Khái niệm về QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền của nhà nước lên quá trình thu hút và sử dụng vốn
Trang 11 TỔNG QUAN VỀ QLNN ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KCHTKT
1.1 Khái niệm về QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.
1.1.1 Khái niệm về vốn ODA
Vốn ODA viết tắt của cụm từ Official Development Assistance là một hình thức đầu tư nước ngoài gọi là “Hỗ trợ phát triển chính thức” Vì các khoản đầu tư này thường
là các khoản cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài
Về bản chất đó chính là sự hỗ trợ về tài chính của các nước phát triển dành cho các nước đang phát triển Theo Nghị định số 87/CP ngày 5-8-1997 của Chính phủ nước ta thì ODA bao gồm các khoản tiền viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi với phần không hoàn lại chiếm ít nhất 25% giá trị của khoản vay
ODA được gọi là “hỗ trợ phát triển chính thức” bởi vì các khoản đầu tư này thường là các khoản cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài, vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tư này là phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nước được đầu tư và nó thường là cho Nhà nước vay
1.1.2 Khái niệm về QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT
QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền của nhà nước lên quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT nhằm đạt được các mục tiêu xác định trong điều kiện kinh tế xã hội của quốc gia và tình hình quốc tế
Cụ thể hơn, QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là quá trình nhà nước lập quy hoạch, kế hoạch, tổ chức, điều hành, kiểm tra việc thu hút và sử dụng ODA trong lĩnh vực KCHTKT nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra trong điều kiện kinh tế xã hội trong và ngoài nước
1.2 Nội dung QLNN đối với KCHTKT tại Việt Nam.
Trên thế giới đã có nhiều nước thành công trong việc sử dụng vốn ODA để hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội Trước đây Nhật Bản, Hàn Quốc và gần đây là Thái Lan, Trung Quốc, In-đô-nê-xia, Philipin,…Một trong những nguyên nhân sử dụng nguồn vốn ODA
có hiệu quả là các nước này xây dựng được một hệ thống quản lý ODA phù hợp theo mô hình quản lý tập trung đi đôi với phân cấp trách nhiệm trên cơ sở khung thể chế pháp lý
về ODA không ngừng hoàn thiện
1.2.1 Nhiệm vụ QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.
- Xây dựng quy hoạch, kế hoạch và vận động vốn ODA cho KCHTKT
- Ban hành hệ thống pháp luật, chính sách về vốn ODA và KCHTKT
- Xây dựng, tổ chức và vận hành bộ máy QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT
Trang 2- Bố trí vốn đối ứng cho các chương trình dự án dự án ODA trong xây dựng KCHTKT và thanh toán nợ nước ngoài
- Thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA trong xây dựng KCHTKT
- Đánh giá, giám sát việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong KCHTKT
1.2.2 Nội dung QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT
Tương tự như các nước tiếp nhận vốn ODA khác, để nâng cao hiệu quả viện trợ phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Chính phủ Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Kể từ khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế vào năm 1993 đến nay, Chính phủ Việt Nam đã ban hành 4 Nghị định về quản lý ODA (Nghị định 20/CP (15/3/1994), Nghị định 87/CP (5/8/1997), Nghị định 17/2001/NĐ-CP (4/5/2001) và Nghị định 131/2006/NĐ-CP (09/11/2006) Các nghị định sau được hoàn thiện trên cơ sở thực tiễn thực hiện nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày càng cao của quan hệ hợp tác phát triển
Cùng với nỗ lực hoàn thiện thể chế, công tác quản lý nhà nước về ODA đã không ngừng được cải tiến và đạt được nhiều tiến bộ Nếu như trong giai đoạn đầu của quá trình tiếp nhận ODA, quản lý nhà nước theo mô hình tập trung nhiều ở cấp trung ương thì nay theo mô hình phân cấp mạnh mẽ để các Bộ, ngành và địa phương phát huy tính chủ động
và nâng cao trách nhiệm từ khâu xây dựng dự án, thực hiện dự án, khai thác và vận hành các sản phẩm đầu ra
Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP Việt Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản
lý và thực hiện nguồn vốn ODA (Ban quản lý dự án, Chủ dự án, Cơ quan chủ quản, Cơ quan quản lý nhà nước về ODA) Các cấp này có chức năng và nhiệm vụ rõ ràng, cụ thể
- Ban quản lý dự an: Đơn vị giúp việc cho Chủ dự án trong việc quản lý thực hiện
chương trình, dự án ODA
- Chủ dự án: Là đơn vị được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn vốn
ODA và nguồn vốn đối ứng để thực hiện chương trình, dự án theo nội dung đã được cấp
có thẩm quyền phê duyệt, và quản lý, sử dụng công trình sau khi chương trình, dự án kết thúc
- Cơ quan chủ quản: Là các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan trực thuộc Chính
phủ, các cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức nghề nghiệp, các
cơ quan trực thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có chương trình, dự án
- Các cơ quan quản lý nhà nước về ODA: Gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính,
Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ
Trang 3Kinh nghiệm của Việt Nam cho thấy dù quản lý nhà nước theo mô hình tập trung hay phân cấp thì một nguyên tắc "vàng" là Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA theo quy định tại Nghị định 131/2006/NĐ-CP bao gồm các nội dung sau:
Thứ nhất, quyết định chiến lược, chính sách, quy hoạch, định hướng thu hút và sử
dụng ODA cho từng thời kỳ; ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục yêu cầu tài trợ ODA và những sửa đổi, bổ sung (nếu có) của Danh mục;
Thứ hai, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA
theo thẩm quyền;
Thứ ba, điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA.
Đồng thời giữa các cơ quan quản lý nhà nước về ODA cũng có sự phân công về chức năng, nhiệm vụ cụ thể trên một cơ chế pháp lý phối hợp tốt và nhịp nhàng theo các
bộ, ban ngành nhất định
1.3 Tiêu chí đánh giá QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.
1.3.1 Đánh giá công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch vận động vốn ODA cho KCHTKT
Tiêu chí đánh giá công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch vận động vốn ODA cho 5wcs
Lập quy hoạch, kế hoạch là một hình thức định hướng thu hút và sử dụng vốn ODA trong đầu tư cơ sở hạ tầng Quy hoạch xác định rõ quy mô, giới hạn thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư cơ sở hạ tầng trong một khoảng thời gian nhất định của quốc gia Quy hoạch cũng là cơ sở, tiền đề để xây dựng kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA Quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA trong đầu tư cơ sở hạ tầng dài hạn là 10 năm, trung hạn là 5 năm, ngắn hạn là kế hoạch từng năm cụ thể trên bình diện cả nước, một vùng hay một ngành như giao thông vận tải, bưu chính viễn thông…
Cơ sở để xây dựng kế hoạch vốn ODA cho đầu tư cơ sở hạ tầng dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và từng ngành hạ tầng kỹ thuật cụ thể, quy hoạch sử dụng vốn chung cho cả nước trong dài hạn hay trung hạn; khả năng và cơ hội viện trợ của các nhà tài trợ trong khoảng thời gian đó
Tính phù hợp thể hiện ở sự phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội và chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển chung
Tính khả thi tức là đảm bảo sự cân đối giữa nhu cầu vốn và khả năng huy động cân đối các nguồn vốn đầu tư
Tính hiệu quả của kế hoạch vốn đầu tư được xem xét trước hết ở việc các dự án phải được xây dựng đúng mục đích, đúng nội dung, đúng địa chỉ Các dự án đầu tư vốn
Trang 4phải được lập theo đúng mức độ cần thiết và thứ tự ưu tiên đầu tư của các công trình Mức độ cấp thiết của các dự án cảng lớn thì lợi ích mà nó mang lại càng cao
1.3.2 Đánh giá công tác xây dựng, tổ chức và vận hành bộ máy quản lý;
Tiêu chí đánh giá công tác xây dựng, tổ chức và vận hành bộ máy quản lý gồm tính hệ thống, hiệu quả, hiệu lực, chuyên môn hóa, cân đối và linh hoạt
Để quản lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA, trước hết Nhà nước phải xác định được chủ thể quản lý Chủ thể đại diện cho lợi ích công, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các đối tượng quản lý được xác định trên nguyên tắc đặt công việc cần quản lý vào đúng nơi có khả năng quản lý tốt nhất Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, tổ chức và cá nhân đáp ứng được các điều kiện về nguồn lực, phù hợp về chuyên môn, trình độ, nghiệp vụ, năng lực Về mặt kỹ thuật , cơ cấu tổ chức của
bộ máy quản phải được thiết kế hợp lý, cơ chế phân công, phối hợp chặt chẽ, hiệu quả, nhằm đạt mục tiêu chung của nhà nước Do tính chất các dự án đầu tư có sử dụng vốn nước ngoài, theo hình thức ưu đãi có ràng buộc, việc xây dựng bộ máy quản lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA vì thế đòi hỏi những yêu cầu hết sức nghiêm ngặt Đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA hình thức tổ chức của
bộ y quản lý dự án được áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế về ODA hoặc thỏa thuận với nhà đầu tư
1.3.3 Đánh giá công tác bố trí vốn đối ứng;
Tiêu chí đánh giá công tác bố trí vốn đối ứng gồm tính đầy đủ, kịp thời và chủ động
Vốn đối ứng là phần vốn trong nước tham gia vào từng chương trình, dự án ODA theo cam kết giữa nước tiếp nhận và nhà tài trợ nước ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện
dự án, quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền Vốn đối ứng là yêu cầu do nhà tài trợ đưa ra nhằm bảo đảm quyền sở hữu và trách nhiệm của nước tiếp nhận trong dự án ODA Nhà nước phải cân đối vốn đối ứng trong tổng ngân sách nhà nước; bố trí vốn đối ứng cho từng ngành, địa phương; điều chỉnh, bổ sung vốn đối ứng Đối với các dự án đầu tư
cơ sở hạ tầng vốn đối ứng thường được sử dụng để thực hiện công tác di dân, giải phóng mặt bằng, tái định cư, xây dựng dự án chuẩn bị đầu tư và chi phí thẩm định thiết kế, duyệt tổng dự toán hoàn tất các thủ tục đầu tư, chi phí liên quan đến quá trình lựa chọn nhà thầu…
1.3.4 Đánh giá công tác thẩm định, phê duyệt;
Tiêu chí đánh giá công tác thẩm định, phê duyệt gồm tính phù hợp, chính xác và kịp thời
Trang 5Thẩm định dự án đầu tư là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi quyết định đầu tư Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, vốn ODA hay vốn vay ưu đãi để đầu tư phát triển phải được thẩm định Nội dung thẩm định dự án đầu tư tùy theo từng loại dự án, đó là các điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, các điều kiện tài chính, giá
cả, hiệu quả đầu tư, đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường, các vấn đề xã hội của dự
án Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về nội dung thẩm định và có tính khả thi cao thì cơ quan có thẩm quyền sở ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư
1.3.5 Đánh giá công tác đánh giá, giám sát các dự án ODA.
Tiêu chí đánh giá công tác đánh gia, giám sát các dự án ODA gồm tính trung thực, chính xác, khách quan, đầy đủ, kịp thời, khả thi, hợp lý, hiệu lực và hiệu quả
Kiểm tra, giám sát, đánh giá là một khâu quan trọng trong chu trình quản lý dự án đầu tư Kiểm tra, giám sát nhằm tìm ra những mặt ưu điểm, những nhân tố mới, tích cực
để phát huy; đồng thời phát hiện những sai lệch của đối tượng quản lý để uốn nắn kịp thời Mặt khác, qua kiểm tra, giám sát có thể phát hiện những điểm bất cập, bất hợp lý trong cơ chế quản lý, thậm chí ngay cả chủ trương, quyết định đầu tư để kịp thời sửa đổi cho phù hợp Kiểm tra, giám sát bao gồm các hoạt động theo dõi thường xuyên, kiểm tra định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất trong quá trình thực hiện dự án, trên các lĩnh vực: tài chính, xây dựng, thuế…
Mức độ chính xác, minh bạch của công tác kiểm tra, đánh giá phản ánh trình độ, năng lực và phẩm chất của cơ quan QLNN đối với việc quản lý vốn đầu tư Mức độ chính xác và minh bạch của công tác kiểm tra, giám sát càng cao chứng tỏ trình độ, năng lực của cơ quan quản lý càng tốt và ngược lại Tiêu chí này được đánh giá qua sự phản ánh đầy đủ, kịp thời, trung thực, khách quan các nội dung giám sát, đánh giá vốn đầu tư Công tác kiểm tra, đánh giá chính xác là căn cứ để các cơ quan QLNN phát hiện ra những vấn đề xảy ra và nguyên nhân để có thể xử lý đúng đắn, góp phần hạn chế các sai phạm Tính hiệu lực, hiệu quả của công tác kiểm tra, giám sát được phản ánh thông qua việc đánh giá hệ thống chế tài được thiết kế có cụ thể, đủ mạnh và rõ ràng đối với các trường hợp vi phạm, đồng thời phải gắn với quyền và trách nhiệm của từng chủ thể liên quan đến việc sử dụng vốn đầu tư hay không
2 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM.
2.1 Đối với hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA trong xây dựng KCHTKT;
Trong hơn 20 năm, Chính phủ đã thể chế hóa việc huy động và sử dụng ODA tại 5 Nghị định Đây là các văn bản khung pháp lý cao nhất cho hoạt động thu hút và sử dụng
Trang 6vốn ODA gồm: Nghị định 20/CP (1994), Nghị định 87/CP (1998), Nghị định 17/2002/NĐ-CP (2002), Nghị định 131/2006/NĐCP (2006) và Nghị định
38/2013/NĐ-CP (2013) Các nghị định dần hoàn thiện tạo khung pháp lý tương đối chặt chẽ và đồng
bộ cho thu hút và sử dụng ODA nói chung, ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng Ngoài ra, ODA trong xây dựng KCHTKT cũng chịu sự điều chỉnh của một số văn bản pháp luật khác như Luật Đấu thầu, luật Đầu tư, luật Xây dựng…
Bình quân khoảng 4 năm một lần, các Nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA được đổi mới, Nghị định sau tiến bộ hơn Nghị định trước, nhất là về vai trò lãnh đạo và chính sách thu hút sử dụng ODA của Chính phủ, phân cấp cho các cơ quan chủ quản, đồng thời tăng cường công tác theo dõi, giám sát đã dần được đưa vào các quy định của pháp luật Bên cạnh đó, Quốc hội đã ban hành mới và sửa đổi bổ sung nhiều lần văn bản pháp luật có liên quan đến KCHTKT trong các lĩnh vực như xây dựng cơ bản, đấu thầu, giải phóng mặt bằng như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đầu
tư, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý nợ công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Đầu tư công
Về mặt hạn chế, hệ thống pháp luật, chính sách liên quan đến QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT còn nhiều bất hợp lý, cụ thể như sau:
Nội dung các văn bản pháp luật còn nhiều điểm bất hợp lý, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng các công trình KCHTKT như quy định về đền bù thiệt hại hiện nay chưa thỏa đáng cho người dân, gây chậm trễ cho công tác giải phóng mặt bằng, tái định
cư Đấu thầu cũng là vấn đề mà chưa đáp ứng được yêu cầu hài hoà thủ tục với các nhà tài trợ, gây khó khăn cho cả cấp quản lý và cấp thực hiện
Nội dung của các văn bản pháp luật mới chỉ tập trung nhiều vào việc thu hút và sử dụng vốn ODA mà chưa đi sâu vào nội dung vận hành dự án, mà đây mới là phần quyết định tính hiệu quả của việc thu hút và sử dụng vốn ODA
Mặt khác, mặc dù Nghị định số 38/2013/NĐ-CP đã đề cập đến cơ chế tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA nhưng chưa xây dựng mô hình cũng như thể chế pháp luật, chính sách khuyến khích và giải pháp hạn chế rủi ro để thu hút vốn
từ thành phần kinh tế tư nhân tham gia
Ngoài ra, các văn bản pháp luật cũng chưa có cơ chế, chế tài xử lý và chế độ khen thưởng cụ thể đối với các cơ quan quản lý nhà nước, các PMU (đơn vị quản lý dự án) dẫn đến việc thực thi những quy định chưa nghiêm túc
2.2 Đối với cơ cấu bộ máy QLNN và phân cấp quản lý
Hiện nay có 4 cấp tham gia vào quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT, bao gồm Thủ tướng Chính phủ; các bộ tổng hợp gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư , Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước và Văn phòng Chính phủ; các Bộ và UBND các địa phương và các chủ dự án Quản lý nhà nước đối với vốn ODA
Trang 7còn tính đến vai trò của nhà tài trợ Năm 2013, thành lập Ban chỉ đạo quốc gia về ODA
và vốn vay ưu đãi Vốn ODA do một cơ quan quản lý tập trung, có phân cấp Ở Trung ương, Bộ Kế hoạch và đầu tư đảm trách vai trò cơ quan đầu mối Phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư có các Bộ liên quan Các Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ODA ở cấp ngành; trong KCHTKT, việc quản lý thuộc về các bộ như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, Bộ Công Thương, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm quản
lý nhà nước về ODA trên lãnh thổ địa phương Các cơ quan chủ quản cấp ngành và địa phương chỉ định cơ quan đầu mối quản lý và điều phối ODA của mình như các Vụ Kế hoạch – Tài chính của các Bộ và Sở Kế hoạch và đầu tư của các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương
Tuy nhiên trên thực tế, các cơ quan quản lý nhà nước chưa chủ động, phân cấp quản lý còn nhiều hạn chế Cơ quan quản lý các cấp chưa thể hiện vai trò làm chủ trong công tác quy hoạch, kế hoạch và điều phối, chưa đủ năng lực và làm chủ trong việc chuẩn
bị và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án ODA trong xây dựng KCHTKT và bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ Tâm lý các ngành các cấp đều muốn có nhiều dự án được thực hiện trong phạm vi quyền quản lý của mình nên họ thẩm định dự án không thấu đáo, có khi chấp nhận cả những ràng buộc bất lợi hoặc lựa chọn những dự án không
có hiệu quả cao xét trên tổng thể nền kinh tế
2.3 Đối với công tác lập quy hoạch, kế hoạch và vận động vốn ODA
Trong vận động ODA, nổi bật nhất là hội nghị thường niên giữa Việt Nam và các nhà tài trợ CG Năm 2012, Hội nghị CG được đổi thành Diễn đàn Đối tác Phát triển Việt Nam thường niên (VPDF) với thành phần tham dự mở rộng hơn và nâng cao trách nhiệm của bên Việt Nam Bên cạnh đó, cũng có các hội nghị điều phối, hội nghị xúc tiến đầu tư nhằm vận động ODA trong xây dựng KCHTKT
Tuy nhiên vẫn còn tồn tại một số hạn chế: thiếu quy hoạch huy động và sử dụng vốn ODA, không có tầm nhìn dài hạn, thường là theo yêu cầu của các địa phương mà chưa đặt trong mối quan hệ với khả năng trả nợ dẫn đến phân bổ vốn dàn trải Quy trình lập quy hoạch kế hoạch cũng không có quy định rõ ràng về việc tham vấn ý kiến của các bên có liên quan Hiện nay, các Bộ, địa phương tự xác định các nhu cầu phát triển của ngành và địa phương mình, không dựa trên một định hướng phát triển chung của cả quốc gia, không tính đến khả năng triển khai thực hiện của chủ dự án dẫn đến xây dựng một danh mục ưu tiên vận động ODA trong xây dựng KCHTKT một cách tuỳ tiện, không gắn với trách nhiệm và cao gấp nhiều lần so với nhu cầu phát triển mang tính thực tế Vốn ODA trong xây dựng KCHTKT vẫn ở tình trạng bị cào bằng, dàn trải, phân tán, mỗi nơi một ít
Trang 82.4 Đối với công tác bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT
Trong giai đoạn đầu, các dự án sử dụng vốn ODA đều do các nhà tài trợ, chuyên gia nước ngoài thực hiện nhưng sau này việc lập báo cáo đã được phía Việt Nam chủ động thực hiện, từng bước nâng cao tính minh bạch chính xác Thời gian đầu, lượng vốn của các nhà tài trợ chiếm 80-85% trong dự án Phía chính phủ Việt Nam giữ vai trò điều phối, quản lý nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA Sau này vốn đối ứng tăng dần lên thể hiện rõ hơn sự độc lập và tính tự chủ của Việt Nam Điều này thể hiện qua chính sách phát triển kinh tế xã hội, đề xuất chương trình dự án, tham gia ngày càng sâu vào quản lý
dự án Đối với từng dự án, cán bộ Việt Nam có thể vận hành hoàn toàn, các nhà tài trợ giữ vai trò giám sát
Việc cân đối vốn đối ứng được thực hiện từ dưới lên và dựa trên nhu cầu thực tế của các chủ dự án Tuy nhiên, vốn đối ứng hiện nay ở tình trạng thiếu trầm trọng, đặc biệt các dự án giao thông vận tải làm các dự án bị đình hoãn, giãn tiến độ Điều này là do vốn đối ứng lấy từ các nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương và do người dân đóng góp Ngân sách trung ương và địa phương thì phụ thuộc vào nguồn thu và chi theo
kế hoạch nên có bất trắc gì thì rất khó bố trí vốn đối ứng Với các tỉnh nghèo, việc đóng góp của người dân gặp khó khăn
Việc thu xếp vốn đối ứng từ ngân sách luôn rơi vào thế bị động, không đáp ứng đủ
và kịp thời cho các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT, đặc biệt là các dự án giao thông vận tải gây ách tắc, chậm tiến độ dự án Điều này là do vốn đối ứng lấy từ các nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương và do người dân đóng góp Ngân sách Trung ương và địa phương thì phụ thuộc vào nguồn thu và chi theo kế hoạch nên có bất trắc gì thì rất khó bố trí vốn đối ứng Với các tỉnh nghèo, việc đóng góp của người dân gặp khó khăn
2.5 Đối với công tác thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA
Quy trình thẩm định các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT hiện nay được phân thành hai cấp phê duyệt là Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, địa phương có công trình dự án KCHTKT Có thể thấy, trong thời gian dài trước đây, việc điều phối, phân cấp phê duyệt dự án còn hạn chế do tập trung quá nhiều và Thủ tướng Chính phủ Thời gian gần đây, việc phân cấp cho các bộ, địa phương được đẩy mạnh nhưng vẫn còn nhiều tồn tại Thời gian chuẩn bị và phê duyệt dự án thường bị kéo dài, chất lượng của một số văn kiện chương trình, dự án ODA chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn tới tình trạng nội dung dự
án phải bổ sung và điều chỉnh nhiều lần Bên cạnh đó, vẫn xảy ra tình trạng trình duyệt
“kép” của cả phía Việt Nam và nhà tài trợ dẫn đến mất nhiều thời gian trình, duyệt và ra quyết định
Trang 92.6 Đối với công tác đánh giá, giám sát việc thu hút và sử dụng ODA
Công tác theo dõi và đánh giá ODA thời gian gần đây đã được chú trọng và tăng cường, đặc biệt sau khi Chính phủ ban hành Nghị định 131/2006 đã quy định thiết lập hệ thống theo dõi và đánh giá ODA Hiện nay, công tác giám sát và theo dõi dự án được triển khai ở mọi cấp từ Trung ương, các bộ, địa phương chủ quản cho đến các Đơn vị quản lý dự án và bởi chính các nhà tài trợ Từ nghị định 17/2001/NĐ-CP, mỗi cơ quan quản lý, thực hiện các chương trình dự án ODA từ Trung ương đến địa phương sẽ phải thành lập đơn vị chuyên trách về theo dõi và đánh giá dự án Dự án hỗ trợ kĩ thuật: “Tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá dự án Việt Nam - Australia” do Australia tài trợ đã hình thành hệ thống thông tin quản lý (MIS) cấp quốc gia Hệ thống thông tin quản lý ra đời cùng 1 bộ chỉ số quản lý viện trợ Đây là những tiêu chí quan trọng nhất mà 1 dự án ODA phải đạt được, trên cơ sở thời gian thực hiện dự án và kết quả mà đối tượng của dự
án thu được, các đơn vị thực hiện dự án sẽ cũng cấp thông tin cho nhà quản lý trên cơ sở trả lời về những tiêu chí nói trên, từ đó nhà quản lý sẽ nắm được tiến độ giải ngân cũng như tác động của dự án ODA tới đối tượng của dự án
Tuy nhiên trên thực tế các thông tin về tình hình thực hiện dự án thường không được các cấp thông báo kịp thời, các thông tin thường không đầy đủ Công tác đánh giá sau khi dự án kết thúc hiện còn mang tính hình thức và xem nhẹ Vai trò của thanh tra giám sát, chưa được chú trọng đúng mức Trong khi đó, các vụ thất thoát, lãng phí, tham nhũng liên quan đến lĩnh vực sử dụng ODA trong xây dựng KCHTKT xảy ra, gây chấn động dư luận như tiêu cực tại Ban quản lý dự án Đại lộ Đông - Tây và Môi trường nước
TP Hồ Chí Minh (PCI); vụ nghi vấn tiêu cực tại dự án Danida (Đan Mạch) năm 2012; vụ nghi vấn Công ty Tư vấn giao thông Nhật Bản hối lộ quan chức đường sắt Việt Nam để được nhận thầu dự án sử dụng nguồn vốn ODA của Nhật (JTC) gần đây Vì những vụ việc này mà Nhật Bản, Đan Mạch cũng đã từng tuyên bố tạm ngừng cung cấp ODA cho Việt Nam trong một thời gian Các cơ quan chức năng bị động trong việc phát hiện những tiêu cực này, các vụ việc được chỉ phát hiện bởi các nhà tài trợ
2.7 Những đặc điểm hạn chế khác còn tồn tại.
Quy trình và thủ tục quản lý chương trình và dự án ODA trong xây dựng KCHTKT còn phức tạp và có sự khác biệt với các nhà tài trợ Khi triển khai dự án có quá nhiều thủ tục phải phê duyệt và phải qua rất nhiều cơ quan nên thời gian chờ đợi kéo dài dẫn đến dự án chậm, làm tăng tổng mức đầu tư và chi phí giải phóng mặt bằng Những thủ tục về đấu thầu, đền bù, giải phóng mặt bằng… cũng phức tạp Mặt khác, các quy định của Việt Nam cũng chưa hài hòa với quy định của nhà tài trợ trong thẩm định, phê duyệt như các quy định về đấu thầu, nghiệm thu kỹ thuật và giải ngân…
Những vướng mắc trong giải phóng mặt bằng là vấn đề nan giải tồn tại nhiều năm
và xảy ra phổ biến, dẫn đến nhiều hệ lụy nghiêm trọng Ngoài việc làm dự án đình trệ,
Trang 10chậm tiến độ, chậm đưa vào khai thác, giảm hiệu quả đồng vốn, giải phóng mặt bằng chậm còn ảnh hưởng đến niềm tin của người dân, của các nhà tài trợ, thậm chí nhà thầu kiện đòi bồi thường do chậm bàn giao mặt bằng như trường hợp cầu Nhật Tân, dự án tuyến Metro số 1, Bến Thành - Suối Tiên
Các vấn đề tài chính chưa có được chính sách nhất quán đối với ODA nói chung, ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng Các chính sách tài chính trong nước (thuế, cơ chế cho vay lại, các định mức chi phí về chuyên gia và PMU ) nặng về xử lý theo vụ việc mà chưa có chính sách nhất quán, được công bố trước làm cơ sở cho việc tính toán lựa chọn phương án thực hiện dự án
Ngoài ra, năng lực cán bộ của các cơ quan điều hành, các chủ đầu tư và ban quản lý
dự án còn nhiều hạn chế, nhất là ở các Ban quản lý dự án mới thành lập, gây chậm trễ và sai sót trong công tác quản lý nhà nước đối với vốn ODA
3 NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ TRONG QLNN VỀ VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KCHTKT.
3.1 Nhận thức sai lệch của bộ máy QLNN trong quản lý ODA;
Viêc ký kết hợp đồng còn có những sơ suất và chưa quan tâm tới hiệu quả vốn ODA khi sử dụng Những ràng buộc đi kèm với khoản vay có ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng nguồn vốn và hiệu quả sử dụng vốn Nhiều dự án bắt buộc phải sử dụng vật
tư, thiết bị hoặc chuyên gia, tư vấn có xuất xứ từ nưốc tài trợ với giá cả cao, thành thử khoản vay ưu đãi, lãi suất thấp trở thành khoản vay có lãi suất cao, thậm chí còn cao hơn
cả vay thương mại Và có khi lại không phù hợp với điều kiện của Việt Nam
Do mong muốn có được nhiều vốn ODA để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, hoặc do trình độ, năng lực của các cán bộ đàm phán, ký kết của ta còn hạn chế, nên không ít điều khoản vay vốn ODA được ký kết còn sơ hở, bất lợi Mặt khác, trong sử dụng, nhiều khi nhận thức chưa đúng, cho rằng đây là “của trời cho”, là khoản cứu trợ nên sử dụng một cách tuỳ tiện, không xác định rõ trách nhiệm quản lý nguồn vốn
và trả nợ trong tương lai Chính do nhận thức sai lệch đó mới có hiện tượng “chạy” dự án ODA về xây dựng kết cấu hạ tầng
3.2 Hệ thống pháp luật còn nhiều điểm hạn chế;
Thiếu một môi trường pháp lý minh bạch, cụ thể và có tính đồng bộ cao trong quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA Hơn 15 năm kể từ khi ODA được sử dụng tại Việt Nam, hệ thống các văn bản pháp quy trong quản lý, sử dụng ODA nói chung, ODA trong xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng đã không ngừng được chỉnh lý nhưng vẫn còn không ít những chồng chéo, bất cập
Các văn bản có liên quan tới lĩnh vực này có nhiều điểm chưa hài hoà, thậm chí mâu thuẫn (có những vấn đề phát sinh liên quan đến nhiều bộ, ngành chức năng và mỗi