Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước

Vc phía nhà nước, thông qua việc công dân hực hiện quyền khiếu nại, quyền lố cáo, nhà nước kiểm tra, giám sál việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong xã

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ T ư PHÁP

Tôi xin bày tỏ lòng kính trọng và biết Oil sâu sắc tói các thầy, các

cô giảng dạv tại trường Đại học Luật Iỉà nội đã truyền thụ cho tôi những kiến thức quý háu trong suốt klìOỉí hoc.

Tôi bày tỏ lòng biết oil sâu sắc tới Tiến sỹ Phạm H ồn g Thái, người

đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện bản luận văn này.

LỜI C A M H O A N

Tôi xin cam đoan luận văn Thạc sỹ này hoàn thành là kết quả nghiên cứu của riêng tôi T r o n g quá trình thực hiện và hoàn thànli bản luận văn, tôi có tham khảo một sô bài viết, chuyên đề, các tài liệu của các tác giả khác Các nguồn trích dẫn tham khảo đã được chỉ ra trong Danh mục tài liệu tham khảo.

Tôi xin chịu trách nhiệm về lòi cam đoan trên.

N guyễn Thị M inh Hà

MỤC LỤC

rangPHẦN MỞ ĐẨU

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ THẨM QUYỂN CỈIẢI 7QUYẾT KHIẾU NAI, TÓ CẢO CỦA c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NIIẢ

NƯỚC

HÀNH CIIÍNII NHẢ NƯỚC.

jL 1.1.2 Thẩm quyển giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà 12

nước.

1.2 MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIKN QUAN ĐẾN THAM QUYỂN (ỈIẲl Q U Y Ế T K I I l Ế ư NẠI, 1 6

T Ố CÁO

1.2.2 K h á i niệm: quyết định hành chính vồ quyết định kỷ luật 1 X

2 1.1.2 T hâm quyên của Thủ tướng Chính pliiỉ trong việc giải quyết 49 khiếu nại.

2.1.1.3 T h ẩm quyền và trách nhiệm của t ổ chức Thanh tra N hà 52 nước Iroiìg việc g iả i qu yết khiếu nại.

2.1.1.4 T hẩm quyển g iả i quyết khiếu nại cuối cùng 56

V 2 1 2 T I I Ẩ M Q U Y Ể N GIẢI Q U Y Ế T T ố C Á O CÙA c ơ QUAN NIIÀ NƯỚC 5 9

"Ỵjí72.2 V a i trờ của các tồ chức Thanh tra trong giải quyết tô cáo 62

thuộc th ẩm quyền g iả i qu yết của cắc co quan hành chính nhà nước.

2 2 2 C Ô N G T Á C GIẢI Q U Y Ế T KIIIẾU NẠI CỦA CÁC c ơ Q U A N IIẢNII CHÍ NH NIIÀ 6 7

2 2 3 C Ô N G T Á C GIẢI Q U Y Ế T T ổ C Ả O CÙA c ơ QUAN MÀNH CHÍNII NIIÀ NƯỚC 7 4

y C h ư on g 3 : HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT \ 'Ễ THẨM QUYỂN GIẢI QUYẾT 76KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ

NẤNG CAO IIIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO

3 1 I i O À N T H I Ệ N P H Á P L U Ậ T VK T H A M q u y ề n CIẢl Q U YẾ T KHIẾU NẠI, T ố CÁO 7 6 CỦA C Á C C ơ Q U A N IIÀNH CIIÍNII NHẢ N ư ớ c

3 2 C Á C GIẢI PIIÁP C Ó TÍNH TỔ CỈIIÌC-PIIÁI’ LY NÂN<; CAO IHỆU Q UẢ (ỈIẢÍ 8 6

Q U YẾ T KIIIẾU NẠI, T ố CẢỌ

TÀI LIỆU T H A M K H Ả O

PHẨN MỎ ĐẨU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỂ TẢI

Tron g hệ thống các quyển của cổng dân, quyền khiếu nại, quyền lố cáo

có vị trí rất quan trọng Quyền khiếu nại, quyền tô cáo của công dân là những công cụ, phương liên hữu hiệu để công dân bảo vệ quyền, tự do, lợi ích-hợp pháp của mình, lợi ích của nhà nước và của xã hội khi có sự xâm hại Vc phía nhà nước, thông qua việc công dân (hực hiện quyền khiếu nại, quyền lố cáo, nhà nước kiểm tra, giám sál việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong xã hội, qua đó, công đân (I'LI'C liếp hoặc gián tiếp giúp nhà nước phát hiện các vi phạm pháp luật để lừ đó có các biện pháp khắc phục, phòng chống các vi phạm p h á p luậl Vì vậy, khi thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáỏ của mình, công dân không những 1 1 1 ực hiện quyền dân chủ

trực tiếp mà còn là hình thức công dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, qu ản lý xã hội, góp phẩn tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, củng cố trật lự pháp luật

Quyền khiếu nại, quyền lố cáo dược thực hiện tốt l.ừ hai phía công dân

và nhà nước sẽ là cơ sở quan trọng để Đảng và Nhà nước nhận định đúng Lình hình thi hành chính sách, pháp luật, đánh giá đúng năng lực, phẩm chất của cán bộ, c ô n g chức trong việc thực thi công vụ nhà nước, từ đó có các biện pháp hữu hiệu trong việc hoàn thiện chính sách, pháp luật trong quá trình thực hiện quản lý'nhà nước

T ờ khi thành lập nước đến nay, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy ph ạm pháp lu ạt về khiếu nại, lố cáo nhằm mục đích ngày càng đảm bảo hơn nữa cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, trong đó có các văn bản có giá Irị pháp lý cao như: Pháp lệnh xél và giai quyết các khiếu nại, tố cáo của cô ng dân năm 1981: Pháp lệnh khiếu nại, lố cáo của công dân năm ]991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 Khi ban hành những văn bản quy phạm pháp luật này, nhà nước dã Ihổ liiện sự quan lâm đăc biệt đến công lác

g i ả i q u y ế t k h i ế u n ạ i , l ố c á o c ù a c ò n g (lân !rên lliực lế, ( l ổ n g t hờ i d â y Cling là

những đảm bảo pháp lý quan trọng dể công dân thục hiện quyền khiếu nại, lò cáo của mình Thực tiễn cho tlìííy rằng, thông qua việc giai quyết khiếu nại, lố cáo, nhà nước đã khôi phục lại nhiều quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, thu hồi nhiều tài sản của nhà nước bị chiếm đoạt trái phép, góp phần củng cố niềm tin của nhân dân đối với nhà nước.

Với ý nghĩa như vậy, việc thi hành Luật Khiếu nại, lố cáo và các văn bản quy phạm pháp luật có liên qua 11 đã tạo ra những chuyển biến lích cực,

đáp ứng một phần đáng kể yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân Song, bên cạnh nhũng mặt đã đạt được, việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo và công tác giải quyết khiếu n ạ i, tố cáo cũng còn có những hạn chế nhất định, bộc lộ nhiều tồn tại, yếu kém Trong những năm gán đây, tình hình khiếu nại,

tố cáo của công dân có những diễn biến đa dạng, phức tạp; số lượng đơn khiếu nại, tố cáo không.giảm, tình trạng khiếu nại, tố cáo vượt cấp tràn lan rất phổ biến, các vụ việc phức tạp mang tính châì gay gắt, có tổ chức vãn xảy ra, công tác tiếp dân ở nhiều cấp, nhiều ngành CÒ11 mang tính hình thức, hiệu quả thấp,

hướng dẫn chuyển đơn thư còn vòng quanh, nhiều vụ việc giải quyết không triệt để, thiếu tính khả thi, nhiều quyết định giải quyết không được thực hiện vl.Lv Đây là một thực tê nhức nhối cần sớm có biện pháp khắc p h ụ c j Đ ể làm được điều đó phải có một loạt các biện pháp đồng bộ, toàn diện, trong đó việc tìm hiểu và hoàn thiện những quy định của pháp luật về lliẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước đóng vai trò rất quan trọng trong việc tháo gỡ tinh trạng khiếu nại, tố cáo hiện nay Đến thòi điểm trước khi Toà án nhân dân được giao nhiệm vụ xét xử các vụ án hành chính (1/7/1996), thẩm quyền giải quyết khiếu nại hoàn toàn thuộc về chính các cơ quan quản lý nhà nước Theo trình tự thứ bậc, công dân khiếu nại đến cơ quan

ra quyết định hoặc cơ quan cấp trên trực tiếp yêu cầu cơ quan này giải quyết Như vâỵ, trong công tác giải quyết khiếu nại, cư quan nhà nước vừa là người phán xét, vừa là người bị khiếu nại, điều đó phần nào ảnh hưởng đến lính khách quan, tính đúng đắn của trong quá trình giai quyết Nhưng phải chăng khi Toà án xét xử các vụ án hành chính thì (rách nhiệm giải quyết khiếu nại

hành chính được chuyển giao hết cho To à án llụrc hiện Ihco l rì nil lự tô tụng hành chính? Điều này không phù hợp với lình hình khiếu nại, lố cáo ở nước la, Toà án không thể giải quyết lất cả các khiếu nại hành chính, đồng thòi "quan toà" không thể thay thế "Bộ trưởng" Irong việc sửa đổi, bổ sung hay đình chỉ các quyết định hành chính trái pháp luật bị khiếu nại Trách nhiệm và quyền hạn này thuộc về cơ quan hành chính nhà nước.

Vậy trách nhiệm và thẩm quyền giai quyết các khiếu kiện hành chính của cơ quan thành chính nhà nước dược phân định như thê' nào? Mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan này với nhau ra sao? Xuất phái lừ nhu cầu thực tiễn, đề tài "Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, lố cáo cùa cơ quan hành chính nhà nước" nhằm nghiên cứu làm sáng cơ sở lý luận khoa học, thực trạng về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước, phương hướng hoàn thiên pháp 1 LI At qui dinh về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và các biện pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo

2 TÌNH HÌNH NGHIÊN c ứ u ĐỂ TẢI

Khiếu nại, tô cáo là vấn đề được quan tâm nghiên cứu tù' góc độ thực tiễn và lý luận Chẳng hạn như cuốn: Giáo trình Luật Iỉành chính Việt nam, Khoa Luật, Trường Đại học Quốc gia (xuất bản năm 2000), trong đó có một phần nhỏ khi nói về hoạt động khiểm tra, giám sát của công dân thông qua hình thức khiếu nại, tố cáo (tr 478, 479, 480); cuốn "Luật hành chính Việt nam" của tác giả TS Phạm Hổng Thái và TS Đinh Văn Mậu, NXI3 thành phố

Hồ Chí Minh năm 1996 có chương XIX viết về "Giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân"; cuốn "Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt nam" của PTS Lê Bình Vọng, xuất bản năm 1994; cuốn "Những vấn đề cơ bản của Luật Khiếu nại, tố cáo" của Thanh tra Nhà nước, xuất bản năm 1998; bài viết

"Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân qua các Hiến pháp Việt nam" của TS

Lê Bình Vọng, đăng trên tạp chí Thanh tra số 4/1998; bài viết "Giải quyết khiếu nại, tố cáo với yêu cầu phát huy quyền dân chủ của nhân dân" của Phó Tổng Thanh tra Nhà nước Lê Đình Đấu, dăng tiên tạp chí Thanh tra số 7/19981 I

Các công trình nói trên trong mội chừng mực nhất định đã đề cạp đến

t h ẩ m q u y ề n g iả i q u y ế t k h i ế u n ạ i lô Cíío c ủ a c á c c ư IỊIK1I1 h à n h c h í n h , nhưng, chưa được phân tích một cách toàn (liệu, có hộ thống về quá trình hình thành, phát triển, thực trạng của pháp luật về thắm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng như phương hướng hoàn thiện, biện pháp khắc phục lổn tại về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước

Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước là cẩn thiết nhằm làm sáng tỏ về mặt lý hiện, đáp ứng được nhu cầu thực tiễn, và góp phần hoàn thiện pháp luật khiếu nại, lố cáo nâng cao hiệu quá giải quyết khiếu nại, tô cáo

Mục đích của luận văn: thông qua nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ lý

luận về thẩm quyền giải quyếl khiếu nại, tố cáo, nêu và phân tích thực trạng pháp luật về thẩm quyền giải quyếl khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước Trên cơ sở phân tích những ưu điểm, hạn chế của pháp luật, nguyên nhân của tình trạng khiếu kiện hiện nay để lừ đó có các phương hướng, giải

pháp nhằm góp phẩn hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nâng cao hiệu

quả giải quyết khiếu nại, lố cáo

Nhiệm vụ của luận văn:

- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố

cáo của cơ quan hành chính nhà nước; sự hình thành và phát triển của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, lố cáo của cơ quan hành chính nhà nước từ khi thành lập nước Việt nam Dân chủ cộng hoà cho đến nay

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về thẩm quyền giải quyếl khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước; ill ực trạng công tác giải quyết khiếu nại, lố cáo của cơ quan hànli chính nhà nước

- Đưa ra phương hướng và các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật

về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, lố cáo ciìa cơ quan hành chính nhà nước,

nâng cao hiệu q u ả giải quyết khicu nại, tô cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

4 PHƯƠNG PHÁP LUẬN VẢ PHƯƠNC, PHẢI’ NGHIÊN c ứ u

Trên cơ sở phương pháp luện của chủ nghĩa Mác Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp

so sánh, phương pháp thống kê và một số phương pháp khác để làm rõ mục đích và nhiệm vụ của luận văn

5 GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN c ứ u

Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề: Lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước; sự hình thành và phát triển của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ

quan hành chính nhà nước từ khi thành lập nước đến nay; thực trạng pháp luật

và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính n hà nước; kiến nghị các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về thẩm qu yền giải

qu yế t khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước n h ằ m nâng cao hiệu

q u ả cô n g tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

6 Ý NGHĨA LÝ LUẬN VẢ m ự c TIỄN CỦA LUẬN VÃN

Đây là công trình nghiên cứu một cách tương đối có hệ thống về thẩm quyền giải qu yế t khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính Chúng tôi hy vọng với kết quả đạt được, luận văn sẽ góp phần thiết thực trong việc học tập, ngh iên cứu, giảng dạy cho s i n h viên, học sinh ở các cơ sở đào lạo cừ nhân luật học, cử nh ân hành chính, đồ ng thời luận văn dưa ra một số kiến nghị góp phần hoàn thiện hơn pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay

Chương 2: Thẩm quyền giái tịiiycl khiếu nại, tố cáo của các cơ qiuiii hành chính nhà nước.

Chương 3: Hoàn thiện pháp luật vổ lliẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước và nâng cao hiệu quả giải quyêì khiếu nại, tố cáo

1.1.1 Quan niệm về thẩm quyển

Lịch sử phân công quyền lực xã hội, nhất là quyền lực nhà nước là quá trình phức tạp Nhưng tựu chung quyền lực được tổ chức theo hai phương thức

cơ bản: Chuyên c h ế và dân chủ Cách tổ chức quyền lực độc quyền làm cho quyền lực đó tập trung vào trong tay một người hoặc mội nhóm người, một tổ chức nhất định Còn cách tổ chức quyền lực dân chủ là có sự phân công quyền lực, hay nói cách khác là phân công lao động trong tổ chức và thực hiện quyền lực Nhà nước

Trong c h ế độ dân chủ tư sản, quyền lực nhà nước được tổ chức iheo nguyên tắc phân lập các quyền; Quyền lập phấp, quyền hành pháp, quyền tu' pháp Các quyền này phân tách, dối trọng, kiềm ch ế và ngăn cản lẫn nhau nhằm chống xu hưóng lạm quyền của mỗi nhánh quyền lực, nhưng không ít những trường hợp dẫn đến những đụng độ về quyền lực |9,tr20,2l|

Trong c h ế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta, quyền lực Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc: "quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sụ piuln công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền

lập pháp, hành pháp và tư pháp "|42,ir48Ị Quan điểm về phân c ô n g quyền lực

Nhà nước được elii nhận trong các ván kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trong Hiến pháp Việt Nam 1992 Quyền lập pháp được tập trung vào cơ quan quyền lực Nhà nước cao Iihât Nội dime của hoại động lập pháp là ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức văn bản Luật Quyền hành pháp là quyền chấp hanli phiíp luậl và điểu hành xã hội theo pháp luệt nhằm tổ chức

đời sống xã hội phù hợp với chính sách và nguyện vọng của nhân dân Quyền

tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt dộng điều tra, xét xử, công lố và hoạt động bổ trợ tư pháp như công chứng, luật sư, giám định

Sự phân công giữa các cơ qiuin nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước chính là việc xác định, phân bổ, khẳng định rõ ràng ihẩm quyền cho các cơ quan Nhà nước trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Để làm được điều đó, cần thống nliấl quan niệm phân công quyền lực là:

- Mỗi cơ quan Nhà nước, mỗi đơn vị hành chính Nhà nước được pháp luật quy định các quyền riêng (quyền mà chỉ có cơ quan đó thực hiện)

- Các quyền mà các cơ quan nhà nước được làm, hoặc không được làm phải có sự phê chuẩn của một cơ quan, một cap có thẩm quyền

Các nguyên tắc này bảo dam cho quyền lực nhà nước tập trung, thốngnhất, phối hợp trọng việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà

i nước I9,tr25|.

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nluít, được tạo í hành hởi các

cơ quan nhà nước Nhà nước thành lập các cơ quan nhà nước để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của mình, vì vậy nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước những thẩm quyền nliâl định Là một bộ phân cấu thành của bộ máy

nhà nước, cơ quan hành chính nlià nước dược trao thẩm quyền trong hoạt động

quản lý nhà aước Đổng thời trong bộ máy đó đồi hỏi có sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền giữa các cơ quan dó

Trong sách báo khoa học có nhiều quan niệm khác nhau về thẩm quyền

"Thẩm quyền là quyển xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật" [38,(1890] Theo đó, thẩm quyên dược hiểu như là quyền và quyển dó được giới hạn bằng pháp luật Đó là quyền xem xét giải quyết một vụ việc hoặc một

vấn đề theo pháp luật Cách hiểu như vậy theo chúng tôi là khá hẹp, chỉ đúng khi chúng ta đặt câu hỏi: Vụ việc này tluiộc quyền giải quyết của cơ quan nào? Cơ quan nào được quyồn phán xét? Cách hiểu như trên thực chất là theo nghĩa hẹp của lừ, dược vận dụng trong lĩnh vực xây dựng pháp luật quy định

về quyền xem xét, quyết định của cơ quan nhà nước vổ một vụ việc hay mộl

vấn đề nào đó Có thể đặt câu hỏi: Cơ quan nào có trách nhiệm phán xét, giải quyế t vụ việc được không?

Để trả lời câu hỏi trên, ch úng ta xem xét thuật ngữ thẩm q u yề n của cơ quan nhà nước từ phương diện pháp lý Có quan niệm cho rằng: "thấm quyền

là tổng thể nhũn g quyền, nghĩa vụ m an g tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định" |7,tr81| Cơ quan nhà nước có quyền và nghĩa vụ xem xét, giải quyếl

m ột vụ việc, một vấn đề nào đó theo qu y định của ph áp luật Như vậy, thẩm

q uy ền của cơ quan nhà nước, bên cạnh yếu tố quyền còn có yếu tố nghĩa vụ Tuy nhiên, trong th ẩm qu yển thì yếu tố q u yền là quan trong Jihat bởi từ đó quy ết định tính chất quy ền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có qu yền ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng có liên quan phải thực hiện Khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước Nhìn từ góc độ pháp lý để x em xét thì cơ quan n hà nước có quyền, đồng thời có nghĩa vụ phái xem xét, giải quyếl vụ việc nhất định hoặc một vấn để nào đó Vậy, có thể hiểu thẩm q u y én là tổng thể nh ững quyền, nghĩa vụ m a n g lính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định Theo cluìng tôi, dây là cách định nghĩa đã bao quát đầy đủ về khái niệm thẩm quyền hiện nay

Tron g thẩm quyền của cơ quan nhà nước thì quyền phán quyết bằng việc ra các quyế t định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất Trên cơ sở Miến pháp, Luật, Q uyế t định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước

ra những quyết định pháp luật buộc đối lượng nhất định phải tuân thủ Ngoài

ra, mỗi cơ quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng Iheo quy định của pháp luật, vì th ế có thổ áp dụ ng những biện pháp cưỡng c h ế nliấl định Ọ u y ề n áp dụng những hình thức và phương pháp hoạt đ ộ n g của cơ quan nhà nước cũng là những yếu tố quan trọng thuộc thẩin qu yền củ a cơ quan đó

T h ẩ m quyền của CƯ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng dược nhà nước trao Đây là m ộ t đặc trưng cơ bản đổ phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội [7,tr8l |

Yếu tố nghĩa vụ trong Ihẩni quyền được hiểu nhu' là trách nhiệm, bổn phận của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hạn của mình Có nghĩa là cơ quan nhà nước phai thực hiện đầy đủ quyền hạn của mình và ngược lại không dược vượt qua khuôn khổ quyền hạn do pháp luật qui định Yếu tố nghĩa vụ trong thẩm quyền lliực châì không phải là nhằm mục đích hạn

c h ế quyền, mà là một phương tiện để tliực hiện yếu tố quyền tốt hơn, tránh hiện tượng lạm dụng quyền lực, hiện lượng không sử dụng hết quyền của mình, gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng của cơ quan

nh à nước

Từ đó có thể thấy rằng yếu tố quyền và nghĩa vụ trong ihẩm quyền có mối quan hệ rất khăng khít và bổ sung cho nhau, tạo thành một tổng thể thống nhất trong cơ c h ế thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước.Các cơ quan nhà.nước chỉ hành dộng trong khuôn khổ thẩm quyền của mình

ì

gian và dối với đối tượng nhất clịnli Giới hạn về không gian là xem xét thẩm quyền theo hai khía cạnh: Thứ nhất theo thẩm quyền riêng, thẩm quyền chuyên môn (thẩm quyền của Bộ, ngành ở Trung ương; thẩm quyền của sỏ thuộc -Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố); Thứ hai llico (hẩm quyền chung, thẩm quyền theo địa bàn, lãnh thổ (thẩm quyền cùa Chính phủ, của Ưỷ ban nhân dân các cấp) Giới hạn về thời gian của thẩm quyền được xác (lịnh bởi thời điểm bắt đầu và kết thúc hiệu lực theo quyết định Giới hạn về đối lượng của thẩm quyền thể hiện ở chỗ thẩm quyền đó được xác định với nhũng đối tượng cụ thể, với những vấn đề cụ thể 122,11-411

Trong khuôn khổ thẩm quyền của mình, cơ quan nhà nước hành động một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và chỉ chịu sự làng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phốp Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là hành lang pháp lý cho cơ quan ấy vận động, nhưng đổng thời việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước không chỉ là quyền mà còn là nghĩa

vụ, không phụ thuộc vào ý muốn, sự xél đoán riêng của bản thân cơ quan cũng như của bất cứ người lãnh dạo nào

Để hiểu rõ hơn về khái niệm Ihẩm quyền của cơ quan nhà nước, cần phải phân biệt khái niệm thẩm quyền với khái niệm chức năng ,quyền hạn,

vốn rất gần gũi, trong thực tiễn nhiều người sử dụng như là những đồng nghĩa.

"Chức năng của nhà nước là những phương diện hoạt động cơ bản cùa nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước" Ị2,tr1381 Khi nói đến chức năng của nhà nước cần phân biệt chức năng của nhà nước nói chung và chức năng của cơ quan nhà nước Chức năng nhà nước nói cluing tồn tại một cách khách quan, phản ánh bản chất của nhà nước, đó là những mặt hoạt động rộng lớn có tính chất định hướng lâu dài Mộl chức năng chung của nhà nước có thể do nhiều loại cơ quan nhà nước với các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền cụ thể khác nhau thực hiện Chức năng của các cơ quan nhà nước bao giờ cũng phụ thuộc vào chức năng của nhà nước nói chung Việc thựchiện chức năng của cơ quan nhà nước là nhằm để thực hiện chức năng của nhà

ỉ

nước nói chung Nếu thẩm quyền của cơ quan nhà nước là lổng thể những

quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định, thì chức

năng dược hiểu là những mặt hoạt động rộng lớn có tính chất định hướng lâu dài phù hợp với các quy luật pliál triển khách quan của nhà nước 14,1x222,2231

N h ư vậy, thẩm quyên trở thành phitơng tiện pháp lý quan trọng đê thực hiện các chức năng của cơ quan nhà nước.

Khái niệm quyền hạn được hiểu là "những quyền dược xác định về nội

dung, phạm vi, mức độ"[38,ir786| Khi nói đến quyền hạn, người ta Ihường hiểu

đ ó l à q u y ề n c ụ t h ể đ ã đ ư ợ c p h á p luật q u y đ ị n h c h o m ộ t n g ư ờ i h a y m ộ l CO' quan, tổ chức trong khi thực hiện nhiệm vụ của nhà nước, bởi vậy, quyền hạn

«

thường gắn với trách nhiệm của người đó, cơ quan, tổ chức đó Nếu so sánh

với khái niệm thẩm quyền của cơ quan nhà míớc thì thấy kliái niệm quyển hạn hẹp hơn, chỉ là một yếu tô'của ílìổm quyển.

Thẩm quyền của cơ quan nhà nước bao gồm lổng thể các quyền, nghĩa

vụ chung và những quyền hạn cụ 1 hể mang lính quyền lực - pháp lv mà nhà nước trao cho bằng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, cỉiức năng của nhà nước

Theo pháp luật hiện hành, quyền hành pháp (')■ nước ta được lập tiling

chủ yếu vào hệ thống cơ qium hành chính nhà nước Cơ quan hành chính nhà

nước được thành lập để thực hiện chức nănc quản lý hành chính nhà nước, do

đó cơ quan hành chính được Irao những thẩm quyền nhất clịnli Thẩm quyên

của cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoại động chấp

hành và điều hành, chủ yếu được quy định trong các văn bản pháp luật như

Hiến pháp, Luật tổ chức Chính p h ủ , Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ưỷ

ban nhân dân, và các văn bản dưới luậl khác

Những quyền và nghĩa vụ phát sinh lừ quan hệ dân sự mà cơ quan hành

chính nhà nước có thể tham gia nhu' tất cả các chủ thể khác của pháp luật dân

sự, không phải là yếu tô của thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà

nước Trong phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính nhà nước

có trách nhiệm hoạt động thường xuyên, hàng ngày một cách chủ động và

ì

sáng tạo để đáp ứng yêu cầu diễn biến nhanh chóng, phức tạp và đa dạng của

hoạt động quản lý

hành và điều hành có quyền xử lý những vi phạm pháp luật phái sinh trong

quản lý nhà nước (trừ những vi pliạm thuộc quyền giải quyết của những cơ

quan khác), xem xét và giải quyếl các sai phạm sảy ra trong quá trình thực

hiện quản lý nhà nước Ihông qua nhiều hình thức, trong dó có hình tluic thông

qua việc giải quyết khiêu nại, lố cáo của công dân đối với các quyết định hành

chính và hành vi hành chính làm phương hại tới lợi ích hợp pháp của họ, của

xã hội thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước

1.1.2 Thâm quyền giải quyết khiếu nại, t ố cảo của co quan hành chính nhà nước.

Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi

nhận Quyền khiếu nại, quycn lố cáo chiếm vị trí quan trọng, licn quan đến

A

các quyền cơ bản khác của công dân Vì vậy, quyển khiếu nại, quyền tố cáo là

phương tiện được công dân sử dụng để bảo vệ lợi ích của mình, của Nhà nước,

của xã hội Khi công dân thực hiện những quyền này còn tạo ra một mối liên

hệ, luyến thông tin quan trọng giữa công dân với Đảng, Nhà nước

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 dược Quốc hội ban hành là một nhu cầu tất yếu, là cơ sở pháp lý quan trọng dể các chủ thể tham gia quan hộ pháp luật hành chính này thực hiện đúng quyền khiếu nại, quyền tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo Tại Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo giải thích thuật ngữ:

- Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kếl luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại

- Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

- Giải quyết tố cáo là việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc

q u y ế t định xử lý của người giải quyết tố cáo

e

- Người giải quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền

í

giải quyết tô cáo

Theo cách hiểu về thẩm quyền là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp ì ý do pháp luật quy định, và Iheo các quy định cụ

thể như trên về giải quyết khiếu nại, tố cáo, từ đó cỏ t h ể nêu ra đinlĩ nghĩa thẩm quyền giải quyết khiếu nại, t ố cáo của cơ qucin hành clĩính nhà nước là tổng th ể quyền và nghĩa vụ pháp lý của co' quan hành cliính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, t ố cáo í heo quy định của p h á p luật.

Trước khi đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước, chúng ta cũng cần xem xét ý nghĩa của sự ra đời, chức năng, nhiệm vụ của Toà Hành chính

ớ nước ta, quyền và lợi ích của Nhà nước và công dân về cơ bản là thống nhất, không mâu thuẫn Song trong thực tế quản Ịý nhà nước vẫn có tình trạng các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức nhà nước có sự vi phạm pháp iuật do vượt quá thẩm quyền, lộng hành, lạm quyền hoặc từ chối thẩm quyền, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân m à pháp luật

đã ghi nhận Từ đó phát sinh các khiếu nại hành chính và các vụ kiện hành chính giữa một bên là công dân hoặc tổ chức - người bị thiệt hại với một bên

là cơ quan nhà nước gây thiệt hại Do vậy, phải có một cơ quan chuyên lliực hiện chức năng tài phán hành chính để phán quyết tính hợp pháp của các quyết định hành chính và hành vi hành chính của CO'quan nhà inrớc và cán bộ, công chức nhà nước Cơ quan lài phán này dộc lập với cơ quan hành chính nhà nước, k h ô n g phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước để thực hiện chức

năng tài phán về hành ch inh theo nguycn tắc độc lập xét xử và chỉ tuân tlico

pháp luật Hoạt động tài phán đòi hỏi phai thiếl lập các cơ quan chuyên xél xử

về hành chính, đó là Toà Hành chính nhằm bảo đảm cho hoạt động của CO'

q u a n n h à n ư ớ c c ủ a c á n bộ, c ô n g c h ứ c luân thủ đ ú n g p h á p luật, tôn t rọ n g Vcì

bảo đảm quypn dân chủ của nhân dân [ 10,trôi I

Toà Hành chính ở nước ta bắt đầu đi vào hoại động từ ngày 1/7/1996

Sự ra đòi của Toà Hành chính được đánh giá như là một thiết chế mới góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam

Trước một quyết định hành chính và hành vi hành chính trái pháp luật, xâm hại quyền, tự do và ỉợi ích hợp pháp của công dân thì công dân có quyển khởi kiện tại Toà hành chính, hoặc có quyền yêu cầu Toà Hành chính xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, buộc các cơ quan, cá nhân gây ra thiệt hại phải bồi thường Nhưng không phải mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính đều thuộc thẩm quyền của Toà Hành chính Tại Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung thủ tục.giải quyết các vụ án hành chính ngày 25/12/1998, Điều 11 đã quy định phạm vi hành chính thuộc dổi tượng xét xử của Toà Hành chính như sau:

- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính

- Khiếu kiện quyết định hành clìính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng hoặc thi hành biện pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức:

Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; dưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào CO' sở

giáo dục; đưa vào cơ sỏ' chữa bệnh; quan chế hành chính

- Khiếu kiện quyết định kỷ luậl buộc lliôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và cấp lương đương trò xuống.

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu giấy phép về xây dựng cơ bán, sản xuất, kinh doanh

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc

trưng dụng, trung mua, tịch thu tài s ả n

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu thuế, truy thu thuế

- Khiếu kiên quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu phí, lệ phí

- Các khiếụ kiện khác theo quy định của pháp luật.

ỉ

Chúng ta đã biết rằng, công tác quản lý diễn ra râì phức tạp trên nhiều lĩnh vực xã hội khác nhau Toà Hành chính lần đầu tiên thực hiện chức năng xét xử các vụ án hành chính ở nước ta nên chưa có kinh nghiêm thực tiễn Do

đó, trước mắt cần phân định thẩm quyền trên một số lĩnh vực giao cho To à Hành chính xét xử, những lĩnh vực khác sẽ được tính toán bổ sung sau khi thấy đủ điều kiện về tổ chức bộ máy, về các điều kiện xã hội và trình độ của thẩm phán hành chính Do vậy, về thẩm quyền của Toà Hành chính chỉ xét xử một số lĩnh vực như trên Ngoài các lĩnh vực trên, phần còn lại thuộc thẩm

quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước [32,tr31,321 Nhưng trên thực

tế và trong các quy định của pháp luật hiện nay thì đối với khiếu nại của công dân hoặc tổ chức về nhũng quyết định hành chính và hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án Hành chính, thì công dân hoặc lổ chức vẫn

có thể khiếu nại đến cơ quan hành chính Việc để mở hai hệ thống tài phán đối với khiếu nại của công dân và tổ chức có ý nghĩa nhất định trong giai đoạn

hoặc tổ chức khiếu nại có thể lự lựa chọn phương 1 1 1 ức phù hợp đổ bảo vệ

quyền lợi của mình

T ừ những phản tích trên , có th ể hiểu khiếu nại thuộc thẩm quyển

g iả i quyết của co' quan hành chính nhà nước là khiếu nại của cá nhàn, cơ

quan, t ổ chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại, tô cáo và m ột sỏ Luật klìác

q u y địn h , đ ê n g h ị CO’ qu an , t ổ chức, cá nh ân có th â m quyên xe m x é t g iả i

qu yết lại q u y ế t định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ

lu ậ t cán bộ, câng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó hoặc hành vi

đó là trái p liá p luật, xâm p h ạ m đến quyển và lợi ích hợp p h á p của mình

Q ua đó, quyền dân chủ của còng dân được đảm bảo trên thực tế.

QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO CỦA c o QUAN HÀNH CHÍNH NHẢ NƯỚC

1.2.1 K h áị niệm khiếu nại hành chínlì

Theo Từ điển Tiếng Việl thì khiếu nại là "dồ nghị cơ quan có thắm

quyền xct mọt việc làm mà mình không đổng V , cho là trái plicp hay không

hợp lý" 138, tr 4831.

Khiếu nại là một hiện lượng phức lạp, được xem xét từ nhiều khía cạnh

khác ríhau

Về phương diện xã hội, khiếu nại được hiểu là việc người dân có thái độ

kêu oan, phản đối, không chấp nhận một việc làm hoặc mội quyết định làm

ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ Sự phản ứng này mang tính tự nhiên của

mỗi người sống trong một cộng dồng có tổ chức, đồng thời cũng là một

phương tiện thể hiện sự tự vệ mỗi khi cần có sự bảo vệ, can thiệp của lổ chức,

của xã hội Khi có khiếu nại là có báo hiệu về sự oan trái, không công bằng

trong xã hội, vi phạm nhưng quy định về xã hội, ảnh hưởng đến dời sống con

người [22,tr7]

( V ề phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền chính trị - pháp

lý cơ bản của công dân dược pháp luật quy định và đảm bảo (hực hiện Nhà

nước đã ban hành các văn bản pháp luật để giải quyết lốt nhất những khiếu

nại, tố cáo của cổng dân ớ bấl kỳ tliời đại nào, ở phạm vi mức dộ khác nhau,

công dân sống trong xã hội dó đcu nhộn Ihã\ Nhà 11 1 lức là lực lượng duy nhấl

có đầy đủ quyền lực và khả năng báo vệ quyền, lạ: ích hợp pháp của họ trôn

c ơ sở quy định của pháp luật Bởi vây, mỗi khi lịiivếíi và lợi ích họp pháp của

cô ng dân bị xâm phạm thì xuâl hiện sụ' phản kháng thông qua việc khiếu nại đòi được Nhà nước bảo vệ hoặc khôi phục quycn và lợi ích họp pháp Do đó, việc đảm bảo thưc hiên quyền khiếu nại của cổng dân đã phản ánh môi quan

hệ giữa Nhà nước và công dân Khi công dân sử dụng quyền khiếu nại là dã thực hiện quyền cỉân chủ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.Vì vậy, khi có khiếu nại là cổ báo hiệu về sự vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền

và lựi ích hợp pháp của công dân 135.il254,2551.

Về phương diện quản lý Nhà nước, khiếu nại được coi là một nguồn thông tin quan trọng cung cấp cho nhà quản lý thực hiện việc kiểm tra, giám sát, phát hiện những khiếm khuyết của quá trình quản lý, và do chính đối

tượng bị quản lý phát hiện ra Trên phương diện này khiếu nại báo hiệu về một

sự trục trặc trong hệ thống quản lý, cẩn xem xét (lổ có biện pháp điều chỉnh.

Khi xem xét khái niệm khiếu nại ở CỈÍC phương diện trên, ta thấy rằng

khiếu nại là một loại quyền cơ ban của công dân, nó dược sử dụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Inrơc bất kỳ hành vi vi phạm pháp

luật nào, thông qua con đường yêu cầu Nhà nước can thiệp D o dó, theo níịhĩa

cliung nhất khiếu nại lờ việc CÔIÌÍ’ (lân yêu cần cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nliân có thẩm quyền bảo vệ (/uyên, lợi ích hợp pliáp của mình bị xâm p h ạ m (lo những quyết định hoặc hành vi trái pháp luật NlìữììỊ> khiêu nại qiới hạn troiỉii phạm vi hoạt động hành chính nhủ IIước mà dối ti(ựní> của nó là các quyết định hành chính, hành vi hà II lì chính (í ì rực ạọi là khiến nại hành chính.

"Hiến pháp Viộl nam 1992 nêu rõ việc khiếu nại, tô cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thòi hạn pháp luậl quy định Sự giải qụyết kịp thời việc khiếu nại, lố cáo của công đâncó (ác dụng rất tích cực

và to lớn vào việc chỉnh đốn, cái lie’ll lồ chức cũng như hoạt động của các cơ

quan nhà nước" |3,tr267|.

T H Ư VI Ề N

TRƯƠNG ĐAIHOC LUÂỊiíÀ NÔi PHONG GV -fy fy o L -

Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cư quan hành chính nhà IIước giải quyết theo trình tự thủ tục mà pháp luật về khiếu nại, tố cáo quy định hoặc được Toà án giải quyết theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.

Theo Luật Khiếu nại, lố cáo năm 1998, khiếu nại được hiểu dó là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xct lại quyêì định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luậl cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Như vậy, khái niệm khiếu nại quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo dược hiểu hẹp hơn so với khái niệm khiếu nại nói chung, bao gồm hai vấn dề: khiếu nại về quyết định hành chính (bao

gồ m cả khiếu nại về quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của các cơ quan, tổ

ỉchức), khiếu nại về hành vi hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước Trên tinh thổn đó, cluìng ta cần lìm hiểu các khái niệm có liên quan đến khái niệm khiếu nại, dó là khái niệm quyết định hành chính, quyết địnli ký luật và hành vi hành chính

1.2.2 K hái niệm quyết định hành chính và quyết định kỷ luật

Có nhiều nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, song trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn chí tập d u n g lìm hiểu nguyên nhân phát sinh khiếu nại trong lĩnh vực quán lý hành chính nhà nước

Nhà nước quản lý xã hội hằng việc ban hành các văn bản pháp luật Các

cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quán lý bằng nhiều phương thức khác nhau nhưng chủ yếu bằng việc belli hành các văn bail pluíp luật Quản lý hành chính nhà nước là hoạt dộng chấp hành, diều hành của cơ quan nhci nước nhằm thực hiện mục tiêu chính trị, kinh lố, văn hoá, xã hội Ọuyết định hành

A

chính được t h ể h i ệ n chủ yến dưới h ì n h t h ứ c văn bản do các c á c CO' quan,l ổ

chức, hoặc cá nhân có thẩm quyền ban h à n h để biểu thị ý chí của Nhà nước Các đối tượng bị quản lý trong quan hộ này phải đơn phương chấp hành ekííp

hùirk quyết định hành chính Quyết định liìmli chínlh được thực hiện theo một trình tự nhất định nhằm lổ chức và điều chính các quan hệ xã hội, trong đó có hành vi hoạt dộng của con người Đây là quyết định mang lính quyẻn lực áp đặt từ chủ thể quản lý đối với đối lượng quản lý (từ cấp trên đối với cấp dưới,

từ người quản lý đối với người bị quản lý dề 11 phải tuân theo nguyên tắc này)

Nguyên tắc này rất quan trọng trong hoạt dộng quán lý, nhưng cũng từ đây rất

dễ phát sinh hiện tượng lộng hànli, lạm quyền khi ban hành và thực thi quyết định quản lý và trở thành nguyên nhân chủ yếu làm nảy sinh những vi phạm pháp luật trong quan hệ pháp luật hànlì chính, xâm phạm đến quyền và lợi ích liựp pháp của công dân Do đó, đây là nguyên nhân chủ yếu làm phát sinh khiếu nại của công dân

Theo Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Quyết định hành chính làquy ết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có

7f Về hình thức: Ọuyct định phai được thể hiện bằng văn ban

+ Về thẩm quyền và chủ thổ ban hành : Quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành

+ Về nội dung và phạm vi điều chỉnh: Quyết định được áp dụng Iĩíột lần, n h ằm điều chỉnh một hoặc một số dối lượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính

Khi nghiên cứu về quyết định hành chính thì việc phân loại là rất cần thiết, bởi lẽ sự phân loại sẽ giúp cho hoạt động ban hành các quyết định của các chủ thể có thẩm quyền cũng như hoạt dộng áp dụng của các chủ thể dó đạt

A

hiệu quả Nếu phân loại quyết định hành chính theo tính chất pháp lý thì quýếl định hành chính được chia thành quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt |3,tii7l| Quyếl định hành chính dược quy định trong Luật

Khiếu nại, tố cáo thực chất là quyết (linh hành chính cá hiệt, tức là quyết định

do cơ quan hành chính nhà nước liofic cá nhan, lổ chức có thấm quyền ban hành nh ằm giải quyết các công việc cụ thổ Quyết định hành chính có lính bắt buộc thực hiện và là công cụ quan trọng, chiếm da phần trong hoạt động quản

lý Iihà nước Đối với các quyết định hành ch full có tính chất chỉ đạo, diều hành của cấp trên với cấp dưới trong nội bộ thứ bậc hành chính không phải là đối lượng của khiếu nại hành chính

Các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân hị vi phạm thường xuất phát từ hai nguyên nhân:

- Nguyên nhân khách quan: do chính nội dung, phạm vi tác động của quyếl định hành chính gây ra Khiếu nại hành chính phát sinh lù' quyết định hành chính có thể do sai phạm về tliẩni quyền ban hành, do nội dung, phạm viđiều chỉnh của quyết định đó và cũng có thể một quyết định đã được ban hành

ì

là nguồn gốc làm phát sinh nhiều sai phạm khác trong qua trình thực hiện quản lý nhà nước

- Nguyen nhân chủ quan: do các yếu tố c h ủ quan của người thừa hành

công vụ thực thi quyết định hành chính đó gây ra Khiếu nại phát sinh từ yếu

tô chủ quan của người thừa hành công vụ thường xuat hiện do trình clộ chuyên môn nghiệp vụ kém , ý thức trách nhiệm kém, lạm dụng quyền hạn! Imà làm

tổn hại đến lợi ích chung của cộng đồng xã hội hoặc của cá nhân Ị3l,tr2l,22|.

Từ những nội dung trên chúng ta thấy rằng: Quyết định hành chính có thể bị khiếu nại là những quyết định cá biệt của chủ thể quản lý Vì vậy, các

quyết định hành chính đúng đắn sẽ đảm bảo trại tự pháp luật, ổn định chính

trị, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội Ngược lại, các quyết định hành chính sai trái tất yếu dẫn đến hiệu quả liêu cực như làm thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, tập Ihể, công dân, đổng thời cũng là nguyên nhân của khiếu

nại hành chính Và, để hiểu lõ bán chất của khiếu nại, tố cáo nhằm hoàn thiện

A

pháp luật khiếu nại, tố cáo thì phải nhận thức rõ về quyết địnli hành chính, hành vi hành chính

Nếu xem xét quyết định hành chính lù' (lối tượng của Luật Khiếu nại, tố cáo thì có thể chia chúng ra thành hai n h ó m : Nhóm một là các quyết định giai quyết các mồi quan hệ giữa Nhà nước và công dân, cơ quan, tổ chức, có (lie gọi đây là nhóm quyết định giải quyết " mối quan hệ bên ngoài", có tính liên

hệ Nhóm thứ hai là các quyếl định giái q u y ế t các mối quan hệ với các cơ quan đơn vị trực thuộc (Ví clụ mối quan hệ giữa Uỷ ban nhân dân và Sở) và

trong bản thân cơ quan đó, có thể gọi dây là nhóm quyết định giải quyết " mối

quan hệ nội bộ

Theo cách tiếp cận trên, chúng ta thấy rằng đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thực chấl chỉ là một dạng của quyết định hành chính cá biệt thuộc nhóm thứ hai (quyết định giai quyết mối quan hệ nội bộ) Trong Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Ọuyếl định kỷ luật cán bộ, công chức là quyết định bằng văn bản của người đứng dầu cơ quan, lổ chức đổ áp dựng mộl trong những hình thức kỷ luật là khiển trách, cánh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán hộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình

theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức f22,tr23,24],|27,tr55,56J.

Khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trong trường hợp cáíi bộ, công chức có những hành vi có lỗi, vi phạm quy tấc, nghĩa vụ hoạt động công vụ nhưng chưa tới mức Iruy cứu trách nhiệm hình sự không đổng ý với hình thức kỷ luật của thủ trưởng cơ quan, đơn vị, tổ chức Người vi phạm phải chịu một hình thức trách nhiệm kỷ luật cụ thể dược quy định trong Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, đó là các hình thức: Khiển trách, cảnh cáo,

hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc Việc quy định quyết định

kỷ luật cán bộ là một đối tượng của khiếu nại có những lý do nhất định Do vậy, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thực chất là m ột loại của quyết định hành chính và thể hiện mối quan hệ trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan quản lý sử dụng đối với cán bộ, công chức thuộc quyền và vì thế

A

cùng là đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại, tô cáo, nhưng việc giải quyếl

theo trình tự, thủ tục riêng Ở đây có điểm cẩn Ill'll ý, trên thực tế trong hoạt

động điều hành nội bộ của các cơ quan, tổ chức ngoài quyết định kỷ luệt, cán

b ộ , c ô n g c h ứ c c ò n c h ị u t á c d ộ n g CÍKI Iihiổii q u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h k h á c liên quan đcn hoạt động công vụ nhu': Ọiiyẽl clinh diều động, quyết định ihuycn chuyển công tác, quyết clịnli nâng lươMỉĩ, khen (hưởng, quyết định bổ nhiệm ị»K nhung Luật Khiếu nại, tô cáo không quy định nhũng quyết định này ihuộc phạm vi có thể bị khiêu nại theo thủ lục, Uình lự chung để đám bảo sự ổn định liên tục nề nêp của các cơ quan, tổ chức Ricng quyết định kỷ luật là một hình

thức xử lý đối với cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong hoạt dộng công

vụ, va chạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của họ thì họ có quyền khiếu nại để

đảm bảo sự đúng đắn của quyết định kỷ luật đó, tránh thiệt thòi cho người phải chịu trách nhiệm kỷ luật như Ircn Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức được xem là đối tượng riêng của khiếu nại hành chính quy định Irong Luật Khiếu nại, tố cáo

1.2.3 K h á i niệm hành vi hành chính

Hành vi hànli chính là mội loại hành vi quản lý nhà nước, được xác định trên cơ sở pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động chấp liànli, điều hành Nó được hiểu là hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân Irong lioạl động hành chính khi được Nhà nước trao quyền Hành vi hành chính dược lliực hiện bởi người thừa hànli công vụ, dc\y là chủ thể dặc biệt trong quan hệ pháp luật hành chính

Cỏ thể nói rằng quyết định hành chính và hành vi hành chính là đối

tượng chủ yếu của khiếu nại được diều chỉnh trong Luật Khiếu nại, lố cáo Cả

hai khái niệm này đều chỉ việc làm cụ thể của cơ quan hành chính nhà nước

hay lổ chức được nhà nước trao quyền quản lý hoặc của cán bộ, công chức khi thực hiện chức trách nhiệm vụ trong phạm vi quyền hạn mà pháp luật quy định Sự khác nhau Ihể hiện ở chỗ quyết định hành chính làm thay đổi cơ ch ế điều chỉnh của pháp luật, còn hành vi hành chính chỉ phát sinh trên cơ sở cùa

quyết định hành chính Luật Khiếu nại, l ố cáo có chiu ra khái niệm về hành vi hành cliính n h ư sau: Hành vi hành chính là hành vi của co' quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyển Irono co' quan hành chinh Nlià IUÍỚC khi thực hiện nliiệm vụ, công vụ tlìeo quy (lịnh của plìáp luật.

Chủ thể của hành vi hành chính mà Luậl Khiếu nại, tố cáo điêu chính chỉ là cơ quan hành chính nhà nước và người có thám quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Như vậy, hành vi hành chính là dối tượng của khiếu nại được quy định trong Luật Khiếu nại, lố cáo là hẹp, chỉ các hành vi có giới hạn

về chủ thể và giới hạn trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước Hành

vi hành chính rất đa dạng, có thể được thực hiện Irên cơ sở quyết định bành chính cụ thể, xuất phát từ trách nhiệm công vụ Hành vi hành chính cũng cọ thể được thực hiện trên cơ sở quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm của cán hộ, công chức Việc thực hiện các hành vi írên phụ tluiộc nhận thức của chủ thể về pháp luật, trách nhiệm, nghĩa vụ và cả khía cạnh dạo đức trong một số ngành nghề, trường hợp cụ thể mà theo đó tương ứng với quy định của pháp luật

Tuy cùng là đối lượng của khiếu nại hành chính nhưng khác với quyêì định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại có thể là hành vi của công chức nhà nước không làm đúng hoặc làm trái các quy định của pháp luật về một vấn đề cụ thể nào đó, ví dụ như hành vi áp thuế nhập khẩu hàng hoá sai

c ủa cán bộ hải quan Hoặc có thể hành vi này diễn ra dưới dạng không hành động, nghĩa là cán bộ, công chức không làm mội việc mà theo quy định của pháp luật.họ có trách nhiệm phải thực hiộn, ví dụ hành vi lù' chối không cấp giấy phép xây dựng của cơ quan có thẩm quyền khi công dân có đủ điều kiện được cấp giấy phép

Vì thế, hành động vượt ihẩm quyền, sai thẩm quyển, không hết thẩm quyền, trách nhiệm; từ clìối, chậm trễ, không hành động theo thẩm quyền, trách nhiệm đều là biểu hiện của hành vị hành chính có thể bị khiếu nại

1.2.4 K h ái niệm tô cáo

ị

Theo Từ điển Tiếng Việt: "Tố cáo là háo cho mọi người hoặc cơ quan

có thẩm quyền biết người hoặc hành dộng phạm pháp nào đó" [38,11-9731.

Tại khoản 2 Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: T ố cáo lù việc

y

công dân , iheo thủ tục do Luật này quy định, báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ

c h ứ c , c á n h â n n à o g â y t l i i ộ l h ạ i h o ặ c <lc (loci ụ ; ì y l l i i êl h ạ i l ợi í c h c ủ a Iihii IIIIOV,

q u y ề n và lợi ích h ợ p p h á p CIUI c ó n g chill, lo c h ứ c

Như vậy, lố cáo thực châì là việc công chill pliál hiện và thông háo chính

t h ứ c với c ơ q u a n , tổ c h ứ c , c á n h â n c ó tliíim q u y ề n VC n h ữ n g h à n h vi vi plinni pháp luật nào đó diễn ra Irong dời sông xã hội có thê liên quan hoặc khôníỉ

liên quan trực tiếp lới quyền và lọi ích cua chính mình hoặc của người khác

T ố cáo thể hiện sự phản ứng của CÔII” dân Irước hành vi vi phạm pháp 1 u;11 cu I các chủ thể khác trong xã hội.

Nếu như khiếu nại thể hiện sự phán ứng của chủ thể trước lợi ích của mình bị xâm phạm thì tô cáo thể hiện sự plum line; của công dân liuớe lợi ích cliung của xã hội bị xâm phạm Việc khiếu nại the hiện mức (lộ qu;m lâm lim

cá nhân đối với quyền, lợi ích của chính họ thì việc lố c;ío the liicn mức độ quan lâm của cá nliAn đối với cộng dồng, dối với xã hội Đối luợng của kliiéu

n ạ i đ ó là q u y ế l đ ị n h b ằ n g v ã n b a n h o ặ c h à n h vi Irái p h á p luậ l x â m pliíim (lí II quyền, lợi ích p ủ a người khiếu n ạ i , CÒM dôi iưựng c ủ a lổ c á o là hành vi vi phạm pháp luật gây hại hoặc đc cloíi gây hại lợi fell cúa bất kỳ íii Mục đích của khiếu nại là tự bảo vệ quyền, lựi ích của mình, còn với lố cáo thì khôiH’ chỉ như vậy mà còn phát hiện ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luậl đc bao vè lợi ích của xã hội, của mội ngưòi Do vậy, lô cáo còn hao liíun cá trách nliiộni, nghĩa vụ của công dân với xã hội v ề lính chất, những hành vi bị tò cáo

thường nguy hiểm cho xĩĩ hội hoìi nhũng liành vi bị khiếu nại 17,(1-286,2871.

Mặc dù khiếu nại và lổ cáo khác nhau vồ dối lượng, mụiycn nhân phái sinh, mục đích, nhưng chúng đều là phương thức lự vệ mà pháp luậl và Nhà nưóc khuyến khích công clân sử dụng dể phan kháng lại hành vi vi phạm pháp luật Đây là một phương thức mang lính tích cực, l ất cẩn thiết dôi với một Nhà nước pháp quyền

1.3 S ự HÌNH THẢNH, PHÁT TRIKN ( l'l \ IMIÁP LUẬT QUY ĐỊNII VK THẨM QUYỂN GIẢI QUYẾT KHIÍÓll NẠI, l ố ( Áo ('HA CÁC c ó QUAN HÀNH CHÍNH.

Với tư tưởng lấy dân làm gốc, sau khi Cách mạng tháng lam llinnli công, nước Việt nam Dân chủ Cộníí lioà ra (lời Đảng, Nhà nước và Cliù tịch

Hồ Chí Minh đã luôn quan tâm (lốn việc I lie chế lioá và hiện thực lioá c;íc

q u y ề n tự do, d ân ch ù , t ro n g dó có CịIiyổn khi êu nại, lô c á o c ủ a c ô n g dân

Hiến pháp năm 1946 - Miến pháp dầu liên của nước ta đã long Iron.”

tuyên bố các quyền và lự do dân chủ Đ ó là các Cịuyền bình đẳng về chính trị,

kinh tế, văn hoá, quyền bình đẳng trước pháp luật, quyền bình đẳng giữa các dân tộc, quyền bình đẳng nam nữ, quyền lự do ngôn luận, tự do xuất bail, lự

do hội họp, tự do tín ngưỡng, lự do cu' Im, đi lại trong nước và ra nước ngoài,quyền bất khả xâm.phạm về thân thể và chỗ ở, quyển tư hữu vổ lài san Cùngivới việc ghi nhận các quyền và lự do cơ ban của công dân, Miến pháp 1946 còn quy định việc xây dựng các thiết c hế của hộ máy Nhà nước [heo nguyên tắc " Nước Việt nam là một nước Dân chủ Cộng hoa Tâl cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việl nam, không phân biệt nòi giông, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo" (Điều I ỉ liến pháp nước Việt nam Dân chu Cộng hoà năm 1946) Mặc dù quyền khiếu nại, tố cáo chưa được ghi nhện

chính thức trong những điều luật quy định về quyền cơ bản của công d â n ,

nhưng thể c h ế dân chủ mà Hiến pháp năm 1946 tạo dựng nên đã là nền láng

cơ bản hình thành quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trên thực tế cũng nhu' trách nhiệm giải quyết khiếu nại, lố cáo của các cơ quan Nhà nước

Sinh thòi, Chủ lịch Hồ Chí Minh rất chú trọng, đề cao vai trò giám sát của quần chúng đối với cơ quan nhà nước và công chức Trong "Thư gửi đồng bào Liên khu IV", Chủ tịch Hổ Chí Minh khẳng clịnli:

Nước ta là một nước dân chủ Mọi công việc đều lừ lợi ích củ;i dân

A

mà làm Khắp nơi có đoàn thể nhân dân như Hội đồng nhân (lân, Mặt trận, Công đoàn, I lội nông dan cứu quốc, Phụ nữ cứu quốcl ỉ Những đoàn thể ấy là tổ chức của dán, phân đấu cho dân, bênh vực quyền C'V.'

dân, liên lạc mệt lliiêt nliíìn clím với (liínl) phủ Khi ai có diều gì oan

ức thì có thể do các đoàn thê lô cáo lèn cấp Irèn Đó là quyền dân chủ của tất cả công dân Việt nam Đổng bào cần hiểu rõ và khéo đùng

bộ máy nhà nước đảm bảo các quyền cơ ban đó dã gián tiếp khẳng định quyền

năng chủ thể khiếu nại, tố cáo của công dân cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước Việc giải quyết kịp thời, khách quan các khiếu nại, tố cáo cũng là một phương thức hữu hiệu để các cơ quan nhà nước và các nhân vỊên cơ quan nhà nước lliực thi quyền lực nhà nước vì mục

>

tiêu đảm bảo lự do, dân chủ cho nhân dân

Từ những ngày đầu xây clựng chính quyền dân chủ nhân dân, Chủ tịch

Hồ Chí Minh đã đặc biệt chú trọng đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.Trong Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/1 1/1945 quy định về Ban Thanh tra đặc biệt

dã đề cập đến vấn dề này, Theo dó Bail Tlianli tra dặc biệl có nhiệm vụ giámsát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ưỷ ban Hành chính và các cơquan của Chính phủ Một trong các quyền của Ban Thanh tra đặc biệt khi đólà: "Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân"

Các Nghị quyết, Chỉ thị, Thông tri của Đảng khi giao nhiệm vụ cho các

c ơ q u a n t ha n h tra cũ ng luôn xác định xét, giải quyết k h i ế u nại, lố cáo CLU1công dân là mộ t trong những nhiệm vụ của cơ quan này

Thông tu' số 2 0 3N V/V P ngày 25/5/1946 c ủ a Bộ trưởng Bộ Nội v ụ vềkhiếu tố nêu rõ: " Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập Irên nềntảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng

ỉ

của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khúc trong dân gian" Thô ng tư hướng dẫn cho nhân dân thù tục gửi đơn, giới íhiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn để giải quyết khiếu lố

Ngày 18/12/1949, Chủ tịch IIỒ Chí Mini) ký sắc lệnh số I38b/SL về việc thành lập Ban thanh tra Chính phu, t r o n g (ló có quy định "Ban Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ: Thanh tra các khiếu nại của nhân dân cùng với việc xem xét sự thi hành chính sách, cliii Irương của Chính phủ, thanh tra các uỷ viên Ưỷ ban kháng chiến Hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết" ( Điều 4)

Đồng thời để giải quyết nhanh chóng, kịp thời, dứt điểm các khiếu nại,

tố cáo phát sinh đòi hỏi phải đề cao trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan

nhà nước tù' trung ương đến địa phương, Chủ lịch Hồ Chí Minh dã nhiều lẩn nhắc nhở: Làm người lãnh dạo, làm cán bộ, viên chức nhà nước là làm đày tớ của dân, là công bộc của dân Do đó, trách nhiệm của họ là phải giải quyết những công việc mà nhân dân đề nghị, yêu cầu

Những quy định (rên đã nói lên sự quan lâm đặc biệt của Chủ tịch Hồ Chí Minh và Chính phủ đối với việc giai quyết khiếu nại, tố cáo của công dân,

y

đồng thời đây cũng là sự chuẩn bị có ý nghĩa quan trọng để Nhà nước công nhận và đảm bảo thực hiện thêm một quyền cơ bán nữa của công dân Irong Hiến pháp 1959: Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân

K ế thừa và phát triển tư tưởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 đã chính thức ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân Tại Điều 29, Hiến pháp 1959 quy định:

"Công dân nước Việt nam Dân chủ Cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với

bất cứ cơ quan nhà nước nào về nhũng hành vi phạm pháp của nhân viên cơ

quan nhà nước Những việc khiếu nại và tố cáo phải dược xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường" Với quy định này trong Hiến pháp năm

1959, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cũng được xác định cụ thể hơn

Tuy Điều 29 Hiến pháp 1959 mới chí giói hạn đối tượng bị khiếu nại, tố cáo là " những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước, nhưngviệc ghi nhận chính thức quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một trong

\

những bước phát triển quan trọng của pháp luật về khiếu nại, tố cáo v ề thực chất, đây là sự hoàn thiện cả về hệ thống các quyền công dân và cá về cơ chế thực hiện các quyền đó Điều 29 Hiến pháp năm 1959 chẳng những kháng định công dân có quyền khiếu nại, lố cáo mà còn quy định các khiếu nại, tố cáo dó phải được CƯ quan nhà nước xem xél và giải quyết nhanh chóng, người

bị thiệt hại có quyền được bồi thường Đó chính là sự xác định trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Tại Hội nghị công tác Thanh tra toàn miền Bắc ngày 5/3/1960, Chủ lịch

Hồ Chí Minh đã nêu rõ:

Về công tác xét và giải quyết các khiếu nại, tố giác, nhiệm vụ của

các Ban Thanh tra là phải làm cho nghiêm chỉnh, kịp thời, làm sớm chừn g'nà o hay chừng ấy Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đáng và Chính phủ mà khiếu nại Ta phải

A

giải quyết nhanh tôì Ihì dồng hào thấy rõ Đảng và Chính phủ luôn quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ Do đó, mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được củng cố tốt hơn |35,tr59|

Trên cơ sở Hiến pháp 1959 và với tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh

về công tác giải quyết khiếu nại, Chính phủ dã han hành hàng loạt các văn hán

để đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo

- Nghị quyết của Hội đồng Chính phủ số 164/CP ngày 31/8/1970 về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hê thống thanh tra nêu rõ tại Mục I, điểm 4 như sau: công tác thanh tra phải thực hiện tốt nhiệm vụ "xét,

giải quyết và đôn đốc việc xét, giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại,

tố cáo của nhân dân, bảo đảm quyền làm chủ tập thể và những quyền lợi hợp pháp của công dân

- Nghị quyết sô 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ , quyền hạn và lổ chức bộ máy của Uỷ ban thanh tra của Chính phủ, trong đó tại Điều 2, điểm c quy định nhiệm vụ cụ thể của Ưỷ ban thanh tra của Chính phủ Ịà: giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân

- Nghị định số 01/ CP ngày 3/1/ 1977 của Hội đồng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ của u ỷ ban Thanh tra của Chính phủ, trong đó có nhiệm vụ: hướng dẫn, đôn đốc và thanh tra thủ trưởng các ngành, các cấp làm đúng trách nhiệm của mình trong việc xét, giai quyết các (lơn khiếu nại, tỏ cáo của nhân dân, đồng thòi tự mình xét giai quyết các đơn khiếu tố trong phạm vi trách nhiệm của Chính phủ nhằm bảo đảm quyền làm chủ tập thể và những quyền lợi hợp pỊiáp của nhân dân

Các quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo dã có bước phát triển mới

về chất, song những quy định đó còn rất sơ sài, chưa cụ thể, chủ yếu mang tính nguyên tắc cơ bản Từ đó, có thể đưa ra một số kết luận trong việc giải quyết dơn khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn này như sau:

quan phát sinh vấn đề, trước hết thuộc về trách nhiệm thủ trưởng cơ quan

- u ỷ ban Hành chính các cấp xcl và giải quyết nhanh chóng những việc

khiếu nại và tố cáo của công dân (Điều 43, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban hành chính các cấp)

- Chính phủ đã giao việc giai quyết và thanh tra việc xcl, giải quyêì các

vụ khiếu nại, lô cáo của nluìn dân cho IJy ban Thanh Ira của Chính phủ

Hiến pháp 1980 tiếp tục cụ lliể hoá quyền khiếu nại, tố cáo Tại Đicu 73

quan nào của nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước,

tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ

quan, tổ chức và đơn vị đó Các khiếu nại và lố cáo phải được xem xél và giải

quyết nhanh chóng "

So với Hiến pháp năm 1959, quy định của Hiến pháp 1980 về quyền

khiếu nại, tô cáo đã có một bước phát tl ien cao hơn: nội dung quyền khiếu nại,

tố cáo của công dân đã dược mở rộng về đối tượng bị khiếu nại, tố cáo Nếu

như Điều 29 Hiến pháp năm 1959 mới chỉ qui định đổi tượng bị khiếu nại, tô

cáo là những hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan Nhà nước thì

iĐiều 73 Hiến pháp năm 1980 đã mở rộng dối với nhũng việc làm trái pháp

luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của

bất cứ cá nhân thuộc cơ quan, tổ chức đó

Ngoài sự quy định rõ ràng, dầy dủ dối lượng khiếu nại, tố cáo Điều 73

Hiên pháp năm 1980 còn quy dịnh cụ thể : " mọi hành dộng xâm phạm quyền

và lợi ích chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý

nghiêm minh Người bị hại có quyền được bồi !hường Nghiêm cấm việc trả

thù người khiếu nại, tố cáo

Quyền khiếu nại, lố cáo của công dân còn dược phán ánh ở các Điều

94, Điều 119, Điều 123 của Hiến pháp năm 1980 Đó là những quy định đại

biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ "xem xét và giúp

giải quyết nhũng điều khiếu nại, tố cáo của nhân dân" (Điều 94 và 1 19), còn

u ỷ ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ " xét và giải quyết các điều khiếu nại,

tố cáo của nhân dân " ( Điều 123)

A

Trên cơ sở Hiến pháp năm !98() và dể đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo

của công dân trong giai đoạn lình hình đất nước có nhiều lliay đổi cơ bán sau

khi thống nhất, hàng loạt các văn ban quy phạm pháp luật mới về quyền khiếu

nại, tô cáo của công dân được han hành Irong đỏ C|iian trọng là Pháp lệnh ngày 27/1 1/1981 của Hội đồng Nhà IIƯỚC quy cìịnh về việc xél và giải quyêì khiếu nại, tố cáo của công dân Trên cơ sỏ Pháp lệnh, Hội đồng Bộ trưởng ban hành các nghị định để cụ thể hoá Pháp lệnh nhu':

- Nghị định 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đổng Bộ trưởng hướng

- Nghị quyết số 26/HĐBT ngày 15/12/ 1984 của Hội đồng Bộ trưởng

về việc tăng cường tổ chức thanh tra, quy định nhiệm vụ và phương hướnghoạt động của công tác thanh tra

Đây là giai đoạn mà theo Hiến pháp, bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương dược tổ chức theo mô hình đề cao vai trò lãnh dạo của tập thể, đổng thời cơ ch ế quán lý kinh tế lập trung bao cấp giữ vai tròthống trị toàn bộ nện kinh tế Hình (hức sở hữu chủ yếu của nền kinh tế bao

igồm hai thành phần: s ở hữu nhà nước, và sở hữu lập thể Đối với quyền dân

chủ được xác lập đi liền với nghĩa vụ công dân, xác định mối quan hệ pháp lý

giữa Nhà nước và công dân thông qua cơ chế làm chủ tập thể của nhân dân lao động

Vớ i nền tảng chính Irị như vậy, Pháp lệnh năm 1981 và c á c N g h ị định

Hội đổng Bộ trưởng hướng dẫn thi hành Pháp lệnh quy định như sau về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tô cáo của cơ quan, tổ chức:

- Các khiếu nại đối với các nhân viên thuộc cơ quan, tổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cơ quan, lổ chức đó có trách nhiệm xét và giai quyết

- Các khiếu nại đối với thủ trương hoặc ban lãnh đạo cơ quan, tố chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cấp trôn trực tiếp của CO' quan, lổ chức đó

có trách nhiệm xél và giải quyết

- Các khiếu nại đối với Chủ nhiệm hoặc Ban quản trị Hợp tác xã, đối

y

với Tập đoàn trưởng hoặc Ban quán lý tập đoàn sản xuất nào thì Ưỷ ban nhân dân trực tiếp quản lý Hợp tác xã, lập đoàn sản xuất dó có trách nhiệm xét và giải quyết

- Các tố cáo đối với nhân viên lluiộc cơ quan, lổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xét và giải quyết.

- Các t ố ’cáo đối với thủ trưởng lioặc ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức nào

thì tuỳ tính chất sự việc, thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cấp trên trực tiếp hoặc

cao hơn một cấp của cơ quan, tổ chức đó có 1 l ách nhiệm xét và giải quyết

- Các tố cáo đối với Chủ nhiệm h o ặ c Ban quản trị Hợp tác xã, đối với Tập đoàn trưởng hoặc ban quản lý tập đoàn sản xuất thì Ưỷ ban nhân dân huyện hoặc cấp tương đương có trách nhiệm xét và giải quyết

- Sau khi cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đã giải quyết, nếu đương sự không đồng ý thì có thể khiếu nại, lố cáo lên cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó

Pháp lệnh năm 1981 quy định tổ chức thanh tra có chức năng tham

mưu, giúp việc, xem xét, kiến nghị thủ Irưởng cùng cấp giải quyết, không có thẩm quyền xét giải quyết khiếu nại như trong giai đoạn trước.

Từ những quy định trên và qua gần mười năm thực hiện, việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đã phát huy được tác dụng tích cực Irong việc bảo.vệ các quyển và lợi ích hợp pháp của công dân, xử lý những sai phạm của cán bộ, góp phần ngăn chặn và đẩy lùi các hiện tượng tiêu cực, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa

Tuy nhiên trong tiến trình phát Iriển của đất nước, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân phái phù hợp với giai đoạn cách mạng mới Mặt khác, cũng qua thực tiễn hoạt động, bản thân Pháp lệnh năm 1981 cũng bộc lộ những mặt hạn c hế về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tô cáo của cơ quan hành chính như sau:

Thứ nhất\ Pháp lệnh năm 1981 chỉ mới tập trung vào thủ trưởng hoặc

ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức nơi dể xảy ra vi phạm pháp luật dãn đến khiếu

A

nại, (ố cáo

Thứ hai: Việc tên gọi và nội dung Pháp lệnh thể hiện phạm vi điều

chỉnh chủ yếu tập trung vào việc xét khiếu nại, tố cáo của công dân Đó là

nhằm vào nội dung hoạt động quán lý của cơ quan nhà nước, nhưng trong đó nội dung quyền và nghĩa vụ các bèn khiêu nại, bị khiếu nại không dược xác định, không có phân biệt khiếu nại hành chính và khiếu nại khác.

Thứ ba: Phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh năm 1981 quá rộng dãn tới

việc khiếu tố tràn lan, vượt cấp và đơn thư không gửi đúng cơ quan có thẩm quyền Hơn nữa, Pháp lệnh không giới hạn điểm dừng trong xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo và cũng không có quy trình cấp giải quyết Iheo thứ bậc

Thứ tư: Khiếu nại và tố cáo là hai loại vấn đề có nội dung, mục đích,

đối tượng khác nhau nhưng lại quy định chung vồ thẩm quyền, thủ tục giải quyết [13,11-431,[22,11-45,461 •

Vì những lý do trên, Pháp lệnh Quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân phải được nghiên cứu, sửa đổi để theo kịp những yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước từ sau năm 1986 Ngày 2/5/1991 Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân được Hội đồng Nhà nước ban hành để thay thế Pháp lệnh năm 1981 Đây là một bước tiến mới trong việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và cũng là đòi hỏi tất yếu của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

Trong điều kiện Nhà nước ta đang thực hiện công cuộc đổi mới bước đầu đã thu được kết quả khả quan Trước đây kinh tế nhà nước và kinh tế Lập

thể giữ vai trò độc tôn till nay kinh lế gia đình, kinh tế tư nhân được phát huy

tác dụng trong thực tế đời sống kinh lố xã hội Trên cơ sỏ' đó các hình thức sỏ' hữu khác đã bước đầu được hình thành và được nhà nước thừa nhận Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm L99I đã cụ thể hoá quyền khiếu nại, tố cáo của công dân cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho việc giai quyết khiếu nại, tố cáo Cùng với việc ban hành Pháp lệnh khiếu nại, lố cáo của công dân năm 1991, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chỉ thị, nghị quyết nhằm tăng cường hiệu quả giải quyết:

A

các khiếu nại, tố cáo Các địa phương, Bộ, ntỉànlì đã xác định trách nhiệm của mình trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, coi đây là một trong những công

tác trọng tâm, góp phẩn tạo điều kiện (lê Iìhân dân tham gia vào quá trình quán

- Khi cần thiết, Hội đồng nhà nước, Hội đổng nhân dân tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương và cấp tương đương cử đoàn kiểm tra để xem xét tình

hình khiếu nại, tố cặo và việc giải quyết khiếu nại, lố cáo của công dân

i

- Các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm phối hợp với cơ quan nhà nước

có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

- Khiếu nại, tố cáo của công dân do dại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân chuyển đến phải được cơ quan có thẩm quyền giải quyết và thông báo kễt quả giải quyêt cho dại hiểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân

Nhu' vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định cụ thể cho cơ quan, dơn vị, quy định cho từng cấp chính quyền khi giải quyết khiếu nại Theo hướng các quy định đó, ta có thể tóm lắt như sau:

Thứ nhất: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định theo lĩnh

vực, phạm vi quản lý Khiếu nại liên quan đến phạm vi, lĩnh vực quản lý của

cơ quan nào thi cơ quan đó có thẩm quyền giải quyết

Thứ hai: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định theo cấp.

Khiếu nại có thể được giải quyết theo các cấp như sau:

À

- Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần dầu Ihuộc về thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có vụ việc bị khiếu nại

- Thẩm quyền giải quyếl khiếu nại lẩn thứ hai là Chánh thanh tra thuộc

cơ quan cấp trên trực tiếp của cấp uiai quyếl lần dầu Khiếu nại được giải quyết ở lần thứ hai khi giải quyết lần đầu không chấm dứl Có thổ thấy rằng cấp xét giải quyết khiếu nại lẩn thứ hai mang tính chất "phúc thẩm"

- T hẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng - lần thứ ba thuộc về thủ trưởng của Chánh thanh tra đã giải quyết khiếu nại lần thứ hai hoặc là Tổng thanh tra Nhà nước Đây là cấp khiếu nại cuối cùng, có nghĩa là theo quy định của pháp luật thì khiếu nại buộc phải chấm dứt ở cấp này

Thứ ba là quy định Tổng Thanh tra Nhà nước có quyền kháng nghị

quyết định giải quyết khiếu nại của Chánh thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương, Chánh thanh tra Bộ, Ưỷ ban Nhà nước, cư

quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng |22,ir47,48,49,50,5l,52|.

Một bước tiến mới của Pháp lệnh năm 1991 là đã quy định riêng về

í

thẩm quyền giải quyết tố cáo

C ụ th ể trong P háp lệìilì năm ì 99 ì quy định vé thẩm quyền giải quyết tô'

cáo như sau:

- T ố cáo nhân viên mà nội dung liên quan đến trách nhiệm quản lý của

cơ quan nào, thì thủ trưởng của cơ quan đó có í rách nhiệm giải quyết

- T ố cáo*thủ trưởng mà nội dung liên quan đến trách nhiệm quản lý của

cơ quan nào, thì thủ trưởng cấp trên trực tiếp của cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết

- T ố cáo mà nội dung liên quan đến chức năng quan lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết

- T ố cáo hành vi vi phạm hành chính thì dơ cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính giải quyết

- Các tổ chức Thanh tra Nhà nước giải quyết tố cáo mà thủ trưởng cơ

quan cấp dưới trực tiếp của thủ trưởng cùng cấp đã giải quyết, nhưng phát hiện

có tình tiết mới hoặc việc giải quyết có clấu hiệu vi phạm pháp luật

- Tổng Thanh tra Nhà nước giải quyết tố cáo đối với Bộ trưởng, Chủ nhiệm u ỷ ban Nhà nước, thủ trưởng cơ quan thuộc Hội dồng Bộ trưởng, Chủ