Nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư

Hiện nay các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP ở Việt Nam có các loại hợp đồng chủ yếu sau: - Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao hợp đồng BOT là hợp đồng được ký

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI

Bộ môn quản lý: Công Nghệ & QLXD

LỜI CẢM ƠN Qua hơn 18 tháng tham gia học tập và nghiên cứu Chương trình Đào tạo Thạc sỹ Quản lý xây dựng do Trường Đại học thủy lợi tổ chức tại cơ sở II Các thầy giáo, cô giáo của Nhà trường đã trang bị cho bản thân và các bạn học viên của Lớp Cao học Quản lý Xây dựng 24QLXD11-CS2 rất nhiều kiến thức về quản

lý dự án đầu tư, quản lý kinh tế, tổ chức lao động, tổ chức sản xuất, tổ chức quản

lý, lập và đánh giá dự dự án, quản lý về đầu tư, Qua quá trình học tập, bản thân cũng đã rút ra nhiều kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý và tổ chức lao động, sản xuất của ngành xây dựng để ứng dụng vào công việc chuyên môn của mình tại cơ quan

Giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP là nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước trong thời gian tới

Để hoàn thành luận văn này, điều đầu tiên tôi xin chân thành cảm ơn quý Thầy Cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp, cơ quan nơi tôi đang công tác đã tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu vừa qua Đặc biệt

là thầy PGS.TS Nguyễn Hữu Huế đã hướng dẫn, chỉ bảo tận tình và cung cấp các kiến thức khoa học cần thiết trong quá trình thực hiện luận văn Xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo thuộc các bộ môn Công nghệ và quản lý xây dựng, Khoa Công trình trường Đại học Thủy Lợi đã tạo điều kiện thuận lợi cho

em hoàn thành tốt luận văn thạc sĩ của mình

Do lĩnh vực nghiên cứu có rất nhiều nội dung cần phải phân tích tìm hiểu nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hợp lý nên luận văn sẽ không tránh khỏi những hạn chế Tôi rất mong được sự đóng góp ý kiến chân thành của quý Thầy

Cô, bạn bè và đồng nghiệp để luận văn được hoàn thiện hơn

Xin chân thành cảm ơn!

LỜI CAM ĐOAN

Tôi in cam đoan uận văn thạc sĩ là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi Các số liệu khoa học, kết quả nghiên cứu của uận văn là trung thực

và có nguồn gốc r ràng

Tác giả luận văn

Sầm Thị Hồng Giang

MỤC LỤC Danh mục bảng:

Bảng 1.1 Các hình thức hợp đồng dự án PPP được quy định ở Việt Nam trang 10 Bảng 1.2 Quy trình thực hiện dự án PPP trang 16 Bảng 1.3 Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng dự án PPP trong công tác kiểm toán trang 42 Bảng 3.1 Kết quả kiểm toán các dự án PPP năm 2016 của Kiểm toán nhà nước trang 72 Bảng 3.2 Kết quả kiểm toán giảm thời gian hoàn vốn DA PPP năm 2016 của KTNN trang 73 Bảng 3.3 Số liệu nguồn vốn đầu tư các dự án PPP trang 75 Bảng 3.4 Giá trị quyết toán chi phí xây dựng được kiểm toán trang 76 Phụ lục: Chương trình kiểm toán dự án kèm theo luận văn

Danh mục hình:

Hình 1.1 Kết quả kiểm toán DAĐT theo hình thức PPP của KTNN khu vực IV trang 26 Hình 2.1 Khung pháp lý điển hình về PPP trang 28 Hình 2.2 Các bước của quy trình kiểm toán trang 54 Hình 3.1 Sơ đồ phòng chức năng của KTNN khu vực IV trang 66 Hình 3.2 Biểu đồ cơ cấu tổ chức kiểm toán viên của KTNN khu vực IV trang 67

1.Phần mở đầu trang 6 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ, CÔNG TÁC KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC PPP trang 8

1.1 Khái quát về dự án đầu tư theo hình thức PPP trang 8 1.1.1 Ưu điểm của mô hình PPP trang 11 1.1.2 Thách thức của PPP trang 12 1.1.3 Sự khác biệt giữa Dự án PPP với một dự án thông thường trang 13 1.2 Công tác quản lý dự án đầu tư PPP trang 14 1.3 Đánh giá hiệu quả các dự án PPP trang 16 1.4 Công tác kiểm toán dự án đầu tư PPP trang 18 1.4.1 Cơ sở pháp lý của kiểm toán nhà nước trang 18 1.4.2 Cơ sở lý luận chung về kiểm toán trang 21 1.4.3 Đánh giá về kết quả kiểm toán các dự án PPP của KTNN và KTNN khu vực 4 trang 25 Kết luận chương 1 trang 27

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ PPP VÀ KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ PPP trang 28

2.1 Tình hình quản lý nhà nước dự án đầu tư PPP trang 28

2.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án đầu tư PPP trang 30 2.3 Yêu cầu về quản lý dự án đầu tư PPP trang 31 2.4 Mục tiêu và sự cần thiết của kiểm toán các dự án đầu tư PPP trang 40 2.5 Nội dung và phương pháp kiểm toán dự án đầu tư PPP trang 43 2.5.1 Nội dung kiểm toán DA ĐTXD CT giao thông theo hình thức hợp đồng PPP trang 43 2.5.2 Phương pháp kiểm toán các DA ĐTXD CT giao thông theo hình thức PPP trang 44 2.6 Các yêu cầu về chất lượng kiểm toán các DA ĐTXDCT theo hình thức PPP trang 58 2 7 Các tiêu chí đánh giá ếp loại chất lượng đoàn kiểm toán trang 59 Kết luận chương II trang 64

CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG PPP trang 66

3.1 Giới thiệu về Kiểm toán nhà nước khu vực IV trang 66 3.2 Thực trạng đầu tư các dự án, công tác quản lý dự án và kiểm toán các dự án đầu tư

PPP trong giai đoạn hiện nay trang 68 3.2.1 Thực trạng đầu tư các dự án, công tác quản lý dự án PPP: trang 68 3.2.2 Kết quả kiểm toán các dự án đầu tư PPP của Kiểm toán nhà nước

và Kiểm toán nhà nước khu vực IV trang 72 3.2.2.1 Kết quả kiểm toán các dự án PPP của Kiểm toán nhà nước trang 72 3.2.2.2 Kết quả kiểm toán các dự án PPP của KTNN khu vực IV trang 76 3.2.3 Đánh giá công tác kiểm toán các dự án PPP của Kiểm toán nhà nước trang 77 3.3 Đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự DAĐT PPP trang 84 3.3.1 Nâng cao chất lượng công tác Tổ chức thực hiện kiểm toán trang 84 3.3.1.1 Về nhân sự kiểm toán viên trang 84 3.3.1.2 Về trang thiết bị trang 88 3.3.1.3 Về tổ chức thực hiện trang 88 3.3.2 Xây dựng chương trình kiểm toán hoạt động dự án PPP trang 92 Kết luận chương 3 trang 99

5 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ trang 100 Kết luận trang 100 Kiến nghị trang 101

6 TÀI LIỆU THAM KHẢO trang 103

7 Ý KIẾN CỦA GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN trang 104

DANH MỤC VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ có chất lượng cao mang lại tác dụng như chiếc “đòn bẩy” thúc đẩy phát triển kinh tế Muốn vậy, đòi hỏi phải duy trì được

tỷ lệ đầu tư cao thông qua các chính sách thu hút vốn đầu tư, ứng dụng và phát triển công nghệ mới đi kèm với việc nâng cao trình độ quản lý dự án và lao động

có trình độ kỹ thuật Nhưng để “hiện thực hoá” đồng thời các mục tiêu, chỉ duy nhất có Nhà nước sẽ khó có thể bảo đảm được tính khả thi cũng như hiệu quả mang lại Nhà nước với nguồn ngân sách hạn hẹp chỉ đủ trang bị những chiếc

“đòn bẩy” đủ dài mà không có khả năng cung cấp đủ những “điểm tựa” tốt

Tư nhân hoá một phần hay hợp tác với khu vực tư theo nguyên tắc đôi bên cùng có lợi còn được gọi là hình thức hợp tác công- tư (viết tắt là PPP) để thực hiện đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng, qua đó tạo ra, cung cấp thêm những “điểm tựa” mới góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - ã hội Hình thức này cho phép huy động được vốn, kỹ năng, kinh nghiệm từ khu vực tư nhân trong nước, các nhà thầu nước ngoài cho việc đầu tư, ây dựng, cung cấp tài sản công

Cùng với đặc thù sản phẩm của dự án đầu tư ây dựng như vậy, chỉ cần một khâu hay một chủ thể nào đó không đủ năng lực chuyên môn, năng lực quản lý hay đạo đức nghề nghiệp sẽ dẫn đến những thất thoát, lãng phí rất lớn nguồn lực

ã hội, đây là vấn đề được cả nước quan tâm Thực trạng đầu tư các dự án PPP trong thời gian qua gây nhiều lo ngại và bức úc trong ã hội Do đó đặt ra cho

công tác kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức PPP đòi hỏi phải có quy trình chặt chẽ, bên cạnh đó không thể thiếu một yếu tố đó là kinh nghiệm của Kiểm toán viên

Vì vậy, cần có sự nghiên cứu chuyên sâu và đánh giá hiệu quả đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức đối tác công

- tư của Kiểm toán nhà nước

2 Mục đích nghiên cứu:

Nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: các dự án đầu tư công trình giao thông theo hình thức đối tác công- tư

Phạm vi nghiên cứu: Các dự án đầu tư theo hình thức PPP do Kiểm toán nhà nước đang thực hiện trong giai đoạn 2015-2020

4 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả luận văn đã dựa trên cách tiếp cận thực tiễn và cơ sở lý luận về khoa học về quản lý dự án, những quy định hiện hành của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực này

uận văn đã s dụng các phương pháp nghiên cứu phù hợp với đối tượng và nội dung nghiên cứu trong điều kiện Việt Nam, đó là:

+ Phương pháp phân tích kế thừa nghiên cứu đã có: tiếp cận các nguồn tài liệu, số liệu hiện có; dựa theo các mẫu tương tự đã thực hiện

+ Phương pháp so sánh, đối chiếu: dùng để so sánh, đánh giá các giải pháp

đề xuất khác nhau trong việc áp dụng các quy trình, chuẩn mực

+ Phương pháp phân tích, tổng hợp các kết quả nghiên cứu: trên cơ sở các kết quả nghiên cứu, phân tích để tổng hợp, đánh giá và đưa ra phương pháp kiểm toán phù hợp

+ Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia và một số phương pháp kết hợp khác:

s dụng kiến thức và kinh nghiệm thực tế của các chuyên gia để phân tích, đánh giá hiện trạng và đề xuất phương pháp phù hợp

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

- Phân tích làm rõ thực trạng và những tồn tại trong công tác kiểm toán dự

án đầu tư theo hình thức đối tác công- tư của Kiểm toán nhà nước

- Đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức đối tác công- tư

6 Kết quả nghiên cứu của đề tài:

Đánh giá thực trạng công tác kiểm toán Nhà nước về các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP

Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm toán Nhà nước đối với các dự án PPP

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ, CÔNG TÁC KIỂM

TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC PPP

1.1 Khái quát về dự án đầu tư theo hình thức PPP

PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nước và Nhà đầu tư, doanh nghiệp cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch

vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công [7]

Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch

vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân

Cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP xuất phát từ việc đầu tư các dự án hoặc cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội, như xây dựng và vận hành hệ thống đường bộ, cấp điện, cấp nước … Những dự án, dịch vụ này đòi hỏi đầu tư lớn một mình vốn nhà nước nhà nước khó đáp ứng đầy đủ Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu s dụng các công trình, dịch vụ công, đặc biệt là trước sức ép tăng trưởng kinh tế, luôn vượt quá khả năng thu xếp nguồn lực hữu hạn của nhà nước mà ngay cả các quốc gia phát triển cũng phải đối mặt với tình huống này Chính vì vậy mà một trong những giải pháp để khắc phục tình trạng này là thu hút các nguồn lực đầu tư vào các dự án, dịch vụ công thông qua đối tác nhà nước – tư nhân [7]

Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án Hợp đồng dự án là hợp đồng được ký kết giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư, trong đó, nhà nước nhượng quyền cho Nhà đầu tư được phép đầu tư, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công trong một thời gian nhất định đủ để thu hồi vốn và lợi nhuận hợp lý và sau đó chuyển giao công trình không bồi hoàn cho nhà nước Căn cứ tính chất của từng

Dự án cụ thể, Hợp đồng dự án quy định cam kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của Nhà đầu tư và Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và Nhà đầu tư

Hiện nay các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP ở Việt Nam

có các loại hợp đồng chủ yếu sau:

- Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình

đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (hợp đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp

dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định

- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp

dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ để thực hiện Dự án khác

- Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự

án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án sở hữu và được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư

- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án

- Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao ( hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định

Vận hành

Bảo trì Tài trợ Sở hữu

Nhà nước

Nhà nước (Sau khi hoàn thành công trình)

BLT Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư

nhân

Nhà nước

Nhà nước (Sau khi tư nhân vận hành)

nước

Nhà nước

nước

Nhà nước

Nhà nước

1.1.1 Ưu điểm của mô hình PPP

Các nước trên thế giới ngày càng có khuynh hướng chuyển dần sang khu vực tư nhân để cung cấp các dịch vụ về cơ sở hạ tầng trong lĩnh vực năng lượng

và điện, nước, thông tin liên lạc, giao thông vận tải Mặc dù, không có đủ bằng chứng khoa học để kết luận rằng, khu vực tư nhân luôn luôn quản lý và cung cấp dịch vụ công tốt hơn các cơ quan hoặc doanh nghiệp nhà nước Tuy nhiên, Theo ADB (2008) và kết quả nhiều nghiên cứu khác, PPP được coi là hình thức thu hút vốn hiệu quả để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng So với hình thức đầu tư công thuần túy, PPP có một số ưu thế như tiếp cận được nguồn vốn tư nhân, tăng hiệu quả s dụng vốn đầu tư, hoàn thiện dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch vụ, PPP có vai trò góp phần cải thiện nền kinh tế, việc phát triển cơ sở hạ tầng phụ thuộc hoàn toàn vào khu vực công ít có khả năng bên vững trong dài hạn Khu vực công đầu tư cơ sở hạ tầng có thể gây ra các vấn đề như chậm và không hiệu quả trong quyết định, khuôn khổ tổ chức và thể chế không tốt, thiếu cạnh tranh và hiệu quả, điều này được gọi chung là thất bại của chính phủ Các lợi thế khi các bên cùng tham gia vào PPP, nhà nước có lợi thế về ban hành chính sách và quản trị, trong khi lợi thế của tư nhân là thiết kế, ây dựng, vận hành và quản lý Giảm áp lực ngân sách trong việc cải thiện cơ sở vật chất và dịch vụ công cộng, khai thác nguồn tài chính từ khu vực tư nhân và đảm bảo hiệu quả giá trị đồng vốn Tuy nhiên, điều quan trọng nhất trong đánh giá một dự án PPP thành công là PPP phải làm tăng hiệu quả của dự án so với hình thức đầu tư công thuần túy hơn là nhằm giảm áp lực về ngân sách vì PPP hạn chế sự lựa chọn của người ra quyết định trong tương lai Tổng hợp từ thực tiễn và các nghiên cứu liên quan có thể khái quát một số ưu thế và lợi ích mang lại khi thực hiện PPP:

- Tăng cường hiệu quả trong việc phân phối, điều hành và quản lý dự án về

hạ tầng

- Có các nguồn lực bổ sung để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của việc đầu

tư vào cơ sở hạ tầng, giảm gánh nặng tài chính cho nhà nước trong đầu tư kết cấu

hj tầng cũng như dịch vụ công;

- Có cơ hội tiếp cận và nắm bắt các công nghệ tiên tiến (cả phần cứng và phần mềm) NĐT tư nhân không chỉ cung ứng vốn, mà còn chuyển giao các phát minh, công nghệ mới cũng như kỹ năng quản trị tốt;

- Có sự gắn kết chặt chẽ giữa các khâu thiết kế, thi công với trách nhiệm vận hành, quản lý công trình trong suốt vòng đời dự án Do đó, các NĐT sẽ phải tính toán để tối ưu hóa ngay từ khâu thiết kế, ây dựng để đảm bảo việc vận hành dự

án đạt hiệu quả cao nhất;

- Khai thác tốt nhất các tài sản trực tiếp và thứ cấp từ dự án;

- Việc tính toán chi phí đầu tư cho dự án PPP được tính cho cả vòng đời dự

án (cả giai đoạn ây dựng và vận hành dự án) Đây là điểm khác biệt quan trọng

so với quá trình phát triển dự án và quyết định đầu tư theo mô hình truyền thống;

- Cơ chế phân chia trách nhiệm quản lý rủi ro một cách hiệu quả nhất, mọi rủi ro của dự án sẽ được ác định trước Đây là điểm khác biệt đáng kể đối với

mô hình đầu tư công thuần túy Bên nào có khả năng quản lý một rủi ro cụ thể nào đó tốt hơn, sẽ đảm nhận quản lý rủi ro đó Điều này làm giảm chi phí quản lý rủi ro và làm tăng hiệu quả tổng thể của dự án;

- Thực hiện đầu tư theo mô hình PPP sẽ góp phần thúc đẩy các chính phủ hoàn thiện môi trường đầu tư cạnh tranh, minh bạch và hấp dẫn hơn

1.1.2 Thách thức của PPP

Mô hình PPP phức tạp hơn nhiều so với mô hình đầu tư truyền thống, có nhiều khía cạnh quan trọng về kinh tế, ã hội, chính trị, pháp lý và hành chính ảnh hưởng và chi phối tới việc chấp thuận một hợp đồng PPP:

- PPP có thể làm giảm tính cạnh tranh: PPP làm giảm tính cạnh tranh do các tiêu chuẩn đặt ra đối với dự án cao hơn so với dự án đầu tư công thuần túy như tài chính, công nghệ, kinh nghiệm là cho chi phí đấu thầu, chuẩn bị dự án cao, trong khi thời hạn hợp đồng kéo dài nên khó có thể tìm được các nhà đầu tư tư nhân có đủ năng lực, kinh nghiệm Vì vậy, có thể dẫn đến tình trạng độc quyền của một số nhà đầu tư Mặt khác, khu vực tư nhân có thể không quan tâm đến

một dự án PPP do rủi ro cao uất phát từ năng lực nhận thức của các bên tham gia về một dự án PPP hoặc có thể là sự hạn chế về mặt kỹ thuật, năng lực tài chính, trình độ quản lý thực hiện dự án

- Không phải tất cả các dự án PPP đều có tính khả thi do các nguyên nhân

về chính trị, pháp lý, hay tính khả thi thương mại Bên cạnh đó, việc áp dụng mô hình PPP có thể lãng phí hơn so với mô hình đầu tư công truyền thống do chi phí lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán hợp đồng, tư vấn pháp lý, chi phí tranh chấp phát sinh, lãi suất đị vay của khu vực tư nhân cũng có thể cao hơn so với trường hợp khu vực nhà nước đi vay Kết quả dẫn tới việc người s dụng dịch vụ sẽ phải chi trả chi phí s dụng dịch vụ từ dự án mang lại cao hơn so với mô hình đầu tư công thuần túy;

- Thay đổi trong hoạt động quản lý và kiểm soát tài sản của các cơ sở hạ tầng thông qua một dự án PPP có thể không đủ để cải thiện hiệu quả kinh tế của

nó, trừ khi các điều kiện cần thiết khác được đáp ứng Những điều kiện này có thể bao gồm môi trường hoạt động thích hợp, cải cách hành chính, và thay đổi trong thực tiễn hoạt động cũng như quản lý hoạt động của cơ sở hạ tầng

- Thông thường, sự thành công của một dự án PPP phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả của công tác quản lý và phối hợp giữa các bên liên quan trong hợp đồng PPP

1.1.3 Sự khác biệt giữa dự án PPP với một dự án thông thường

Có nhiều mối quan hệ hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư chẳng hạn hợp đồng cung cấp dịch vụ, đặt hàng, liên danh giữa hai khu vực Tuy nhiên, cần phải phân biệt r ràng giữa các hình thức đầu tư này Điểm cần phân biệt thứ nhất, PPP nằm giữa vị trí giữa đầu tư công thuần túy và đầu tư tư nhân Dịch vụ được chuyển giao tương tự như hình thức đầu tư công thuần túy nhưng không có bất kỳ chuyển giao rủi ro nào, ngay cả đối với trường hợp nhà đầu tư bỏ vốn tham gia Mức độ rủi ro được chuyển giao quyết định dự án đầu tư theo hình thức PPP hay đầu tư công thuần túy Điểm cần phân biệt thức hai, giữa PPP và hợp đồng nhượng quyền Cả PPP và hợp đồng nhượng quyền đều có đặc điểm chung

là rủi ro được chuyển giao sang cho khu vực tư và đổi lại khu vực tư nhận được khoản thanh toán từ chính phủ hoặc từ người s dụng dịch vụ Tuy nhiên, mức độ

chuyển giao dưới hình thức hợp đồng nhượng quyền cao hơn so với hình thức PPPs Đối với hình thức hợp đồng nhượng quyền, bên nhận nhượng quyền sẽ nhận lại được thu nhập phần lớn từ doanh thu do người s dụng chi trả, nhưng không nhận được bất kỳ khoản thanh toán nào từ chính phủ

Điểm cần phân biệt thứ ba, đầu tư tư nhân nhằm mục đích tối đa hóa lợi nhuận Trái lại, trong PPP, chính phủ đề ra số lượng và một mức độ chất lượng dịch vụ nào đó, cho phép cả hai bên đối tác thỏa thuận và thống nhất một mức giá Khi đó, phía đối tác tư nhân sẽ tối đa hóa lợi ích của mình trên cơ sở giá đã thỏa thuận trước Mặt khác, thuật ngữ “đối tác” chỉ ra đặc điểm quan trọng phân biệt đầu tư theo hình thức PPP khác với hình thức ã hội hóa có nghĩa là đối tác cùng hướng đến mục tiêu chung Mục tiêu của khu vực tư nhân nhằm tối đa hóa lợi nhuận trong điều kiện chuyển giao dịch vụ hữu hiệu và hiệu quả như là mục tiêu đề ra đối với khu vực công

Có những sự khác biệt đáng kể giữa một dự án thông thường và một dự án PPP bao gồm:

- Dự án PPP khác các dự án ây dựng thông thường về mặt phát triển dự án, thực hiện và quản lý, các quy trình hành chính và phê duyệt

- Việc phân bổ rủi ro giữa các đối tác là trung tâm của bất kỳ hợp đồng PPP nào và mức độ phức tạp cao hơn các dự án thông thường Cả hai đối tác đều phải hiểu r các rủi ro khi tham gia và đồng ý sự phân bổ rủi ro trong hợp đồng

- Hợp đồng PPP thường có tuổi đời lâu hơn so với hợp đồng ây dựng thông thường Quản lý mối quan hệ giữa các công ty tư nhân và cơ quan thực hiện trong thời gian hợp đồng là rất quan trọng cho sự thành công của một dự án PPP

1.2 Công tác quản lý dự án đầu tư PPP

Dự án PPP được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C theo tiêu chí quy định tại pháp luật về đầu tư công

Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP được Nhà nước quản lý về chủ trương đầu tư, mục tiêu, quy mô đầu tư, chi phí thực hiện, các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trường, an toàn cộng đồng, quốc phòng, an ninh và hiệu quả của dự án Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm quản lý thực hiện dự án theo quy định

của Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư ây dựng, và các quy

định khác của pháp luật có liên quan

Quản lý dự án theo các giai đoạn: Giai đoạn chuẩn bị dự án, Giai đoạn thực hiện dự án, Giai đoạn kết thúc ây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác s dụng

- Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (dự án nhóm A và nhóm B); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi để em ét, quyết định chủ trương đầu tư, công bố dự án, tổ chức lựa chọn nhà đầu tư, thành lập doanh nghiệp dự án (nếu có), đàm phán và ký kết hợp đồng dự án

- Giai đoạn thực hiện dự án gồm các công việc: Thực hiện việc giao đất hoặc thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt bằng ây dựng, rà phá bom mìn (nếu có); khảo sát ây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán ây dựng; cấp giấy phép ây dựng (đối với công trình theo quy định phải có giấy phép ây dựng); tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng ây dựng; thi công ây dựng công trình; giám sát thi công ây dựng; tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành; nghiệm thu công trình ây dựng hoàn thành; bàn giao công trình hoàn thành đưa vào s dụng; vận hành, chạy th và thực hiện các công việc cần thiết khác

- Giai đoạn kết thúc ây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác s dụng gồm các công việc: Quyết toán hợp đồng ây dựng, khai thác s dụng và bàn giao công trình ây dựng

Thẩm định, phê duyệt, công bố danh mục dựán

ập báo cáo nghiên cứu khả thi Thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi Phê duyệt phần vốn tham gia của nhà nước, cơ chế bảo đảm đầu tư và các vấn đề khác

Nguồn: Tổng hợp từ Nghị định 63/2018/NĐ-CP

1.3 Đánh giá hiệu quả các dự án PPP

Tình hình và kết quả thực hiện đầu tư các dự án PPP giai đoạn 2010-2017; Việc kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP để phát triển cơ sở hạ tầng đã được thực hiện đầu tiên từ đầu thập niêm 1990 Văn bản pháp lý đầu tiên liên quan đến hình thức đầu tư này là Nghị định 87-CP ngày 23/11/1993 của Chính phủ về Quy

chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao áp dụng với công ty có vốn đầu tư nước ngoài và sau đó được thay thế bằng Nghị định 62/1998/NĐ-Cp đối với các dự án BOT, BTO, BT đối với đầu tư nước ngoài Song song với quy định hướng dẫn đầu tư nước ngoài, năm 1997, Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP hướng dẫn Quy chế đầu tư theo hình thức BOT đối với đầu tư trong nước Đến năm 2007, các hình thức đầu tư trên được hợp nhất trong Nghị định 78/2007/NĐ-CP về BOT, BTO, BT áp dụng chung cho các hình thức đầu tư (không phân biệt đầu tư nước ngoài và đầu tư trong nước) Tuy nhiên, có rất ít nhà đầu tư tham gia trong giai đoạn này Chỉ đến khi Chính phủ ban hành Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT, BTO, BT thay thế Nghị định 78/2007/NĐ-CP mới có tác động lan tỏa tạo ra một làn sóng các NĐT tham gia đầu tư, nhiều nhất là trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng Song song với Nghị định này là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về thí điểm dự án PPP được đánh giá

có khung pháp lý khá đầy đủ nhưng không thực tế, có 38 dự án được đề xuất nhưng không có dự án nào được triển khai (AFD 2014) Trong khi đó, các dự án BOT, BTO, BT thực hiện theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP vẫn chiếm ưu thế, có khoảng 375 dự án, trao thầu trực tiếp chủ yếu chiếm 95% chủ yếu tập trung trong lĩnh vực giao thông và năng lượng Nguyên nhân chính do cách hiểu về “thí điểm” trong Quyết định 71/2010/NĐ-CP dẫn tới sự e ngại của các NĐT

Tính đến nay có khoảng 375 dự án được thực hiện theo các hình thức đầu tư PPP

Khi vốn ngân sách nhà nước hạn hẹp để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng

và dịch vụ công thì việc thực hiện hình thức đầu tư đối tác công – tư PPP là cần thiết Hiệu quả dự án PPP sẽ mang lại lợi nhuận cho nhà đầu tư, còn phía nhà nước và người dân sẽ được s dụng kết cấu hạ tầng, được cung cấp dịch vụ Trong thời gian qua việc thực hiện dự án PPP đã huy động được lượng nguồn vốn rất lớn từ tư nhân, giúp kết cấu hạ tầng ở Việt Nam có một diện mạo mới, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội Việc triển khai đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng vừa đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, vừa góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, giám áp lực nợ công, kích cầu đối với sản xuất trong nước Chính yếu tố này đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội,

góp phần đảm bảo an ninh - quốc phòng, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc, tai nạn giao thông và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Hiệu quả dự án PPP cần có một cơ chế kiểm soát để dung hòa giữa lợi ích nhà nước và lợi ích của nhà đầu tư Nhà đầu tư thường có động cơ đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội trong dự án PPP Hiện nay chưa có luật về đầu tư theo hình thức PPP, các dự án PPP tạm thời được quản lý bằng Nghị định của chính phủ và một số Luật pháp có liên quan nên còn nhiều bất cập, khó khăn làm giảm hiệu quả của dự án

Việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là cần thiết và rất quan trọng, song vai trò giám sát của xã hội, của người dân với các hợp đồng PPP cũng không kém phần quan trọng Việc công khai và minh bạch với số liệu đầy đủ và giải trình rõ từng công trình kết cấu hạ tầng theo hợp đồng PPP trên các phương tiện truyền thông là cơ sở để người dân thực hiện quyền giám sát của mình Thực tiễn cho thấy, trong thời gian qua, chúng ta làm chưa tốt yêu cầu này Trong khi đó, vì lợi ích của mình, các nhà đầu tư thường không báo cáo chính xác số liệu thực tế của các công trình đầu tư và trạm thu phí BOT Điển hình là trường hợp Trạm thu phí BOT Pháp Vân- Cầu Giẽ, nơi mà các cổ đông trong Công ty cổ phần BOT Pháp Vân- Cầu Giẽ kiện nhau vì số thu phí Do vậy, Tổng cục Đường bộ phải vào cuộc để kiểm tra và đã phát hiện được rằng số thu bình quân là 1,97 tỉ đồng/ngày; trong khi chủ đầu tư báo cáo số thu bình quân (trừ đi số thu vé tháng và thu quý) chỉ là 582 triệu đồng/ngày; nghĩa là chủ đầu tư chỉ báo cáo số thu bằng 29% so với số thu thực tế Điều này cho thấy, cùng với việc phát huy vai trò kiểm tra, giám sát của cơ quan Nhà nước, việc thực hiện công khai, minh bạch để người dân giám sát các hợp đồng PPP là rất cần thiết./

1.4 Công tác kiểm toán dự án đầu tư PPP

1.4.1 Cơ sở pháp lý của Kiểm toán nhà nước

Dự án PPP là dự án của nhà nước, nhưng do ngân sách nhà nước hạn chế, và cần huy động hiệu quả nguồn vốn của tư nhân nên cần thực hiện hình thức đầu tư đối tác công tư Tài sản hình thành từ các dự án này là tài sản công, việc quản lý,

s dụng tài sản này là đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước theo quy định của Hiến pháp và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015

Cơ sở pháp lý kiểm toán các dự án PPP chính là những quy định của pháp luật về việc kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Các quy định liên quan trực tiếp đến kiểm toán dự án PPP như sau:

1 Hiến pháp năm 2013 quy định về Kiểm toán nhà nước như sau:

Kiểm toán Nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, s dụng tài chính, tài sản công

Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước, do Quốc hội bầu Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước do luật định

Tổng Kiểm toán Nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội

Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của Kiểm toán Nhà nước do luật định

2 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015

Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015: “Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc quản lý, s dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, s dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán” ; trong đó:

“Tài chính công bao gồm: Ngân sách nhà nước; dự trữ quốc gia; các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có s dụng kinh phí, ngân quỹ nhà nước; phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; các khoản nợ công’

“Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quàn lý và s dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng

phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc

sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý"

3 Nghị định số 63/2018/NĐ- CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ về đầu tư xây dựng theo hình thức đối tác công tư

Theo quy định của Nghị định số 63/2018/NĐ- CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ về đầu tư ây dựng theo hình thức đối tác công tư: “Đầu tư theo Hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công

Như vậy, để xem xét các dự án PPP có thuộc quyền kiểm toán của Kiểm toán nhà nước hay không, cần phải làm rõ các dự án PPP có thuộc phạm vi tài sản công theo quy định tại khoản 11 Điều 3 của Luật Kiểm toán nhà nước năm

2015 hay không?

Để trả lời câu hỏi nêu trên, cần phân tích làm rõ các khía cạnh pháp lý về Nội hàm của “Tài sản công”?; Đầu tư công là gì? và Đầu tư theo hình thức đối tác công tư có phải là đầu tư công hay không?

Thứ nhất, về nội hàm của tài sản công

Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Từ quy định trên đây của Hiến pháp cho thấy tài sản công bao gồm hai nhóm:

Nhóm 1, bao gồm “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác” Đây là những tài nguyên thiên nhiên là những của cải vật chất (tài sản) có sẵn trong tự nhiên thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý;

Nhóm 2, các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý Đây là những tài sản công được hình thành do sự đầu tư, quản lý của Nhà nước

Thứ hai, về đầu tư công: Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014:

“Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục

vụ phát triển kinh tế - xã hội” Đầu tư công hình thành nên tài sản công theo quy định tại Điều 53 của Hiến pháp năm 2013

Thứ ba, đầu tư theo hình thức đối tác công tư là lĩnh vực đầu tư công

Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước

có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành

dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công” Khoản 4 Điều 5 của Luật Đầu

tư công năm 2014 quy định đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư thuộc lĩnh vực đầu tư công

1.4.2 Cơ sở lý luận chung về kıểm toán

1.4.2.1 n m về Kiểm toán & Kiểm to n n à nước

- Kiểm toán: à quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích ác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực được xây dựng [8]

Các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền: Là các kiểm toán viên (chủ thể của quá trình kiểm toán) là người có đủ khả năng để hiểu các chuẩn mực đã s dụng và phải có đủ thẩm quyền đối với đối tượng được kiểm toán để có thể thu thập được đầy đủ các bằng chứng thích hợp làm cơ sở chỉ ra các ý kiến kết luận khi có báo cáo kết quả kiểm toán

Thu thập và đánh giá các bằng chứng: Bằng chứng kiểm toán được hiểu một cách chung nhất là mọi kiểm toán viên đã thu thập để ác định mức độ tương quan và phù hợp giữa các thông tin có thể định hướng của một đơn vị với các chuẩn mực đã được thiết lập Quá trình kiểm toán thực chất là quá trình kiểm toán viên s dụng các phương pháp, các kỹ thuật kiểm toán để thu thập và xét đoán các bằng chứng kiểm toán cho mục đích trên

Các thông tin đã được định lượng và các chuẩn mực đã được xây dựng: Các thông tin có thể định lượng và dưới nhiều hình thức khác nhau Những thông tin này có thể tài chính và không tài chính

Các chuẩn mực được xây dựng và s dụng trong kiểm toán là cơ sở để đánh giá các thông tin đã kiểm tra Thông thường các chuẩn mực khác nhau cũng có thể là các quy định nội bộ của ngành, địa phương hay đơn vị Ví dụ đối với kiểm toán Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành thì chuẩn mực kiểm toán độc lập đang được áp dụng là Chuẩn mực số 1000- Ban hành kèm theo Thông tư số 67/2015/TT-BTC ngày 08 tháng 5 năm 2015 của Bộ Tài chính [1] Còn đối với Kiểm toán nhà nước thì thực hiện theo Quy trình kiểm toán dự án đầu xây dựng công trình

Đơn vị được kiểm toán: Có thể là một tổ chức kinh tế, một đơn vị hành chính sự nghiệp có tư cách pháp nhân Trong một số trường hợp cá biệt có thể là một xí nghiệp, một đơn vị thành viên không có tư cách pháp nhân

Báo cáo kết quả: Tùy thuộc vào loại kiểm toán, các báo cáo có thể khác nhau về bản chất, nội dung nhưng trong mọi trường hợp chúng đều phải thông tin cho người đọc về mức độ tương quan và phù hợp giữa các thông tin đã kiểm tra

và các chuẩn mực đã được xây dựng

- Kiểm toán nhà nước (KTNN) là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật KTNN có chức năng đánh giá, ác nhận kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, s dụng tài chính công, tài sản công

1.4.2.2 Nhi m vụ, quyền hạn của KTNN

- Xem xét, quyết định việc kiểm toán khi có đề nghị của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan, tổ chức không có trong kế hoạch kiểm toán năm của Kiểm toán nhà nước

- Trình ý kiến của Kiểm toán nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định

chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước

- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ trong việc xem xét

về dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước, phương án bố trí ngân sách cho chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và quyết toán ngân sách nhà nước

- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách, giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước và chính sách tài chính khi có yêu cầu

- Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; g i báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán cho Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật

- Giải trình về kết quả kiểm toán với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội theo quy định của pháp luật

- Tổ chức công bố công khai báo cáo kiểm toán, báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm và báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán theo quy định tại Điều 50, Điều 51 của Luật Kiểm toán nhà nước 2015 và quy định khác của pháp luật có liên quan [8]

- Tổ chức theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước

- Chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan khác của Nhà nước có thẩm quyền xem xét, x lý những vụ việc có dấu hiệu của tội phạm, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán

- Quản lý hồ sơ kiểm toán; giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về hoạt động của đơn vị được kiểm toán theo quy định của pháp luật

- Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước

- Tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực của Kiểm toán nhà nước

- Tổ chức thi, cấp, thu hồi và quản lý chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nước

- Tổ chức thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước

- Xây dựng và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Chiến lược phát triển Kiểm toán nhà nước

- Thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật

- Kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán về sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm trong việc chấp hành pháp luật; đề nghị x lý theo quy định của pháp luật những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước

- Kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền x lý những vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán

- Đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền x lý theo quy định của pháp luật đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán nhà nước và Kiểm toán viên nhà nước

- Trưng cầu giám định chuyên môn khi cần thiết

- Được ủy thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán thực hiện kiểm toán cơ quan, tổ chức quản lý, s dụng tài chính công, tài sản công; Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm về tính trung thực của số liệu, tài liệu và kết luận, kiến nghị kiểm toán do doanh nghiệp kiểm toán thực hiện

- Kiến nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và cơ quan khác của Nhà nước s a đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách và pháp luật áp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, s dụng tài chính, tài sản công

1.4.3 Đánh giá về kết quả kiểm toán các dự án PPP của Kiểm toán nhà nước

và Kiểm toán nhà nước khu vực IV

Theo số liệu thống kê của KTNN, công tác kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức PPP dự án giao thông đường bộ thời gian đã đạt được các kết quả đầy

ấn tượng, thể hiện chất lượng kiểm toán ngày càng được nâng cao Đối với mỗi giai đoạn của quá trình đầu tư, KTNN đã phát hiện ra những sai phạm Cụ thể: s dụng kết quả khảo sát không chính ác, chưa chọn đủ mẫu nhưng đã nội quy để

ác định cho tổng thể Áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư và chỉ định nhà thầu thi công mà không thực hiện đấu thầu Việc ác định tổng mức vốn đầu tư của dự án còn sai sót, ác định tổng vốn đầu tư của dự án bao gồm cả phần thuế GTGT được nhà nước hoàn lại Phần góp vốn chủ sở hữu cũng chưa đúng tỷ lệ cam kết dẫn đến chi phí s dụng vốn đầu tư cao Nghiệm thu thanh toán sai khối lượng, sai đơn giá Xác định không đúng thời gian thu phí của nhà đầu tư

Tóm lại, Kiểm toán nhà nước có vai trò quan trọng trong việc ác định tính đúng đắn, phù hợp trong quá trình triển khai thực hiện các dự án PPP nhằm quản

lý, khai thác, s dụng các nguồn lực của đất nước một cách hữu hiệu; chống thất thoát, lãng phí; nâng cao trách nhiệm giải trình của những người có trách nhiệm, tạo sự an tâm và tin tưởng của xã hội đối với các hoạt động đầu tư có yếu tố tư nhân qua đó góp phần thúc đẩy công tác quản lý, quản trị công hướng tới mục tiêu minh bạch, tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực, an toàn và bền vững Kiểm toán dự

án PPP đã và đang được Kiểm toán nhà nước chú trọng hơn, tuy nhiên, đây mới

là những bước khởi đầu và hiện tại vẫn chưa có quy trình kiểm toán riêng cho

loại hình này, kết quả kiểm toán chƣa phản ánh và đáp ứng hết những bức xúc, quan tâm của xã hội về tình trạng thu phí tràn lan và bất hợp lý trong đầu tƣ của

dự án PPP

Hình 1.1 ết quả đạt được trong qu trìn k ểm to n DAĐT t eo ìn t ức PPP

của TNN k u vực IV

Kết luận chương 1

Trong chương 1 tác giả đã khái quát về dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư gồm: khái niệm về dự án đầu tư PPP và các hình thức hợp đồng của

dự án này, hiệu quả của dự án đầu tư PPP, nêu khái niệm và làm rõ về cơ sở pháp

lý để Kiểm toán nhà nước kiểm toán dự án đầu tư PPP Ngoài ra cũng có những đánh giá về kết quả kiểm toán các dự án đầu tư PPP của kiểm toán khu vực 4 và kiểm toán Nhà nước

Luận văn tiếp tục phân tích sâu về quản lý và kiểm toán dự án đầu tư PPP

ở chương tiếp theo

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ PPP VÀ KIỂM

TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ PPP

2.1 Tình hình quản lý nhà nước đối với việc đầu tư các dự án PPP

Hình 2.1 Khung pháp lý điển hình về PPP Nhà nước đã ban hành hệ thống các văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý

để quản lý các dự án PPP, bao gồm: Luật Xây dựng, Luật đầu tư, uật Đầu tư công, Luật quản lý, s dụng tài sản công; Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 (thay thế Nghị định 15/2015/NĐ-CP) về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP); Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; Thông tư số 02/2016/TT-BKHĐT ngày 01/03/2016 hướng dẫn lựa chọn sơ bộ dự án, lập, thẩm định, phê duyệt đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức PPP; Thông tư 55/2016/TT-BTC ngày 23/03/2015 của Bộ Tài chính quy định về quản lý tài chính đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư và chi phí lựa chọn nhà đầu tư; Thông tư 38/2015/TT-BCT ngày

15/12/2015 quy định chi tiết về đầu tư theo hình thức đối tác công tư thuộc phạm

vi quản lý của Bộ Công thương; Thông tư 86/2015/TT-BGTVT ngày 15/02/2016 hướng dẫn chi tiết về lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi dự

án đầu tư theo hình thức đối tác công tư - PPP thuộc lĩnh vực giao thông vận tải

do Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải ban hành

Thực hiện nhiệm vụ Chính phủ giao tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 (thay thế Nghị định 15/2015/NĐ-CP) về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, khắc phục một số tồn tại hạn chế trong quá trình quản lý tài chính dự án đầu tư theo hình thức PPP,

Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày ngày 23/03/2016 quy định một số nội dung về quản lý tài chính đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư và chi phí lựa chọn nhà đầu tư (có hiệu lực ngày 05/5/2016, thay thế Thông tư số 166/2011/TT-BTC ngày 17/11/2011 của Bộ Tài chính quy định

về quản lý, s dụng chi phí chuẩn bị dự án và kinh phí hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý các dự án; một số chỉ tiêu tài chính của hợp đồng dự án; điều kiện và phương thức thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án theo hình thức hợp đồng BT; quyết toán giá trị công trình dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT) Có ba điểm mới bổ sung và hướng dẫn cụ thể hơn so với các quy định trước đây:

Thứ nhất, quy định về quản lý chi phí lựa chọn nhà đầu tư: Chi phí lựa chọn nhà đầu tư, nội dung chi, định mức chi được thực hiện theo quy định của Bộ Tài chính áp dụng trong quá trình lựa chọn nhà thầu các dự án s dụng vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ (hiện nay là Thông tư số 190/2015/TT-BTC ngày 17 tháng 11 năm 2015) Như vậy, chi phí phát sinh trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư để lựa chọn nhà đầu tư s dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (nguồn chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên theo khoản 1, Điều 5, Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư Nhà đầu tư được lựa chọn thực hiện dự án có trách nhiệm hoàn trả các khoản chi phí chuẩn

bị đầu tư này cho cơ quan quản lý nhà nước trên cơ sở mức chi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quyết toán (Điều 7, Thông tư 55/2016/TT-

BTC) Trường hợp nhà đầu tư lập đề xuất dự án đầu tư và đã s dụng nguồn vốn

tự có để chi, nếu được lựa chọn thực hiện dự án đó, về nguyên tắc không phải hoàn trả phần chi phí này cho ngân sách nhà nước nhưng quy định tại Thông tư 55/2016/TT-BTC chưa có hướng dẫn chi tiết hình thức và thời điểm quyết toán Trường hợp, nhà đầu tư lập đề xuất dự án nhưng không được lựa chọn thực hiện

dự án, cũng chưa có hướng dẫn cụ thể phương thức hoàn trả nguồn vốn chuẩn bị đầu tư;

Thứ hai, về phương án tài chính đối với dự án PPP: Thông tư BTC đã quy định cụ thể các nội dung về nguyên tắc xây dựng phương án tài chính, nội dung phương án tài chính, tổng vốn đầu tư Theo đó, toàn bộ chi phí

55/2016/TT-và nguồn thu hợp pháp liên quan đến việc thực hiện dự án phải được phản ánh đầy đủ trong phương án tài chính thành các dòng tiền sau thuế được chiết khấu theo tỷ suất chiết khấu bình quân gia quyền nhằm ác định phương án thu hồi vốn và lợi nhuận của nhà đầu tư cũng như chỉ tiêu đánh giá tính khả thi của phương án tài chính Rủi ro trong trường hợp này là khi quy dòng tiền sau thuế

về hiện tại, phương án tài chính chưa bổ sung những ưu đãi về thuế mà nhà đầu

tư dự án được hưởng theo các quy định của nhà nước Việc bổ sung quy định các nội dung này giúp các cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư và các tổ chức, cá nhân có liên quan đến dự án đầu tư theo hình thức PPP thống nhất trong thực hiện xây dựng, đánh giá Phương án tài chính của các dự án PPP phục vụ cho công tác lựa chọn nhà đầu tư, thỏa thuận, ký kế hợp đồng hợp tác

2.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án đầu tư PPP

Nhà nước phải có khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công, hiệu quả của dự án PPP làm tăng niềm tin cho nhà đầu

tư, tránh những rủi ro tiềm tàng Chính phủ cần tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi, với điều kiện tài chính, kinh tế vĩ mô ổn định Hệ thống pháp luật không đầy

đủ, thanh tra, kiểm toán yếu nảy sinh tham nhũng, quan liêu làm giảm hiệu quả

dự án

Phải lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực thực sự vững mạnh Tham gia dự

án PPP nhà đầu tư tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian được nhượng

quyền Lựa chọn nhà đầu tư không theo luật đấu thầu, không minh bạch mà chịu tác động chính trị và bảo hộ của nhóm lợi ích sẽ không chọn được nhà đầu tư có trách nhiệm với dự án Một trách nhiệm nào của nhà đầu tư không tốt, đặc biệt là năng lực tài chính, sẽ ảnh hưởng lớn đến hiệu quả của dự án

Trong cơ cấu tài chính của dự án PPP quy định hiện nay thì vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chiếm từ 10%-20% tổng mức đầu tư của dự án, 80%-90% tổng vốn đầu tư phải huy động từ ngân hàng Vốn huy động của ngân hàng chủ yếu là ngắn hạn, trong khi hợp đồng dự án PPP thường có vòng đời dài Một khi thiếu

cơ chế để ngân hàng kiểm soát được tính xác thực, khả thi trong quá trình thực hiện, vận hành dự án như kiểm soát doanh thu, chi phí, lợi nhuận, khả năng thu hồi vốn thì ngân hàng sẽ chậm giải ngân vốn làm cho việc tiến độ thực hiện dự

án bị kéo dài làm giảm hiệu quả dự án, thậm chí phải dừng dự án

Thực tế ở Việt Nam hiện nay khâu giải phóng mặt bằng chậm là điều đáng ngại trong thực hiện dự án đầu tư công nói chung, và dự án PPP nói riêng Chậm bàn giao mặt bằng ảnh hưởng tiến độ triển khai, tiến độ thi công của dự án làm giảm hiệu quả dự án Giải phóng mặt bằng phức tạp nhất bởi nhiều nguyên nhân như: cơ chế đền bù, hỗ trợ chưa ổn định và hợp lý; giá chuyển nhượng đất trên thị trường luôn biến động; việc ác định nguồn gốc đất không đơn giản; năng lực quản lý đất đai của chính quyền cũng như sự hiểu biết của người dân về các chính sách liên quan đất đai còn có những hạn chế nhất định

Xác định tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng sai sót, thiếu chính xác, không sát thực tế làm thiệt hại quyền lợi của nhà nước, hoặc làm chi phí đầu tư thực tế của dự án PPP vượt tổng mức đầu tư dẫn đến dự án không đạt được tỷ suất sinh lời theo phương án tài chính được duyệt

Đánh giá tác động môi trường không đúng sẽ không nhận biết được những tác động xấu, nhất là những tác động không thể khắc phục và chủ động phòng ngừa, ứng phó ngay từ đầu sẽ phải rất tốn kém để khắc phục hậu quả, thậm chí không khắc phục được

2.3 Yêu cầu về quản lý dự án đầu tư PPP

Dự án đầu tư PPP Nhà nước sẽ quản lý về chủ trương đầu tư, mục tiêu, quy

mô đầu tư, chi phí thực hiện, các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trường,

an toàn cộng đồng, quốc phòng, an ninh và hiệu quả của dự án Nhà đầu tư thành lập Doanh nghiệp dự án làm chủ đầu tư quản lý các nội dung khác theo nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư ây dựng và các quy định khác của pháp luật có liên quan

Dự án PPP được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C theo tiêu chí quy định tại pháp luật về đầu tư công (Luật đầu

tư công, số 49/2014/QH13)

1 Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương đầu tư và công bố dự án;

Dự án quan trọng quốc gia, Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư Trình

tự quyết định chủ trương đầu tư dự án quan trọng quốc gia thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công

Dự án nhóm A, nhóm B thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư quy định tại điều 16, nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau :

Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư các dự án sau đây:

Dự án nhóm A s dụng vốn ngân sách trung ương từ 30% trở lên hoặc dưới 30% nhưng trên 300 tỷ đồng trong tổng vốn đầu tư của dự án;

Dự án nhóm A áp dụng loại hợp đồng BT

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư dự án không thuộc các trường hợp quy định tại Khoản 1 và 2 Điều này của bộ, ngành mình

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư các dự án sau đây:Dự án nhóm A không thuộc trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều này; Dự

án nhóm B s dụng vốn đầu tư công; Dự án nhóm B áp dụng loại hợp đồng BT

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án không thuộc các trường hợp quy định tại các Khoản 1, 2 và 4 Điều này của địa phương mình

- Lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi như sau:

Đối với dự án PPP do nhà nước lập thì: Bộ, ngành giao cho tổ chức, đơn

vị thuộc bộ, ngành mình; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao cho cơ quan chuyên môn, cơ quan trực thuộc hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện nhiệm vụ

chuẩn bị dự án bao gồm tổ chức lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, tổ chức lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của Nghị định này

và pháp luật về đấu thầu” (khoản 3, điều 8, Nghị định 63/2018/NĐ-CP)

Đối với dự án PPP do nhà đầu tư đề xuất “Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (bao gồm các nội dung quy định tại Khoản 3 Điều 18 Nghị định 63/2018/NĐ-CP) hoặc báo cáo nghiên cứu khả thi đối với dự án nhóm C (bao gồm các nội dung quy định tại Khoản 1 Điều 29 Nghị định 63/2018/NĐ-CP) do nhà đầu tư thực hiện (Điều 23 Nghị định 63/2018/NĐ-CP)

Thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, “Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao đơn vị đầu mối quản lý hoạt động PPP tổ chức thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi” (điểm b, khoản 3, điều 17 Nghị định 63/2018/NĐ-CP) Nếu dự án PPP có “s dụng vốn ngân sách trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp các bộ có liên quan thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với phần vốn này; Trường hợp dự án s dụng vốn ngân sách địa phương,

Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với phần vốn này.” (Điểm c &d, khoản 3 điều 17, nghị định 63/2018/NĐ-CP)

Quyết định chủ trương đầu tư được quy định tại điều 20, nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Điều kiện quyết định chủ trương đầu tư: Phù hợp với quy hoạch phát triển

ngành, lĩnh vực; quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Phù hợp với lĩnh vực đầu tư quy định tại Điều 4 Nghị định này; Không trùng lặp với các dự án đã có quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư; Có khả năng thu hồi vốn cho nhà đầu tư; Phù hợp với khả năng cân đối phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP;Có báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường

Nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP bao gồm: Tên dự án; mục tiêu; sơ bộ về quy mô, công suất, địa điểm; dự kiến thời gian thực hiện, tổng vốn đầu tư, cơ cấu nguồn vốn và phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP (nếu có).”

- Công bố dự án được quy định tại điều 21, nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau: Trong thời hạn 07 ngày làm việc kể từ ngày cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố dự án, danh mục dự

án trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia theo quy định của pháp luật về đấu thầu

Dự án được công bố bao gồm các nội dung chủ yếu sau đây: Tên dự án và loại hợp đồng dự án; Mục tiêu, quy mô, địa điểm thực hiện dự án và Dự án khác (đối với dự án áp dụng loại hợp đồng BT);Tóm tắt yêu cầu về kỹ thuật, tiêu chuẩn, chất lượng công trình dự án, sản phẩm hoặc dịch vụ cung cấp; Dự kiến tổng vốn đầu tư; phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP (nếu có); Dự kiến tiến

độ triển khai dự án bao gồm: Thời gian lập báo cáo nghiên cứu khả thi; thời gian

tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; thời gian xây dựng, hoàn thành và đưa công trình vào khai thác; Thông tin cập nhật về tình hình triển khai dự án quy định tại điểm đ Khoản này; Địa chỉ liên hệ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bên mời thầu.”

2 Lập, thẩm định và phê duy t báo cáo nghiên cứu khả thi;

- Lập báo cáo nghiên cứu khả thi được quy định tại điều 28, nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao tổ chức, đơn vị quy định tại Khoản 3 Điều 8 Nghị định này tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi làm cơ sở

để tổ chức lựa chọn nhà đầu tư

Đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất và được phê duyệt theo quy định tại Điều 24 Nghị định này, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao nhà đầu tư tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi

Đối với trường hợp dự án công nghệ cao quy định tại Khoản 3 Điều 9 Nghị định này, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao nhà đầu tư trúng thầu tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi.”

- Thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi được quy định tại điều 30, nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Trách nhiệm thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi: Hội đồng thẩm định nhà nước thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án quan trọng quốc gia; dự án

s dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài làm vốn góp của Nhà nước trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tôn giáo; Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao đơn vị đầu mối quản

lý về hoạt động PPP chủ trì thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án không thuộc trường hợp quy định tại điểm a Khoản này

Nội dung thẩm định:

Sự cần thiết của việc thực hiện dự án: Sự phù hợp của dự án với quy hoạch, kế hoạch phát triển của ngành, vùng và địa phương; lợi thế của việc thực hiện dự án theo hình thức PPP so với các hình thức đầu tư khác;

Sự phù hợp của các yếu tố cơ bản: mục tiêu và quy mô, địa điểm thực hiện dự án; yêu cầu về thiết kế, kỹ thuật, công nghệ; đơn giá, định mức, giải pháp thiết kế để tiết kiệm chi phí xây dựng công trình của dự án; phương án tổ chức quản lý và kinh doanh hoặc cung cấp dịch vụ Thiết kế cơ sở được tổ chức thẩm định theo quy định của pháp luật xây dựng đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc theo pháp luật chuyên ngành đối với dự án không có cấu phần xây dựng;

Hiệu quả của dự án: Kết quả và đóng góp của dự án đối với nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội; tác động về môi trường, xã hội và quốc phòng, an ninh;

Tính khả thi của dự án: Phương án tài chính của dự án, khả năng huy động các nguồn lực để thực hiện dự án; nhu cầu s dụng đất, giải phóng mặt bằng, s dụng tài nguyên; khả năng cung cấp hàng hóa, dịch vụ và giải pháp tổ chức thực hiện để đáp ứng nhu cầu, khả năng thanh toán của người s dụng; sự quan tâm của nhà đầu tư, bên cho vay đối với dự án;

Sự phù hợp của loại hợp đồng dự án: Loại hợp đồng, thời gian thực hiện hợp đồng; rủi ro trong quá trình xây dựng, khai thác, quản lý dự án và biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu rủi ro;

Các nội dung cần thiết khác

Đối với dự án nhóm C s dụng vốn đầu tư công, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với phần vốn đầu tư công theo phân cấp quy định tại pháp luật về đầu tư công, làm cơ sở

để phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi

Thời hạn thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi:Đối với dự án quan trọng quốc gia: Không quá 90 ngày; Đối với dự án nhóm A: Không quá 40 ngày;Đối với dự án nhóm B, nhóm C: Không quá 30 ngày

Cơ quan thẩm định có thể tuyển chọn tư vấn để thẩm định một phần hoặc toàn bộ nội dung quy định tại Khoản 2 Điều này.”

- Phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi được quy định tại điều 30, Nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Thẩm quyền phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi:

Thủ tướng Chính phủ phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi dự án quan trọng quốc gia; dự án s dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài làm vốn góp của Nhà nước trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tôn giáo

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi dự án không thuộc trường hợp quy định tại điểm a Khoản này

Hồ sơ trình phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi: Tờ trình phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi; Báo cáo nghiên cứu khả thi; Báo cáo thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi; Quyết định chủ trương đầu tư dự án (trừ dự án nhóm C); báo cáo thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với dự án nhóm C s dụng vốn đầu tư công; Các tài liệu, văn bản pháp lý có liên quan

Đối với dự án nhóm C s dụng vốn đầu tư công, báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt là cơ sở để lập và tổng hợp vốn đầu tư công trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm theo quy định tại Khoản 3 Điều 13 Nghị định này

3 Lựa chọn n à đầu tư: được thực hiện theo quy định của pháp luật về

đấu thầu

4 Ký kết hợp đồng dự án: Sau khi có quyết định phê duyệt kết quả lựa

chọn nhà đầu tư thì Cơ quan quản lý nhà nước có thầm quyền và Nhà đầu tư sẽ đàm phán, ký kết hợp đồng dự án Nội dung hợp đồng dự án được quy định tại điều 40, Nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Căn cứ mục tiêu, tính chất và loại hợp đồng dự án, các bên thỏa thuận toàn

bộ hoặc một số nội dung cơ bản sau đây:

Mục tiêu, quy mô, địa điểm, thời hạn và tiến độ thực hiện dự án; thời gian xây dựng công trình dự án;

Yêu cầu kỹ thuật, công nghệ, chất lượng công trình dự án, sản phẩm hoặc dịch vụ được cung cấp;

Tổng vốn đầu tư và phương án tài chính của dự án;

Giá trị, điều kiện, tỷ lệ và tiến độ thực hiện phần Nhà nước tham gia trong

dự án PPP (nếu có); nguyên tắc x lý khi quy hoạch của quỹ đất dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư trong dự án BT được cấp có thẩm quyền điều chỉnh dẫn đến giá trị quyền s dụng đất thay đổi;

Điều kiện s dụng đất và công trình liên quan;

Bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư;

Thi công xây dựng; yêu cầu về kiểm tra, giám sát, quản lý chất lượng trong quá trình thi công xây dựng; nghiệm thu, quyết toán công trình dự án hoàn thành; Giám định, vận hành, bảo dưỡng, kinh doanh và khai thác công trình dự án; chuyển giao công trình;

Bảo đảm an toàn và bảo vệ môi trường;

Điều kiện, thủ tục tiếp nhận dự án của bên cho vay;

Phân chia rủi ro và trách nhiệm của các bên trong hợp đồng bao gồm cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cơ quan được ủy quyền (trường hợp ủy quyền ký kết) và nhà đầu tư; nguyên tắc x lý khi phát sinh tranh chấp; sự kiện bất khả kháng;

Các hình thức ưu đãi và bảo đảm đầu tư (nếu có);

Luật điều chỉnh quan hệ hợp đồng dự án, hợp đồng có liên quan và cơ chế giải quyết tranh chấp;

Hiệu lực và thời hạn hợp đồng dự án;

Các nguyên tắc, điều kiện s a đổi, bổ sung, chấm dứt hợp đồng dự án; chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án;

Các nội dung khác theo thỏa thuận giữa các bên ký kết

Các tài liệu kèm theo hợp đồng dự án (nếu có) bao gồm phụ lục, tài liệu và giấy tờ khác là bộ phận không tách rời của hợp đồng dự án

Hợp đồng hỗn hợp quy định tại Khoản 10 Điều 3 Nghị định này do bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định trên cơ sở đảm bảo hiệu quả kinh tế, tài chính dự án và nguyên tắc hài hòa lợi ích của nhà nước, nhà đầu tư, người s dụng

Trường hợp áp dụng loại hợp đồng khác các loại hợp đồng quy định tại các Khoản 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 và 10 Điều 3 Nghị định này:

Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập đề xuất áp dụng loại hợp đồng khác, g i Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận Đề xuất áp dụng loại hợp đồng khác gồm các nội dung sau đây: Sự cần thiết và lợi thế của việc áp dụng loại hợp đồng khác so với các loại hợp đồng quy định tại Điều 3 Nghị định này; phương thức xây dựng, sở hữu, quản lý, kinh doanh, vận hành, khai thác và chuyển giao công trình dự án; phương thức cung cấp dịch vụ, thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận của nhà đầu tư; kinh nghiệm quốc tế

về việc áp dụng loại hợp đồng đang được đề xuất (nếu có).”

5 Triển khai thực hi n dự án; quyết toán và chuyển giao công trình được quy định trong Nghị địn 63/2018/NĐ-CP n ư sau:

- Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án ban hành quy chế lựa chọn nhà thầu tư vấn, cung cấp hàng hóa, xây lắp và nhà thầu khác trên cơ sở bảo đảm công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế để áp dụng thống nhất trong quá trình thực hiện dự

án

- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức giải phóng mặt bằng và hoàn thành các thủ tục giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án theo quy định của pháp luật về đất đai, hợp đồng dự án và các hợp đồng liên quan

- Căn cứ báo cáo nghiên cứu khả thi và quy định của hợp đồng dự án, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án lập thiết kế xây dựng g i cơ quan chuyên môn về xây dựng theo quy định của pháp luật về xây dựng thẩm định trước khi phê duyệt, đồng thời g i cơ quan nhà nước có thẩm quyền để theo dõi, giám sát Việc thay đổi thiết kế xây dựng làm ảnh hưởng đến quy mô, tiến độ thực hiện dự án phải được sự chấp thuận bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi phê duyệt

Riêng đối với dự án thực hiện hợp đồng BT thì Bộ, ngành giao cho tổ chức, đơn vị thuộc bộ, ngành mình; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao cho cơ quan chuyên môn, cơ quan trực thuộc hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức lập thiết kế và

dự toán Cơ quan chuyên môn về xây dựng theo pháp luật về xây dựng hoặc cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm định theo pháp luật chuyên ngành thẩm định thiết

kế và dự toán Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc cơ quan được ủy quyền

ký kết và thực hiện hợp đồng phê duyệt thiết kế và dự toán

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án theo quy định tại hợp đồng dự án, và giám sát chất lượng công trình

- Sau khi hoàn thành công trình dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư thực hiện thủ tục quyết toán vốn đầu tư ây dựng công trình

- Chuyển giao công trình dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư thực hiện theo đúng thỏa thuận trong hợp đồng dự án

6 Quản lý nguồn vốn thực hi n dự án

- Nhà đầu tư chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện dự án theo hợp đồng dự án đã ký kết Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư được quy định tại Khoản 2, Điều 10, Nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Đối với dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư;

Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư được ác định theo nguyên tắc: Đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 20%; đối với phần vốn từ trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10%”

- Vốn Nhà nước tham gia dự án PPP quy định tại Điều 11, Nghị định 63/2018/NĐ-CP như sau:

Phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP được thực hiện theo một hoặc các hình thức sau đây:Vốn góp của Nhà nước; Vốn thanh toán cho nhà đầu tư; Quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho nhà đầu tư hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ được nhượng cho nhà đầu tư trong dự