Nghiên cứu thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp lý phương thức đối tác công tư PPP

XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP 1.2.1 Phương thức tổ chức thực hiện Có 6 hình thức hợp tác công tư phổ biến trên thế giới hiện nay, đó là: - Nhượng quyền khai thác, cho t

TRỊNH QUYẾT

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP

TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Hà Nội – 2015

TRỊNH QUYẾT

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN

THIỆN PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP

TẠI VIỆT NAM

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ XÂY DỰNG

MÃ SỐ: 60.58.03.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS NGUYỄN XUÂN PHÚ

Hà Nội – 2015

gian nghiên cứu vừa qua, đã trang bị thêm những kiến thức cần thiết về các vấn đề kinh tế - kỹ thuật Cùng sự hướng dẫn nhiệt tình của các thầy cô trong trường đã giúp tác giả hoàn thiện mình hơn về trình độ chuyên môn

Đặc biệt, tác giả xin chân thành cảm ơn tới thầy giáo PGS.TS Nguyễn Xuân Phú đã trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ tác giả tận tình trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn

Đồng thời, tác giả cũng xin chân thành cảm ơn các thầy cô trong Khoa Công trình, khoa Kinh tế và Quản lý đã cung cấp những kiến thức về chuyên ngành, giúp tác giả tận tình trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận văn

Do trình độ, kinh nghiệm cũng như thời gian nghiên cứu còn hạn chế nên Luận văn khó tránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của quý độc giả

Xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 20 tháng 5 năm 2014

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trịnh Quyết

cá nhân tôi Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong luận văn đã được ghi rõ nguồn gốc Kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào trước đây

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trịnh Quyết

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài 1

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 2

4 Nội dung nghiên cứu 2

5 Các h tiếp cận và phương pháp nghiên cứu 2

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 3

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM 4

1.1 MỞ ĐẦU 4

1.1.1 Khái niệm về PPP 4

1.1.2 Ý nghĩa thực tiễn và vai trò của phương thức đối tác PPP 5

1.2 PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN, YÊU CẦU QUẢN LÝ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP 6

1.2.1 Phương thức tổ chức thực hiện 6

1.2.2 Các yêu cầu đối với quản lý dự án theo phương thức PPP 8

1.2.2.1 Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP 8

1.2.2.2 Yêu cầu về thể chế 9

1.2.2.3 Các yêu cầu về thương mại, tài chính 10

1.2.2.4 Các yêu cầu về tham vấn các bên liên quan 10

1.2.2.5 Các yêu cầu về cam kết rõ ràng của Chính phủ 11

1.3 THỰC TIỄN PHƯƠNG THỨC PPP ÁP DỤNG TRÊN THẾ GIỚI 12

1.3.1 Tại các quốc gia phát triển 12

1.3.2 Tại các quốc gia đang phát triển 13

1.5 NHỮNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ ÁP DỤNG PPP TRONG QUẢN LÝ

CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CHO VIỆT NAM 16

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 18

CHƯƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP, THỰC TRẠNG MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM 19

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC PPP 19

2.1.1 Nội dung của phương thức đối tác PPP 19

2.1.2 Các nguyên tắc khi thực hiện phương thức đối tác PPP 20

2.1.3 Các văn bản pháp lý trong việc thực hiện phương thức đối tác PPP 21

2.2 MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP Ở VIỆT NAM 22

2.2.1 Hành lang pháp lý về PPP 22

2.2.2 Đánh giá hệ thống văn bản, quy phạm pháp luật hiện hành về PPP 25

2.2.2.1 Các quy định về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT 25

2.2.2.2 Quy chế thí điểm đầu tư hình thức đối tác công tư theo Quyết định số 71/2010/QĐ – TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ 27

2.2.3 So sánh điểm khác biệt một số vấn đề giữa các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về phương thức PPP 30

2.3 NHỮNG THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN KHI ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 40

2.3.1 Thuận lợi 40

2.3.2 Khó khăn 41

2.4.1 Những vấn đề trong cơ chế quản lý, điều hành của Nhà Nước đối với phương thức PPP 43 2.4.2 Những vấn đề trong triển khai các dự án PPP 45 2.4.3 Những vấn đề trong xây dựng cơ chế hợp tác phân chia lợi ích, rủi ro giữa các bên, ưu đãi trong các dự án đầu tư xây dựng PPP 49 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 51

CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LÝ CHO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VIỆT NAM 52

3.1 TÌNH HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM 52 3.1.1 Tổng quan tình hình quản lý các dự án đầu tư xây dựng theo PPP tại Việt Nam hiện nay 52

3.1.1.1 Về công tác tổ chức, điều hành: 53 3.1.1.2 Về các nguồn tài chính thực hiện chương trình PPP 53 3.1.1.3 Tình hình thực hiện các dự án thí điểm PPP tại các Bộ, ngành và địa phương 54

3.1.2 Xem xét thực trạng quản lý, thực hiện một số dự án theo các phương thức PPP ở Việt Nam – nghiên cứu trường hợp 57

3.1.2.1 Đầu tư theo cơ chế đặc biệt, nền tảng của hình thức PPP 57 3.1.2.2 Đầu tư theo hình thức PPP 59

3.2 ĐỊNH HƯỚNG ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN TỚI 64 3.3 NHỮNG VẤN ĐỀ RÚT RA TỪ NGHIÊN CỨU LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUÁ TRÌNH ÁP DỤNG PPP TRONG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN XÂY DỰNG 66

3.4.2 Mục tiêu chiến lược của dự án và năng lực quản lý ở các cấp 71

3.5 ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM 72

3.5.1 Đề xuất về thể chế, môi trường pháp lý 72

3.5.1.1 Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP 73

3.5.1.2 Tăng cường năng lực cơ quan Nhà nước về PPP 75

3.5.1.3 Bảo đảm các điều kiện cần thiết để dự án PPP được thực hiện 76

3.5.2 Một số đề xuất hoàn thiện văn bản pháp lý về PPP 77

3.5.3 Khuyến nghị cho một số dự án nghiên cứu 85

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 87

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 88

TT Nội dung Trang

Bảng 2.1 : Phạm vi điều chỉnh và các nội dung liên quan 32 Bảng 2.2 : Lựa chọn Nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án 34 Bảng 2.3 : Cơ chế tài chính 36

PPP Hình thức đối tác công - tư

BOT Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao

BTO Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh

BT Xây dựng – Chuyển giao

CQNNCTQ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

NĐT Nhà đầu tư

QĐ Quyết định

NĐ Nghị định

PDF Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP

VGF Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng là một lĩnh vực đang có nhiều dự án lớn, sử dụng nhiều vốn, ngân sách của Nhà nước, xã hội và cũng tồn đọng nhiều khó khăn đặc biệt là

hình thức bố trí vốn cho dự án Tuy vậy các Chủ đầu tư vẫn đang cố gắng để

có thể bố trí thêm vốn cho các dự án xây dựng cũng như cải tiến mô hình quản lý để các dự án này có thể hoàn thành đúng yêu cầu kỹ thuật, kinh tế kỳ vọng

Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển tương đối eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động

sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng là rất cần thiết,

mà phương thức đối tác công – tư (Public - Private Partnership, PPP) là một hình thức thích hợp, đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới

Thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP đã đạt được một số kết quả nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về nhận thức, khuôn khổ thể chế, môi trường pháp lý và thực tiễn quá trình triển khai các dự án

Từ những lí do trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Nghiên cứu thực trạng

và giải pháp hoàn thiện pháp lý phương thức đối tác công tư PPP trong quản lý dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận văn

tốt nghiệp

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Nghiên cứu, phân tích thực trạng thể chế, môi trường pháp lý trong quản lý dự án xây dựng có sử dụng phương thức đối tác công tư PPP tại Việt Nam, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp lý cho phương thức đối tác này

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Đối tượng nghiên cứu: Thể chế, chính sách, môi trường pháp lý trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công - tư PPP tại Việt Nam

- Phạm vi nghiên cứu: Các dự án đầu tư xây dựng vận dụng mô hình hợp tác công – tư (PPP) tại Việt Nam triển khai từ năm 2009 trở lại đây

4 Nội dung nghiên cứu

- Tổng quan về phương thức đối tác công tư PPP trong quản lý dự án đầu tư xây dựng tại một số nước trên thế giới và ở Việt Nam

- Những vấn đề lý luận cơ bản về phương thức đối tác công tư PPP, thực trạng môi trường pháp lý trong quản lý dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư PPP tại Việt Nam

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp lý cho phương thức đối tác công tư PPP trong quản lý dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam

5 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cách tiếp cận

- Kế thừa tri thức có chọn lọc

- Tiếp cận các kết quả đã nghiên cứu có liên quan tới đề tài Bên cạnh

đó, cần cập nhật thêm các văn bản pháp luật hiện hành

5.2 Phương pháp nghiên cứu

+ Nghiên cứu tổng quan

+ Phương pháp thu thập phân tích, tổng hợp

+ Phương pháp kế thừa những kết quả đã tổng kết, nghiên cứu

Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thực tế một số trường hợp điển hình đã thực hiện đầu tư hoặc đang trong quá trình đàm phán theo PPP

để có thông tin bổ sung cho việc thiết kế thể chế PPP phù hợp

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

6.1 Ý nghĩa khoa học

Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần bổ sung và làm phong phú thêm cơ sở lý luận, nguồn dữ liệu nghiên cứu về phương thức đối tác công tư trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam trong giai đoạn tới

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Đề tài được hoàn thành sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong quá trình hoàn thiện môi trường pháp lý về phương thức đối tác công tư PPP

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM 1.1 MỞ ĐẦU

1.1.1 Khái niệm về PPP

PPP (Public - Private - Partner) là hợp tác công – tư, mà theo đó Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình

công cộng Ủy ban châu Âu 2003 định nghĩa: “Hợp tác công - tư là một quan

hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích cung cấp một dự án hoặc một dịch vụ truyền thống thường được cung cấp bởi khu vực nhà nước”;

Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu

tả mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi

tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án Đóng góp của chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước và tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản, cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả

1.1.2 Ý nghĩa thực tiễn và vai trò của phương thức đối tác PPP

Về cơ bản, ý nghĩa thực tiễn và vai trò khi áp dụng phương thức PPP là tận dụng được lợi thế, điểm mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, và điều

đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm, cụ thể:

- Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP,

Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở

hạ tầng;

- Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham

gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước;

- Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn:Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn;

- Cải thiện chất lượng dự án xây dựng: Một trong những lợi ích rõ ràng

được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất lượng các dự

án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống Do cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các bên, với Nhà nước là “chính sách và khả năng quản trị”, bên Tư nhân là “các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý”

XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP

1.2.1 Phương thức tổ chức thực hiện

Có 6 hình thức hợp tác công tư phổ biến trên thế giới hiện nay, đó là:

- Nhượng quyền khai thác, cho thuê:

Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng là một hình thức

tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực Nhà nước dựa trên tài sản, cơ sở hạ tầng do Nhà nước xây dựng và sở hữu, nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa chọn có quyền vận hành và duy trì dịch vụ công

Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing)

+ Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, cơ quan Nhà nước

cho đối tác tư nhân thuê tài sản, tiện ích, cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan Nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch

vụ công Theo thoả thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan Nhà nước một khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng Và do đó, đối tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh

+ Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP

trong đó, cơ quan Nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các tài sản tiện ích cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước Nhưng khác với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định theo thoả thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công Theo đó, với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân thường thấp hơn so với hình thức cho thuê

- Mô hình Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Vận hành (DBFO: Design –

Build – Finance – Operate): DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch

vụ công bao gồm: thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành công trình thông qua một hợp đồng dài hạn nhưng vẫn thuộc sở hữu Nhà nước

- Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao (BOT: Build – Operate –

Transfer): BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở

hạ tầng cho Nhà nước

- Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành (BTO: Build – Transfer –

Operate): Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân

bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho Nhà nước, ngược lại

Nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn, lợi nhuận

- Xây dựng – Chuyển giao (BT) là hợp đồng ký giữa cơ quan Nhà

nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho CQNNCTQ và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác

- Xây dựng – Sở hữu – Vận hành (BOO: Build – Own – Operate):

Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, dịch vụ công

và được phép khai thác, vận hành tài sản cơ sở hạ tầng Đối tác tư nhân có

quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó

1.2.2 Các yêu cầu đối với quản lý dự án theo phương thức PPP

1.2.2.1 Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP

Huy động nguồn vốn tư nhân, trong đó có phần quan trọng là vốn nước ngoài để phát triển cơ sở hạ tầng là một đòi hỏi cấp thiết Bên cạnh đó, gia nhập WTO đòi hỏi các nước phải ứng xử các thành phần bình đẳng với nhau

và vì thế, việc xây dựng một quy trình PPP theo chuẩn quốc tế là một yêu cầu bắt buộc Có nghĩa là, xây dựng quy trình PPP cần phải theo tiêu chuẩn quốc

tế, từ việc đấu thầu đến việc đánh giá rủi ro, lợi ích, chi phí của dự án

Một quy trình PPP thông thường gồm bốn giai đoạn sau:

Giai đoạn thứ nhất là xác định PPP Trong giai đoạn này, các công việc

cần thực hiện gồm có: lập kế hoạch chiến lược, phân tích tiền khả thi của dự

án, phân tích tài chính, kiểm tra tính phù hợp của PPP

Giai đoạn thứ hai là giai đoạn phát triển Trong giai đoạn này bao gồm

các nhiệm vụ sau: chuẩn bị dự án (bao gồm phân tích tính khả thi về mặt kỹ thuật và mức độ bền vững tài chính), cấu trúc dự án, chuẩn bị các tài liệu, văn bản cho hợp đồng

Giai đoạn thứ ba là giai đoạn đấu thầu Giai đoạn này bao gồm việc tổ

chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu cho dự án Việc đấu thầu cần được diễn ra minh bạch, có trách nhiệm giải trình, không phân biệt, mang tính cạnh tranh nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân và gây dựng niềm tin của công chúng về thủ tục đấu thầu

Giai đoạn thứ tư là quản lý và giám sát hợp đồng PPP Trong giai đoạn

này, các công việc gồm có việc quản lý và thực hiện dự án trong suốt thời gian của dự án PPP

1.2.2.2 Yêu cầu về thể chế

Thứ nhất, yêu cầu xây dựng một quy định thống nhất cho các đối tượng

khác nhau thuộc PPP Trong một quốc gia, những quy định khác nhau cho cùng một đối tượng sẽ không hiệu quả và dễ xảy ra hiện tượng chồng chéo

Xây dựng một luật hay quy định thống nhất để quản lý các dự án PPP

là một yêu cầu tiên quyết để từ đó hình thành nên các cơ quan quản lý PPP nhằm thúc đẩy các dự án đầu tư theo phương thức này

Một luật quản lý PPP thống nhất sẽ tạo nên niềm tin cho các nhà đầu tư

tư nhân, tạo cho họ một khuôn khổ pháp lý để họ biết được phạm vi và quyền hạn của mình, giảm thiểu những rủi ro do các quy định pháp lý để từ đó khuyến khích sự tham gia của đầu tư tư nhân cùng với đầu tư công thúc đẩy

sự phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công

Thứ hai, yêu cầu phải xác định rõ ràng hình thức và cấu trúc của các cơ

quan quản lý hoạt động PPP phù hợp với đặc điểm của từng loại dự án và trong từng giai đoạn khác nhau

1.2.2.3 Các yêu cầu về thương mại, tài chính

Yêu cầu về thương mại: Trước khi xây dựng mối quan hệ đối tác công -

tư, một loạt các yêu cầu về thương mại cần được thực hiện nhằm làm cho mối quan hệ đối tác đem lại kết quả như mong muốn Đó là phải cải thiện hoặc thiết lập hệ thống tính hóa đơn, cơ sở dữ liệu khách hàng, tình trạng các khoản phải thu và các thỏa thuận cấp vốn, v.v… Thực hiện yêu cầu về thương mại sẽ làm cho quá trình hợp tác diễn ra suôn sẻ, tránh những trường hợp đổ

vỡ vì thiếu sự tìm hiểu kỹ về đối tác

Yêu cầu về tài chính: Trong hợp tác công - tư, cả Nhà nước và tư nhân

đều có những quan tâm nhất định đến yếu tố kinh tế Nhà nước hợp tác với tư nhân để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng và dịch vụ công vì thiếu vốn, còn

tư nhân hợp tác với nhà nước để có thể kiếm được lợi nhuận

Trước khi tiến hành hợp tác, phía Nhà nước phải thẩm định tất cả các khoản góp vốn đầu tư như hỗ trợ thuế, đất đai, phí giải phóng mặt bằng Các khoản góp vốn phải được thẩm định chính xác để tránh việc hợp tác công - tư làm thất thoát tài sản của Nhà nước, đồng thời trong nhiều trường hợp, việc định giá sai hoặc hỗ trợ tài chính không đúng mức còn làm cho quá trình hợp tác khó thực hiện

1.2.2.4 Các yêu cầu về tham vấn các bên liên quan

Yêu cầu tham vấn các bên liên quan cần phải có khi thực hiện dự án theo hình thức PPP là cần thiết vì các lý do sau:

Thứ nhất, khi không có sự tham gia trao đổi, thảo luận để tạo nên sự

đồng thuận có thể dẫn đến những xung đột lợi ích, mâu thuẫn và làm cản trở quá trình thực hiện dự án

Thứ hai, sự tham gia rộng rãi của các bên, một khi đã đạt được sự thống

nhất, sẽ làm cho mối quan hệ đối tác trở nên bền vững, những khó khăn và rủi

ro khác phát sinh trong quá trình thực hiện dự án có thể dễ dàng được xử lý

Thứ ba, sự tham gia của các bên trong quá trình thiết kế và thực hiện dự

án làm cho cách tiếp cận và giải quyết vấn đề trở nên đa dạng và sáng tạo Việc tham gia của các bên, nhất là bên yếu thế (chẳng hạn người dân bị tác động) sẽ tạo cho họ cảm giác được tôn trọng và càng nhận được sự ủng hộ của các bên trong quá trình dự án hoạt động

Thứ tư, sự ủng hộ và hiểu biết rộng rãi của công chúng đối với chương

trình cải cách sẽ khuyến khích Nhà nước giữ vững cam kết của mình

Thứ năm, phổ biến thông tin có thể dẫn đến tăng thêm mức độ tin cậy

của các đối tác tham gia dự án

1.2.2.5 Các yêu cầu về cam kết rõ ràng của Chính phủ

Với chi phí đầu tư, Chính phủ và doanh nghiệp sau khi đã có sự bàn bạc, thống nhất sự phân chia chi phí đầu tư, Chính phủ cần thực hiện theo đúng cam kết này vì nếu cam kết không được thực hiện hoặc thực hiện chậm

có thể gây thiệt hại lớn cho doanh nghiệp tư nhân

Với những rủi ro phát sinh, chẳng hạn như khi có sự thay đổi về lạm phát, lãi suất hay tỷ giá trên thị trường, cả phía Nhà nước và tư nhân cần có sự đàm phán để chia sẻ rủi ro Việc gánh chịu một phần rủi ro từ phía Nhà nước khi có những tình huống phát sinh cũng sẽ thu hút mối quan tâm và sự tham

gia của khu vực tư nhân.Chỉ khi đó, hình thức hợp tác công - tư mới hấp dẫn được Nhà đầu tư góp phần quan trọng vào việc phát triển nền kinh tế

1.3.1 Tại các quốc gia phát triển

Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công

PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay Đến nay tại Anh

đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và

590 dự án đang thực hiện

Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 -

20 năm Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi Đây chính

là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các

dự án PPP

Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro Đây

là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh, nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn

Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng Hiệu quả

mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao

1.3.2 Tại các quốc gia đang phát triển

Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua

Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới Đối

với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển

Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước

DỰ ÁN XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA

Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới giai đoạn

1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự

án với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng

Trong năm 2010, theo thống kê của Cục đầu tư nước ngoài, Bộ Kế Hoạch đầu tư, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là

969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án trên tổng

số dự án cấp mới

Tính hết ngày 21 tháng 12 năm 2010 các dự án đầu tư theo hình thức 100% vốn nước ngoài chiếm 8% trên tổng số dự án, dự án liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu

tư khác

Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 Quyết định này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP)

Tóm lại, mô hình PPP tuy đã phổ biến ở Việt Nam với hình thức chủ yếu là BOO, BOT và BT nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần những điều kiện nhất định khác Đặc biệt là vấn đề pháp lý của nhà nước ta chưa thực sự thu hút hấp dẫn được các nhà đầu tư trong và ngoài nước Vì thế chúng ta cần đưa ra biện pháp cải thiện để có thể tận dụng tốt nguồn vốn từ các nhà đầu tư nước ngoài cũng như trong nước một cách hiệu quả và có lợi cho hai bên tham gia nhất

Thực tế đến nay, TP Hồ Chí Minh chưa có dự án PPP được vận hành thật sự để tìm điểm gỡ Ở khâu chuẩn bị, 20 dự án đã có cũng đang ì ạch Dự

án tuyến đường sắt đô thị số 4 tại TP Hồ Chí Minh có tổng vốn đầu tư 2 tỉ USD, nhà đầu tư cho rằng việc họ phải bỏ ra 70% vốn cho dự án là quá lớn, trong khi lại không được quyết định việc bán vé tàu Đối tác nước ngoài đề nghị nhà nước đứng ra bảo lãnh vay 50% trong 70% vốn tư nhân phải góp Tương tự, tổng công ty Cấp nước Sài Gòn (Sawaco) cũng cho biết, các dự án

chống thất thoát nước theo hình thức PPP của doanh nghiệp rất khó thực hiện,

vì đầu ra là giá nước, mà giá nước thì doanh nghiệp không được quyền quyết định Cơ chế chia sẻ lợi ích cho nhà đầu tư cũng vướng mắc

Điều quan trọng nhất trong thực hiện mô hình PPP là phân chia rủi ro hợp lý giữa các bên tham gia Mặc dù có những rủi ro, khu vực tư nhân có thể quản lý tốt hơn, nhưng Nhà nước không thể dồn tất cả rủi ro cho khu vực tư nhân, mà có những rủi ro Nhà nước có thể đảm nhiệm để tránh tăng chi phí

Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các dự án PPP thất bại Phải đặc biệt quan tâm đến các quy định về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy định rõ cơ quan Nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện các dự án PPP Ngoài ra, vấn đề tiên quyết đối với việc huy động các nhà đầu tư thực hiện mô hình PPP chính là cơ hội tìm kiếm lợi nhuận từ các dự án, nhưng một số doanh nghiệp còn băn khoăn về ràng buộc bảo lãnh vốn vay của Chính phủ và tỷ lệ góp vốn trong một dự án PPP

1.5 NHỮNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ ÁP DỤNG PPP TRONG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CHO VIỆT NAM

Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc đầu tư nâng cao chất lượng quản lý các dự án đầu tư xây dựng được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này Tuy nhiên để mô hình này có thể thực sự hoàn thiện

và đem lại lợi ích như mong muốn rất cần có những phương pháp tiếp cận PPP phù hợp nhằm đạt được những kết quả về cơ sở hạ tầng tốt hơn và có được giá trị đồng tiền cao hơn so với hình thức mua bán truyền thống của khu vực công cộng Cần có một số biện pháp đồng bộ khi áp dụng hình thức PPP vào Việt Nam để có hiệu quả;

Thứ nhất, tạo lập khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và

giải quyết tranh chấp, luật PPP, khung quy định về các khu vực rõ ràng Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau:

"hợp đồng hiệu quả" để tăng giá trị vốn đầu tư và "môi trường thuận lợi" để quản lý PPP, trong đó một trong những nội dung cơ bản nhất của nhân tố môi trường chính là khung thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định Điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn

Thứ hai, trong hoàn cảnh Việt Nam đang thiếu hụt nguồn vốn đầu tư

phát triển cơ sở hạ tầng như hiện nay, nhà đầu tư tư nhân nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công tư trong đó nhà đầu tư tư nhân có tham gia tài trợ

dự án như BOT, BOO, BT hơn các mô hình chỉ đóng góp kinh nghiệm, khả năng điều hành quản lý như thiết kế, xây dựng hay vận hành bảo dưỡng

Thứ ba, các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có

thể làm một mình hay kết hợp nhiều nhà đầu tư tư nhân tham gia hợp tác công

tư Riêng đối với nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần nhằm khắc phục các hạn chế về quy mô, năng lực tài chính và giảm thiểu rủi ro đầu tư

Thứ tư, do các dự án hạ tầng chịu nhiều tác động của chính sách cũng

như hoàn cảnh xã hội nên các điều khoản trong hợp đồng cần linh hoạt, có biên độ điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền

Thứ năm, có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt, đảm bảo rằng

chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức PPP Hợp đồng

ký kết giữa chính quyền và nhà đầu tư cần rõ ràng, minh bạch là điều kiện tiên quyết để chính quyền đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và là cơ sở cho chính quyền tận dụng hiệu quả nhất tính năng động và cạnh tranh của khu vực

tư nhân, góp phần tiết kiệm các chi phí về cơ sở hạ tầng của toàn xã hội

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Thông qua nội dung chương 1 luận văn đã khái quát các khái niệm cơ bản về phương thức đối tác công tư PPP, lịch sử phát triển phương thức này trên thế giới và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam Trên cơ sở các khái niệm đã đưa ra nhằm khái quát hóa và nhìn nhận các vấn đề một cách rõ ràng, cô đọng

và logic nhất Luận văn cũng đã tiến hành phân tích ý nghĩa thực tiễn và vai trò của PPP, chỉ ra các phương thức tổ chức thực hiện đang áp dụng hiện nay trên thế giới và những yêu cầu đề ra đối với quản lý dự án xây dựng theo PPP Đồng thời rút ra những bài học kinh nghiệm về áp dụng PPP trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng cho Việt Nam Đây là tiền đề, để đưa ra những nhận xét về môi trường pháp lý, thể chế và tìm hiểu nguyên nhân, thực trạng quản lý các dự án PPP ở Việt Nam ở chương 2

CHƯƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP, THỰC TRẠNG MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM

2.1.1 Nội dung của phương thức đối tác PPP

Mô hình hợp tác Nhà nước và tư nhân được hiểu là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ, trong đó:

- Có sự phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân

- Rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất

- Chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân

- Khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý

- Kết quả mong đợi: Chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ, việc sử dụng vốn có hiệu quả

Hợp đồng PPP được xác định như một hợp đồng được kí kết bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư (đối tác), nơi mà nhà đầu tư cung cấp các trang thiết bị hoặc dịch vụ:

+ Bao gồm sự chuyển giao rủi ro đã được xác định giữa các bên cho bên

có khả năng quản lý rủi ro hiệu quả nhất (ví dụ với thành phần tư nhân thì quản lý rủi ro trong công việc xây dựng và vận hành tốt hơn Nhà nước)

+ Thiết lập các thỏa thuận giữa các bên bao gồm các điều khoản thanh

toán và các đặc tính của dịch vụ hoặc công trình công cộng được cung cấp + Chứng tỏ hiệu quả hơn trong việc phân phối các dịch vụ thông qua đấu thầu công khai

Mặc dù có những định nghĩa khác nhau về PPP nhưng chúng đều có đặc điểm chung Nó đều thể hiện rằng quan hệ đối tác công-tư là sự thỏa thuận giữa khu vực công và khu vực tư nhân, dẫn đến khu vực tư nhân cung cấp các

dự án hoặc dịch vụ vốn dĩ được cung cấp bởi Nhà nước Yếu tố chính của PPP là chuyển giao đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích từ đối tác công cộng cho đối tác khu vực tư nhân

2.1.2 Các nguyên tắc khi thực hiện phương thức đối tác PPP

Theo Điều 3 Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư, quy định nguyên tắc khi thực hiện PPP

Thứ nhất, bảo đảm mục tiêu thu hút nguồn vốn của khu vực tư nhân

trong nước và nước ngoài đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng để cung cấp dịch

vụ công

Thứ hai, vốn của khu vực tư nhân tham gia Dự án gồm vốn chủ sở hữu

của Nhà đầu tư, các nguồn vốn thương mại trong nước và quốc tế và các nguồn vốn khác được huy động theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công

Thứ ba, vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong Dự án phải đảm bảo tối

thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia Dự án Nhà đầu tư có thể huy động vốn vay thương mại, và các nguồn vốn khác (không có bảo lãnh của Chính phủ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia Dự án

Thứ tư, lựa chọn Nhà đầu tư thực hiện Dự án trên cơ sở cạnh tranh,

công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam, theo tập quán và thông lệ quốc tế

2.1.3 Các văn bản pháp lý trong việc thực hiện phương thức đối tác PPP

Trong thời gian qua, Việt Nam đã tổ chức rất nhiều cuộc hội thảo về PPP và thu hút đáng kể các Nhà đầu tư tham dự (Hội thảo Chương trình đối tác công tư tổ chức vào ngày 12/5/2011 tại Hà Nội; hội thảo về hợp tác công

tư giữa Italy – Việt Nam tổ chức 26/3/2011 tại TP.HCM; hội thảo PPP do Worldbank tài trợ vào 7/4/2011 tại Đà Nẵng) Hầu hết các Nhà đầu tư đều bày

tỏ mong muốn đầu tư, nhưng còn e ngại phải đối mặt với nhiều vấn đề pháp lý liên quan đến đầu tư tư nhân, từ khung pháp lý, các quy định hiện hành đến chính sách tài trợ Để khuyến khích đối tượng này, Chính phủ đã điều chỉnh

và bổ sung nhiều quy định mới tạo sự thuận lợi cho các nhà đầu tư:

Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2006;

Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2014;

Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18 tháng 06 năm 2014 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2015;

Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao;

Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu

tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao;

Nghị định số 24/2011/ NĐ – CP ngày 05 tháng 4 năm 2011 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ – CP ngày 27/11/2009

của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT;

Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch – Đầu tư về việc hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ – CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT;

Quyết định số 71/2010/QĐ – TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư

sự thống nhất trong hệ thống pháp luật về đầu tư, bình đẳng không phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư, đơn giản hoá thủ tục đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường sự quản lý của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư Năm 2005 Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư có hiệu lực từ ngày 01/7/2006 và thay thế Luật Đầu tư nước ngoài và Luật khuyến khích đầu tư trong nước

Trong lĩnh vực đấu thầu, ở Việt Nam nói chung hiện đang được chia nhỏ và quản lý không tập trung, các quy định về đấu thầu nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật gây nên tình trạng chồng chéo, thiếu thống nhất giữa các văn bản và gây khó khăn cho các đơn vị thực hiện, cụ thể:

Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo hình thức đối tác công - tư (PPP): Được quy định tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ

Đấu thầu theo phương thức mua sắm tập trung: Được quy định tại Quyết định 179/2007/QĐ-TTg, Thông tư 22/2008/TT-BTC

Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư xây dựng các cơ sở giáo dục, dạy nghề, y

tế, thể thao, môi trường: Được quy định tại Nghị định 69/2008/NĐ-CP

Đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công: Được quy định tại Quyết định 39/2008/QĐ-TTg

Đấu thầu cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích: Được quy định tại Quyết định 256/2006/QĐ-TTg

Bên cạnh đó, cần kể tới sự liên quan của các hoạt động PPP với Luật Ngân sách và Luật Xây dựng Luật Ngân sách nhà nước quy định tổng thể về chi đầu tư phát triển, bao gồm đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do Trung Ương quản lý; đầu

tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước Luật Xây dựng quy định quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư có hoạt động xây dựng, bao gồm thẩm quyền lập và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng

Văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP gần đây là Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư Tuy nhiên trước đó một số loại hình PPP đã được áp dụng tại Việt Nam dựa trên các văn bản pháp luật quy định một số hình thức của PPP như BOT, BTO:

Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ ban hành Quy chế đầu

tư theo hình thức hợp đồng BOT; Nghị định 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ ban hành các Quy chế đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO, BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt Nam

Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO, BT

Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu

tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT và Nghị định số 24/2011/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 108/2009/NĐ-CP;

Các văn bản phục vụ nghiên cứu luận văn đó là:

Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 24/2011/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg nêu trên

Ngoài ra, ngay trong quy định của ba văn bản trên cũng nêu rõ, trong một số điều khoản cụ thể, liên quan thực thi theo quy định văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu

tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Quản lý ngoại hối, các nghị quyết của Quốc hội, các nghị định hướng dẫn thi hành các luật nêu trên và các nghị định khác của Chính phủ Trong khuôn khổ luận văn chỉ tập

trung tìm hiểu ba văn bản quy phạm pháp luật liên quan trực tiếp khuôn khổ thể chế điều chỉnh PPP đã nêu

2.2.2 Đánh giá hệ thống văn bản, quy phạm pháp luật hiện hành về PPP

2.2.2.1 Các quy định về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT

Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Nghị định 24/2011/NĐ-CP quy định lĩnh vực, điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, ưu đãi đầu tư; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia Hợp đồng BOT, BTO, BT Nghị định đã quy định cụ thể các nội dung về:

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện Hợp đồng dự án; nguồn vốn thực hiện dự án; lĩnh vực đầu tư được thực hiện theo hình thức BOT, BTO, BT; xây dựng và công bố danh mục dự án; lựa chọn nhà đầu tư đàm phán Hợp đồng dự án; nội dung hợp đồng dự án; thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư và thực hiện dự án; chuyển giao công trình dự án; ưu đãi và bảo đảm đầu tư đối với nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án; quản lý nhà nước đối với dự án BOT, BTO, BT

Tuy nhiên, khi đi vào thực tiễn, các quy định về đầu tư theo các hình thức BTO, BOT, BT cũng bộc lộ một số hạn chế cơ bản:

- Chưa quy định các công cụ cần thiết nhằm bảo đảm thực hiện có hiệu quả thủ tục xây dựng, công bố dự án và lựa chọn nhà đầu tư: Một số Bộ,

ngành và địa phương không xây dựng và công bố dự án theo quy định mà để

cho nhà đầu tư tự đề xuất chỉ định nhà đầu tư với lý do “đáp ứng nhu cầu cấp bách về việc sử dụng công trình kết cấu hạ tầng” (Điều 14 Nghị định

108/2009/NĐ-CP) Việc áp dụng chủ yếu hình thức chỉ định nhà đầu tư đã

ảnh hưởng đến tính minh bạch, cạnh tranh của môi trường đầu tư, hạn chế khả năng lựa chọn nhà đầu tư có năng lực tài chính và kinh nghiệm quản lý dự án

- Các quy định về lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, hợp đồng dự án và

c ơ chế tài chính, huy động vốn đầu tư thực hiện dự án còn thiếu rõ ràng và chưa thật sự phù hợp với thông lệ quốc tế:

+ Theo quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Nghị định số 24/2011/NĐ-CP, nội dung Báo cáo nghiên cứu khả thi, hợp đồng dự án về cơ bản được lập trên cơ sở pháp luật về xây dựng, chưa chú trọng các yếu tố đầu

ra của dự án Đây là lý do cơ bản dẫn đến khó khăn trong việc xác định hiệu quả kinh tế, tài chính thực sự của dự án và thiếu cơ sở để lập hồ sơ mời thầu, xác định và phân chia rủi ro giữa các bên tham gia hợp đồng dự án;

+ Không quy định nội dung thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, dẫn đến thiếu đánh giá tính hiệu quả dự án, sự cần thiết việc thực hiện dự án, yếu

tố cơ bản dự án, phương án tài chính, khả năng huy động các nguồn lực; nhu cầu sử dụng đất, giải phóng mặt bằng, sử dụng tài nguyên; khả năng cung cấp hàng hóa, dịch vụ và giải pháp tổ chức thực hiện; các rủi ro trong quá trình xây dựng, khai thác, quản lý dự án và các biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu

rủi ro Khi đầu tư dự án thì gặp nhiều rủi ro vì “Nhà đầu tư hoặc Doanh nghiệp dự án phải tự thu xếp các nguồn vốn để thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án” (Điều 5 khoản 1 Nghị định 108/2009/NĐ – CP)

- Công tác quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ và phù hợp với yêu cầu, điều kiện thực hiện các hình thức hợp đồng khác nhau; quy trình, thủ tục phê duyệt dự án, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, thành lập doanh nghiệp

dự án còn phức tạp Một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thật sự chủ động thực hiện quyền hạn, trách nhiệm của mình, phó mặc cho nhà đầu tư

thực hiện nhiều công việc nêu trên Việc thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đầu tư, thành lập doanh nghiệp dự án cũng gặp một số vướng mắc do quy định về vấn đề này chưa tính đến những yêu cầu khác biệt giữa dự án BOT và BT

2.2.2.2 Quy chế thí điểm đầu tư hình thức đối tác công tư theo Quyết định số 71/2010/QĐ – TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ

Quyết định 71/2010/QĐ-TTg quy định điều kiện, thủ tục và nguyên tắc

áp dụng thí điểm đối với một số dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công, y tế, môi trường theo phương thức đối tác công - tư Quyết định đã quy định các nội dung cơ bản để tiến hành dự án PPP, bao gồm: Phần tham gia của Nhà nước vào dự án; chuẩn bị dự án, lập danh mục dự án; lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án; nội dung hợp đồng dự án; cấp giấy chứng nhận đầu tư và thực hiện dự án; quyết toán và chuyển giao công trình;

ưu đãi và bảo đảm đầu tư

Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg được đánh giá là dấu hiệu tích cực trong việc huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng, là một bước đột phá trong tư duy Cụ thể, tạo điều kiện để huy động nguồn vốn tư nhân trong điều kiện ngân sách Nhà Nước không thể đáp ứng

Hơn nữa, so với Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT, BTO, BT thì Quyết định 71 mở rộng phạm vi áp dụng cho nhiều lĩnh vực hơn, cụ thể: đường bộ, cầu, hầm đường bộ, bến phà; đường sắt, hầm đường sắt; giao thông

đô thị; cảng hàng không, cảng biển, và các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Một đóng góp nữa của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg là tạo sự đột phá trong việc cung cấp hàng hóa công Với PPP, các dự án có chủ nhân thực sự

Tư nhân chiếm 70% vốn đầu tư, họ có quyền quyết định việc quản lý dự án nhằm ngăn chặn tình trạng tham nhũng, lãng phí đã và đang xảy ra Trong thời gian thí điểm, quy chế PPP sẽ thường xuyên được đánh giá, bổ sung và sửa đổi để phù hợp hơn Vì là hình thức thí điểm, nên tính pháp lý cũng chưa

rõ ràng như Thứ trưởng Bộ KH&ĐT Đặng Huy Đông đã phát biểu: “Làm sao ngay bây giờ có thể trả lời qui chế PPP thí điểm có phù hợp hay không? Phải làm rồi mới biết phù hợp hay không, không phù hợp thì điều chỉnh, vừa làm, vừa sửa” (Thứ trưởng Bộ KH&ĐT Đặng Huy Đông phát biểu trên kênh thông tấn xã Việt Nam ngày 4/5/2011)

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc triển khai thực hiện dự án theo quy chế thí điểm đã khắc phục được một phần những hạn chế của các hình thức đầu tư theo hợp đồng nói trên, tháo gỡ được những khó khăn của một số

dự án BOT đang triển khai thực tế như dự án Đường cao tốc Trung Lương -

Mỹ Thuận, Hà Nội - Hải Phòng Tuy nhiên, theo các quy định của quy chế thí điểm, việc triển khai thực hiện các dự án vẫn có một số khó khăn, vướng mắc cần được tháo gỡ, đó là:

Thứ nhất, quy định phần vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong tổng mức đầu tư của dự án khá cao “Vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự

án Nhà đầu tư có thể huy động vốn vay thương mại, và các nguồn vốn khác (không có bảo lãnh của Chính phủ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án” (Điều 3 khoản 3 Quyết định số 71/2010/QĐ- TTg) Quy định này gây khó khăn cho các nhà đầu tư tư nhân Việt Nam, bởi không dễ dàng huy động hàng trăm triệu USD cùng một lúc cho một dự án

Các nhà đầu tư cũng bày tỏ quan điểm rằng, quy định phải huy động 70% phần vốn dự án theo nguyên tắc không phát sinh nợ công (tức không được chính phủ bảo lãnh phát hành trái phiếu công trình hoặc bảo lãnh khoản vay) khiến cơ hội tham gia của nhà đầu tư tư nhân trong nước rất thấp Trong điều kiện hiện nay, nếu không có sự bảo lãnh của Chính phủ, không một nhà đầu

tư tư nhân trong nước nào có thể huy động được số vốn lên tới 500-700 triệu USD/dự án (Hội thảo Đầu tư trong lĩnh vực GTVT Việt Nam – chính sách, môi trường và cơ hội, 11/2010)

Thứ hai, quy định giới hạn “phần vốn tham gia của Nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án” (Điều 9 khoản 2, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg), mà không tính tới đặc thù của từng dự án, khiến một số dự

án PPP tiềm năng, nhưng yêu cầu phần tham gia của Nhà Nước vượt quá 30%

đã không được chấp nhận Chưa quy định rõ phần tham gia vốn nhà nước trong dự án (nội dung, hình thức, điều kiện sử dụng) và mối quan hệ giữa phần vốn này với việc đảm bảo tính khả thi của dự án Chưa quy định rõ cơ chế cấp vốn và quản lý vốn thuộc phần tham gia vốn nhà nước

Thứ ba, lĩnh vực thí điểm đầu tư còn hạn chế giới hạn trong 9 lĩnh vực Thứ tư, quy chế thí điểm qui định quyền tiếp nhận dự án “bên cho vay tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ dự án trong trường hợp Doanh nghiệp dự

án hoặc Nhà đầu tư không thực hiện được các nghĩa vụ theo Hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay Sau khi tiếp nhận Dự án, bên cho vay phải thực hiện đầy

đủ các nghĩa vụ tương ứng của Doanh nghiệp dự án hoặc Nhà đầu tư quy định tại Hợp đồng dự án” (Điều 22, khoản 1 Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg)

Quy định này đòi hỏi vượt quá khả năng của bên cho vay là các ngân hàng và

tổ chức tín dụng, gây khó khăn cho việc huy động của nhà đầu tư

Thứ năm, quy chế thí điểm quy định: “Doanh nghiệp dự án là doanh nghiệp do nhà đầu tư thành lập theo quy định của pháp luật để quản lý và thực hiện dự án trên cơ sở giấy chứng nhận đầu tư và hợp đồng dự án” (Điều

2, khoản 8 Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg) Như vậy, khi ký hợp đồng dự án

và được cấp giấy chứng nhận đầu tư, nhà đầu tư bắt buộc phải thành lập doanh nghiệp mới, điều nay không hợp lý Tại sao những doanh nghiệp đã thành lập và hoạt động trong nhiều năm không được quản lý và thực hiện dự

án, phải lãng phí thêm phần chi phí liên quan đến việc thành lập doanh nghiệp mới

Quy chế thí điểm PPP của Việt Nam so với khung pháp lý áp dụng cho hình thức này ở các nước trên thế giới cho thấy khung pháp lý thí điểm của Việt Nam còn rất sơ sài, tồn tại quá nhiều hạn chế vướng mắc, làm cản trở

việc triển khai thành công hình thức này trong thời gian qua

2.2.3 So sánh điểm khác biệt một số vấn đề giữa các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về phương thức PPP

Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính Phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư, Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 của Chính Phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT và Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 04 năm 2011 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP có điểm khác biệt trong một số vấn