Cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta hiện nay

Tại điều 2, Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hà

BỘ GIÁO ĐỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ T ư PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐÀO VĂN THẮNG

LUẬN VẨN THẠC s ĩ LUẬT HỌC8 « # *

HÀ NỘI 2005

" THƯ VI EN

TRƯỜNG ĐAI HOC iÚ Â ĩ HA NÔ!

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC • • • •

HÀ NỘI 2005

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của

riêng tôi Các tàí liệu và kết quả trong Luận văn là xác thực.

Em xin chân thành cảm ơn Thầy giáo, Tiến sĩ Nguyễn Minh Đoan, người đã tận tâm giúp đ ỡ em hoàn thành Luận văn này.

Hà nội, ngày 06 tháng 7 năm 2005

MỤC LỤC

PHẦN MỞ Đ Ầ U 2

CHƯƠNG Ị : MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ C ơ CHÉ THỰC HIỆN QUYỀN L ự c NHÀ NƯỚC 5

1.1 Quyền lực nhà nước và cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước 5

1.1.1 Quyền lực nhà nư ớ c 5

1.1.2 Cơ chế thực hiện quyền lực nhà n ư ớ c 14

1.2 Cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nư ớ c 19

1.2.1 Sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước 19

1.2.2 Sự phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước 32

CHƯƠNG II: C ơ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC c ơ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THựC HIỆN CÁC QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP VÀ TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 42

2.1 Quá trình hình thành và phát triển của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta 42

2.2 Cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt nam hiện n ay 45

2.2.1 Những quy định của pháp luật hiện hành 45

2.2.2 Những vấn đề đặt ra tò thực tiễn triển khai áp dụng cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt nam hiện n a y 50

KẾT LUẬN 76

TẦI LIỆU THAM KHẢO 78

PHẦN M Ở ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài.

“Đổ/ mới”, mà trước tiên là “đổi mới tư duy” và dám “nhìn thắng vào sự

thật” để đổi mới Đó là những vấn đề đã được Đại hội Đảng lần thứ VI năm

1986 đề ra, đến nay, sau gần hai mươi năm nhimg “sức nóng” của chúng vẫn như còn nguyên vẹn Đổi mới tư duy để có cái nhìn cởi mở, cái nhìn cầu thị, dẹp

bỏ thành kiến là phương châm hành động cần thiết và phù hợp là trong tình hình hiện nay Trên tinh thần đó, về mặt nhà nước, sau một thời gian dài trăn trở, thận trọng, cân nhắc; để rồi lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt nam, những tinh hoa của Tư tưởng phân quyền - một trong những tư tưởng chính trị đã và đang có ảnh hưởng rất lớn ở nhiều quốc gia dân chủ trên thế giới - đã chính thức được thừa nhận và vận dụng trong điều kiện Việt nam Tại điều 2, Hiến pháp 1992

(sửa đổi năm 2001) quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân

công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Đây là một bước ngoặt trong tư duy pháp lý về tổ

chức và hoạt động bộ máy nhà nước ở nước ta nói chung và về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước nói riêng Tuy nhiên, Hiến pháp quy định là một chuyện, còn áp dụng cơ chế đó vào thực tế như thế nào lại là chuyện khác Ở Việt nam hiện nay có rất nhiều lý do khiến cho cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước nói trên chưa phát huy được tác dụng trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước như dự kiến của các nhà thiết kế Một trong những nguyên nhân

có tính quyết định là chúng ta chưa hoàn bị được một lý luận triển khai về vấn đề

đó Kinh nghiệm cho chúng ta thấy rằng, khi muốn giải quyết vấn đề gì đó, thì việc trước tiên phải làm là cần đả thông về mặt nhận thức hay về mặt tư duy lý luận trong nội bộ nhà nước và toàn xã hội Trong khi đó, mặc dù hiện nay lý luận

về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước tuy đã được chúng ta nghiên cứu khá nhiều, nhưng đó vẫn chỉ là những quan điểm rời rạc, thiếu tập trung và còn nhiều

dị biệt Điều này đã làm chậm lại rất nhiều quá trình cải cách bộ máy nhà nước

mà hiện nay chúng ta đang tiến hành Từ những vấn đề mà thực tế đặt ra, với

m ong muốn được góp phần vào quá trình xây dựng và hoàn bị một hệ lý luận

triển khai hữu hiệu nội dung hiến định nói trên, tôi đã chọn vấn đề: “Cơ chế phân

công và phổi hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” làm đề tài cho luận văn thạc sĩ của mình.

2 Tình hình nghiên cửu đề tài.

Ở Việt nam, vấn để này, trực tiếp hoặc gián tiếp, đã được nghiên cứu khá nhiều, theo nhiều khía cạnh, với nhiều mức độ khác nhau, được thể hiện dưới dạng những bài viết mang tính chuyên luận, và một số luận án tiến sĩ Tiêu biểu

là các chuyên luận: “Bàn về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân

công, phổi hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”

của PGS TS Lê Minh Tâm; “Góp phần nhận thức về quyền lực nhà nước” của

TS Nguyễn Minh Đoan; “Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta” của

TS Vũ Hồng Anh Và các luận án tiến sĩ như: “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy ở một số nước” của TS Nguyễn Thị Hồi;

“Thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt nam” của TS

Lê Quốc Hùng; và rất nhiều những chuyên luận có nội dung liên quan khác Các chuyên luận, luận án này mặc dù còn có những hạn chế, nhưng đã cùng nhau phác hoạ được những nội dung hết sức căn bản của những vấn đề đặt ra

3 Mục đích của việc nghiên cửu đề tài.

Thông qua việc nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, luận văn có mục đích:

- Làm rõ nội dung của cơ chế phân công và phối hợp nói trên;

- Luận giải và chứng minh rằng, cùng với quy định của Hiến pháp, chúng ta

có thể kết hợp vận dụng nhiều hơn nữa những nội dung tiến bộ của tư tưởng phân quyền của các học giả Tư sản

- Từ những kết quả nghiên cứu, luận văn đưa ra một số kiến nghị liên quan

4 Phạm vi của việc nghiên cứu đề tài.

Việc nghiên cứu đề tài chủ yếu giới hạn trong những quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, nhưng có nghiên cứu một số nội dung khác liên quan để bổ sung, làm rõ đề tài nghiên cứu

5 Phương pháp nghiên cứu đề tài.

Phương pháp luận được sử dụng nghiên cứu đề tài là Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; ngoài ra luận văn còn dùng một số phương pháp nghiên cửu khác như phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phân tích, tổng hợp

6 Những đóng góp của Luận văn.

Luận văn nghiên cứu một cách khá toàn diện và hệ thống về cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước Nên những kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sử dụng để phục vụ cho việc tham khảo, học tập và nghiên cứu về những vấn đề liên quan

7 Kết cấu của Luận văn.

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm

02 chương, 04 mục

C H Ư Ơ N G I

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

1.1 QUYỂN L ự c NHÀ NƯỚC VÀ c ơ CHẾ THựC HIỆN QUYỀN Lực NHÀ NƯỚC.

1.1.1 Quyền lực nhà nước.

ữ ' Khái niệm quyền lực nhà nước.

Khái niệm quyền lực nhà nước là một khái niệm được phức họp bởi hai hiện tượng quan trọng nhất của xã hội là quyền lực và nhà nước Quyền lực là khái niệm rộng, được quy chiếu về mặt nhà nước nên gọi là quyền lực nhà nước Nói vậy không có nghĩa cho rằng quyền lực là một thực thể độc lập, tối cao đến mức thoát ly cuộc sống, để rồi cho rằng quyền lực đồng nghĩa với sự áp đặt Thực tế cho chúng ta thấy rằng, quyền lực không phải là khái niệm thuần tuý xa lạ với cuộc sống con người; là một thành tố không thể thiếu đối với cuộc sống đó Trong xã hội có rất nhiều loại quyền lực khác nhau, các loại quyền lực đó đều được thể hiện cụ thể thông qua từng lĩnh vực sinh hoạt của các cấp độ tổ chức cộng đồng xã hội hay là các thiết chế xã hội, và tồn tại vì nhu cầu của các cấp độ cộng đồng đó Ví dụ, xã hội có nhu cầu trật tự, nhu cầu tín ngưỡng, nhu cầu tự do, và sẽ có các thiết chế xã hội tương ứng với các nhu cầu đó ra đời (bằng nhiều con đường khác nhau: sự tấn phong, suy tôn, sự ép buộc, sự gian lận ) nhằm thoả mãn những nhu cầu đó của xã hội Như thế, nhu cầu xã hội chính là cội rễ của quyền lực Nhà nước là thiết chế có khả năng trực tiếp hoặc gián tiếp đáp ứng được rất nhiều loại nhu cầu của xã hội, hay nhà nước chính là điểm tập kết của những bức xúc, những tâm tư, nguyện vọng của xã hội; và nhà nước có nghĩa vụ giải tỏa, làm thoả mãn những yêu cầu đó Lý giải trên cho chúng ta

thấy, có nhu cầu xã hội rồi mới có nhà nước, có quyền lực nhà nước Trong chế

độ dân chủ, lý lịch xuất thân của nhà nước càng được thể hiện rõ; nghĩa là trong chế độ đó, nhà nước chỉ được thiết lập và có được quyền (gọi là quyền lực nhà nước) làm thoả mãn các nhu cầu xã hội khi có sự đồng thuận của xã hội uỷ quyền cho phép nhà nước làm việc đó Theo đó, trong khuôn khổ của luật pháp, nhà nước cũng có quyền cưỡng chế những công dân, tổ chức và chính các công chức của mình khi họ có hành vi xâm phạm tới những lợi ích chung của xã hội

và các quyền, lợi ích của công dân khác được luật pháp bảo hộ Phương thức này chính là sự phản ánh ý nghĩa chân chính của tuyên ngôn “nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” Như vậy, nếu quyền lực được hiểu theo khía cạnh quản lý xã hội thì quyền lực và nhà nước là hai hiện tượng xã hội tồn tại trong một thể thống nhất không tách rời là quyền lực nhà nước

Từ những phân tích trên, chúng ta có thể đi đến một khái niệm chung về quyền lực nhà nước: Quyền lực nhà nước, theo cách trực tiếp hoặc gián tiếp, là biểu hiện tập trung sự đồng thuận của cư dân trong một quốc gia; được thi hành thông qua nhiều phương thức hợp thời khác nhau bởi một thiết chế cộng đồng là nhà nước - cũng được tạo lập từ sự đồng thuận trên - nhằm làm thoả mãn các nhu cầu của cư dân trong quốc gia đó

ữ Đặc điểm của quyền lực nhà nước.

- Có phạm vi tác động rộng lớn, sâu sắc.

Để có thể có được phạm vi và mật độ tác động tối đa, quyền lực nhà nước được tổ chức triển khai thực hiện thông qua một mạng lưới hệ thống đơn vị hành chính lãnh thổ các cấp của quốc gia như tỉnh, huyện, xã, cụm, tổ để làm sao mọi quyết sách từ phía nhà nước có thể đến được một cách nhanh nhất, nhiều nhất, tốt nhất tới từng gia đình, từng người dân Mỗi người dân, trong suốt cuộc

đời của mình từ khi sinh ra cho đến lúc chết đi, thậm chí cả sau khi chết, đều ít nhiều chịu sự tác động của quyền lực nhà nước Như: đăng ký khai sinh khi mới sinh ra và được nhà nước chứng tử khi chết đi, được truy tặng danh hiệu vì có công nhưng đã ch ế t

- Có phương thức tác động phong phú.

Để đảm bảo rằng, quyền lực nhà nước luôn là thứ cần thiết đối với xã hội hay để phục vụ nhân dân một cách tốt nhất Nhà nước đã sử dụng rất nhiều phương thức tác động khác nhau tuỳ từng đối tượng tác động, điều kiện hoàn cảnh, giai đoạn phát triển khác nhau Điển hình có ba loại: phương thức mệnh lệnh (áp đặt, bắt buộc, cưỡng ch ế ); phương thức chỉ dẫn, khuyến cáo (tạo điều kiện, môi trường, chính sách vĩ mô, luật pháp ); phương thả nổi (công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấ m )

- Được quy định chặt chẽ bởi luật pháp.

Luật pháp với những quy định chặt chẽ có tính bắt buộc cao, có chế tài phạt

vi phạm nghiêm khắc sẽ là khung khổ, là cơ sở pháp lý việc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước mà cụ thể là hoạt động của các cơ quan công quyền, của công d ân đảm bảo rằng mọi lợi ích của xã hội, quyền và lợi ích họp pháp của công dân không bị xâm hại bởi hành vi trái pháp luật

- Tính ổn định không cao.

Nhìn chung so với các loại hình quyền lực khác như quyền lực tôn giáo, đạo đức thì tính ổn định, bền vững của quyền lực nhà nước thấp Sở dĩ, quyền lực nhà nước có sự gắn bó mật thiết với các nhu cầu xã hội, từ những nhu cầu nhỏ nhất; mà nhu cầu xã hội thì luôn luôn biến động nhanh chóng, nhất là trong điều kiện nền kinh tế thị trường, thì sự đổi thay cho phù hợp với cuộc sống của quyền

lực nhà nước mà CỤI thể là nhà nước là việc tất yếu và cần thiết; nếu không sẽ trở thành lực lượng ngáng trở sự phát triển của xã hội.

' ữ M ột số nội dung cơ bản về quyền lực nhà nước.

Để có sự hiếu biết một cách sâu sắc và toàn diện về vấn đề quyền lực nhà nước, bản chất của quyền lực nhà nước, chúng ta cần lý giải phân tích một số nội dung cơ bản về quyền lực nhà nước Chỉ có điều, quyền lực nhà nước là vấn đề phức tạp, có nhiều biến động, và chịu ảnh hưởng rất lớn bởi màu sắc chính trị ở tùy từng quốc gia Do đó, kết quả nghiên cứu về quyền lực nhà nước sẽ vừa là những giá trị phổ quát, lại vừa có nhiều giá trị đặc thù

- Nguồn gốc của quyền lực và nhà nước.

Trước tiên, chúng ta cần đồng thuận với nhau rằng, quyền lực và nhà nước

là hai hiện tượng không đồng nhất, nhưng có mối tương quan không thể tách rời Trên quan điểm duy vật, chúng ta thấy rằng, quyền lực nói chung thuộc phạm trù phi vật chất, là khuynh hướng phổ biến trong tự nhiên và xã hội, phản ánh khả năng tạo lập, điều chỉnh và duy trì m ột trật tự ổn định tương đối cho bất kỳ một thực thể hữu cơ hay vô cơ có tính quần cư nào Đối với xã hội loài người, chúng

ta có thể xếp quyền lực vào dạng là m ột thể chế xã hội Còn nhà nước thuộc phạm trù vật chất bởi những thành tố nhỏ nhất trong bộ máy nhà nước chính là con người Tiếp đến, nhà nước chỉ là m ột bộ phận của một thực thể bao trùm có tính hệ thống gọi là tổ chức (theo nghĩa là m ột danh từ) Nói đến tổ chức là muốn

đề cập tới những vấn đề thuộc về cấu trúc, chức năng, mục tiêu của tổ chức đó Trong xã hội, chúng ta còn gọi tổ chức là thiết chế xã hội Thiết chế xã hội được hình thành và tồn tại trên cơ sở các nhu cầu của chính xã hội Nhu cầu đầu tiên đối với xã hội là nhu cầu trật tự, vì trật tự là yếu tố cần thiết cho sự tồn tại và phát triển của xã hội; xét đến cùng căn nguyên của nhu cầu trật tự này chính là

các nhu cầu bản năng của từng cá thể người trong xã hội, trong đó nhu cầu an toàn về tính mạng và tài sản của các cá nhân trong xã hội là nhu cầu thuộc hàng

cao nhất Trong tác phẩm “LeviathaĩT (Thuỷ quái) Hobbes có viết: " rõ ràng,

trong suốt thời gian chung sống mà không cỏ một quyền lực chung để họ phải kỉnh sợ, họ phải sổng trong tình trạng gọi là chiến tranh mà trong đổ tất cả mọi con người đều chổng lại nhau" [30, tr.72].

Đây là những lý do căn bản trong số rất nhiều lý do làm phát sinh nhu cầu trật tự của xã hội và các nhu cầu an toàn cá nhân để rồi tiếp đến làm xuất hiện nhu cầu quản lý Thiết chế nhà nước được tạo lập để đáp ứng nhu cầu quản lý đời sống xã hội chung và các nhu cầu của mọi thành viên trong xã hội Như vậy,

sự ra đời của nhà nước chỉ là hệ quả của nhu cầu quản lý nảy sinh từ xã hội mà thôi; các thiết chế xã hội nói chung và thiết chế nhà nước nói riêng sẽ là yếu tố vật chất để hiện thực hoá yếu tố phi vật chất là nhu cầu quản lý đó Đối với nhà nước, quá trình hiện thực hóa nhu cầu quản lý xã hội không hoàn toàn dựa ữên những mệnh lệnh cảm tính theo sở thích của người nắm quyền, mà luôn có khuynh hướng dựa trên cơ sở những tôn chỉ, luật lệ, quy tắc được thiết lập hoặc thừa nhận bởi ý chí của toàn thể cộng đồng dân chúng Khuynh hướng này ngày càng được hoàn bị theo tiến trình phát triển của xã hội Những tôn chỉ, luật lệ, quy tắc xã hội đó tựa như chiếc vòng kim cô để hạn chế và kiểm soát hành vi của từng công dân và quan trọng hơn cả là hành vi của những người thực thi quyền lực nhà nước N hà nước pháp quyền và xã hội công dân có thể là mô hình tốt để luật pháp thể hiện một cách đầy đủ năng lực và vai trò đích thực của nó đối với đời sống xã hội, một mô hình mà ở đó công dân thì được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm còn nhà nước thì chỉ được hành xử trong giới hạn thẩm quyền mà luật quy định Giới hạn thẩm quyền luật định cho nhà nước chính là

cái khung khổ luật pháp mà theo đó nhà nước có được quyền lực hợp pháp gọi là quyền lực nhà nước.

- Chủ thể của quyền lực nhà nước,

Vấn đề chủ thể của quyền lực nhà nước gắn liền với vấn đề nguồn gốc xuất

xứ của quyền lực nhà nước Nguồn gốc của quyền lực nhà nước có thế được hiểu rất khác nhau qua các thòi kỳ lịch sử, đại loại là: quyền lực nhà nước là của đấng tối cao thần thánh; quyền lực nhà nước là của một giai cấp thống trị trong xã hội; quyền lực nhà nước là của toàn thể dân chúng trong m ột quốc gia Nhưng tựu chung lại ở điểm: Mọi loại quyền lực nhà nước đều có chủ thể, và mọi nhà nước đều phải nhân danh chủ thể quyền lực để thực hiện quyền lực sao cho phù hợp với ý chí của chủ thể quyền lực, của dân chúng Nhà nước sẽ phải nhân danh chủ thể quyền lực khi thực thi công vụ là m ột trong những nguyên tắc căn bản để bảo đảm nhà nước không thể thao túng, chiếm đoạt quyền lực của chủ thể quyền lực.Cùng với sự phát triển của văn minh xã hội, loài người ngày càng có xu hướng đi tìm nguyên nhân của những hiện tượng xã hội ngay trong chính bản thân xã hội Con người vừa là chủ thể, vừa là phương tiện, vừa là đối tượng chịu tác động của các hiện tượng xã hội, trong đó có quyền lực nhà nước Do đó, vị trí, phẩm giá của con người ngày càng được tôn trọng, đặc biệt trong các nền dân chủ hiện đại

Công dân của một quốc gia ngày càng có nhiều quyền để tự quyết định lấy cuộc sống riêng cho mình và cho cả xã hội; mối quan hệ giữa công dân và nhà nước cũng tiến triển theo hướng thân thiện; nhà nước đang có sự chuyển đổi nhanh chóng từ phương thức quản lý cai trị sang phương thức quản lý phục vụ Trào lưu dân chủ hoá này đang giúp nhà nước tìm lại chính mình, với chức năng nguyên thủy của nó phục vụ chứ không phải can thiệp, nhà nước trở lại với tư

cách là bên nhận sự ủy quyền của nhân dân trong văn bản có bản chất là một khế ước ủy quyền xã hội - Hiến pháp Cũng theo trào lưu đó, dân chủ đã trở thành giá trị có tính phổ quát toàn cầu, dân chủ trở thành một trong những tiêu chí quan trọng để đo lường sự phát triển lành mạnh của mỗi quốc gia.

Như vậy, người dân là chủ thể đích thực của quyền lực nhà nước, là chủ sở hữu hợp Hiến đối với quyền lực nhà nước Những quyền này của người dân cần phải được bảo đảm bằng những quy định của Hiến pháp và một cơ chế bảo vệ hữu hiệu để các quyền đó không bị xâm phạm bởi các công chức nhà nước Mọi quan điểm trái ngược với chân lý này đều trở nên lạc lõng và cần phải được nhanh chóng loại bỏ Tâm đắc với vấn đề này, chúng ta hãy cùng nhau suy ngẫm lại câu nói bất hủ của vị cựu Tổng thống Mỹ tài danh Abraham Lincoln: Nhà

nước "của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dần" ("ớ / the people, by the people,

fo r the people"), đã trở thành một trong những nền tảng chính trị cho bất kỳ một

chế độ dân chủ nào trong thế giới hiện đại

- Chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước.

Trong “Leviathan”, Thomas Hobbes viết: “ Phương pháp duy nhất để

thiết lập thứ quyền lực công cộng này là mọi người đem quyền lợi của riêng mình giao cho một cá nhân hoặc một tập thể nhóm người, dựa trên nguyên tắc

đa sổ tán thành, đem ỷ chí của tất cả mọi người biển thành ỷ chí duy nhất, từ đổ hình thành một nhân cách thống nhất" [30, tr.73].

Như trên đã nói, dân chúng là chủ sở hữu đối với quyền lực nhà nước nên dân chúng có quyền tự mình chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với quyền lực nhà nước Nhưng rất tiếc, điều lý tưởng này chỉ tồn tại về m ặt lý thuyết, bởi lẽ, thực tế thì người dân không đủ khả năng để tự mình thực thi quyển lực của mình

Do đó, riêng với quyền chiếm hữu và quyền sử dụng quyền lực này thì người

dân ủy quyền cho nhà nước là thiết chế duy nhất có đủ khả năng đảm nhiệm được Người dân chỉ giữ lại cho mình quyền định đoạt đối với quyền lực nhà nước Việc ủy quyền trên được thể hiện bằng văn bản pháp lý có giá trị tối cao là Hiến pháp Như vậy, trong trường hợp này, Hiến pháp có tư cách là một khế ước

uỷ quyền xã hội ghi lại việc thoả thuận và trao nhận quyền chiếm hữu và quyền

sử dụng quyền lực giữa chủ thể quyền lực là người dân với nhà nước Theo đó, nhà nước chỉ có quyền thực thi quyền lực nhân dân trong phạm vi ủy quyền Nhà nước sẽ phải luôn nhân danh nhân dân khi thực thi quyền lực nhà nước Nhân dân tin tưởng trao quyền lực của mình cho nhà nước cũng giống như trao "thanh Bảo kiếm" để nhà nước "thế dân hành đạo"; trường hợp, nếu nhà nước vi phạm cam kết ủy quyền thì người dân thực hiện quyền định đoạt của mình là thu hồi lại quyền lực đã trao cho nhà nước

- Phương thức tác động của quyền lực nhà nước đổi với xã hội.

+ Phương thức mệnh lệnh.

Đây là phương thức đặc trưng, cơ bản nhất của quyền lực nói chung cũng như đối với quyền lực nhà nước, và quá trình thực hiện quyền lực nhà nước Ở nước ta, phương thức này có tính truyền thống, được vận dụng triệt để và toàn diện trong thời kỳ nền kinh tế vận hành theo mô hình kế hoạch - tập trung Hiện nay, trong cơ chế kinh tế thị trường, với chủ trương nhà nước chỉ điều tiết vĩ mô đối với nền tế và chủ trương phân cấp quản lý mạnh cho chính quyền địa phương thì việc áp dụng phương thức này đã có nhiều biến đổi, linh hoạt, tích cực vận dụng một cách đồng bộ các phương thức quản lý có tính mềm dẻo nhằm tạo sự chủ động, sáng tạo cho từng đơn vị

+ Phương thức định hướng.

Theo phương thức này, nhà nước xây dựng chính sách, pháp luật, tạo điều kiện, môi trường tốt theo hướng công khai, minh bạch nhằm định hướng cho các hoạt động xã hội nảy nở và phát triển Phương thức quản lý này rất phù hợp với một nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước như ở nước ta hiện nay

+ Phương thức khuyến cáo.

Theo phương thức này, công dân có quyền tự do lựa chọn những hoạt động tốt nhất cho bản thân, gia đình và xã hội mà không vi phạm những điều cấm của luật pháp Nhà nước chỉ thực hiện chức năng khuyến cáo công dân hãy luôn tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong mọi hoạt động của mình

Cần lưu ý rằng, các phương thức tác động này luôn được sử dụng một cách tổng hợp và đầy biến hóa tùy thuộc vào điều kiện của từng quốc gia và trong từng giai đoạn phát triển của mỗi quốc gia đó

Với bốn nội dung hết sức căn bản nêu trên, quyền lực nhà nước đã được hiểu một cách linh hoạt và khá toàn diện; vừa có tính truyền thống vừa có tính hiện đại; các khuynh hướng tiến bộ của thời đại cũng được phản ánh khá đậm trong những nội dung đó Vì vậy, quyền lực nhà nước không nên chỉ nhìn nhận

bó hẹp ở một góc độ nào đó, vì khi nói tới quyền lực nhà nước là chúng ta thường đồng nghĩa với sức mạnh áp chế của nhà nước, sự cai trị, sự cưỡng bức,

sự phục tùng , mà cần có cách hiểu quyền lực theo hướng cởi mở, nhiều chiều, toàn diện phù hợp với các xu thế của thời đại, để quyền lực nhà nước trở nên thân thiện và có ý nghĩa với xã hội chứ không phải là đối lập với xã hội

1.1.2 Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước.

Khái niệm cơ chế cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước.

Để hiểu sâu về khái niệm cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, trước tiên chúng ta hãy bắt đầu từ khái niệm cơ chế nói chung Xét ngay bản thân từ “cơ chế”chúng ta thấy chứa đựng hai nội dung phản ánh nội hàm của nó và cũng là nội hàm của khái niệm cơ chế Cụ thể là, “Cơ” là bộ phận, là những thành tố cấu thành, hay là sự cấu trúc, sự phân nhánh các chức năng, bộ phận tham gia trong cùng hệ thống, thì đại diện cho thành phần có tính vật chất; “Chế” là quy tắc, chế

độ, nguyên lý trong hệ thống để đảm bảo cho các bộ phận, chức năng của hệ thống tồn tại trong mối liên kết thống nhất thì đại diện cho thành phần phi vật chất Chỉ có sự hội tụ thống nhất của hai yếu tố này thì mới được coi là một cơ chế

Trên cơ sở những hiểu biết căn bản cơ chế nói chung, chúng ta có thể hiểu khái niệm cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước như sau: Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước là mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước Theo đó, về mô hình tổ chức, nhà nước được cấu trúc theo một dạng thức có tính phổ biến và phù hợp với những điều kiện tự nhiên và xã hội của quốc gia, lãnh thổ nơi nhà nước gắn bó; còn về mô hình hoạt động cũng là việc nhà nước tuân theo những nguyên lý hoạt động vừa phổ biến vừa đặc thù cho từng quốc gia Tuy về mặt tư duy thì chúng ta có thể phân chia như vậy, còn ừ ên thực tế thật khó phân biệt thành hai bộ phận của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước như trên, vì cũng giống như quyền lực nhà nước, chúng tồn tại trong sự trộn lẫn, phụ thuộc, thống nhất; có cái này thì đồng thời cũng có cái kia, hay không có cái này thì cũng không có cái kia Nên khó có thể phân biệt đâu là mô hình tổ chức nhà nước, còn đâu là mô hình hoạt động nhà nước Mặc dù vậy, ít ra chúng ta cũng phân biệt

được rằng, nếu như yếu tố tổ chức có tác dụng tạo cơ chế phân công chức năng trong nhà nước, thì yếu tố hoạt động lại có tác dụng tạo cơ chế phối hợp giữa các chức năng đó; tổ chức dễ tạo sự cắt khúc quyền lực nhà nước, thì hoạt động chính là yếu tố đảm bảo sự gắn kết, liên thông, kiểm soát giữa các bộ phận của quyền lực nhà nước; mô hình tổ chức thực hiện quyền lực thường mang tính chất tĩnh, bảo thủ, còn mô hình hoạt động thể hiện tính linh hoạt, năng động, nhiều biến hoá.

& Đặc điểm của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước

- Được quy định bởi luật pháp.

Trong một nền pháp quyền, luật pháp là chuẩn mực tối thượng phù hợp với nhu cầu phổ biến trong xã hội Nhà nước là một thành tố của xã hội, có quyền làm ra luật pháp nhưng cũng có nghĩa vụ tuân thủ luật pháp đó Vì vậy, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước phải được quy định bởi pháp luật, mà trước hết là Hiến pháp M à cụ thể là mô hình tổ chức và cách thức hoạt động của nhà nước được quy định bởi luật pháp, nhà nước không được làm những gì ngoài giới hạn quy định của luật pháp

- Là trung tâm của các quan hệ chỉnh trị xã hội.

Nhà nước cũng là một ữong những thiết chế xã hội hay là một bộ phận của hệ thống thiết chế xã hội Nhưng so với các tổ chức xã hội khác, nhà nước có vị trí

và vai trò hết sức đặc biệt vì nhà nước có tư cách là đại diện của toàn bộ người dân trong một đất nước, không có sự phân biệt công dân là thành viên của một tố chức xã hội nào đó hay là công dân tự do Hay nói đúng hơn, nhà nước với cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước luôn là sự phản ánh một cách tập trung nhất, thường xuyên nhất, rộng rãi nhất ý chí, tâm tư, nguyện vọng của mọi công dân,

tố chức, đảng phái trong xã hội Các công dân đều hướng về nhà nước, thông qua

nhà nước để tìm kiếm cho bản thân những phúc lợi do nhà nước cung cấp Trên

cơ sở này, cho phép chúng ta khắng định, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước

là trung tâm của các quan hệ chính trị xã hội

- Cổ mục tiêu rộng lớn nhất.

Cũng xuất phát từ vai trò, vị trí của nhà nước trong xã hội, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có mục tiêu bao trùm, chi phối đối với các mục tiêu khác trong xã hội Trên cơ sở mục tiêu chung của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, các công dân, tổ chức xã hội tự xác định những mục tiêu cụ thể cho riêng mình nhưng phải phù hợp với những mục tiêu chung Tất nhiên, nhà nước khôn nên cứng nhắc trong quá trình thực hiện mục tiêu chung, mà nên có sự linh hoạt, nhạy bén trước những đổi thay của cuộc sống để có sự điều chỉnh kịp thời

- Có tính tự kiểm soát, tự điều chỉnh,

Nếu coi bộ máy nhà nước cũng là một hệ thống, thì cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước chính là khả năng tự cân chỉnh lại hoặc tự thích nghi đối với các yếu tố nội vi và ngoại vi của hệ thống chung, như về hình thái, cấu trúc, chức năng, mục tiêu của hệ thống khi phát hiện có sự sai lệch xuất hiện trong hệ thống hay do có sự chuyển biến của nội tại hệ thống, của điều kiện môi trường, và sự ảnh hưởng chi phối của hệ thống khác Sự cân chỉnh này được tiến hành đồng thời với hoạt động kiểm tra, rà soát, phát hiện, chế ước hoặc thay đổi một hoặc nhiều yếu tố trong hệ thống Sự giám sát, kiểm tra trong bộ máy nhà nước là sự phản ánh những thuộc tính đó của hệ thống chung

Tính tự điều chỉnh của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước nếu bị con người can thiệp một cách thô bạo hoặc thiếu khách quan sẽ làm sự vận hành của

bộ máy nhà nước trở lên cứng nhắc, tạo ra nguy cơ trùng lặp, xung đột, hình

thức, ừàn lấn, thiếu sự chế ước về chức năng giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước.

& M ột sổ loại cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước.

N hư chúng ta đã biết, nhà nước cũng như quyền lực nhà nước xuất hiện là do những yêu cầu nội tại từ chính đời sống xã hội Đời sống xã hội thì chứa đựng vô vàn những khác biệt trong không gian và thường xuyên biến đổi theo thời gian

Có bao nhiêu quốc gia, bao nhiêu lãnh thổ, bao nhiêu dân tộc, bao nhiêu thời

đ ại thì tồn tại bấy nhiêu những bản sắc, những đặc thù Nhà nước và quyền lực nhà nước được thoát thai từ những xã hội đó nên không thể không chịu ảnh hưởng chi phối của những điều kiện đặc thù đó Theo đó, những biểu hiện về tổ chức, mô hình hoạt động của nhà nước và quyền lực nhà nước hay chúng ta thường gọi là cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước cũng đa dạng phong phú tương tự như cái cơ sở để nó hình thành và tồn tại Tuy nhiên, bằng tư duy trừu tượng chúng ta phát hiện ra rằng, ẩn chứa ở tầng sâu của vô số những khác biệt

có tính ngẫu nhiên đó là những nguyên lý, những quy luật, những mối liên hệ đã tạo nên một mạng lưới gắn kết phụ thuộc theo một trật tự, thứ bậc có tính hệ thống; cho nên, ở chừng mực nào đó con người vẫn có thể khái quát một số mô hình, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có tính điển hình, phổ biến trong lịch

sử và hiện tại để cho mọi quốc gia, mọi dân tộc và có thể là cho mọi thời đại có thể học hỏi, vận dụng tùy thuộc vào điều kiện riêng có của mình để làm sao mang lại những hiệu quả tốt nhất của hoạt động quản lý, điều hành xã hội; bảo

vệ các quyền và lợi ích của con người Theo đó, dựa theo những tiêu chí nhất định, chúng ta có phân loại cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong lịch sử và hiện tại như sau:

Theo học thuyết Maxỉt.

Có năm kiểu nhà nước tương ứng với năm cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước:

> Cơ chế hiện quyền lực nhà nước trong nhà nước Chủ nô;

> Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong nhà nước Phong kiến;

> Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong nhà nước Tư sản;

> Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong nhà nước XHCN

Theo mức độ tụ tản của quyền lực nhà nước.

Có ba cơ chế cơ bản:

> Cơ chế tập trung quyền lực nhà nước;

> Cơ chế phân chia quyền lực nhà nước;

> Cơ chế trung tính

Theo hình thức chính thể.

> Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong chính thể quân chủ:

Chính thể quân chủ tuyệt đối;

> Cơ chế thực hiện quyền lực trong nhà nước độc tài;

> Cơ chế Phương thức thực hiện quyền lực trong nhà nước dân chủ

Theo hình thức cẩu trúc nhà nước.

> Cơ chế thực hiện quyền lực trong nhà nước có cấu trúc đơn nhất;

> Cơ chế thực hiện quyền lực trong nhà nước có cấu trúc liên bang.

Như phần trên đã nói, những mô hình cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trên đây tuy là những mô hình điển hình và ưu tú, nhưng thực tế đã chímg minh rằng, việc áp dụng hoàn toàn mô hình của quốc gia này lên quốc gia khác mà không tính đến những giá trị đặc thù của quốc gia áp dụng, thì rất khó có thể thành công được Đối với các nhà lập hiến Việt nam thì họ cũng đã nhận thức rõ điều này Vì vậy, quá trình tìm kiếm một mô hình thích hợp cho Việt nam được các nhà lập hiến Việt nam tiến hành trên tinh thần kế thừa những tinh hoa tổ chức nhà nước trong lịch sử truyền thống của chính dân tộc mình; đồng thời có tham khảo, học hỏi những mô hình, kinh nghiệm quý của các dân tộc khác trên

thế giới Cơ chế phân công và phổi hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc

thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp được quy định tại điều 2, Hiến

pháp 1992 chính là sản phẩm của tinh thần đó

1.2 Cơ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC c ơ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN Lực NHÀ NƯỚC.

1.2.1 Sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước.

Cơ sở của sự phân công.

- Cơ sở tự nhiên.

Có rất nhiều biểu hiện sinh động trong tự nhiên và xã hội chứng tỏ rằng, phân tách (chẻ tách) là một nguyên lý về cấu trúc chức năng phổ biến trong tự nhiên Đó là một phương thức tồn tại của sự vật; phân tách là bằng chứng về tính phức tạp không giới hạn của bất kỳ sự vật nào Nguyên lý phân tách là tò bản chất nội tại của sự vật chứ không phải là tò tư duy thuần túy Cơ chế tự điều chỉnh chính là nguồn nội năng bí ẩn của sự vật quyết định mọi sự phân tách đó

Theo đó thì bất kỳ sự cưỡng ép, áp đặt nào lên nguyên lý phân tách đều không tránh khỏi những hiện tượng xung đột, chồng lấn, vô hiệu, rối loạn về chức năng,

và sau cùng là sự tiêu vong của sự vật đó

Như vậy, sự phân tách tự nhiên là căn ngiiyên của sự phân công chức năng của bất kỳ hệ thống nào, trong đó có nhà nước, về bản chất, bản thân nhà nước luôn có sự phân tách hay phân công về chức năng Ý chí chủ quan có thể đồng nhất được các chức năng của nhà nước nhưng không có khả năng duy trì cho nhà nước đó tồn tại và có ích lợi một cách lâu bền Sự đồng nhất chỉ là tạm thời, là giải pháp tình thế; sự phân công là vĩnh cửu, là giải pháp chiến lược; đồng nhất

là trạng thái đông cứng, trì trệ, là cơ hội cho tệ quan liêu, tham nhũng hoành hành, phân công là trạng thái năng động, cấp tiến, là điều kiện mở để các nhánh quyền lực tựa như "trăm hoa đua nở", và nếu sự phân công đó đồng thời với sự tồn tại cơ chế kiểm soát, giới hạn (chế ước) vói mức độ phù hợp giữa các nhánh quyền lực thì tình trạng quan liêu, tham nhũng, lạm dụng quyền lực chắc chắn sẽ

bị giảm thiểu rất nhiều

- C ơ sở xã hội.

Bên cạnh cơ sở thuộc về bản chất tất yếu của sự phân công quyền lực nhà nước, thì ừong một nền dân chủ, luật pháp mà cụ thể là Hiến pháp và các đạo luật là hình thức chính thức có hiệu lực bắt buộc và phổ biến nhất để hiện thực hoá tính tất yếu đó của sự phân công quyền lực đó Luật pháp chính là hình thức công khai phản ánh ý chí của toàn xã hội, một trong những quy ước xã hội được sinh thành song cùng với sự sinh thành của quyền lực quản lý của nhà nước Luật pháp là khung khổ của mọi hoạt động xã hội, là công cụ tốt nhất mà xã hội

có được để điều khiển, quản lý mọi hoạt động của chính bản thân xã hội nhằm

tạo lập, duy trì một trạng thái hữu ích đối với từng cá nhân và cả xã hội; không chỉ cho đa số mà còn với cả tiểu số và từng cá nhân.

Xã hội càng phát triển, tính phức tạp của các quan hệ xã hội càng cao thì phương thức tác nghiệp kiêm nhiệm, tích hợp theo kiểu "nhất cử đa tiện" đã trở nên không còn phù hợp, mà thay vào đó là phương thức tác nghiệp có tính chuyên biệt hoá theo kiểu "nhất nghệ tinh" Đó là xu hướng chủ đạo đã, đang, và

sẽ mãi mãi diễn ra như vậy trong toàn bộ tiến trình phát triển của xã hội Quy luật này tác động tới mọi hoạt động sống của xã hội chứ không riêng gì trong tổ chức và hoạt động của nhà nước Nhà nước nhân danh toàn thể công dân của mình để làm công việc mang tính toàn cục, tính quá trình là: kiến lập - thực thi - bảo vệ - hoàn bị luật pháp Xét toàn bộ, đây là quá trình diễn ra thường xuyên, liên tục, nhằm ứng phó kịp thời mọi biến phát của đời sống xã hội; nhưng xét trong từng thời điểm cụ thể, bất kỳ một đạo luật nào cũng có một chu kỳ sống trong một không gian và thời gian có sự ổn định tương đối Đó là căn cứ cho phép chúng ta có thể nhận biết và xác định được một cách rố ràng các giai đoạn khác nhau, các hoạt động khác nhau, nằm trong cùng một quá trình và có cùng một mục tiêu Mỗi một hoạt động trong chu kỳ hay quá trình đó lại có những đặc điểm khác nhau Đặc điểm của mỗi hoạt động sẽ quyết định hình thức tổ chức và phương thức làm việc riêng có cho hoạt động đó Sự khác nhau này cũng là cơ

sở tự nhiên để hình thành nên các nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực trong bộ máy nhà nước; có hay không có sự chuyên nghiệp của mỗi cơ quan nhà nước cũng là bắt đầu từ đây Từ sự phân công nội tại của quá trình đó, bộ máy nhà nước lại được phân chia thành các cơ quan khác nhau để mỗi một cơ quan đảm nhiệm một loại công việc có cùng tính chất và phần giáp ranh gần với phần tính chất của cơ quan khác, để tiến tới sự chuyên nghiệp hoá và duy trì đến mức

thành chức năng riêng có hoặc vốn có của mình Và thế là, chính qúa trình này

đã là nguyên nhân có tính hình thức (pháp lý) cùng với những nguyên nhân có tính bản chất khác quyết định tới sự phân công chức năng ưong bộ máy nhà nước; các phân việc làm luật pháp, thực thi luật pháp, xét xử và bảo vệ pháp chế

đã dẫn tới sự thiết lập các cơ quan chuyên trách là: cơ quan Lập pháp là Quốc hội hay Nghị viện; cơ quan Hành pháp là Chính phủ; cơ quan Tư pháp là Toà án, Viện kiểm sát Từ những lập luận trên, chúng ta thấy rằng, sự phân công nội tại

về mặt nội dung của quá ữình đã quyết định tới sự phân công về mặt hình thức tổ chức thực hiện quá trình; đó là quá trình lập pháp, hành pháp, tư pháp Đây chính

là cơ sở xã hội của sự phân công trong bộ máy nhà nước,

ữ M ục tiêu chung của sự phân công.

A.A.Misin trong tác phẩm "Nguyên tắc phân chia quyền lực trong cơ cấu

Hiến pháp Hoa Kỳ" đã khuyến cáo rằng: "Các cơ quan Nhà nước thực hiện

những chức năng khác nhau nhimg tất cả đều hoạt động vì mục tiêu chung, Vì vậy, sẽ là vô nghĩa khi giải thích sự phân chia quyền lực như là sự tập hợp những thiết chế Nhà nước độc ỉập, tách biệt nhau" [24, ữ.40].

Sự phân công về nội dung - hình thức như lập pháp - Quốc hội, hành pháp - Chính phủ, xét xử, bảo vệ pháp chế - Toà án, Viện Kiểm sát tuy có khác nhau về mục đích bộ phận nhưng đều theo đuổi những mục tiêu tổng quát của toàn bộ hệ thống bộ máy nhà nước là làm cho nhà nước ta thực sự là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; là bảo vệ và duy trì sự toàn vẹn, thống nhất về lãnh thổ; nền độc lập và chủ quyền của quốc gia Chính vì thế, nên sự phân công giữa các cơ quan nhà nước không có nghĩa là sau sự phân công, mỗi cơ quan nhà nước cỏ toàn quyền định đoạt trong lãnh địa quyền lực riêng có của mình (mà đường biên của lãnh địa quyền lực này thì cũng không bao giờ là cố định cả, vì

các cá nhân hay cơ quan khi có quyền lực thì luôn có xu hướng bành trướng quyền lực hiện có) mà không cần sự phối hợp, sự cộng tác với các cơ quan khác Quá trình thực hiện nhiệm vụ chung để đạt tới mục tiêu chung không chấp nhận

có sự biệt lập, sự xung đột đối chọi, kể cả sự trùng lặp, vì như thế hiệu năng tác nghiệp của các cơ quan quyền lực nhà nước sẽ bị giảm sút, thậm chí dẫn đến khủng hoảng chính trị mà hậu quả thường là sự giải tán cục bộ hoặc toàn hệ thống bộ máy nhà nước

Cách thức phân công.

Quyền lực nhà nước là một hiện tượng rất phức tạp và cực kỳ quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của xã hội Do đó, sự phân công quyền lực không đơn giản và dễ dàng như việc thực hiện hành vi phân công hay phân chia cơ học, xét cả về bản chất và mức độ

- Trong Luận án Tiến sĩ với đề tài: " Tư tưởng phân chia quyền lực nhà

nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một sổ nước" tác giả Nguyễn Thị Hồi

có đề cập tới một cách thức phân công và phối hợp quyền lực nhà nước: "Điều

quan trọng là giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp cần có sự phân công, phối hợp với nhau hài hoà trong việc thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc: Phần lớn một chức năng được trao cho một ngành, nhưng phần nhỏ của chức năng ấy được trao cho các ngành kia" [12, tr.191].

Chúng ta vẫn thừa nhận rằng, quyền lực nhà nước có bản chất là thống nhất, các chức năng khác nhau của quyền lực nhà nước như lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ được phân biệt một cách tương đối, không có ranh giới nào có thể xác định một cách tách bạch hoàn toàn những loại quyền nói trên; và thực tế đã chỉ

ra rằng, nếu có sự tách bạch hoàn toàn các loại quyền nói trên thì tức khủng hoảng quyền lực đã xảy ra, đó là tình trạng xung đột quyền lực, tan rã quyền lực

N hư thế có thể nói, chỉ có sự phân công chức năng chính do không có lý do gì đế

có thể trộn lẫn nếu muốn có sự chuyên nghiệp mà không chuyên biệt trong hoạt động của bộ máy nhà nước Sự chuyên nghiệp ở đây chính là cơ sở để xác định thế nào là “phần lớn một chức năng được trao cho một ngành”; còn muốn không muốn có sự “chuyên” đến mức biệt lập thì ranh giới phân biệt các loại quyền lực nhà nước phải là ranh giới “mềm” Yếu tố “mềm” ở đây là cơ sở để xác định thế nào là “phần nhỏ của chức năng ấy được trao cho ngành kia” Hai nội dung này

là sự thể hiện hai khía cạnh thực hiện quyền lực nhà nước là vừa có sự phân công, nhưng lại có sự phối hợp; vừa đảm bảo tính minh bạch, lại vừa đảm bảo sự thống nhất là hai yêu cầu luôn đặt ra trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước

- Khi nói về "sự phân quyền", Thomas Jefferson cho rằng có ít nhất ba

chiều: Thứ nhất, đổ là sự phân bổ quyền lực chỉnh quyền giữa các nhánh riêng

rẽ của chỉnh quyền (đây là "sựphân quyền" được hiểu sát nghĩa); thứ hai, đó là

sự phân chia cái quyền lực đó theo một cách thức sao cho chức năng của một nhánh chỉnh quyền trong một vẩn đề cụ thể bị giới hạn bởi chức năng của một nhánh khác có thẩm quyền về cùng vấn đề ẩy hoặc về một vẩn đề khác liên quan Khỉa cạnh thứ ba của sự phân bổ này là sự phân chia quyền lực cùa chính quyền theo ngành dọc ”[38, tr.10].

Nội dung của nguyên tắc thực hiện quyền lực nhà nước mà Th.Jefferson đưa

về bản chất không khác nhau lắm với nguyên tắc phân công quyền lực theo cách hiểu của người Việt nam, nhưng Th Jefferson đã nhấn mạnh tới nội dung giới hạn quyền lực hơn là nhấn mạnh tới sự phối hợp quyền lực Sở dĩ có sự khác nhau này vì người Mỹ thực hiện chế độ phân quyền cứng rắn Đối với họ, quyền lực nhà nước thống nhất là đương nhiên, mà quan trọng là phân quyền, vì phân

quyền là để giới hạn, chế ước quyền lực để tránh lạm quyền Nhimg đối với chúng ta thì bên cạnh sự phân công phải đáp ứng yêu là rố ràng, rành mạch, thì còn phải nhấn mạnh tới yếu tố phối hợp thực hiện quyền lực, vì chúng ta luôn đề cao sự thống nhất quyền lực xuất phát từ những đặc thù về chế độ chính trị của chúng ta.

Hai nguyên tắc trên vì có xuất xứ từ hai nền văn hoá chính trị khác nhau nên bên cạnh những điểm tương đồng là nội dung chủ đạo, thì còn có những điểm dị biệt là điều tất yếu Tuy nhiên, với tinh thần thực sự cầu thị, chúng ta cũng cần phải thấy rằng, dường như, việc chúng ta quá nhấn mạnh tới tính thống nhất quyền lực nhà nước lại đang là yếu tố cản trở những nỗ lực của chúng ta vì một nhà nước có sự phân công rành mạch giữa các chức năng về lập pháp, hành pháp

và tư pháp Bộ máy nhà nước của chúng ta dường như vẫn đang thiếu một cơ chế giới hạn quyền lực nội tại, cơ chế tự điều chỉnh, tự kiểm soát lẫn nhau Đó là những tiền đề có tính quyết định để bộ máy đó có được sự phân công, sự minh bạch về chức năng, thẩm quyền là xuất pháp từ động lực nội tại chứ không phải

từ sự áp đặt bên ngoài Những khiếm khuyết đó là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến

tình trạng "Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của nhiều cơ quan còn chồng

chéo; cơ chế vận hành và nhiều mối quan hệ còn bất hợp lý" [8, tr.20]

ữ Mục đích, ỷ nghĩa của sự phân công.

- Những yếu tổ tích cực

+ Tối ưu hoá trong sự đa dạng.

về mặt nguyên lý, sự đa dạng gắn liền với một chế độ dân chủ, hoặc ngược lại; sự đa dạng cũng làm phong phú các cơ hội cho sự chọn lựa; sự chọn lựa cuối cùng luôn là tối ưu Điều này đúng trong mọi trường hợp Sự phân công quyền lực nhà nước là điểm khởi đầu để tạo ra những khác biệt ngay trong chính bản

thân bộ máy nhà nước Nếu sự phân công này đạt tới mức lý tưởng như theo lý thuyết về phân công quyền lực, thì sự khác biệt này là vô cùng cần thiết để đảm bảo rằng, trong tất cả những trường hợp theo quy định của pháp luật, mà các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có quyền tham gia vcri tư cách độc lập, trách nhiệm độc lập về cùng một vẩn đề, thì với sự đa dạng của các quan điểm tham gia được đưa ra từ phía các cơ quan đó - có đồng tình, có phản đối - sẽ là

cơ sở khách quan để lựa chọn được phương án tối ưu có lợi cho quốc kế dân sinh Ví dụ về quyền trình dự án luật của Quốc hội, Chính phủ, Toà án tối cao, Viện kiểm sát tối cao

+ Chuyên nghiệp hoá hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.

J.Rousseau cho rằng: "Gia tăng hiệu quả và tác dụng của chính quyền, VỚI

việc hạn chế trong những chức năng chuyên biệt, các nhánh chỉnh quyền khác nhau phát triển cà về kỹ năng chuyên môn và một cảm giác tự hào về vai trỏ của mình, một điều sẽ không thể cổ được nếu các quyền lực này được gộp chung lại hoặc bị chồng chéo ở mức độ nào đó" [22, tr.34].

Hiểu một cách đơn giản, phân công quyền lực là điều kiện tiên quyết để thực hiện sự chuyên môn hoá việc thực thi phần quyền lực mà một cơ quan được phân công đảm nhiệm Sự chuyên môn hoá ở đây có thể được gọi là hành vi chuyên nghiệp Hành vi chuyên nghiệp nói chung để chỉ những hoạt động có tính

tổ chức, được tiến hành theo một quy trình, một kế hoạch bài bản, dựa trên cơ sở những kỹ xảo, kỹ năng, kinh nghiệm ở trình độ cao phù hợp với những đặc thù của lĩnh vực hoạt động đó Sự chuyên nghiệp còn là biểu hiện của trạng thái có

sự phân bố hợp lý nguồn lực trong hệ thống; một hệ thống có chức năng càng phức tạp thì yêu cầu này càng phải cao, nếu không tình trạng chồng chéo, rối loạn chức năng là hoàn toàn có thể xảy ra Trong hệ thống bộ máy nhà nước, sự

phân công quyền lực nhà nước thành lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng giống như sự phân công chức năng trong hệ thống chung Sự phân công này không đòi hỏi mọi thứ phải rồ ràng đến mức tách biệt, mà thực tế thì mức độ này không bao giờ đạt được và cũng không cần thiết phải có sự phân công đến mức như thế

M ột mức độ phân công hợp lý, một đường biên "mềm" vừa đủ để một cơ quan thành viên có thể vừa có điều kiện độc lập để khẳng định cá tính hay sự chuyên nghiệp của mình lại vừa phải giữ mối liên hệ, chịu sự ràng buộc, tác động, kiểm sát từ phía các cơ quan thành viên khác để đảm bảo rằng các cơ quan thành viên này là những bộ phận không thể tách ròi của hệ thống bộ máy nhà nước

+ Tạo sự chủ động, linh hoạt trong hoạt động của bộ máy nhà nước.

Trong một điều kiện kiện xã hội ổn định và phát triển, thì mọi năng lực nội tại của các cá nhân, tổ chức, cơ quan đều cần phải được khai phóng Cởi bỏ, khơi thông những thành kiến, những nguyên tắc cứng nhắc là khơi nguồn cho những sáng tạo, năng động, cống hiến và sự cường thịnh Trong bộ máy nhà nước, một mức độ phân công hợp lý giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp sẽ là điều kiện làm trỗi dậy hoặc gia tăng nguồn nội năng tiềm tàng trong từng cơ

quan, làm hình thành trong bản thân các cơ quan đó "một cảm giác tự hào về vai

trỏ của mình" (J Rousseau) Sự phân định đó cũng đã giúp các cơ quan nhà

nước ý thức được rõ ràng, đầy đủ hơn vể vị trí, vai trò của mình trong hệ thống,

để từ đó yên tâm thực thi công vụ, độc lập trong tác nghiệp và tự tin trong việc ban hành các quyết sách của mình mà không bị những hành vi can thiệp không cần thiết từ phía các cơ quan khác Cơ chế phân công nói trên như đã tạo ra chất bôi trơn cung cấp cho cỗ máy nhà nước vận hành một cách linh hoạt, hiệu quả và đầy sức sống

+ Hạn chể nguy cơ lạm dụng quyền lực trong bộ máy nhà nước.

Đây có lẽ là ý nghĩa quan trọng nhất, vì nó là nguyên nhân có tính khởi phát

cho cả hệ thống Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ở châu Âu Đây là nguy

cơ thực tế mà bất kỳ quốc gia dân chủ nào từ khi mới thành lập và trong quá

trình tồn tại dù ít dù nhiều cũng đều phải tính đến để thiết kế và không ngừng

hoàn bị cho mình một mô hình nhà nước với một cơ chế vận hành thích hợp, để

làm sao mọi hoạt động của nhà nước đều luôn luôn hướng về lợi ích cộng đồng,

lợi ích xã hội; và luôn luôn trong tầm kiểm soát của cộng đồng, của xã hội

+ Đề cao tỉnh trách nhiệm.

Việc phân công chức năng thẩm quyền cũng đồng nghĩa với việc phân công

nghĩa vụ, trách nhiệm Trong điều kiện không có sự phân công rõ ràng về thẩm

quyền thì sự nhập cục, đánh đồng trách nhiệm khi phát sinh vấn đề đã trở thành

phổ biến Con người xét từ bản tính, luôn thích được hưởng lợi nhưng cũng dễ

dàng chối bỏ trách nhiệm của mình nếu có thể Sự mập mờ, nhập nhằng trong

các quy định của luật pháp về chức năng thẩm quyền đã là điều kiện "màu mỡ"

để cho nạn tham nhũng, tệ cơ hội, bệnh quan liêu, thái độ ỷ lại, trốn tránh trách

nhiệm, "trên bảo dưới không nghe" trong bộ máy nhà nước phát triển mạnh

Do đó, thực hiện sự phân công quyền lực là để tiến tới sự minh bạch, lành mạnh

trong hoạt động của bộ máy nhà nước, là căn cứ cụ thể để truy cứu trách nhiệm

một cách chính xác, và sau cùng là tiêu trừ những biểu hiện tiêu cực trong bộ

máy đó

+ Gia tăng sự thận trọng trong hoạt động ban hành luật, chính sách của các cơ

quan nhà nước.

Luật pháp, chính sách là những công cụ cực kỳ quan trọng trong hoạt động

quản lý vĩ mô, được nhà nước sử dụng để điều chỉnh, tác động tới mọi hành vỉ,

Á

lĩnh vực của đời sống xã hội Do đó, dù là những tác động trực tiếp hay gián tiếp, với mức độ hiệu quả có khác nhau, nhưng đa phần chúng đều ảnh hưởng rất sâu sắc có tính quyết định đến hướng đi, sắc thái sinh hoạt, cấp độ phát triển của đời sống xã hội trong một phạm vi rộng lớn của quốc gia Vì vậy khi một đạo luật được ban hành thì đó phải là một đạo luật tốt Muốn có một đạo luật tốt thì nó phải được “gia công” theo một quy trình lập pháp đảm bảo có sự tham gia góp ý, phản biện từ phía các cơ quan nhà nước khác nhau, các công dân Ở đây, sự phản biện từ phía cơ quan nhà nước khác trong cùng hệ thống với cơ quan lập pháp là trực tiếp và quan trọng hơn cả Sự phân công lập pháp, hành pháp, tư pháp một cách hợp lý là điều kiện để tạo ra sự thận trọng trong hoạt động lập pháp.

- Những yếu tổ tiêu cực của sự phân công quyền lực.

+ Nguy cơ xung đột quyền lực

Theo định nghĩa của Lý thuyết xung đột thì "xung đột xã hội đó là sự đổi

đầu công khai, là mâu thuẫn giữa hai hoặc nhiều hơn nữa chủ thể và người tham gia vào tương tác xã hội mà nguyên nhân là sự bất đồng về nhu cầu, lợi ích và giá trị" [21, tr.252].

Xung đột quyền lực là một biểu hiện cụ thể của xung đột xấ hội, nên cũng mang bản chất của xung đột xã hội về căn bản đó là trường hợp xảy ra mâu thuẫn do những bất đồng về một vấn đề chung nào đó giữa hai hay nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước có chức năng thẩm quyền khác nhau

Nền chính trị ở Việt nam có những đặc thù, nên xung đột quyền lực nhà nước không phải là vấn đề căn bản Tuy nhiên, sẽ là thiếu thận trọng nếu khẳng định rằng, trong một điều kiện như thế và với một cơ chế phân công quyền lực nhà nước không có "kiềm chế, đối trọng" như hiện nay thì xung đột quyền lực hoàn toàn bị triệt tiêu hoặc không có cơ hội để phát triển Chúng ta cần phải

nhận thức rằng, sự phân chia nói chung tất yếu sẽ dẫn đến xung đột, vì một thực thể thống nhất khi đã có sự phân chia nghĩa là phải chấp nhận có sự khác biệt, chấp nhận có sự độc lập tương đối; mối quan hệ giữa các thực thể bộ phận không phải luôn ở trạng thái ổn định, hài hoà.

Đối với quyền lực nhà nước thì nguy cơ này thể hiện lại càng rõ, sự khác biệt giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp sẽ có xu hướng gia tăng, và

sự độc lập của các cơ quan này sẽ ngày càng được củng cố đã khiển cho việc tìm kiếm một tiếng nói chung về cùng một vấn đề của ba cơ quan ứên không phải lúc nào cũng đạt được; mặc dù đã và sẽ có rất nhiều biện pháp để hạn chế sự phát triển cực đoan này Ví dụ như, có thể xảy ra trường hợp Quốc hội và Chính phủ không đồng quan điểm về một dự luật, một hiệp định , và xung đột quyền lực sẽ xảy ra

Xung đột quyền lực về cơ bản là rất bất lợi đối với hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và sự ổn định của đời sống xã hội nếu không được hoá giải kịp thòi Mặc dù vậy, công bằng mà nói thì xung đột quyền lực không hoàn toàn

là có hại, mà trong một chừng mực nào đó nó có tác dụng làm bộc lộ những khiếm khuyết, kiểm soát những quyết định vội vàng, thiếu cẩn trọng của các cơ quan nhà nước là cơ sở để nhà nước kịp thòi tự cân chỉnh lại tổ chức và hoạt động của mình

+ N guy cơ phân tán quyền lực

Quyền lực tập trung quá mức là quyền lực độc tài là rất có hại đối với nền dân chủ và sự phát triển của xã hội; nhưng quyền lực phân tán qúa mức thì dẫn đến thiếu ổn định, xung đột quyền lực, làm suy yếu và tan rã quyền lực; hoặc quyền lực bị tập trung cục bộ theo kiểu cát cứ quyền lực sẽ làm cho tính thống nhất của quyền lực trở nên mờ nhạt Cả hai trạng thái quyền lực trên đều tỏ ra bất

lợi đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, đối với sự ổn định và phát triển của

xã hội Vậy, vấn đề là ở chỗ phải tìm được một điểm cân bằng, một mức độ hợp

lý cho sự phân công quyền lực nhà nước để làm sao quyền lực nhà nước luôn là cái cần thiết, cái có ích đối với đời sống xã hội; và coi mục tiêu đó là duy nhất và cuối cùng quyết định sự tồn tại của quyền lực nhà nước

+ Nguy cơ lãng p h ỉ thời gian xã hội.

Một thực tế ai cũng phải nhận thấy rằng, nếu quyền lực nhà nước được tập trung cao độ thì một trong những ưu điểm lớn nhất của sự tập trung này là sự ban hành, truyền đạt thông tin quản lý, chính sách quản lý luôn đảm bảo sự thống nhất, chính xác và đặc biệt là nhanh chóng Ở một trạng thái khác, nếu quyền lực nhà nước được phân công ở các mức độ khác nhau thì sự độc lập tương đối, sự thận trọng trong quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong việc ban hành luật, chính sách quản lý đôi khi lại là những yếu tố làm chậm lại quá trình điều hành

xã hội chung của cả bộ máy nhà nước, bỏ lỡ những cơ hội phát triển, gây lãng phí quỹ thời gian trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

+ Nguy cơ xuất hiện Chủ nghĩa cả nhân cực đoan.

Áp dụng cơ chế phân công quyền lực trong bộ mày nhà nước là nhằm phát huy sự chủ động sáng tạo, khơi thông tối đa mọi nguồn lực tiềm năng riêng có của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp để phục vụ cho những mục tiêu chung, nhất là trong nền kinh tế thị trượng Trong điều kiện như thế, nhu cầu đề cao vai trò cá nhân lãnh đạo (chế độ thủ trưởng) trong từng cơ quan là hoàn toàn chính đáng và hợp lý, đặc biệt là đối với cơ quan hành pháp Một nhân cách ưu

tú, được đào tạo bài bản, nhiều kinh nghiệm, năng động, quyền biến, táo bạo, quyết đoán, có tầm nhìn chiến lược là những tố chất hết sức cần thiết cho một chính trị gia chuyên nghiệp và có năng lực ứong điều kiện như hiện nay Thế

nhưng, sự đề cao trên cũng dễ tiếp tay cho nguy cơ cá nhân thao túng quyền lực trong một cơ quan, dẫn đến một sự độc tài quyền lực ngay trong lòng bộ máy nhà nước được hoạt động trong sự phân công quyền lực.

1.2.2 Sự phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước

ữ Cơ s ở của sự phối họp.

Tính chỉnh thể của hệ thống bộ máy nhà nước hay sự thống nhất của quyền lực nhà nước chính là cơ sở của sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Điều này chứng tỏ rằng mặc dù quyền lực nhà nước có sự phân công về chức năng nhưng, về bản chất quyền lực nhà nước luôn có mối liên hệ thống nhất nội tại không thể tách rời Mối liên hệ, sự phối hợp đó không nên chỉ hiểu một cách thông thường rằng đó là biểu hiện của sự so sánh, sự trợ giúp, sự đồng thuận giữa các cơ quan nhà nước; mà phải hiểu một cách sâu sắc và biện chứng rằng, đó là sự liên hệ qua lại, phối hợp qua lại để thông qua đó các cơ quan nhà nước lập pháp, hành pháp và tư pháp có điều kiện,

cơ hội m à kiểm tra giám sát cho nhau, phát hiện cho nhau những sai sót, và hạn chế (chế ước) cho nhau những sai sót, đề nghị, góp ý với nhau để điều chỉnh kịp thời những sai sót đó Như thế, đây không phải là sự phối hợp để “kiềm chế, đối trọng”, mà là sự phối hợp có tính xây dựng; hoạt động kiểm tra, giám sát, hạn chế lẫn nhau ở đây cũng là mang tính xây dựng vì một nhà nước trong sạch, minh bạch, hiệu quả; một nhà nước thực sự của dân, do dân, vì dân chứ không vì mục đích nào khác

ữ Cách thức ph ối hợp.

Chúng ta thấy rằng, sự phân công và phối hợp quyền lực nhà nước được xác định theo tiêu chí phân biệt quyền lực căn bản và quyền lực không căn bản Sự phân công quyền lực được tiến hành dựa trên đặc điểm của những quyền lực căn

bản, còn đối với sự phối hợp thì được xác định trong phần những quyền lực không căn bản Phần quyền lực không căn bản này có ranh giới khó phân biệt hoặc có những lý do khác nữa, nên dẫn đến việc trong cùng một nội dung công việc nào đó nhưng hai hoặc tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước đều có thẩm quyền thực hiện; nghĩa là, những công việc đó chỉ có hiệu quả cao khi có

sự phối họp tham gia của nhiều cơ quan nhà nước Ví dụ, Trong Hiến pháp Việt nam hiện hành, hoạt động ban hành pháp luật, thuộc chức năng chủ yếu của cơ quan lập pháp là Quốc hội, nhưng hoạt động này còn có sự tham gia của các cơ quan khác như Chính phủ, Toà án mặc dù đó không phải là chức năng chủ yếu của những cơ quan này; hay hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật cũng là

m ột trong những chức năng cơ bản của Quốc hội, nhưng hoạt động giám sát này cũng còn được thực hiện bởi nhiều cơ quan khác trong bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo việc thực hiện pháp luật một cách thống nhất ữong toàn bộ hệ thống nhà nước và xã hội

ữ M ục đích, ỷ nghĩa của sự ph ối hợp.

- Phổi hợp để đảm bảo sự liên thông quyền lực trong bộ mảy nhà nước.

Trong nhà nước, nếu như hệ thống tổ chức các cơ quan nhà nước có thể coi

là hệ thống thiết chế hình thức - vật chất (bao gồm cả các công chức), thì quyền lực nhà nước có thể coi là hệ thống thiết chế nội dung Hai hệ thống thiết chế này cùng tồn tại trong một cơ thể thống nhất là nhà nước; thiết chế nội dung làm cho thiết chế hình thức trở nên có sức mạnh thực sự, còn thiết chế hình thức lại là cơ

sở để hiện thực hoá sức mạnh của thiết chế nội dung Khi quyền lực được phân công thì đồng nghĩa với sự phân công cả đối với thiết chế nội dung và thiết chế hình thức nói trên Nhưng vấn đề là ở chỗ, nếu như quyền lực nhà nước (thiết chế nội dung) được quy định bởi Hiến pháp thì với sự bảo đảm về mặt Hiến

pháp, quyền lực này gần như tồn tại trọn vẹn (chí ít là về mặt văn bản); còn đối với hệ thống bộ máy nhà nước (thiết chế hình thức - vật chất) là do con người nắm giữ, và con người trong khi thực thi quyền lực nhà nước thường bị chi phối bởi những cảm xúc và lợi ích cá nhân, nên quyền lực nhà nước không phải lúc nào cũng được triển khai một cách liên tục và trọn vẹn trên thực tế, mà có lúc nhanh, lúc chậm, lúc đầy đủ lúc khuyết thiếu, lúc vô tư, lúc không vô tư Nói tóm lại đó là trạng thái thất thường của quá trình quản lý xã hội của nhà nước Trạng thái này rất bất lợi, làm ách tắc, ữì trệ, kìm hãm sự phát triển của xã hội, làm giảm sút hiệu năng quản lý xã hội của nhà nước, nhất là trong một điều kiện

hệ thống kiểm tra giám sát hoạt động kém Do vậy, khi quyền lực nhà nước được phân công cho các cơ quan khác nhau thực hiện, thì sự phối hợp trong việc thực hiện quyền lực nhà nước mà cốt lõi là sự kiểm tra - giám sát và chế ước giữa các

cơ quan đó lại càng trở nên quan ừọng hơn bao giờ hết Điều này sẽ loại trừ hoặc hạn chế sự thất thường trên, đảm bảo cho hoạt động của bộ máy nhà nước luôn được thông suốt và hiệu quả

- Phối hợp để đảm bảo thực hiện mục tiêu chung.

M ột hệ thống hoạt động không có mục tiêu hoặc các cơ quan của hệ thống

đó hoạt động không vì mục tiêu chung thì thật là tai hại Còn đối với nhà nước, mục tiêu chung của nhà nước là bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo vệ các quyền tự

do dân chủ của công dân, cung cấp những dịch vụ công, đảm bảo phúc lợi xã hội Đó là mục tiêu chung duy nhất và tối cao trong hoạt động của nhà nước, ngoài ra không còn gì khác Nên khi xảy ra trường hợp quyền lực phân tán và mục tiêu chung cũng bị phân tán theo thì nhà nước thực sự đã rơi vào tình trạng khủng hoảng quyền lực, những quyền và lợi ích của công dân và của xã hội cũng thực sự bị đe doạ; sự phân công lập pháp, hành pháp, tư pháp trở nên vô nghĩa và

sẽ là điều kiện thuận lợi cho những cuộc đấu chọi quyền lực giữa ba cơ quan này; quyền và lợi ích của công dân và xã hội sẽ là thứ để ba cơ quan này chia cắt, tranh giành và chiếm đoạt.

Đế tránh xảy ra tình trạng nguy hiểm nói trên, sự phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp ữong qúa trình thực hiện mục tiêu chung cần phải được tiến hành theo nguyên tắc công khai, minh bạch hoá mọi hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp Chỉ thực hiện triệt để nguyên tắc này mới có cơ sở để

cơ quan này phát hiện, đánh giá những điểm yếu và điểm mạnh trong hoạt động của cơ quan kia để từ đó có những kiến nghị, đề xuất chấn chỉnh kịp thòi Những

cố gắng này để đảm bảo rằng mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước đều trong tầm kiểm soát và không nằm ngoài mục tiêu chung của cả hệ thống nhà nước Vì

lẽ đó, tôi rất tán thành với ý kiến cho rằng, "Phối hợp là một hình thức kiểm soát

các hoạt động cần thiết cho việc thi hành mục tiêu đã hoạch định" [31, tr.S].

- Phổi hợp để chế ước, kiểm soát nguy cơ lạm dụng quyền lực.

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta hiện nay, chúng ta thừa

nhận là có sự phân công, phối hợp nhưng chúng ta không thừa nhận sự chế ước -

kiềm chế giữa các cơ quan trong hệ thống bộ máy Theo tôi, việc chúng ta không thừa nhận sự chế ước này cũng đồng nghĩa với việc chúng ta không thừa nhận có

sự liên hệ, phối hợp, kiểm soát giữa các hệ thống Chính vì thế mà mặc dù không được thừa nhận chính thức nhưng biểu hiện của sự chế ước là vẫn có mặc dù mờ nhạt Như thế sự chế ước là sự tồn tại khách quan mà chúng ta nên thừa nhận như đã thừa nhận tính khách quan của hạt nhân hợp lý trong thuyết phân quyền.Lạm dụng quyền lực như một căn bệnh nan y của bộ máy nhà nước, và cũng

là căn nguyên làm phát sinh những căn bệnh nguy hiểm khác cho bộ máy đó như: Tham nhũng, quan liêu, cửa quyền, xung đột quyền lực, cục bộ - cát cứ

quyền lực, độc đoán, mất dân chủ, mất đoàn kết nội bộ Hoạt động của nhà nước theo cơ chế phân công quyền lực tuy đã tỏ rõ rất nhiều ưu điểm, nhưng ngược lại, cũng rất dễ tạo cơ hội cho hành vi lạm dụng quyền lực với hậu quả không thể lường trước được Chính vì những lý lẽ trên, nên đối với các nhà tư tưởng phân quyền, quyền lực nhà nước cần phải phân chia là để tránh sự lạm dụng quyền lực, sử dụng cơ chế kiềm chế - đối trọng giữa các nhánh quyền cũng

là để ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực Cũng tương tự như vậy, trong cơ chế phân công quyền lực, tuy không dùng cơ chế “kiềm chế - đối trọng”, nhưng không thể thiếu yếu tố phối hợp Trong công tác phối hợp, bên cạnh những hoạt động tạo mối gắn kết thống nhất về quyền lực nhà nước thì còn có hoạt động kiểm tra giám sát nhàm hạn chế sự lạm dụng quyền lực từ phía cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nước

- Phổi hợp để hạn chế xung đột quyền lực.

Việc thực hiện cơ chế phân công quyền lực nhà nước thì không thể tránh khỏi nguy cơ xung đột quyền lực trong hoạt động của nhà nước Cho dù quan hệ quyền lực ở Việt nam tương đối thuần nhất, nguy cơ xảy ra xung đột quyền lực không phải là hiện tượng phổ biến như ở các nước thực hiện cơ chế dùng quyền lực chế ước quyền lực Nhưng không vì thế mà chúng ta chủ quan không tính đến tình trạng này nhất là trong điều kiện như hiện nay, khi mà vai trò, vị trí của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bộ máy nhà nước được sự khẳng định rõ ràng về mặt Hiến pháp, sẽ là đảm bảo pháp lý quan trọng để các cơ quan

đó liên tục củng cố địa vị độc lập của mình cũng như quyền tự quyết thuộc phạm

vi phân công trong mối tương quan với các cơ quan khác Từ đó, sự nhất trí quan điểm của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước về cùng một vấn đề nào đó không phải bao giờ cũng đạt được, xung đột quyền lực xảy ra sẽ làm căng thẳng mối

quan hệ cũng như sự hợp tác bình thường giữa các cơ quan, và hậu quả là hiệu quả hoạt động chung của nhà nước không đạt được, xã hội trở nên thiếu ổn định Kinh nghiệm cho chúng ta thấy rằng, phòng bệnh luôn tốt hơn chữa bệnh Phương thức hoạt động tốt nhất của bộ máy nhà nước để phòng ngừa nguy cơ xung đột quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước là đảm bảo sự hoạt động thường xuyên và thực chất của công tác phối hợp trong hệ thống nhà nước, coi công tác phối hợp như một cơ chế trọng tài hoà giải ngay tức khắc những phát sinh có thể phát triển thành mâu thuẫn, xung đột giữa các các cơ quan trong nhà nước, duy trì sự ổn định trong hệ thống đó.

- Phối hợp để hỗ trợ thực hiện quyền lực.

Quyền lực nhà nước chỉ thực sự phát huy công dụng và hiệu quả một cách đầy đủ và trọn vẹn nếu như sức mạnh của quyền lực đó là sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống quyền lực nhà nước chứ không chỉ là sức mạnh của riêng cơ quan nào Thông quan cơ chế phối hợp quyền lực, sức mạnh này được tập trung lại để cùng giải quyết một vấn đề nào đó mà một cơ quan nhà nước không thế đảm đương nổi Xin lưu ý rằng, sự tập trung quyền lực ở đây hoàn toàn khác với những trường hợp can thiệp quyền lực, lạm dụng quyền lực hay chồng chéo quyền lực; mà về bản chất, đây chỉ là hoạt động hỗ trợ thực hiện quyền lực mà thôi Hỗ trợ thực hiện quyền lực là việc Hiến pháp quy định cho phép một cơ quan có thể đảm nhiệm mang tính trợ giúp một phần công việc của một cơ quan khác khi có cơ sở cho rằng vì cơ quan nhận sự trợ giúp có điều kiện tốt hơn để thực hiện công việc mà đáng lẽ thuộc chức năng của cơ quan trao gửi sự trợ giúp Ví dụ, trong bộ máy nhà nước, theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội có chức năng lập pháp; nhưng vì công việc này quá phức tạp, nặng nề và mang tính chuyên biệt cao, Quổc hội nhiều khi không thế đảm nhiệm tốt được và rất cần sự