợ

Thứ tư, việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay của Việt Nam còn dàn trải.

Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu, điều chỉnhcác hợp đồng diễn ra khá phổ biến Một số dự án đầu tư, nhất là dự án sử dụng vốnvay, hiệu quả chưa cao, không trả được nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang

cơ chế Nhà nước đầu tư vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ

Bên cạnh đó, công tác quản lý nợ công còn phân tán, thiếu sự gắn kết chặt chẽgiữa khâu huy động vốn với tổ chức thực hiện và trả nợ vay Trên thực tế, trách nhiệmcủa Bộ Tài chính là đi vay vốn, nhưng việc quản lý nợ và chịu trách nhiệm trả nợ cũngcần có sự vào cuộc của các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp sử dụng nợ Việckiểm tra, thanh tra, kiểm toán tình hình thực hiện, chất lượng, hiệu quả dự án sử dụngvốn vay công chưa được thường xuyên Việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu

tư dài hạn cũng làm phát sinh rủi ro tái cấp vốn và tạo ra áp lực trả nợ lớn trong ngắnhạn… Giai đoạn 2010-2012, Chính phủ vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng tráiphiếu kỳ hạn ngắn, dưới 5 năm Phần lớn nhà đầu tư mua trái phiếu Chính phủ là ngânhàng thương mại và họ thường có vốn ngắn hạn là chủ yếu do kỳ hạn tiền gửi củangười dân ngắn, dễ dẫn đến rủi ro kỳ hạn Đó có thể là lý do khiến Bộ Tài chính phải

vay Ngân hàng Nhà nước 30.000 tỷ đồng và phát hành 1 tỷ đô la Mỹ trái phiếu riêngcho Vietcombank trong năm 2015 Điều đó cho thấy, năng lực quản lý nợ công củanước ta chưa tốt.

Từ khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009, đã có

sự thay đổi đáng kể về điều kiện vay vốn nước ngoài Các nhà tài trợ đã từng bước điềuchỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hướng chuyển dần từ việc cungcấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ưu đãi hơn, chi phí huy động vốn củamột số khoản vay tăng so với giai đoạn trước đây làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nướcngoài của Chính phủ

Ngoài ra, với việc Việt Nam “tốt nghiệp” IDA (chương trình vay hỗ trợ phát triểnchính thức của Ngân hàng Thế giới) vào tháng 7/2017, khả năng các khoản vay ODAcủa Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng như các nhà tài trợ khác sẽgiảm dần Vì vậy, Chính phủ cần huy động các khoản vay mới để bù đắp thiếu hụt chocân đối NSNN và đầu tư trung hạn Tuy nhiên, các khoản vay mới này sẽ có điều kiệnkém ưu đãi hơn, không đủ điều kiện vốn vay ODA theo quy định hiện hành

2.2 Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý nợ công giai đoạn 2011 – 2015

2.2.1 Về thực hiện các mục tiêu

Trong 5 năm qua, trước bối cảnh quốc tế có những diễn biến phức tạp, tình hìnhkinh tế trong nước từng bước phục hồi nhưng còn nhiều khó khăn, thách thức.Tuynhiên, với sự tham gia của cả hệ thống chính trị, chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ, việctriển khai đồng bộ các giải pháp của Bộ Tài chính và sự phối hợp chặt chẽ với các Bộ,ngành, địa phương liên quan, các mục tiêu của Chiến lược nợ đã từng bước thực hiện

và đảm bảo yêu cầu đề ra, nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, xóa đóigiảm nghèo và xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ của đất nước

- Đảm bảo nguồn vốn cho nhu cầu cân đối ngân sách nhà nước (NSNN) và tiếp tụcđầu tư cho các chương trình, dư án xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, giao thông,thủylợi, y tế, giáo dục và các chương trình mục tiêu quan trọng theo các Nghị quyết của

Quốc hội.Vay cho bù đắp bội chi NSNN giai đoạn 2011 – 2015 để cấp phát chochương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và chương trình, dự ánthuộc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụchi của NSNN 1.003 nghìn tỷ đồng, bình quân 5.6% GDP Trong đó: vay trongnước 715 nghìn tỷ đồng, chiếm 71%; vay OD, vay ưu đãi nước ngoài 288 nghìn tỷđồng, chiếm 29% Bên cạnh đó, đã phát hành 330 nghìn tỷ đồng vốn TPCP để tiếptục bố sung vốn cho đầu tư phát triển, tăng 1.9 lần so với giai đoạn 2006 – 2010;trong đó giao thông chiếm 50%; thủy lợi 20.5%; y tế 10.35%; giáo dụng và đào tạo1.78% và vốn đối ứng ODA chiếm 5.27% Ngoài ra Chính phủ còn dành một phầnvốn nước ngòa về cho vay lại với trị giá lên tới 238 nghìn tỷ đồng, tập trung vàomột số ngành,lĩnh vực chính như điện, dầu khí, hàng không, đường cao tốc, cảngbiển, cấp nước, chế bien nông nghiệp, sản xuất công nghiệp và phát triển hạ tầng

đô thị…, góp phần giảm nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ từ NSNN

- Vốn vay được bảo lãnh Chính phủ dạt 489 nghìn tỷ đồng Trong đó: phát hành tráiphiếu cho 2 ngân hàng chính sách (VDB, NHCSXH) để thực hiện các nhiệm vụ vềtín dụng đầu tư, xuất khẩu và tín dụng đầu tư, xuất khẩu và tín dụng chính sách củaNhà nước 222 nghìn tỷ đồng và thực hiện dự án đầu tư trọng điểm 267 nghìn tỷđồng Vốn vay được Chính phủ bảo lãnh đóng góp đáng kể cho các chương trình,

dự án, đặc biệt trong điều kiện tín nhiệm của các doanh nghiệp thấp thì việc hỗ trợbảo lãnh Chính phủ đã tạo điều kiện tiếp cận nguồn vốn vay với giá trị lớn, với chiphí hợp lý và thời hạn dài để thực hiện dự án, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tếcủa đất nước

- Trong giai đoạn 2011 – 2015 các địa phương đã huy động trên 104 nghìn tỷ đồngvốn vay để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tại các địa phương, chủ yêu cho các dự

án, công trình trong kế hoạch được duyệt, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xãhội của các địa phương

- Trong giai đoạn đầu thực hiện Chiến lược nợ, trước yêu cầu gia tăng khối lượnghuy động vốn trong nước vượt khả năng cung úng vốn trung – dài hạn của thịtrường dẫn đến việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu tư dài hạn và tạo áp

lực trả nợ trong ngắn hạn Tuy nhiên, từ cuối năm 2014 đã có sự điều chỉnh, qua đókéo dài kỳ hạn phát hành TPCP bình quân cả giai đoạn lên 4.8 năm (mục tiêu đặt

ra tại Chiến lược nở cho giai đoạn 2011 -2015 là 4-6 năm), góp phần giảm thiểu rủi

ro tái cấp vốn, thanh khoản đối với danh mục nợ của Chính phủ Trong các năm

2015 -2016, chủ yếu phát hành trái phiếu có kỳ hạn 5 năm trở lên,cơ cấu kỳ hạnphát hành đã có thay đổi tích cực, theo đó kỳ hạn phát hành bình quân đối vớiTPCP năm 2015 là 7.0 năm và lũy kế 11 tháng đầu năm 2016 là 8.7 năm

- Việc trả nợ của Chính phủ được tổ chức thực hiện chặt chẽ và luôn đảm bảo đúnghạn, bao gồm cả nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ và trả nợ cho vay lại, không

để xảy ra tình trạng nợ quá hạn làm ảnh hưởng tới các cam kết, góp phần tăngcường hệ số tín nhiệm quốc gia Tỷ lệ trả nợ trực tiêp của Chính phủ bố trí trongcân đối giai đoạn 2011 – 2015 bình quân khoảng 14.3% tổng thu NSNN (giới hạnquy định không quá 25%) Ngoài ra, trong điều kiện kinh tế vĩ mô ổn định hơn còn

sử dụng một phầ vay mới với kỳ hạn dài, lãi suất thấp hơn để cơ cấu nợ đếnhạn,góp phần làm giảm chi phí vay vôn, giảm áp lực trả nợ của NSNN trong ngắnhạn

- Các chi tiêu về nợ về cơ bản nằm trong giới hạn cho phép Đến cuối năm 2015, sovới GDP, nợ công ở mức 62.2% nợ Chính phủ 50.3% và nợ nước ngoài của quốcgia là 43.1%, nằm trong giới hạn quy định theo quy định của Chiến lược nợ đã đềra

- Cơ cấu nợ công đến cuối năm bao gồm nợ Chính phủ chiếm 80.8% dư nợ, nợ đượcChính phủ bảo lãnh chiếm 17.8% và nợ chính quyền địa phương chiếm 1.4% Trng

cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước tăng từ 61% năm 2011 xuống còn43% năm 2015 (mục tiêu Chiến lược nợ là đến năm 2020 xuống dưới 50%) Tỷ lệcác khoản vay ODA, vay ưu đãi trong cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ vẫnduy trì ở mức cao (trên 94%), góp phần giảm thiểu rủi ro tỷ giá ngoại tệ, rủi ro táicấp vốn đối với danh mục nợ nước ngoài và đam bảo an ninh tài chính quốc gia

2.2.2 Về thực hiện các giải pháp

2.2.2.1 Hoàn thiện thể chế chính sách và công cụ quản lý nợ.

Thời gian qua, Bộ Tài chính, cùng các cơ quan liên quan đã soạn thảo trình Quốchội ban hành 03 Nghị quyết; Đồng thời đã trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ banhành 05 Nghị định, 08 Quyết định, 01 Chỉ thị và ban hành theo thẩm quyền 22 Thông

tư, Thông tư Liên tịch Các thể chế, chính sách pháp luật trong lĩnh vực quản lý nợcông đã được hoàn thiện và đổi mới theo hướng nâng cao hiệu quả, giảm chi phí, gópphần tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công, từng bước tiếp cận tớicác thông lệ quốc tế Trong đó có một cơ chế chính sách và công cụ quản lý nợ quantrọng sau đây:

- Tổ chức đánh giá, tổng kết 6 năm thực hiện Luật Quản lý nợ công nhằm rà soáttông các quy định của Luật Quan lý nợ công, đánh giá những kết quả đạt được,những khó khăn vướng măc, những điểm còn chưa phù hợp trong tổ chức thựchiện để từ đó đề xuất những điều chỉnh đồng bộ về khuôn khổ pháp lý đối vói quản

lý nợ công thời gian tớ Bộ Tài chính đang phố hợp với các cơ quan tổng kết, đánhgiá để sửa đối Luật Quản lý nợ công và các thể chế, chính sách có liên quan, báocáo Chính phủ xem xét, trình Quốc hội năm 2017

- Trình Thủ tướng Chính phủ dề trình Chính phụ ban hành Nghị định

16/2016/NĐ-CP ngày 16/03/2016 thay thế Nghị định soso/2013/NĐ-16/2016/NĐ-CP ngày 23/4/2013 về quản

lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi

từ các nhà tài trợ nhằm hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý nguồn vốn ODA, vay

ưu đãi theo hướng gắn khâu huy động, phân bổ và quyết định đầu tư với khả năng

bố trí nguồn vốn vay để gắn trách nhiệm của người quyết định sử dụng vốn vay vớitrách nhiệm trả nợ

- Trình Thủ tướng Chính phủ Đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốnODA, vốn vay ưu đãi giai đoạn 2016-2020 và đã được Thủ tướng Chính phủ phêduyệt tại Quyết định số 251/QĐ-TTg ngày 17/2/2016 Đề án bao gồm các địnhhướng chiến lược, chính sách, các giải pháp đồng bộ về hoàn thiện thể chế, kiện

toàn tổ chức, tăng cường năng lực quản lý nhằm sử dụng hiệu quả nguồn vốnODA, vay ưu đãi nước ngoai.

- Chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng Kế hoạch tài chính 5 nămtrong đó có Kế hoạch vay trả nợ công trung hạn 5 năm 2016 -2020; đề án chủtrương, giải pháp cơ cấu lại NSNN và nợ công để đảm bảo nền tài chính an toàn,bền vững, trình Bộ Chính trị, Ban chấp hành Trung ương và Quốc hội xem xét,phêduyệt theo hướng thắt chặt kỷ cương, kỷ luật NSNN, kiểm soát chặt chẽ bội chingân sách, giảm bảo lãnh Chính phủ nhằm đảm bảo các chỉ số nợ trong giới hạncho phép

- Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt lộ trình phát triển thị trường tráiphiếu Chính phủ đến năm 2020, Nghị định số 01/2011/NĐ-CP ngày 5/1/2011 vềphát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếuchính quyền địa phương và các Thông tư hướng dẫn

- Nghiên cứu Đề án tăng cường cho vay lại chính quyền địa phương và trình Chínhphủ dự thảo Nghị định về cho vay lại chính quyền địa phương theo hướng đề caotính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương về hiệu quả dự án, cơ cấu lại việc

sử dụng nguồn vốn vay của Chính phủ, tăng dần tỷ trọng cho vay lại, giúp cả trungương và địa phương chủ động trước tình hình nợ công tăng cao và mức độ ưu đãicủa nguồn vốn vay nước ngoài đang và sẽ giảm mạnh trong thời gian tới, đáp ứngyêu cầu công khai minh bạch và công bằng về quyền vay lại của chính quyền địaphương, khuyến khích địa phương chủ động tính toán , cân đối, huy động nguồnlực để phát triển kinh tế xã hội của địa phương, đồng thời chia sẻ một phần nghĩa

vụ nợ với ngân sách Trung ương

- Nghiên cứu Đề án tăng cường cho vay lại nguồn vốn vay cua Chính phủ thông quacác cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng, đã được Chính phủ thông qua tai Nghịquyết số 89/NQ-CP ngày 31/12/2015 Hiện Bộ Tài chính đang hoàn tất thủ tụcthẩm định để trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định thực hiện Đề án nàytrong thờ gian tới nhằm nâng cao nhận thức, trách nhiệm của các đối tượng sử