Chương 1: Lắng nghe và đáp ứng cộng đồng doanh nghiệp

Nhiều nghiên cứu thực hiện gần đây đã chỉ ra cách thức chính quyền lắng nghe doanh nghiệp và cách thi hành luật là yếu tố quan trọng tạo nên sức hấp dẫn môi trường đầu tư của một địa phư

Chương 1 Lắng nghe

và đáp ứng cộng đồng doanh nghiệp

Hoàng Thanh Hương

Diễn đàn Phát triển Việt Nam và Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Hà Nội xác định một mục tiêu khá tham vọng-trở thành “thành phố công nghiệp trước năm 2015”, về đích sớm hơn mục tiêu của Việt Nam đặt ra

là 5 năm1 Đứng dưới góc độ kinh tế, để đạt được mục tiêu này Hà Nội cần có những hành động cụ thể để trở thành điểm đến hấp dẫn trong mắt các nhà đầu tư Nhiều nghiên cứu thực hiện gần đây đã chỉ ra cách thức chính quyền lắng nghe doanh nghiệp và cách thi hành luật là yếu tố quan trọng tạo nên sức hấp dẫn môi trường đầu tư của một địa phương Cùng nguồn lực như nhau, nhưng thành tựu phát triển kinh tế của địa phương phụ thuộc vào các cam kết khác nhau của chính quyền địa phương trong một nền kinh tế đa bên hữu quan Trong bối cảnh như vậy, mối quan hệ giữa chính quyền và doanh nghiệp là một trong những trọng tâm cần được nghiên cứu để giúp địa phương đạt được mục tiêu về phát triển kinh tế và

xã hội Đáng tiếc là trong trường hợp của Hà Nội chủ đề này chưa được nghiên cứu đầy đủ

Bài viết này nhằm làm sáng tỏ mối quan hệ giữa chính quyền Hà Nội và cộng đồng doanh nghiệp, trong đó tập trung phát hiện các mối liên hệ “rời rạc” giữa hai bên Trên thực tế, các mối liên hệ “rời rạc” hoặc khoảng cách có thể tồn tại ở bất kỳ cấp nào, làm phân cách chính quyền và cộng

1 Phỏng vấn ông Phùng Hữu Phú,

http://vietnamnet.vn/chinhtri/doinoi/2005/12/523013/ truy cập ngày 16 tháng 12 năm

2005

đồng doanh nghiệp Tiếp đến, các phương án để giải quyết các khoảng cách nói trên sẽ được thảo luận

1 Hệ thống về sự tác động giữa chính quyền địa phương và doanh nghiệp

Chính quyền và cộng đồng doanh nghiệp được xem là các tác nhân xã hội lần lượt trong khu vực công và khu vực tư nhân Hai khu vực này tương tác với nhau thông qua một loạt các thể chế Sự tương tác giữa hai khu vực này là chìa khóa để hiểu mối quan hệ giữa chúng

Xét về khái niệm, sự tác động giữa chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp có thể sâu sắc, hữu cơ và dài hạn hoặc rời rạc, phân tán, cơ học và ngắn hạn Ở một thái cực, hai khu vực có thể không gặp nhau hoặc gặp nhau rất ít và thông thường là chính quyền truyền thông với cộng đồng doanh nhân theo cách chính thức thông qua việc ban hành các quy định, quy chế, thu thập thông tin nói chung… Trong trường hợp như vậy, chính phủ thực thi quyền của mình mà không tham vấn doanh nghiệp Nói cách khác, chính quyền đại diện cho quyền lực chính trị hợp nhất và thông qua các chính sách, chính phủ định hướng và chỉ dẫn hành động cho khu vực tư nhân Do đó, chính phủ và khu vực doanh nghiệp bị gián đoạn Khoảng cách giữa hai khu vực này ảnh hưởng đến tính đáp ứng của chính phủ Điều này càng trầm trọng hơn khi mà các tác động qua lại phi thị trường chi phối quan hệ hai khu vực Ở một thái cực khác, chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp có thể cùng nhau hình thành một vài thể chế qua đó hai khu vực tương tác với nhau bằng cách chia sẻ thông tin, truyền thông, đối thoại, thương lượng và hành động chung Dạng thức của việc tác động qua lại sẽ là sự tương hỗ lẫn nhau (bình đẳng, có đi có lại) hoặc là một sự trao đổi, ví dụ như các chương trình hỗ trợ tài chính Đối thoại giữa chính phủ và khu vực doanh nghiệp được thực hiện trong phạm vi mạng lưới các tổ chức công và tư nhân Các tổ chức này được hình thành nhằm đem lại sự hiệp lực (kết quả là lợi ích các bên đạt tổng dương) hơn là một sự phân chia lao động đơn thuần (kết quả là lợi ích các bên đạt tổng bằng không) Một cách lý tưởng, sự tác động qua lại sẽ tác động đến quá trình học

tập dài hạn qua đó kiến thức sẽ được các bên sáng tạo ra và sử dụng Sự tác động qua lại này sẽ làm tăng phúc lợi chung thông qua sự đồng thuận giữa các bên chủ yếu

Hệ thống này được trình bày ở hình dưới đây Trong trường hợp đầu, mối quan hệ chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp là sâu sắc, mạnh mẽ, và dài hạn được mô tả thông qua đường đậm liền nét Trường hợp hai, mối quan hệ

cơ học và rời rạc được mô tả bằng đường mảnh không liền nét, hàm ý có những cản trở trong kênh truyền thông giữa hai bên

Hình 1: Hệ thống cách tác động qua lại giữa chính phủ và

cộng đồng doanh nghiệp

Thực tiễn không chỉ đơn giản hai màu đen và trắng, do đó, dạng thức của sự tác động giữa chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp có thể không ở những thái cực nêu trên mà nằm đâu đó ở giữa Tuy nhiên, chúng ta cũng quan sát thấy nhiều thực tiễn đáng tham khảo

Quan hệ giữa chính phủ Malaysia và ngành công nghiệp chế biến có khuynh hướng như trường hợp đầu tiên được mô tả trong hình 1 Chính phủ Malaysia thực thi chính sách do khu vực tư nhân dẫn dắt và định hướng kinh doanh Nhiều chính sách và biện pháp khác nhau được thực hiện nhằm duy trì sức cạnh tranh của đất nước cũng như khẳng định vị trí hấp dẫn trong mắt các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài Để làm như vậy, chính phủ Malaysia tương tác với cộng đồng doanh nghiệp ở mức độ khá cao Ví dụ việc xây dựng Kế hoạch phát triển tổng thể công nghiệp dựa trên sự tham gia rất cao của cộng đồng doanh nghiệp Quan điểm của doanh nghiệp được đưa vào kế hoạch ngay từ ban đầu Cộng đồng doanh nghiệp được tham gia vào Nhóm nguồn lực kỹ thuật và thậm chí được tham gia ngay từ những buổi họp thảo luận đầu tiên Cộng đồng doanh nghiệp đã đưa ra nhiều chủ đề còn Bộ Công nghiệp và Ngoại thương (MITI) nỗ lực để đưa ra các mối quan tâm về chính sách dài hạn2 Nói tóm lại, chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp chia sẻ tầm nhìn và mối quan tâm, cùng phát triển những thỏa thuận mang tính thể chế cho phép sự tham gia sâu của doanh nghiệp khi xây dựng chính sách Kết quả là Malaysia được đánh giá là một trong những môi trường kinh doanh tốt nhất trên Thế giới

Cùng liên quan đến câu hỏi “làm thế nào” chính phủ lắng nghe cộng đồng doanh nghiệp Thái Lan cũng là một ví dụ tốt để tham khảo nếu xem xét việc hoạch định chính sách công nghiệp dưới thời Thủ tướng Thaksin Chính sách công nghiệp của Thái Lan có đặc điểm là có sự tham gia rõ nét của doanh nghiệp Nói cách khác, các bước thiết kế, thực hiện và điều chỉnh chính sách được thực hiện thông qua sự hợp tác chặt chẽ và liên tục giữa chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp trong đó doanh nghiệp đóng vai trò dẫn dắt Ở Thái Lan, công việc hình thành kế hoạch tổng thể được bắt đầu bằng việc chính phủ lắng nghe cộng đồng doanh nghiệp Thành phần và mục tiêu của kế

2 VDF (2006), Hoạch định chính sách công nghiệp ở Thái Lan, Malaysia và Nhật

Bản: Bài học kinh nghiệm cho các nhà hoạch định chính sách Việt Nam

hoạch tổng thể được cộng đồng doanh nghiệp đề xuất Tại mỗi bước của việc thực hiện, chỉnh sửa và giải quyết vấn đề, khu vực tư nhân có rất nhiều cơ hội

để trình bày ý kiến của mình Do đó, khi kế hoạch tổng thể được thông qua

có rất ít tranh luận giữa các bên hữu quan khác nhau Không như trường hợp của Bộ Công nghiệp Việt Nam, kế hoạch tổng thể của Thái Lan không cần thiết phải được thông qua chính thức để có hiệu lực Nói ngắn gọn, cơ quan chịu trách nhiệm chính thức là Bộ Công nghiệp nhưng ý tưởng được chia sẻ cho tất cả bên hữu quan trong quá trình dự thảo

Chính phủ Thái Lan cũng thiết lập các ủy ban chính phủ trong những ngành quan trọng Những ủy ban này đánh giá thực trạng, xác định chủ đề mới và thành lập các ủy ban “con” đặc biệt để dự thảo các giải pháp được yêu cầu

Vì kế hoạch tổng thể chỉ xây dựng những mục tiêu rộng và vì mỗi ủy ban không ngừng điều chỉnh việc thực kế hoạch tổng thể, do đó không cần thiết

để sửa đổi kế hoạch tổng thể Điều này hoàn toàn đối nghịch với trường hợp Việt Nam Như các phần sau đây sẽ trình bày, các cuộc gặp mặt giữa chính phủ Việt Nam và các nhà đầu tư là chính thức, không thường xuyên và không mang tính tương tác

Hiển nhiên là Thái Lan theo cách tiếp cận từ trên xuống với tầm nhìn rõ ràng

do thủ tướng Thaksin đề xướng Thaksin muốn điều hành một quốc gia như điều hành một doanh nghiệp Trong nhiều trường hợp, việc ra quyết định của

cơ quan chính quyền nhanh hơn quyết định của khu vực tư nhân, đồng thời đối thoại giữa các bộ, doanh nghiệp trong và ngoài nước và các đối tác nước ngoài được chú ý Kết quả là Thái Lan đạt được những thành tích quan trọng trong phát triển kinh tế và công nghiệp hóa

Qua những ví dụ trên có thể thấy sự tác động qua lại giữa chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp là một trong những yếu tố quan trọng thúc đẩy môi trường kinh doanh Sự tác động không chỉ liên quan đến mức độ tham gia của cộng đồng doanh nghiệp đến quá trình hoạch định chính sách mà còn là quan điểm của chính phủ, cam kết về phát triển doanh nghiệp tư nhân và các thỏa thuận mang tính thể chế

Trở lại với trường hợp Hà Nội, cần nhấn mạnh rằng Hà Nội khác biệt trường hợp của Thái Lan và Malaysia về một số mặt Xét dưới góc độ kinh tế, sự khác biệt quan trọng nhất là do sự khác biệt về cấp độ (Hà Nội là một thành phố không phải là một quốc gia như 2 trường hợp đã nêu), điều này liên quan đến cấu trúc quyền lực và sự tự chủ trong việc ra quyết định Tuy nhiên, vượt trên sự khác biệt đó, Hà Nội nên thúc đẩy kênh thông tin chính quyền địa phương và doanh nghiệp theo dạng thứ nhất của sự tác động qua lại đã trình bày ở trên Đó là chìa khóa giúp Hà Nội đạt mục tiêu phát triển kinh tế trở thành điểm đến hấp dẫn nhà đầu tư

Chúng tôi sẽ phân tích trường hợp của Hà Nội bằng cách xem xét các kênh chính phủ ảnh hưởng đến cộng đồng doanh nghiệp và ngược lại Phần sau đây sẽ cung cấp những thông tin cần thiết

2 Cách thức chính quyền địa phương tác động cộng đồng doanh nghiệp

Tầm quan trọng của sự tương tác giữa chính phủ và doanh nghiệp được Chính phủ Việt Nam xác nhận và tuyên bố tại Hội nghị của Liên Hợp Quốc

về Thương mại và Phát triển tại Sao Paulo năm 2004: “Sự tác động qua lại giữa chính phủ và khu vực tư nhân cũng như quan hệ đối tác với doanh nghiệp sẽ được thúc đẩy và tăng cường… Chúng tôi đặc biệt chú ý đến xây dựng quan hệ đối tác giữa các bên khác nhau như chính phủ, khu vực doanh nghiệp, vùng, tổ chức phi chính phủ , viện nghiên cứu và hàn lâm, v.v.” Tuy nhiên thuật ngữ “quan hệ đối tác” hoặc thúc đẩy tác động qua lại giữa chính phủ và doanh nghiệp không được đề cập hiển nhiên trong các văn bản của chính quyền Hà Nội Tuy nhiên, những thuật ngữ này được lồng ghép ẩn ý trong các chính sách tạo môi trường kinh doanh hấp dẫn Chính quyền Hà Nội khẳng định mạnh mẽ và rõ ràng trong chiến lược dài hạn là “trái tim của

cả nước, trung tâm hành chính, chính trị của cả nước, trung tâm kinh tế quốc

tế”3 Điều này được hiểu là chính quyền muốn đẩy mạnh phát triển kinh tế trở thành trung tâm kinh tế lớn trong khu vực

Như các địa phương khác, chính quyền Hà Nội được tổ chức theo cách tập trung quyền và tiếp cận từ trên xuống Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội có trách nhiệm soạn thảo nội dung chính sách và tổ chức thực hiện chính sách trong phạm vi của mình Trên thực tế, phạm vi quyền hạn của UBND khá rộng rãi, ngoại trừ vấn đề thuế và nhân sự UBND thành phố chịu trách nhiệm về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năm và dài hạn và sau đó đệ trình lên Hội đồng nhân dân Thành phố và Chính phủ UBND Thành phố cũng được yêu cầu tham gia xây dựng và tổ chức thực hiện các kế hoạch kinh

tế do các bộ ngành và chính phủ đề xướng UBND được tổ chức thành các cấp, có mối liên hệ trực tuyến các Sở ở cấp thành phố, phòng ban ở cấp quận huyện và bộ phận ở cấp xã phường Quyền hạn giảm khá nhiều qua các cấp thể hiện sự tập trung hóa tuy nhiên các nỗ lực về cải cách hành chính đang được thực hiện Hình 2 mô tả điều này một cách đơn giản

Hình 2: Tổ chức theo tuyến chức năng-tập trung quyền

Sự tác động của chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp phụ thuộc nhiều vào cấu trúc của chính phủ và quan điểm của chính quyền về doanh nghiệp

3 UBND Hà Nội (2000)

Hà Nội với cơ cấu mô tả như trên dường như vẫn còn có thể cải thiện sự tác động qua lại giữa chính quyền và doanh nghiệp Chúng tôi sẽ xem xét sự tác động này một cách rõ hơn để tìm ra câu trả lời thích hợp

Sự tương tác giữa chính quyền và doanh nghiệp nhiều hay ít?

Sự tương tác giữa chính quyền địa phương và cộng đồng doanh nghiệp nhiều hơn ở cấp thực hiện chính sách Tại cấp cao hơn, chính quyền và cộng đồng doanh nghiệp không gặp nhau thường xuyên và theo cách khuôn khổ chính thức chủ yếu dưới dạng ban hành văn bản, quy định thu thập dữ liệu và giám sát Trong bối cảnh như vậy, việc chia sẻ tầm nhìn và mối quan tâm không được chú ý đầy đủ Do đó, rất có thể những quan điểm của nhà đầu tư không được đưa vào đầy đủ trong quá trình hoạch định chính sách Trường hợp cấp giấy phép là một ví dụ đáng được quan tâm Nghiên cứu về cấp giấy phép được Tổ nghiên cứu của Chính phủ và VCCI thực hiện cho thấy tình trạng cấp giấy phép và giấy phép con làm tổn hại đến môi trường kinh doanh Từ

194 giấy phép có hiệu lực năm 2002, năm 2003 số giấy phép là 246 và năm

2004 là 298 Hơn nữa, 55% của những giấy phép trên do cơ quan cấp tỉnh ban hành, và 22% do cơ quan chính quyền ở các cấp thấp hơn Rõ ràng điều này đi ngược lại với Luật Doanh nghiệp Dường như là chính quyền địa phương muốn thực thi quyền đối với doanh nghiệp hơn là hỗ trợ Trường hợp

Hà Nội cũng được phân tích trong nghiên cứu Giám đốc của một doanh nghiệp tư nhân phàn nàn rằng hiệu lực của giấy phép là quá ngắn nên doanh nghiệp phải tốn nhiều thời gian và tiền bạc để có giấy phép Ví dụ xe tải trộn

bê tông chỉ được đi vào thành phố (vào ban đêm) khi có giấy phép của Sở giao thông công chính Điều đáng nói là giấy phép này chỉ cấp cho từng công trình và có giá trị trong vòng một tháng Thời hạn có hiệu lực của giấy phép quá ngắn nên doanh nghiệp phải đi đến cơ quan chính quyền nhiều lần trong suốt thời gian xây dựng công trình4

Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội là một trong những cầu nối quan trọng giữa chính quyền địa phương và các nhà đầu tư hiện tại và tiềm năng Tuy nhiên dường như cơ quan này chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu đa dạng của nhà đầu

tư Phòng đầu tư nước ngoài của Sở có nhiệm vụ cơ bản là thu hút đầu tư

4 VCCI (2005)

nước ngoài và cấp giấy phép Nhiều yêu cầu khác nhau từ phía nhà đầu tư nước ngoài có thể vượt quyền hạn của cơ quan này Trường hợp của Tp.HCM là một ví dụ tốt đáng được quan tâm Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Tp.HCM là một cầu nối quan trọng giữa chính quyền địa phương và nhà đầu tư Đây là một trong hai tổ chức ở Việt Nam được công nhận là tổ chức xúc tiến thương mại và có tên trong hồ sơ của Các tổ chức xúc tiến thương mại do Trung tâm Thương mại quốc tế/UNCTAD/WTO (ITC) và Danh mục các tổ chức liên quan đến thương mại và đầu tư của các nước và vùng lãnh thổ đang phát triển ở châu Á và Thái Bình Dương do ESCAPE/UN phát hành Với nhiệm vụ chính là xúc tiến xuất khẩu và thu hút đầu tư nước ngoài vào Tp.HCM, ITPC cung cấp những thông tin cập nhật về đầu tư và thương mại cho các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài

Họ tổ chức diễn đàn tương tự như Diễn đàn doanh nghiệp Việt Nam từ năm

2002 Trên thực tế, Hà Nội không có những tổ chức như vậy Đó cũng là lý

do Hà Nội gặp khó khăn trong việc lắng nghe và đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư

Những can thiệp mang tính hành chính có làm tăng khoảng cách?

Có những can thiệp mang tính hành chính làm ảnh hưởng không nhỏ đến môi trường đầu tư của Hà Nội Trường hợp chính sách nhà và đất là ví dụ Nhà đầu tư vào lĩnh vực nhà ở phải để lại 20% cho quỹ đất thành phố và 50% nhà

ở để bán cho các đối tượng ưu tiên do thành phố quy định Điều hiển nhiên là chính quyền địa phương nên can thiệp vào thị trường nhà đất Tuy nhiên, sự can thiệp nói trên của chính quyền làm thị trường nhà đất trở nên phức tạp và làm tăng giá nhà đất Sẽ tốt hơn nếu chính quyền đối thoại với nhà đầu tư cũng như cá bên hữu quan khác để làm hài hòa lợi ích các bên

Một ví dụ khác được trích dẫn ở đây là chủ đề khá nóng trong những tháng cuối năm 2005 về quy định ngừng đăng ký xe máy Xét về chừng mực nào

đó, ví dụ này hơi khác trường hợp nhà đất nêu trên Chính quyền Hà Nội quyết định tạm thời ngừng đăng ký xe máy trong 4 quận nội thành từ năm

2003 để giải quyết nạn tắc nghẽn giao thông và hạn chế tỷ lệ tai nạn Đến

2004, việc ngừng đăng ký này được mở rộng áp dụng thêm 3 quận huyện mới Trong trường hợp này, nhiều nhà phân tích cho rằng chính quyền

Hà Nội đang dựa trên quan điểm quản lý dựa trên sự thuận tiện cho mình hơn

là đưa ra các phương án chính sách khác nhau làm hài hòa lợi ích các bên trong nền kinh tế nhiều bên hữu quan Các nhà sản xuất và phân phối xe máy, đặc biệt là đối với dòng xe ga, bị tổn hại nhiều Hà Nội tiêu thụ 25% sản lượng sản xuất của nhà sản xuất xe ga lớn nhất nước-Yamaha Do đó, sản lượng sản xuất của Yamaha sụt giảm 20% ngay trong năm đầu tiên ban hành quyết định này Yamaha bị buộc phải hướng vào thị trường nông thôn nhưng trên thực tế nông thôn không phải là thị trường lý tưởng cho xe ga Ngoài ra, phần lớn trong số 20 đại lý của Yamaha tại Hà Nội có khả năng sẽ đóng cửa Những nhà sản xuất xe ga khác như Honda và SYM cũng chia sẻ lo lắng của Yamaha “Thời kỳ vàng son của xe ga sẽ chấm dứt nếu quy định này được thực hiện”, một người buôn bán xe ga trên phố Bà Triệu nói: “Sẽ là không thể để bán một chiếc xe 100 triệu đồng như Dylan hoặc @ cho người dân nông thôn” Tuy nhiên cần lưu ý rằng quy định này không chỉ tác động đến thị trường xe cao cấp mà còn tác động đến cả thị trường xe sản xuất trong nước Thị trường khu vực thành thị bị suy giảm đáng kể và đột ngột và đồng thời làm tăng cạnh tranh trên thị trường ngách ở nông thôn “Chúng tôi phải đối mặt với cạnh tranh lớn hơn khi đa phần các nhà sản xuất ra sức bán xe trên thị trường nông thôn”, giám đốc của một công ty trong nước nói như vậy Hiệp hội ôtô và xe máy Việt Nam bày tỏ sự quan ngại khi phần lớn thành viên của hội gặp khó khăn khi quy định này có hiệu lực5

Rõ ràng là chính quyền địa phương đang thông tin với cộng đồng doanh nghiệp chủ yếu qua một cách tiếp cận từ trên xuống Chính quyền đang cố gắng ảnh hưởng, tác động đến doanh nghiệp bằng cách ban hành các quy định và đưa ra sự can thiệp mang tính hành chính Sự kết nối giữa chính quyền và doanh nghiệp bị ngắt quãng do những sự can thiệp mang tính hành chính nói trên Điều gì đằng sau những sự can thiệp hành chính này? Có ít nhất hai nguyên nhân cơ bản sau Đầu tiên là do quan điểm chia sẻ tầm nhìn

và mối quan tâm không được chú ý đầy đủ Khoảng cách về mặt tư duy không đem lại sự kết nối có hiệu quả và hiệu lực giữa nhà đầu tư và chính quyền địa phương Tiếp đến, những can thiệp hành chính phi thị trường do quan niệm quản lý dựa trên sự thuận tiện không đóng góp được gì cho sự đáp

5 Vietnam News 05/02/2004