Nghiên cứu đề xuất mô hình và giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ vùng núi phía bắc

Theo cách chung nhất có thể hiểu “quan hệ đối tác công-tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thông qua m

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của bản thân tôi Các số liệu

sử dụng trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, các kết quả nghiên cứu và kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ nguồn nào Việc tham khảo các nguồn tài liệu đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo theo đúng quy định

Tác giả

Nguyễn Văn Quyến

ii

LỜI CÁM ƠN

Để có thể hoàn thành đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh, bên cạnh sự nỗ lực,

cố gắng của bản thân còn có sự hướng dẫn nhiệt tình của quý Thầy cô, cũng như sự động viên ủng hộ của gia đình và bạn bè trong suốt thời gian học tập nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ

Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến PGS.TS Trần Chí Trung và TS Nguyễn Quang Phi đã hết lòng giúp đỡ và tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi hoàn thành luận văn này Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến toàn thể quý thầy cô trong khoa Kỹ thuật Tài nguyên nước – Trường Đại học Thủy lợi Hà Nội đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu cũng như tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và cho đến khi thực hiện đề tài luận văn

Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn đến gia đình, các anh chị và các bạn đồng nghiệp đã hỗ trợ cho tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện

đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh

Hà nội, tháng 01 năm 2019 Học viên thực hiện

Nguyễn Văn Quyến

iii

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CÁM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC HÌNH ẢNH v

DANH MỤC BẢNG BIỂU vi

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ vii

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của Đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu 3

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI 4

1.1 Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác các hồ đập nhỏ ở trên thế giới 4

1.1.1 Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng 4

1.1.2 Tổng quan kết quả nghiên cứu về quản lý khai thác 11

1.2 Tổng quan kết quả nghiên cứu, các mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý Công trình thủy lợi ở Việt Nam 19

1.2.1 Tổng quan mô hình xã hội hóa đầu tư dựng 19

1.2.2 Hiện trạng quản lý hồ đập ở nước ta 25

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG, QUẢN LÝ KHAI THÁC HỒ ĐẬP NHỎ VÙNG MIỀN NÚI PHÍA BẮC 27

2.1 Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc 28

2.1.1 Khái quát về hiện trạng CTTL, công trình hồ đập 28

2.1.2 Hiện trạng hồ đập nhỏ 30

2.1.3 Thực trạng XHH đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ 33

2.2 Đánh giá hiện trạng quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc 39

2.2.1 Khái quát về tổ chức quản lý CTTL 39

2.2.2 Thực trạng quản lý và xã hội hóa quản lý hồ đập nhỏ vùng MNPB 49

2.3 Đánh giá những thuận lợi, khó khăn trong thực tiễn quản lý đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ trong những năm qua 57

2.3.1 Đánh giá chung về thực trạng xã hội hóa xây dựng hồ đập nhỏ 57

2.3.2 Đánh giá chung về thực trạng xã hội hóa quản lý hồ đập nhỏ 58

CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH, GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ HỒ ĐẬP NHỎ PHÙ HỢP CHO VÙNG MIỀN NÚI PHÍA BẮC 61

3.1 Cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ 61

3.1.1 Cơ sở lý luận 61

iv

3.1.2 Cơ chế, chính sách liên quan đến đầu tư và khai thác hồ đập nhỏ 62

3.1.3 Cơ sở thực tiễn 65

3.2 Đề xuất mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ cho vùng miền núi phía Bắc 71

3.2.1 Các mô hình xã hội đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ (các thành phần kinh tế, cộng đồng) 71

3.2.2 Các mô hình xã hội quản lý hồ đập nhỏ (doanh nghiệp, tư nhân, cộng đồng) 84

3.3 Đề xuất các giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc 91

3.3.1 Cơ chế, chính sách thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng, quản lý hồ đập nhỏ 91

3.3.2 Các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thủy lợi cơ sở quản lý hồ đập nhỏ 93

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 106

TÀI LIỆU THAM KHẢO 108

v

DANH MỤC HÌNH ẢNH

Hình 1.1 Mô hình tổ chức ngăn ngừa thảm họa hồ đập nhỏ tại Nhật Bản 19

Hình 2.1 Các tỉnh khu vực MNPB 27

Hình 2.2 Sơ đồ tổ chức của Ban quản lý công trình thủy lợi Tuyên Quang 52

Hình 2.3 Sơ đồ tổ chức của Ban quản lý thủy lợi xã ở Lào Cai 54

Hình 3.1 Sơ đồ tổ chức của mô hình hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý công trình thủy lợi 85

Hình 3.2 Cơ cấu tổ chức của mô hình Tổ hợp tác quản lý công trình thủy lợi nhỏ 88

vi

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1 Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở

Indonesia 5

Bảng 1.2 Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Nhật Bản 5

Bảng 1.3 Các loại mô hình quản lý tưới ngoài nhà nước trên thế giới 11

Bảng 1.4 Các mô hình cung cấp dịch vụ tưới trên thế giới 13

Bảng 1.5 Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước (HDN) 14

Bảng 2.1 Số lượng hồ chứa các tỉnh vùng MNPB 29

Bảng 2.2 Phân bố hồ chứa theo các tỉnh vùng MNPB theo Thông tư 65 30

Bảng 2.3 Công trình hồ chứa ở các tỉnh điều tra vùng MNPB 31

Bảng 2.4 Diện tích tưới của các hồ đập nhỏ ở các tỉnh điều tra vùng MNPB 31

Bảng 2.5 Nguồn lực đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ các xã điều tra vùng MNPB 35

Bảng 2.6 Nhu cầu kinh phí xây dựng hồ đập nhỏ dung tích dưới 0,5 triệu m3 36

Bảng 2.7 Mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập, ao chứa nhỏ vùng MNPB 39

Bảng 2.8 Quản lý thủy lợi cơ sở vùng MNPB 40

Bảng 2.9 Tiêu chí phân cấp quản lý công trình hồ đập vùng MNPB 42

Bảng 2.10 Thực hiện chính sách cấp bù thủy lợi phí cho các tổ chức cơ sở 43

Bảng 2.11 Mức chi phí chi tiết cho quản lý khai thác công trình thủy lợi hồ đập ở 3 tỉnh 44

Bảng 2.12 Qui định về phí thủy lợi nội đồng 46

Bảng 2.13 Thực trạng sử dụng lòng hồ đề nuôi trồng thủy sản 47

Bảng 2.14 Qui định về nguồn thu dịch vụ từ hồ chứa 48

Bảng 2.15 Thực trạng phân cấp quản lý công trình hồ đập nhỏ vùng MBNPB 49

Bảng 2.16 Hồ chứa có dung tích trên 0,5 triệu m3 do cộng đồng quản lý 50

Bảng 2.17 Đặc điểm một số mô hình tổ chức cơ sở quản lý công trình thủy lợi, hồ đập 51 Bảng 2.18 Kết quả đánh giá một số chỉ số hoạt động của tổ chức 56

Bảng 3.1.Thông số ao hồ nhỏ tại tỉnh Lâm Đồng 73

Bảng 3.2 Tổng hợp các mô hình thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ 83

Bảng 3.3 Tổng hợp các mô hình thúc đẩy xã hội hóa Quản lý hồ đập nhỏ 90

vii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ

ADB: Ngân hàng châu Á

BOO: Xây dựng- sở hữu – chuyển nhượng

BQL: Ban Quản lý

CSHT: Cơ sở hạ tầng

CTTL: Công trình thủy lợi

HTX: Hợp tác xã

MNPB: Miền núi phía Bắc

O&M: vận hành và bảo dưỡng

PIM: Quản lý tưới có sự tham gia

PRA: phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia

XHH: Xã hội hóa

TCDN: Tổ chức dùng nước

UBND: Ủy ban nhân dân

XHH: xã hội hóa

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của Đề tài

Các tỉnh miền núi phía Bắc có tổng cộng 2.372 hồ chứa thủy lợi Trong đó, số lượng

hồ chứa có dung tích ≤ 3 triệu m3 là 2.338 hồ, chiếm tới 98,6% tổng số lượng hồ chứa thủy lợi trên địa bàn, trong đó hồ chứa có dung tích <500 nghìn m3 chiếm khoảng 86%

ở vùng MNPB Do vậy mà các hồ chứa nhỏ có vai trò quan trọng cung cấp nước cho sản xuất nông nghiệp và dân sinh Tuy nhiên, nhìn chung, các hồ chứa nhỏ ở khu vực miền núi phía Bắc có hiệu quả tưới thấp và có nguy cơ mất an toàn cao, hiệu quả tưới hiện nay của các hồ chứa chỉ đạt khoảng 50- 60% Các hồ chứa nhỏ ở đây hầu hết được xây dựng từ nguồn lực huy động nhân dân đóng góp, hoặc được các nông, lâm trường, đơn vị quân đội xây dựng hoặc do nhà nước đầu tư nhưng do hạn chế về ngân sách nên đầu tư xây dựng không đồng bộ dẫn đến công trình không hiệu quả, hoạt động kém an toàn

Các tổ chức quản lý hồ đập nhỏ ở vùng MNPB hiện nay rất đa dạng, gồm Công ty Khai thác CTTL, tổ chức hợp tác dùng nước, cá nhân, nông trường, UBND xã Ở một

số địa phương, công ty đang quản lý hồ đập nhỏ Các tổ chức hợp tác dùng nước rất đa dạng như: HTX, Ban quản lý thủy nông, Ban quản lý CTTL (Tuyên Quang), Ban thủy lợi xã (Lào Cai) Các Tổ chức quản lý thủy nông dưới loại hình tổ thủy nông xã hay tổ thủy nông thôn chưa phải là các Tổ chức hợp tác dùng nước hoàn chỉnh, chưa đáp ứng điều kiện để thực hiện chính sách cấp bù thủy lợi phí do không đảm bảo tư cách pháp nhân (con dấu, tài khoản), không có quy chế hoạt động Các Ban quản lý thủy nông xã

có trưởng ban do Phó chủ tịch UBND xã kiêm nhiệm không tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý khai thác công trình Các tổ chức quản lý thủy nông thiếu trụ sở làm việc, chưa được hỗ trợ cơ sở vật chất phương tiện phục vụ cho hoạt động quản lý công trình thủy lợi

Nhiều tổ chức quản lý thủy nông còn mang tính hình thức, hiệu quả hoạt động thấp, Trong khi đó, hiện nay ở nhiều địa phương công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh do Ủy ban nhân dân xã quản lý, do các địa phương này chưa thành lập được các tổ chức quản

lý thủy nông nên công trình chưa có chủ quản lý đích thực Tổ chức quản lý ở các địa

2

phương (UBND xã, TCDN) chưa chủ động thực hiện duy tu sửa chữa các hư hỏng nhỏ

mà thường trông chờ ngân sách nhà nước cấp để sửa chữa công trình, không huy động đóng góp của người hưởng lợi Trong khi đó kinh phí đầu tư cho công tác bảo trì, duy

tu sửa chữa thường xuyên còn hạn chế, chủ yếu từ nguồn cấp bù thủy lợi phí Do không thu được phí thủy lợi nội đồng nên các tổ chức quản lý thủy nông thiếu kinh phí cho duy tu bảo dưỡng công trình, thậm chí không có kinh phí trả công thỏa đáng cho người vận hành, bảo vệ công trình nên họ thiếu nhiệt tình, không làm hết trách nhiệm dẫn đến hiệu quả quản lý công trình thấp Người dân nhận thức về công tác bảo vệ và

sử dụng công trình thủy lợi còn nhiều hạn chế, còn nặng tư tưởng trông chờ ỷ lại vào

sự hỗ trợ của nhà nước

Trong những năm tới, đầu tư xây dựng hệ thống thuỷ lợi mới chủ yếu là các công trình thuỷ lợi nhỏ Vấn đề đặt ra hiện nay là việc đầu tư xây dựng, nâng câp hàng ngàn công trình hồ đập nhỏ đang xuống cấp, cần một khoản kinh phí rất lớn Khoản kinh phí này vượt quá khả năng của các chủ quản lý hồ chứa như UBND xã, HTX dùng nước, doanh nghiệp và hộ dân Do vậy, xã hội hóa và sự tham gia của tư nhân trong đầu tư

và vận hành hệ thống thủy lợi hồ đập nhỏ là xu hướng khách quan Đến nay tuy đã có nhiều chính sách trực tiếp hoặc gián tiếp đề thúc đẩy xã hội hóa nhưng vẫn chưa đi vào thực tế Mặt khác, Luật thủy lợi năm 2017 cũng đã nêu rõ quan điểm về đầu tư thủy lợi

đó là: Nhà nước đầu tư xây dựng công trình quy mô lớn, công trình khó huy động các nguồn lực xã hội; Người hưởng lợi có trách nhiệm

Vì vậy, việc nghiên cứu mô hình và giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc nhằm cung cấp các cơ sở khoa học để đề xuất mô hình xã hội hóa (cộng đồng, các thành phần kinh tế), cơ chế chính sách, giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ là hết sức cần thiết và

có ý nghĩa thực tiễn

2 Mục tiêu nghiên cứu

Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng, quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc

Đề xuất được các mô hình, giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý

hồ đập nhỏ

3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu hình thức đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc

Địa điểm nghiên cứu: Tỉnh Hòa Bình, Lào Cai, Tuyên Quang

4 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

* Cách tiếp cận:

Tiếp cận các chủ trương, chính sách của nhà nước: Tiếp cận, cập nhật các chủ trương, chính sách hỗ trợ, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng và các thành phần kinh tế của nhà nước nhằm phân tích, đánh giá những vấn đề tồn tại và kiến nghị bổ sung các giải pháp, cơ chế chính sách cần thiết phục vụ xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý

* Phương pháp nghiên cứu:

Phương pháp kế thừa: Kế thừa kết quả nghiên cứu trước đây về nâng cao hiệu quả quản lý khai thác công trình thủy lợi, quản lý tưới có sự tham gia (PIM)

Phương pháp điều tra thực địa: Áp dụng phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia (PRA) để điều tra thực trạng xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ ở một số xã đại diện trong vùng nghiên cứu

Phương pháp phân tích thống kê: để tính toán, xác định các dữ liệu về thực trạng đầu

tư xây dựng và quản lý công trình hồ đập nhỏ ở các vùng nghiên cứu

Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Tham khảo ý kiến các chuyên gia, cán bộ, doanh nghiệp, các nhà quản lý có nhiều kinh nghiệm quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi

1.1.1 Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng

1.1.1.1 Một số khái niệm liên quan đến xã hội hóa đầu tư xây dựng

- Đối tác công - tư (Public-Private partnerships/PPP): là một thuật ngữ chỉ mối quan hệ giữa nhà nước và các thành phần kinh tế tư nhân trong việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung ứng các dịch vụ công cộng [1]

Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, chẳng hạn có quan điểm cho rằng đó là “một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra và/dịch vụ công cộng được thỏa thuận công khai” [12]; hoặc đó là “một dịch vụ của chính quyền hay thương vụ tư nhân được cấp vốn và vận hành thông qua quan hệ đối tác giữa chính quyền với một hoặc nhiều công

ty thuộc khu vực tư nhân, thể hiện bằng một hợp đồng giữa hai bên, trong đó bên tư nhân cung ứng dịch vụ công/dự án và đảm nhiệm rủi ro về tài chính, kỹ thuật và vận hành” (Từ điển bách khoa mở Wikipedia); theo Chính Phủ Việt Nam thì đó là “việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án” [2]; và “Quan hệ đối tác công-tư là việc Nhà nước cùng với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở Hợp đồng quan hệ đối tác” [1], v.v Theo cách chung nhất có thể hiểu “quan hệ đối tác công-tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thông qua một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó”

1.1.1.2 Kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng

Ở Indonesia: quy định trách nhiệm trong đầu tư xây dựng và quản lý tưới đối với các

cấp và trách nhiệm của tổ chức dùng nước (WUA) chi tiết theo bảng:

Kéo dài mạng lưới tưới Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm

Ở Nhật Bản: trong đầu tư xây dựng công trình, theo luật định, để có thể thực hiện được

dự án, sau khi có trên 15 nông dân hưởng lợi đệ trình đề xuất dự án, những người nộp đơn phải thu thập được sự đồng ý của ít nhất 2/3 số nông dân hưởng lợi từ dự án Tuy nhiên, thực tế thực hiện, chính quyền yêu cầu sự chấp thuận của ít nhất 90% số lượng nông dân hưởng lợi từ dự án tham gia Kinh phí thực hiện dự án được phân chia như sau:

Bảng 1.2 Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở

Dự án cấp tỉnh (diện tích hưởng lợi 200 ha)

6

1.1.1.3 Sự tham gia của khu vực tư nhân

Sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP): Trên thực tế, mô

hình PPP khởi nguồn từ việc ở một số nơi tiến hành mở cửa cho sự tham gia của khu vực tư nhân Private-Sector Participation/PSP) trong một số ngành dịch vụ công ích, tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu về kết cấu hạ tầng và các dịch vụ công ích ngày càng cao theo sự phát triển của xã hội dẫn đến sự thiếu hụt về ngân sách quốc gia trong đầu tư; bên cạnh đó còn do yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ và cuối cùng phần nào là do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và của thị trường, v.v đã bắt đầu mở ra cơ hội để PSP phát triển Tuy nhiên, sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị đồng nhất với tư nhân hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi, vì vậy đã gây khó khăn

và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích Để xác định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, những năm gần đây, nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công-tư”, tức

là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của mỗi bên theo nguyên tắc: chia sẻ lợi ích; chia sẻ trách nhiệm và chia sẻ rủi ro Theo đó, PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công [3]

Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác công - tư là các tổ chức chính phủ, bao gồm các bộ ngành, chính quyền các địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước Đối tác

tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự

án Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức

và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp [3]

7

Mô hình dự án thực hiện theo phương thức PPP rất đa dạng nhưng tựu trung có thể quy về mấy nhóm dưới đây [13]:

+ Công tư hợp doanh: Phần vốn của chính quyền có tác dụng tạo niềm tin cho đối tác

tư nhân Đối với các nước đang chuyển đổi thì ở giai đoạn đầu thường thực hiện dưới dạng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công ích, qua đó mà thu hút thêm vốn tư nhân vào phát triển dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý vận hành

và cung ứng dịch vụ

+ Trao quyền cho tư nhân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích: Đây là dạng chủ yếu của phương thức PPP, bao gồm BOT (xây dựng- vận hành- chuyển giao) và các biến thể của nó như BOOT (xây dựng- sở hữu-vận hành-chuyển giao), BOO (xây dựng- sở hữu-chuyển nhượng), BTO (xây dựng-chuyển nhượng-vận hành), BOOS (xây dựng-sở hữu-vận hành-bán lại), BT (xây dựng-chuyển nhượng), TOT (chuyển nhượng-vận hành-chuyển nhượng)

+ Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch

vụ công ích, bao gồm M&O (quản lý & vận hành), DBL (tư nhân thiết kế-xây dựng cho chính quyền rồi thuê công trình để kinh doanh)

+ Huy động vốn tín thác đầu tư vào dự án phát triển hạ tầng Doanh nghiệp nhà nước

chủ đầu tư dự án hạ tầng phát hành trái phiếu hoặc vay các quỹ vốn tín thác đầu tư (Quỹ này tập hợp các nguồn vốn nhỏ lẻ của tư nhân để cho vay và phân chia lợi nhuận cho họ) Điều này khác với các dự án nhà nước khác ở chỗ nguồn vốn không phải do cấp chủ quản hoặc chính quyền đứng ra vay (và trả) rồi phân bổ cho doanh nghiệp sử dụng, mà là do chính doanh nghiệp chủ đầu tư vay và trả

PPP được áp dụng lần đầu tiên trong lĩnh vực nước, từ thế kỷ 18 với việc xây dựng các kênh đào ở Pháp, sau đó được áp dụng trong giao thông với việc các nhóm tài phiệt địa phương đã thành lập các quỹ tín thác đường thu phí, vay mượn tiền từ các nhà đầu tư

tư nhân để sửa chữa đường xá và hoàn trả nợ bằng cách thu phí đường bộ

Với sự phát triển ngày càng đa dạng về lĩnh vực và rộng khắp về mặt địa lý, PPP cũng được áp dụng trong lĩnh vực thủy lợi ở nhiều nơi trên thế giới, trong đó có thể kể đến một số quốc gia điển hình như sau[14]:

8

Ở Brazil: Dự án hợp tác công tư của Brazil thiết lập đối tác giữa nhà nước và tư nhân

để sử dụng chung khu tưới rộng 7,717 ha Chính phủ nhượng đất nông nghiệp và đối tác tư nhân vận hành, quản lý và phát triển cơ sở hạ tầng (70 % công trình do chính phủ đầu tư xây dựng để đảm bảo công trình được vận hành trong 6 năm kể từ ngày ký hợp đồng và ít nhất 25% diện tích tưới sẽ được người dân quản lý Đối tác tư nhân sẽ thu thuỷ lợi phí trong hợp đồng 25 năm

Ở Ai Cập: Dự án tưới Đồng bằng phía Đông (West Delta): Đối tác công tư trong dự án

West Delta được thiết kế dựa trên hình thức thiết kế-xây dựng và vận hành (DBO) Đối tác tư nhân nhận chuyển quyền 79.800 ha phía nam West Delta để thiết kế và xây dựng hệ thống tưới và vận hành trong 30 năm Nhà nước sẽ là chủ sở hữu công trình

và chịu rủi ro về thu hồi chi phí Quá trình này cũng có sự tham gia của người dân từ quy hoạch, thiết kế đến xây dựng Người dân đóng phí hàng năm trên lượng nước sử dụng và trên diện tích gieo trồng

Ở Peru: Dự án tưới Olmos Chính phủ cũng nhượng quyền khai thác 38,000 ha vùng

đất mới và 5.500 ha vùng Valle Viejo cho khu vực tư nhân phát triển hạ tầng cơ sở thuỷ lợi Hình thức hợp tác công tư ở đây là Xây dựng-sở hữu-vận hành và chuyển giao Nhà nước đấu giá đất tưới và thu tiền để đầu tư việc xây dựng cơ sở hạ tầng, trong khi đó đối tác tư nhân xây dựng và quản lý, vận hành và thu phí thuỷ lợi Thời hạn chuyển giao là 25 năm

Ở Ấn Độ: Hầu như không có ví dụ nào về hợp tác công tư trong ngành tưới mặc dù

các đối tác tư nhân từ lâu đã tham gia tích cực vào việc xây dựng công trình thuỷ lợi trên khắp đất nước, còn trong quy mô dự án, chỉ có hình thức tham gia của các tổ chức doanh nghiệp trong việc quản lý và vận hành hệ thống thuỷ lợi nhỏ và cũng được xem như là sự tham gia của tư nhân

Ở Cambodia: Các hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng thuỷ lợi chính như sau:

+ Mô hình dịch vụ tư do doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp: Mô hình này ở

tỉnh Kampong Thom có quy mô hệ thống từ 500 đến 2.000 ha Đầu tư của tư nhân ở đây là đầu tư về đất nhiều hơn nước Trong mô hình này, doanh nghiệp tư nhân xây dựng các hồ chứa trữ nước để tưới cho lúa, sau khi xây dựng xong, họ sẽ cho thuê đất

để lấy lợi nhuận

+ Mô hình dịch vụ tưới tư nhân quy mô lớn và vừa do doanh nghiệp tư nhân địa

phương cung cấp: Mô hình này ở tỉnh Takeo có quy mô lớn hơn 500 ha Tư nhân cung

9

cấp dịch vụ tưới cho người dân trong hệ thống Tư nhân sẽ đầu tư vào việc cải tạo các

hệ thống tưới và lắp đặt các trạm bơm và bơm nước Sau khi cải tạo công trình, doanh nghiệp sẽ đảm bảo cấp nước cho người dân thanh toán phí thuỷ lợi Nhờ vậy người dân đã canh tác được 2 vụ/năm và tăng năng suất

+ Mô hình Preks doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp dịch vụ tưới quy mô

nhỏ: Mô hình này ở tỉnh Kandal có quy mô từ 100 - 300 ha Doanh nghiệp tư nhân đầu

tư vào việc vận hành và bảo dưỡng công trình thuỷ lợi để cung cấp dịch vụ tưới cho người dân

Như vậy, PPP đã và đang được nhìn nhận là xu hướng phát triển tất yếu trên thế giới, bởi vì theo nhận định chung thì không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống hạ tầng nhưng cũng không một nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này do đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và có nhiều rủi ro vì vậy cần phải thực hiện PPP Trên thực tế, hiện nay có hơn 100 quốc gia áp dụng phương thức hợp tác này có hiệu quả, với các loại dự án điển hình là nhượng quyền thu phí; thiết

kế, xây dựng, cấp vốn và vận hành; nhượng quyền kinh doanh và tư nhân hóa Tại các nước công nghiệp hóa, hình thức PPP đã cho phép chuyển giao các dịch vụ công cho khu vực tư nhân với tư cách là một phần của chính sách của Nhà nước

Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện PPP không thể áp dụng một cách máy móc, ồ ạt vì

có thể sẽ dẫn đến những hiệu quả không như mong muốn Điều đó đã từng diễn ra trong quá khứ, sau khi các nước phát triển có được những dự án áp dụng PPP thành công đã góp phần thúc đẩy hình thức hợp tác này ở các nước đang phát triển vào những năm 1990, đặc biệt là ở khu vực Mỹ Latinh Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (từ năm 1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ

đô la Mỹ, bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước Tổng mức đầu tư này tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua và chiếm khoảng 20% mức đầu tư cho CSHT [4]

Trong giai đoạn này, ở các nước đang phát triển trải qua hai làn sóng phát triển PPP: + Làn sóng thứ nhất xảy ra vào giữa thập niên 1990 mà đỉnh điểm là năm 1997 với số vốn cam kết lên đến 109 tỉ đô la Đây là giai đoạn mà tiến trình tư nhân hóa xảy ra mạnh mẽ ở các nước Mỹ Latinh Tuy nhiên, kỳ vọng về vai trò của khu vực tư nhân

10

trong việc giải quyết vấn đề CSHT và cung cấp các dịch vụ công giảm xuống nhanh chóng mà nguyên nhân chủ yếu là do tiến trình tư nhân hóa việc cung cấp cơ sở hạ tầng đã đi quá xa, kết quả của việc khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công hay cơ sở hạ tầng đã không như mong đợi Sau thời gian triển khai rầm rộ các dự án vào giữa thập niên 1990 thì đến đầu những năm 2000, khiếm khuyết đã bộc lộ Nguồn thu không đủ bù đắp cho các khoản chi phí và suất sinh lợi theo yêu cầu Kết quả là chất lượng dịch vụ thậm chí còn thấp hơn trước khi

nó được chuyển giao cho khu vực tư nhân và trong nhiều trường hợp nhà nước phải quốc hữu hóa và tự cung cấp các dịch vụ hay cơ sở hạ tầng công (GS Gomez-Ibanez, một trong những học giả hàng đầu về CSHT) [15]

+ Làn sóng thứ hai diễn ra trong những năm 2000, khi mà mô hình PPP trở nên phổ biến hơn ở các nước Nam Á, châu Âu, Trung Á và Châu Phi, đỉnh điểm là năm 2008 với tổng vốn cam kết lên đến 163 tỉ đô la [15]

Đánh giá chung về quá trình phát triển PPP trên thế giới có thể đưa ra những điểm chính như sau [4]:

+ Xét về vùng lãnh thổ: trong khoảng 20 năm qua, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh Ở thời kỳ đỉnh điểm của làn sóng thứ nhất, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết và hiện nay các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới về PPP

+ Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực: năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên

+ Theo phân loại của Ngân hàng Thế giới, dự án xây mới chiếm tỷ phần nhiều nhất với 53,4%; loại hình cải tạo vận hành và chuyển giao các dự án hiện hữu (theo đó khu vực

tư nhân sẽ bỏ vốn cải tạo hay nâng cấp các dự án hay dịch vụ hiện hữu, sau đó thuê lại

để vận hành với một thời gian nhất định và cuối cùng là trả lại cho nhà nước) chiếm một tỷ phần đáng kể với 17,5%; Mô hình chuyển nhượng quyền sở hữu (toàn bộ hay một phần) cho khu vực tư nhân chiếm 28,7%; Hợp đồng cho thuê hay quản lý chiếm 0,4%

Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh -

11

chuyển giao (BOT) Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước

1.1.2 Tổng quan kết quả nghiên cứu về quản lý khai thác

1.1.2.1 Các mô hình quản lý công trình thủy lợi trên thế giới

Bảng 1.3 Các loại mô hình quản lý tưới ngoài nhà nước trên thế giới

Có quy chế chặt chẽ

Chủ yếu từ thuỷ lợi phí, cộng thêm một ít tài trợ

Có chuyên môn sâu, chuyên nghiệp

Có thể quản lý các công trình quy mô lớn, phức tạp

Chính

quyền địa

phương

Chính quyền địa phương

Thuế đất & các nguồn thu nhập khác của chính phủ

Khả năng quản lý hạn chế

vì đảm nhận nhiều nhiệm

vụ, có thể quản lý theo các hợp đồng

Có sự giám sát của các

cơ quan chính quyền

Thuỷ lợi phí, thu nhập khác

Có thể có tài trợ, bao cấp

Chuyên môn từ trung bình đến chuyên nghiệp, quản lý các công trình quy mô lớn, phức tạp khi được hỗ trợ

Ban giám đốc đựoc bầu

từ các bên liên quan Một vài quy định của chính phủ

Thuỷ lợi phí Các nguồn thu nhập khác, có thể có lợi nhuận

Nhìn chung phù hợp với các công trình thủy lợi vùa

vụ khác

Công trình thuỷ lợi nhỏ vì nguồn tài chính hạn chế

Nhà thầu Hợp đồng ký kết với cơ

quan tài trợ Cơ quan tài trợ

Có thể có chuyên môn sâu

và chuyên nghiệp Công trình thuỷ lợi nhỏ vì quy mô hạn chế

Công trình thuỷ lợi nhỏ do người dùng nước trực tiếp quản lý công trình

Nguồn: Vermillion and Sagardoy (1999)

12

Qua bảng trên nhận thấy có rầt nhiều các mô hình quản lý tưới đang được áp dụng ở nhiều nước khác nhau trên thế giới Các mô hình này có nhiều mức độ khác nhau về cách thức, cường độ tham gia để tăng cường trách nhiệm và quyền hạn của của người dùng nước trong quá trình quản lý tưới Vermillion and Sagardoy (1999) đã tổng kết trên thế giới có 7 loại mô hình cơ bản ngoài nhà nước để quản lý các công trình thuỷ lợi Các mô hình này gồm có tổ chức dịch vụ công cộng, chính quyền địa phương, ban quản lý thuỷ lợi huyện, công ty đồng trách nhiệm, nhà thầu, công ty tư nhân và hội dùng nước Vermillion and Sagardoy (1999) cho rằng quản lý tưới được tổ chức dựa trên 4 mối quan hệ tương tác giữa (1) Tổ chức lập chính sách quản lý dịch vụ tưới; (2)

Tổ chức chi phối dịch vụ tưới; (3) Tổ chức cung cấp dịch vụ tưới và (4) Ai trả phí dịch

vụ tưới Theo đó, mô hình xây dựng mối liên hệ này sẽ xác định tổ chức nào chịu trách nhiệm với ai và chịu trách nhiệm về chức năng nào

1.1.2.2 Quản lý tưới có sự tham gia

Cẩm nang về PIM của Ngân hàng Thế giới đã định nghĩa PIM là “Sự tham gia của người dùng nước vào tất cả các khía cạnh quản lý công trình thuỷ lợi và ở các quy mô khác nhau” Huy động cộng đồng tham gia vào tất cả các khía cạnh (quy hoạch, thiết

kế, thi công và quản lý khai thác) và quy mô/ cấp độ (từ công trình đầu mối đến mặt ruộng) trong quy hoạch, xây dựng và quản lý, khai thác các hệ thống thủy nông là một trong những phương thức phổ biến trên thế giới hiện nay nhằm mục tiêu tăng cường nguồn lực tham gia đầu tư xây dựng và quản lý, khai thác hệ thống thủy lợi qua đó giảm chi phí đầu tư của nhà nước, tăng cường ý thức, trách nhiệm của người hưởng lợi, cải thiện hiệu quả hệ thống, đảm bảo chia sẻ công bằng nguồn nước, đảm bảo tính bền vững của hệ thống và nguồn nước, Vì vậy, cải thiện sự tham gia của cộng đồng tiếp tục được xem là một trong những cách hứa hẹn nhất để cải thiện các hệ thống thủy lợi

Về mặt lý luận, logic của PIM vượt qua ranh giới quốc gia, văn hóa và kinh tế; nó là một ý tưởng tốt vì nhiều lý do và sự tham gia của người dân trong các giai đoạn của một dự án thủy lợi nói chung là quan trọng như nhau với 4 cấp độ đã nêu ở trên Tuy nhiên, bản chất của từng trường hợp PIM phản ánh một sự pha trộn độc đáo của điều kiện địa phương và các ưu tiên quốc gia (David Groenfeldt, 2003) Nhìn chung, sự tham gia của cộng đồng trong các giai đoạn xây dựng hệ thống thủy lợi ở nhiều nơi trên thế giới thường được thể hiện theo hai hình thức là (a) tham gia đóng góp kinh phí

13

và (b) tham gia ý kiến, giám sát trong quy hoạch, thiết kế, thi công xây dựng công trình

Bảng 1.4 Các mô hình cung cấp dịch vụ tưới trên thế giới

Dịch vụ tưới do

Chính phủ cung

cấp

Chính phủ cung cấp dịch vụ tưới và phân bổ ngân sách cho các Công ty thuỷ nông nhà nước Sử dụng một phần thuế từ nhà nước và một phần

do người dùng nước đòng thuỷ lợi phí

Dịch vụ tưới do tổ

chức bán nhà

nước cung cấp

Chính phủ xác định dịch vụ tưới và bao cấp Tổ chức bán nhà nước cung cấp dịch vụ tưới, người dùng nước đóng một phần thuỷ lợi phí

Dịch vụ tưới độc

lập

Chính phủ cung cấp khung pháp lý

và chính sách về dịch vụ tưới Tổ chức quản lý thuỷ nông cung cấp dịch vụ tưới và người dùng nước trả thuỷ lợi phí thông qua hợp đồng dịch

vụ Dịch vụ tưới do

người dùng nước

quyết định

Chính phủ cung cấp khung pháp lý

và chính sách để người dùng nước yêu cầu các Tổ chức quản lý thuỷ nông thực hiện dịch vụ tưới và người dùng nước trả thuỷ lợi phí cho TCDN

Tự quản lý

Chính phủ cung cấp khung pháp lý

và chính sách để người dùng nước thành lập các TCDN thực hiện dịch

vụ tưới và người dùng nước trả thuỷ lợi phí cho TCDN

Chú thích:

Chi phối G = Chính phủ (Governmen)t

Cung cấp ME = Tổ chức quản lý thuỷ nông (Managing entity)

Trả thuỷ lợi phí U = Người dùng nước (Users)

Nguồn: Vermillion and Sagardoy (1999)

14

Bảng 1.5 Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước (HDN)

Hoạt động

Công ty nhà nước

Công ty O&M (User Input)

Đồng trách nhiệm

HDN O&M

HDN làm chủ (Quy chế

do Công ty xây dựng)

HDN tự quản lý

Đại diện của

Chú thích: O&M = vận hành và bảo dưỡng

Nguồn: Ngân hàng thế giới (WB), 1996

Ở Nhật Bản: Áp dụng mô hình LID (Law Irrigation District), một tổ chức tự chủ về tài

chính cũng như về điều hành phân phối nước Hội viên bàn bạc, điều hành, kiểm tra, kiểm soát hoạt động tài chính, phân phối nước thông qua đại biểu của mình (Dự án Jica CDPIM) Thành viên của LID là toàn bộ nông dân canh tác đất đai trên phạm vi

hệ thống Cơ quan điều hành là ban giám đốc và ban thanh tra do hội đồng đại biểu bầu ra Ban giám đốc lựa chọn ra chủ tịch là người đại diện hoàn toàn cho tập thể LID

và điều hành công việc dựa trên các quyết định của ban giám đốc Hoạt động của LID

do các bộ phận chuyên ngành đảm nhiệm, mỗi bộ phận do một hoặc vài giám đốc điều hành

Ở Mexico: Khoảng giữa những năm 1980 Mexico lâm vào khủng hoảng vì nợ nước

ngoài Các hệ thống thuỷ nông xuống cấp nghiêm trọng do thiếu kinh phí hoạt động Nhà nước Mexico tiến hành cải tổ trong ngành thuỷ lợi bằng cách thành lập uỷ ban thuỷ lợi quốc gia với nhiệm vụ chuyển giao quản lý các hệ thống thuỷ nông cho các hiệp hội sử dụng nước, được thành lập cho mục đích quản lý này Năm 1990, Mexico chuyển giao hệ thống thuỷ nông đầu tiên cho hội người dùng nước và đến năm 1995, hơn 2/3 diện tích tưới do 80 hệ thống thuỷ nông phục vụ được chuyển giao cho 316 hội người dùng nước Chương trình chuyển giao được thực hiện trước tiên đối với các

hệ thống hoạt động tốt nhất, đó là các hệ thống đựơc tổ chức tốt nhất với những người nông dân có tư tưởng thương mại nhất Tiêu chí quan trọng nhất để lựa chọn các hệ

15

thống thuỷ nông đó là khả năng của hội dùng nước có thể trở nên tự chủ về tài chính, người dùng nước có thể trang trải được chi phí quản lý vận hành và hành chính Hiệu quả lớn nhất đạt được ở Mexico chính là nguồn kinh phí của Chính phủ cho quản lý vận hành và bảo dưỡng công trình đã giảm đáng kể sau chuyển giao, tỷ lệ đóng góp của người dân và chính phủ lần lượt là 72%:28% (so với 15%:85% trước chuyển giao), trong khi đó chất lượng O&M không bị suy giảm (David Groenfeldt, 2003) Tuy nhiên do thực hiện chuyển giao đồng loạt theo cách tiếp cận “top-down” nên gần đây

đã nảy sinh ra nhiều vấn đề về tổ chức và hoạt động của các tổ chức dùng nước ở Mexico

Ở Thổ nhĩ Kỳ: Vào năm 1993, một phần để hưởng ứng phong trào chuyển giao ở

Mexico, phần khác được thúc đẩy bởi sứ mệnh cải cách tổ chức cục thuỷ lợi một cách hiệu quả hơn, chương trình chuyển giao quản lý thuỷ nông được hình thành Trong chương trình này, cục thuỷ lợi tích cực khuyến khích nông dân thành lập các tổ chức dùng nước nhận nhiệm vụ quản lý các hệ thống của nhà nước Các tổ chức dùng nước lấy nước từ đầu mối hoặc kênh nhánh, trong các hệ thống lớn, do nhà nước quản lý và

tự mình quản lý từ hạ lưu điểm phân phối nước này Họ không phải trả thuỷ lợi phí cho nhà nước, ngoài ra còn được nhận hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính trong quản lý kênh cấp hai Nhìn chung, cách tiếp cận của Thổ Nhĩ Kỳ là “trên xuống-dưới lên” nên nhận được sự đồng thuận của người dân vì thế, hiện nay mô hình PIM tại đây rất phát triển [16]

Ở Philipines: Bắt đầu từ những năm 1970, Cục quản lý thủy lợi quốc gia Philippines

hợp tác với các nhà nghiên cứu trong một loạt các dự án phát triển các tổ chức thông qua đó nông dân có thể có một vai trò lớn hơn trong việc phát triển và quản lý hệ thống thủy lợi Các hoạt động này diễn ra trong bối cảnh cắt giảm các khoản trợ cấp của chính phủ cho Cơ quan thủy lợi quốc gia (NIA) nhằm làm cho cơ quan thủy lợi phụ thuộc nhiều hơn vào nguồn thu từ nông dân với hy vọng rằng những thay đổi sẽ làm cho nông dân hài lòng hơn và sẵn sàng trả cho các chi phí phát triển và quản lý các hệ thống thủy lợi Theo đó, vốn thực hiện chương trình phát triển tưới tiêu vùng nông thôn của nước này thực hiện theo phương thức nhà nước và nhân dân cùng làm, trong đó người dân được yêu cầu đóng góp 10% các chi phí xây dựng trực tiếp (không bao gồm chi phí thiết kế, giám sát, đường giao thông và các chi phí gián tiếp) và tối đa tới 300 pesos/ha (tương đương 40$/ha); phần kinh phí còn lại sẽ do Chính phủ hỗ trợ

16

không lãi suất nhưng người hưởng lợi phải hoàn trả cho nhà nước trong vòng 50 năm Theo đánh giá của Korten và Siy từ kinh nghiệm của Văn phòng quản lý tưới Philipines, yêu cầu nông dân hoàn trả lại các chi phí xây dựng là một định hướng cốt yếu của cơ quan quản lý nhà nước hướng tới phương pháp tiếp cận có sự tham gia khi làm việc với người dân Việc yêu cầu người sử dụng nước hoàn trả kinh phí đầu tư khiến các bên tham gia có trách nhiệm hơn trong việc xây dựng, quản lý khai thác công trình, theo đó cơ quan quản lý thu hồi được chi phí để tiếp tục phục vụ cho những mục đích khác nhưng đồng thời cơ quan quản lý sẽ có trách nhiệm hơn trong việc đảm bảo chất lượng dịch vụ phù hợp với nhu cầu, mức độ ưu tiên và khả năng của người dân để người dân sớm có cơ hội trả lại số tiền Nhà nước đã bỏ ra đầu tư hệ thống Cơ chế tài chính này cũng đảm bảo người dân phải quan tâm đến công tác xây dựng và thực hiện một cách tiết kiệm và hiệu quả Kết quả đánh giá sau khi dự án được thực hiện cho thấy phương thức huy động người dân tham gia này đã đạt được thành công lớn, giảm được chi phí đầu tư và nâng cao chất lượng dịch vụ thủy nông, nhờ vậy giúp sản lượng lúa gia tăng, tăng diện tích tưới vào mùa khô hạn và quá trình phân phối nước được công bằng [17]

Ở Thái Lan: Phương thức huy động sự tham gia của cộng đồng trong Dự án đập dâng

tình nguyện của người dân được thực hiện bởi Bộ Nội vụ Thái Lan là chính quyền cung cấp vật liệu và hướng dẫn kỹ thuật cho công tác xây dựng những đập nhỏ và địa phương chịu trách nhiệm chi trả tiền nhân công Mức đầu tư của dự án vào khoảng 91$/ha, trong đó chi phí nhân công khoảng 44% Đây là một trong những cách thức tiếp cận mới tại Thái Lan vào thời điểm đó nên đã nhận được nhiều ý kiến trái chiều,

có nhiều ý kiến cho rằng rất khó để huy động chính quyền địa phương và người dân đóng góp phần nhân công do trước kia họ vẫn nhận được tiền lương khi họ tham gia thực hiện các dự án khác Tuy nhiên, khi người dân được tham gia đầy đủ vào các hoạt động của dự án, được tư vấn tường tận về lợi ích lâu dài của họ trong quá trình lập kế hoạch họ đã đóng góp nhân lực cần thiết để xây dựng các đập dâng nhỏ Điều đó đã

mở ra cách thức tiếp cận và sự thành công trong việc cải tạo và quản lý các hệ thống tưới qui mô nhỏ của người dân địa phương với chi phí thấp và người dân vẫn đóng vai trò là chủ sở hữu và kiểm soát hệ thống tưới (Nalinee và cộng sự, 1986; Bruns, 1989, 1990)

Ở Trung Quốc: Trước những năm 1980, việc quản lý và phân phối nước ở Trung Quốc

Hiện nay Trung Quốc cũng đang trong quá trình cải cách ngành thủy lợi để đáp ứng nhu cầu nước ngày càng gia tăng, ước tính tổng lượng nước sử dụng trong tất cả các lĩnh vực đã tăng 9,7% từ năm 1997 đến 2011(MWR, 2007 và 2011), do vậy, việc huy động cộng đồng tham gia vào công tác tưới tiêu là vấn đề tiếp tục nhận được nhiều sự quan tâm [18]

1.1.2.3 Quản lý an toàn hồ đập

Hồ chứa nước là một loại công trình thuỷ lợi quan trọng, ảnh hưởng nhiều đến mọi mặt của tự nhiên, dân sinh, kinh tế, xã hội và an ninh quốc phòng Tác dụng của hồ chứa nước rất lớn đó là cắt lũ, chậm lũ, lưu trữ nước vào mùa mưa và đảm bảo cấp nước vào theo yêu cầu vào mùa kiệt cho các nhu cầu sử dụng nước như nhu cầu tưới, cấp nước công nghiệp, sinh hoạt, giao thông thuỷ, giữ gìn môi trường sinh thái Bên cạnh những tác dụng như nêu ở trên hồ chứa nước lại luôn tiềm ẩn nguy cơ sự cố, những hiểm hoạ mỗi khi mùa mưa lũ đến nhất là đối với những hồ chứa có đập chặn dòng là đập đất Để khai thác hiệu quả và giảm thiểu những tác hại do mưa lũ gây ra, thì việc đưa ra các giải pháp đảm bảo an toàn cho hồ chứa đóng một vai trò hết sức quan trọng

Nhiều đập nhỏ nằm trong điều kiện thiếu an toàn bởi vì các nguyên nhân chủ yếu đó là: thiết kế không thích hợp, năng lực thoát lũ của đập tràn không đáp ứng yêu cầu, chất lượng thi công không đáp ứng yêu cầu, thiếu đánh giá và bảo dưỡng, phương thức

tổ chức quản lý không thích hợp Kết quả là khu vực hạ du luôn trong trạng thái bị đe dọa Trong khi đó, trong một số trường hợp thời tiết cực đoan, người dân tự đắp chặn đập tràn để giữ nước nhiều hơn trong lòng hồ so với dung tích thiết kế thay vì nâng cấp đập dẫn tới đập có thể bị phá hủy ngay cả trong trường hợp mưa lũ nhỏ

Nghiên cứu của Pisaniello (1997) đặt ra 4 câu hỏi lớn trong đó câu hỏi có ý nghĩa quan

18

trọng đó là làm cách nào ý thức và thực hiện của người nông dân trong công tác quản

lý an toàn đập nâng cao an toàn trong phù hợp với điều kiện thực tế và các chính sách nhà nước Kết quả nghiên cứu, đánh giá tại 7 nước trên thế giới gồm Mỹ, Úc, Canada, Anh, phần Lan, Bồ Đào Nha và Nam Phi đã chỉ ra rằng mặc dù hệ thống quản lý của các quốc gia có sự khác nhau song tập chung chủ yếu vào các vấn đề chính như sau:

+ Chế độ thông tin và báo cáo,

+ Các qui định và tiêu chuẩn,

+ Đào tạo cộng đồng và chuẩn bị ứng phó,

+ Chế tài

+ Đào tạo và hướng dẫn chủ đập

Ở Nhật Bản có gần 210.000 đập nhỏ (Tameike), tập trung chủ yếu ở các vùng đồi núi; hầu hết các đập này có chiều cao dưới 10 m (chiếm 94,1% tổng số hồ chứa toàn quốc) với tổng dung tích khoảng 4,5 tỷ m3 nước Diện tích tưới của các hồ này vào khoảng

740 ngàn ha (chiếm 28% tổng số diện tích tưới của toàn quốc) Trong đó, 71% hồ chứa nhỏ do các tổ chức cấp thôn thực hiện quản lý (50% số hồ chứa nhỏ này thuộc quyền

sở hữu) Tỉnh có nhiều đập nhỏ nhất là tỉnh Hyogo với 47.596 đập, trong đó 75% số hồ chứa nhỏ được xây dựng từ trước năm 1860, 16% số hồ chứa được xây dựng từ năm 1867-1912 Giải pháp thực hiện quản lý hồ đập nhỏ của Nhật Bản bao gồm:

Xây dựng mối liên kết giữa các bên liên quan bao gồm: Chính quyền địa phương, người nông dân và cộng đồng dân cư

Thiết lập cơ chế chia sẻ thông tin: Nhận biết rủi ro, chia sẻ thông tin rủi ro thiên tai giữa các cá nhân, các nhóm và các tổ chức liên quan,

19

Tập huấn cộng đồng tham gia ứng phó rủi ro thiên tai hồ đập nhỏ

Xây dựng bản đồ rủi ro thiên tai để cộng đồng có thể nhận biết phòng tránh nếu thảm họa xảy ra

Hình 1.1 Mô hình tổ chức ngăn ngừa thảm họa hồ đập nhỏ tại Nhật Bản

Mặc dù mỗi quốc gia có thể chế và các phương tổ chức quản lý khác nhau xong các bài học kinh nghiệm trong việc triển khai thực hiện quản lý rủi ro thiên tai hồ đập làm

cơ sở xem xét, đánh giá và điều chỉnh để áp dụng thích hợp trong bối cảnh Việt Nam

1.2 Tổng quan kết quả nghiên cứu, các mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý Công trình thủy lợi ở Việt Nam

1.2.1 Tổng quan mô hình xã hội hóa đầu tư dựng

1.2.1.1 Quá trình phát triển PPP trong đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng ở Việt Nam:

Ở nước ta, hợp tác công – tư được chú ý trước tiên ở hình thức đầu tư nước ngoài, chủ trương này được đề cập đến lần đầu tiên trong một văn bản có tính pháp lý chính thức

là Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987 với hình thức Hợp đồng BOT, BTO và BT về xây dựng và kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng Sau đó cùng với sự đổi mới kinh tế

và quá trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng với sự đa dạng hóa của các thành phần kinh tế trong nước, sự hợp tác này ngày càng được làm sáng tỏ hơn trong các văn kiện đại hội Đảng VIII, IX, X và đặc biệt là một số văn bản được ban hành trong thời gian gần đây đã góp phần xây dựng cơ sở pháp lý đầu tiên cho chủ trương thực hiện PPP ở nước ta như: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO và BT; Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT, ngày 27/

Nông dân

Chính quyền địa phương

Cộng đồng dân cư

20

01/ 2011 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thực hiện Nghị định 108/2009/NĐ-CP; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ-CP và đặc biệt là Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công-tư, với các lĩnh vực đầu tư chủ yếu là giao thông; nhà máy điện; y tế; hệ thống cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường, v.v [1] và đến năm 2015 Chính phủ đã chính thức Ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP 14/2/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư Đây là những chính sách quan trọng, tạo hành lang pháp lý cho việc thu hút mạnh mẽ hơn các nguồn vốn đầu tư từ khu vực kinh tế tư nhân trong việc đầu tư và phát triển kết cầu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam, theo đó: Đầu tư theo hình thức đối tác công-tư là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án

Phần tham gia của nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước bao gồm: Vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng mức đầu tư của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự án.… Phần tham gia của nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án

Vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác có dẫn đến nợ công do nhà nước quản lý

Hợp đồng dự án là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu

tư, trong đó nhà nước chuyển nhượng cho nhà đầu tư được phép đầu tư, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công trong một thời gian nhất định… Hợp đồng dự án quy định cam kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và nhà đầu tư”

Trong lĩnh vực cấp nước, PPP (theo cách gọi trước đây là PSP), được triển khai đầu tiên trong các dự án quản lý vận hành các hệ thống thoát nước và thu gom rác của thành phố Lạng Sơn (1993), các dự án cấp nước nông thôn ở Tiền Giang, Vĩnh Long, Bến Tre (1993); dự án BOT cấp nước Bình An (1994) rồi mở rộng ra tại nhiều vùng

đô thị và nông thôn với quy mô ngày càng lớn hơn như nhà máy nước Thủ Đức, sông

Đà, v.v[5]

21

Đối với lĩnh vực sản xuất nông nghiệp, quá trình hội nhập với khu vực và thế giới của nước ta được bắt đầu từ giữa thập kỷ 80 của thế kỷ trước và nhất là từ khi gia nhập WTO, đã giúp nước ta đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế tương đối cao; cơ cấu lao động có sự chuyển dịch nhanh chóng theo hướng từ nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ; bên cạnh đó là quá trình đô thị hóa cũng diễn ra mạnh mẽ Mặc dù vậy, nông nghiệp vẫn đang và sẽ tiếp tục là điều kiện tiên quyết trong số những điều kiện để tồn tại, phát triển xã hội và các đô thị, bởi vì ngoài việc nuôi sống người dân cả trong lĩnh vực nông nghiệp và phi nông nghiệp thì quá trình hội nhập quốc tế cũng mở ra cho ngành nông nghiệp nhiều thời cơ trong việc xuất khẩu nông sản thu lại ngoại tệ góp phần nhất định trong phát triển kinh tế đất nước Tuy nhiên, kèm theo đó là nhu cầu về

số lượng và chất lượng nông sản ngày càng phải được nâng lên, đảm bảo yêu cầu xuất khẩu, đạt giá thành cao và tránh những tổn hại về kinh tế do không đảm bảo được hợp đồng với đối tác, nói cách khác mức đảm bảo trong quá trình sản xuất cần được nâng lên, rủi ro giảm xuống Tuy vậy, trong những năm gần đây, sản xuất nông nghiệp ở nước ta lại đang có dấu hiệu tăng trưởng chậm lại, nếu giai đoạn từ 1995-2000 đạt 4%, đến 2001-2005, giảm còn 3,83% và đến giai đoạn 2006-2010, tăng trưởng chỉ còn 3,3% Vì vậy, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã xây dựng đề án Tái cơ cấu nông nghiệp với mục tiêu là để tăng giá trị gia tăng của ngành, duy trì tăng trưởng ở mức 3%/năm, trong đó tập trung vào một số nhóm giải pháp chính như: Tái cơ cấu đầu tư công, khuyến khích đầu tư tư nhân, phát triển hợp tác công- tư Đồng thời, đổi mới các cơ chế, chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp [6]

Các dịch vụ công (trong sản xuất nông nghiệp) sẽ được rà soát và phân theo ba nhóm:

- Nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện,

- Tư nhân và tổ chức xã hội thực hiện, nhà nước hỗ trợ,

- Tư nhân thực hiện

Cụ thể như sau:

+ Nhà nước chịu trách nhiệm: quy hoạch diện tích sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; các hiệp định thương mại và hợp tác Quốc tế, xây dựng các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ công, quản lý đập và công trình thủy lợi đầu mối, và các kênh rạch chính; các nghiên cứu khoa học nông nghiệp cơ bản; đảm bảo cạnh tranh công

an toàn thực phẩm, y tế, nông nghiệp, và bảo vệ môi trường, tài chính nông thôn và bảo hiểm nông nghiệp

Để thực hiện được mục tiêu đặt ra, nhiều chuyên gia cho rằng không thể bao cấp cho ngành nông nghiệp mà cần phải đưa ra được chính sách, giải pháp cụ thể, xây dựng các chính sách khuyến khích đầu tư của nước ngoài và đầu tư tư nhân vào lĩnh vực nông nghiệp bởi vì với lạm phát 14-15% như năm 2011 thì việc bao cấp cho ngành nông nghiệp sẽ rất khó vì vậy phải thúc đẩy đầu tư tư nhân vào nông nghiệp chứ không phải là tăng cường đầu tư công (Steve Jaffee-WB)

Với vai trò là hạ tầng phục vụ sản xuất của nông dân, các hệ thống thủy nông luôn góp phần quan trọng trong việc phát triển nông nghiệp Dù vậy, đây lại là lĩnh vực cần số vốn đầu tư rất lớn, phạm vi phục vụ rộng về không gian, liên quan đến đông đảo các thành phần trong xã hội dẫn đến khả năng đầu tư công của nhà nước trong xây dựng và quản lý khó có thể đáp ứng đủ nhu cầu, vì thế sự tham gia hợp tác của các thành phần kinh tế (nhà nước và tư nhân, cộng đồng) là điều cần thiết, phù hợp với xu hướng chung của thế giới, chủ trương tái cơ cấu nông nghiệp của nước ta

1.2.1.2 Mô hình đối tác công – tư trong lĩnh vực thủy lợi ở Việt Nam

Trên thực tế, bản chất của sự tham gia hợp tác của các thành phần kinh tế trong lĩnh vực thủy lợi không khác nhiều với việc người dân tham gia cùng nhà nước trong xây dựng, quản lý khai thác các hệ thống thủy lợi diễn ra từ xa xưa ở nước ta, trong đó các hình thức tham gia của các thành phần kinh tế đã hoặc đang tồn tại trong lĩnh vực thủy

23

lợi ít nhiều có đặc điểm của sự hợp tác công tư ở 3 hình thức sau[4]:

+ Công tư hợp doanh: Do nằm trong vùng nhiệt đới, gió mùa, thường xuyên có thiên

tai, bão, lũ, hạn hán nên sự hợp tác của cộng đồng trong lĩnh vực thủy lợi ở Việt Nam trước tiên là trong phòng chống và giảm nhẹ thiên tai mà thành quả của nó là sự ra đời của nhiều hệ thống đê sông, đê biển bảo vệ mùa màng và tính mạng của người dân sống ở các vùng đồng bằng ven sông, ven biển với những công trình mang đậm dấu ấn của cộng đồng và sự hợp tác của dân binh như kênh đào Đông Xuyên dài khoảng 31

km nối từ Long Xuyên xuống Rạch Giá, được xây dựng vào những năm 1817-1818; kênh Vĩnh Tế dài khoảng 91 km nối từ Châu Đốc ra biển Hà Tiên, xây dựng năm 1820-1824 với sự góp sức của dân binh Việt Nam và Chân Lạp Đó là những công trình mang nhiều ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo giao thông và phục vụ phát triển nông nghiệp ở vùng nay thuộc Tây Nam Bộ của nước ta và có thể coi là những khái niệm đầu tiên về sự tham gia của cộng đồng trong lĩnh vực thủy lợi

Trong các giai đoạn sau này, việc huy động sự tham gia của người dân cùng với nhà nước xây dựng và quản lý khai thác công trình thủy lợi vẫn được thực hiện dưới nhiều cách tiếp cận và hình thức khác nhau như đóng góp tiền, ngày công, chẳng hạn như lao động công ích tham gia xây dựng, tu bổ các công trình vì lợi ích chung của cộng đồng trong đó có các công trình thủy lợi (đến năm 2004 đã bãi bỏ) Điều đó chứng tỏ người dân cũng đóng một vai trò không nhỏ trong việc phát triển của lĩnh vực này khi họ đã đầu tư và quản lý khai thác một số lượng lớn công trình trong hệ thống thuỷ lợi chung của cả nước, ước tính trung bình trong nhiều năm khoảng 20-30% tổng số vốn đầu tư xây dựng đầu mối và kênh chính (Nguyễn Xuân Tiệp, 2008) Không dừng ở đó, hiện nay việc chia sẻ trách nhiệm phát triển thuỷ lợi của nhân dân vẫn tiếp tục được thể hiện qua sự đóng góp xây dựng và quản lý vận hành các hệ thống công trình thuỷ lợi nội đồng

Với cách tiếp cận sự tham gia không chỉ đề cập đến sự tham gia của người nông dân

mà của toàn thể những người hưởng lợi, từ chính phủ cho đến những người sử dụng nước, vì vậy, ở một khía cạnh nào đó có thể coi quản lý tưới có sự tham gia là tiền đề của hình thức hợp tác công – tư trong xây dựng và quản lý khai thác công trình thủy lợi nhằm thu được những hiệu quả tốt hơn trong việc khai thác và bảo vệ tài nguyên nước

24

+ Trao quyền cho người dân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích: Sự tham gia của các thành phần kinh tế tư nhân theo hình thức này được hình thành từ hai lý do chính là: theo quy định, điều chỉnh của các văn bản pháp quy và do nhu cầu thực tế của sản xuất[7]

- Nhìn chung trên phạm vi cả nước, nhà nước sẽ đầu tư, quản lý các công trình/hạng mục công trình lớn; người dân, với sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và các cơ quan chuyên môn liên quan, sẽ chịu trách nhiệm đầu tư, hoàn thiện và quản lý khai thác các hệ thống công trình trong nội đồng

- Ở một số địa phương, như vùng Đồng bằng sông Cửu Long và khu vực Tây Nguyên,

do yêu cầu của thực tiễn sản xuất, một số hộ hoặc nhóm hộ gia đình cùng hợp tác lại đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi nhỏ phục vụ sản xuất nông nghiệp với sự hỗ trợ của chính quyền địa phương thông qua các chính sách như ưu đãi về thuế, tiền thuê đất, lãi suất vay vốn, thời gian khai thác

Điển hình cho hình thức hợp tác này là các mô hình ở tỉnh An Giang Ở đó, các Hợp tác xã nông nghiệp (có dịch vụ tưới tiêu) do một bộ phận người dân lập ra, đóng góp

cổ phần để mua máy móc, thiết bị, vật tư và cung cấp dịch vụ tưới tiêu cho nông dân theo hợp đồng kinh tế được thỏa thuận và ký kết trước mỗi vụ tưới Bên cạnh đó, UBND tỉnh cũng ban hành những chính sách ưu đãi rất cụ thể nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế trong xã hội đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh như Quyết định số 17/2008/QĐ-UBND ngày 21/5/2008 và sau đó được thay thế bằng Quyết định số 12/2009/QĐ-UBND của UBND tỉnh An Giang về việc ban hành Quy định chính sách khuyến khích và ưu đãi đầu tư xây dựng hệ thống trạm bơm điện trên địa bàn tỉnh An Giang với những ưu đãi cụ thể như hỗ trợ lãi suất (50% lãi suất tín dụng đầu tư của nhà nước), xác lập quyền khai thác (từ 7-12 năm), hỗ trợ về thuế, tiền thuê đất, v.v đã mở ra cơ hội, tạo niềm tin cho các nhà đầu tư, nhờ vậy hiện nay có những tổ chức, doanh nghiệp ngoài nhà nước đã mạnh dạn đầu tư hàng chục tỷ đồng

để xây dựng các trạm bơm có quy mô phục vụ lên tới khoảng 1.800 ha

+ Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch

vụ công ích: Bên cạnh việc xác định vai trò trách nhiệm của nhà nước và người dân trong đầu tư xây dựng mới các công trình thủy lợi thì việc quản lý khai thác các công trình hiện có để cung cấp dịch vụ tưới tiêu cho sản xuất cũng được thực hiện theo hình

25

thức có sự tham gia của người dân thông qua việc phát triển quản lý tưới có sự tham gia (PIM) được chính thức triển khai từ những năm giữa thập kỷ 90 của thế kỷ trước, sau đó được cụ thể bằng các văn bản pháp quy như Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT ngày 12/10/2009 về Hướng dẫn tổ chức hoạt động và phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi và Thông tư số 56/2010/TT-BNNPTNT ngày 1/10/2010

về Quy định một số nội dung trong hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi, do Bộ Nông nghiệp và PTNT ban hành

Theo các văn bản nêu trên, các công trình thủy lợi có nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước sẽ được xem xét phân cấp và chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân tham gia quản lý khai thác một cách phù hợp với điều kiện thực tiễn từng vùng và năng lực của

tổ chức, cá nhân nhận chuyển giao và việc cung cấp dịch vụ sẽ được thực hiện thông qua đặt hàng thể hiện bằng Hợp đồng giữa các cơ quan quản lý nhà nước được phân cấp và các tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác công trình thủy lợi theo quy định

1.2.2 Hiện trạng quản lý hồ đập ở nước ta

Theo Báo cáo của TCTL năm 2014, cả nước có 6.704 hồ chứa nước thủy lợi, đảm bảo cấp nước tưới cho 803.130 ha đất canh tác Trong đó, dung tích từ 1,0 ÷ 3,0 triệu m3 có

459 hồ, dung tích từ 0,2 ÷ 1,0 triệu m3 có 1.752 hồ, dung tích trữ nhỏ hơn 0,2 triệu m3

có 4.182 Như vậy, tổng số các hồ chứa có dung tích từ 3 triệu m3 trở xuống là 6.393

hồ chiếm tỷ lệ 95,4% tổng số hồ chứa thủy lợi, các hồ này phần lớn tập trung ở các tỉnh miền núi phía Bắc (2.338 hồ, chiếm 98,6% tổng số hồ chứa của vùng), các tỉnh miền Trung (2.070 hồ, chiếm 94,2% tổng số hồ của vùng) và Tây Nguyên (1.009 hồ, chiếm 95,5% tổng số hồ của vùng) [8]

Các mô hình tổ chức quản lý hồ chứa ở nước ta rất đa dạng về loại hình và quy mô Hồ đập vừa được xem là công trình thủy lợi nội đồng thời vừa là công trình phòng chống thiên tai do vậy các các mô hình tổ chức quản lý an toàn hồ đập có thể được chia làm 2 nhóm chủ yếu là:

- Mô hình tổ chức quản lý khai thác, bảo vệ công trình

- Mô hình quản lý rủi ro thiên tai hồ đập Trong đó mỗi loại mô hình, mỗi địa phương lại có cách tổ chức vận hành khác nhau phụ thuộc vào nhận thức, mức độ quan tâm của chính quyền địa phương và người dân

26

Hiện nay các Công ty khai thác công trình thủy lợi quản lý 896/6.648 hồ (chiếm khoảng 13% tổng số hồ thủy lợi) Các hồ chứa do các công ty quản lý, có cán bộ kỹ thuật, công nhân trực tiếp quản lý, vận hành và kinh phí để duy tu, sửa chữa khi công trình bị xuống cấp; công tác phòng chống lụt bão được quan tâm nên hồ được bảo đảm

an toàn, ít xẩy ra vỡ đập Theo các tài liệu thu thập trong quá trình điều tra khảo sát chi tiết tại 5 tỉnh khu vực Trung Bộ và các tài liệu liên quan đến công tác quản lý vận hành

an toàn hồ chứa Các tổ chức dùng nước /HTX quản lý trên 80% số lượng công trình

hồ chứa trong đó chủ yếu là các hồ chứa nhỏ, độc lập, có diện tích phục vụ hạn chế

Trong thời gian qua nhiều hồ chứa có quy mô vừa và nhỏ đã bị vỡ gây thiệt hại đáng

kể tới người, tài sản của nhân dân: năm 1978 tại Nghệ An vỡ đập hồ Quán Hài (4,6 triệu m3), hồ Đồn Húng (3,9 triệu m3) làm 14 người chết; năm 1986 tại Khánh Hòa vỡ đập hồ Suối hành (7,34 triệu m3); năm 1989 vỡ đập hồ Am Chúa (2,97 triệu m3) sau khi xử lý năm 1992 hồ lại tiếp tục vỡ; năm 2009 tại Hà Tĩnh vỡ Đập Z20 (0,30 triệu

m3); năm 2010 vỡ đập hồ Khe Mơ (0,70 triệu m3), đập Trứng (0,20 triệu m3); năm

2010 tại Quảng Bình vỡ đập hồ Cây Tắt (0,70 triệu m3), Khe Cày (0,30 triệu m3), tại Ninh Thuận vỡ đập hồ Phước Trung (2,34 triệu m3), năm 2011 vỡ đập hồ Khe Làng,

hồ 271 tỉnh Nghệ An; năm 2012 vỡ đập ở Tây nguyên thấm mạnh qua mang cống Hồ Lim đe dọa vỡ đập; năm 2013 vỡ đập hồ Tây nguyên (Lâm Đồng), vỡ đập hồ Thung Cối (Thanh Hóa), vỡ đập hồ Phân Lân (Vĩnh phúc); năm 2014 vỡ đập phụ hồ chứa đầm Hà động, tỉnh Quang Ninh v.v… Các hồ bị vỡ do rất nhiều nguyên nhân, trong đó

có nguyên nhân do chất lượng thi công không bảo đảm, mưa lũ quá lớn về mùa mưa

và ít về mùa khô, không đủ kinh phí để sửa chứa nâng cấp đặc biệt là công tác quản lý vận hành yếu kém[8]

27

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG, QUẢN

LÝ KHAI THÁC HỒ ĐẬP NHỎ VÙNG MIỀN NÚI PHÍA BẮC

Vùng miền núi phía Bắc nằm trên vùng lãnh thổ phía Bắc của nước ta, trải rộng từ biên giời phía Tây tới bờ biển Đông có diện tích tự nhiên khoảng 101,4 nghìn km2 Toàn vùng có 14 tỉnh bao gồm: Hòa Bình, Sơn La, Lai Châu, Điện Biên, Phú Thọ, Yên Bái, Lao Cai, Tuyên Quang, Hà Giang, Bắc Giang, Thái Nguyên, Bắc Kạn, Cao Bằng, Lạng Sơn Tổng số dân trên địa bàn là 101437,8 người, là địa bàn cư trú của nhiều dân tộc ít người gồm hơn 30 dân tộc, trong đó những dân tộc chính như : Kinh, Tày, Nùng, Thái, Mường, Dao, Mông Nhìn chung tốc độ phát triển kinh tế của vùng là chậm nhưng tỉ lệ tăng dân số lại ở mức cao Do tập trung nhiều vùng dân tộc khác nhau, lại chủ yếu sống ở vùng núi nên mật độ dân số giữa thành thị và nông thôn có sự chênh lệch lớn

Hình 2.1 Các tỉnh khu vực MNPB

Tổng diện tích đất tự nhiên ở khu vực là 9.520,0 nghìn ha trong đó đất sản xuất nông nghiệp 2.123,4 nghìn ha chỉ chiếm khoảng 22,3% diện tích Đất dốc là đặc trưng của vùng Trung du và miền núi phía Bắc với tỷ lệ đất có độ dốc trên 250 chiếm 87,5% (vùng Tây Bắc) đến 68,8% (vùng Đông Bắc) gây khó khăn lớn cho phát triển sản xuất nông nghiệp và dân cư trong vùng

28

Diện tích đất sản xuất nông nghiệp đang sử dụng khoảng hơn 1,305 triệu ha đất (chiếm gần 13 % tổng diện tích tự nhiên) Trong cơ cấu đất nông nghiệp, đất cây hàng năm chiếm 75 % (979,3 nghìn ha), đất cây lâu năm chiếm 11,57 % (151 nghìn ha), đất vườn tạp chiếm 9,7% (127,1 nghìn ha), còn lại là đất cỏ dùng vào chăn nuôi và đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản

Trong số các loại hình công trình thủy lợi cấp nước tưới vùng MNPB thì hồ chứa có mức bảo đảm cấp nước tốt hơn, hầu như không phải chi phí về năng lượng cho công tác quản lý vận hành và có điều kiện gia tăng nguồn thu phục vụ quản lý khai thác như nuôi trồng thủy sản, phát triển du lịch, dịch vụ… Chính vì vậy, để đảm bảo cơ sở thực tiễn, công tác đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng và tổ chức quản lý khai thác là cơ

sở thực tiễn để đề xuất được các mô hình và giải pháp xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập ở vùng MNPB nói riêng và các vùng khác trên toàn quốc nói chung

2.1 Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc

Vùng MNPB có khoảng 19.887 công trình thủy lợi các loại (TCTL,2010), trong đó chủ yếu là công trình hồ chứa, đập dâng ngoài ra còn một số lượng lớn các công trình tạm phục vụ cho sản xuất nông nghiệp Tổng diện tích đất được tưới ước tính khoảng 320,9 ngàn ha trên tổng số 1,569 triệu ha đất sản xuất nông nghiệp Như vậy, diện tích đất được tưới từ các công trình thủy lợi mới chỉ đạt sấp sỉ 20,45% diện tích đất sản xuất nông nghiệp trên địa bàn

Trong các loại hình công trình cấp nước tưới vùng MNPB thì hồ chứa có mức bảo đảm cấp nước tốt hơn, chi phí quản lý vận hành rẻ đồng thời có thể khai thác đa mục tiêu so với các loại hình công trình còn lại Qua nhiều năm đầu tư xây dựng, bằng nhiều nguồn vốn của Trung ương, địa phương và các chương trình lồng ghép, đến nay các tỉnh miền núi phía Bắc đã cơ bản có một hệ thống thủy lợi đáp ứng yêu cầu phát triển sản xuất nông nghiệp và dân sinh

Theo số liệu điều tra của TCTL (2014), xét trên qui mô dung tích thì, trong số 3.470

hồ thì có đến 3.332 hồ chứa có dung tích dưới 1,0 triệu m3 chiếm 96,02% Trong số các hồ chứa có dung tích dưới 1,0 triệu m3 thì hồ chứa dung tích dưới 0,2 triệu m3 là 2.551 hồ chiếm 76,56%

từ 1÷3 triệu m3

từ 3 ÷ 10 triệu m3

≥10 triệu m3

Nguồn: Tổng cục thủy lợi 2014

Đồng thời việc phân bố số lượng hồ chứa ở các tỉnh MNPB có sự khác biệt rất lớn Phân loại hồ chứa theo dung tích trên và dưới 0,5 triệu m3 (Theo Thông tư 65), tổng số 2.533 hồ thì một số tỉnh có rất ít hồ chứa như Lai Châu (3 hồ), Điện Biên (15 hồ), Cao Bằng (18 hồ), trong khi đó, ở một số tỉnh có rất nhiều hồ như Hòa Bình (522 hồ), Tuyên Quang (492 hồ), Bắc Giang (422 hồ) Mặt khác, qui mô hồ chứa ở vùng MNPB tập trung chủ yếu là hồ chứa có qui mô dung tích dưới 0,5 triệu m3 chiếm tới 84,1% Một số tỉnh có nhiều hồ chứa và số lượng hồ có dung tích dưới 0,5 triệu m3 cao như Tuyên Quang (96,1%), Bắc Giang (87,7%), Phú Thọ (82,1%)

Hồ chứa dung tích từ 0,5 triệu m3 trở lên

Hồ chứa dung tích

<0,5 triệu m3

Ghi chú

Số lượng (hồ) Tỷ lệ Số lượng (hồ) Tỷ lệ

Trong 3 tỉnh khảo sát ở vùng MNPB là Tuyên Quang, Lào Cai và Hòa Bình có 1.115

hồ đập nhỏ trong đó: hồ có dung tích từ 0,5-1,0 triệu m3 có 157 công trình (14,1%); hồ

có dung tích <0.5 triệu m3 là 958 công trình (85,9%) Như vậy trong 3 tỉnh khảo sát thì

hồ chứa chủ yếu là hồ chứa nhỏ với dung tích dưới 0,5 triệu m3 Riêng 2 tỉnh Tuyên Quang và Lào cai số lượng hồ chứa dung tích dưới 0,5 triệu m3 rất lớn lần lượt là 96,1% và 94%

Hồ chứa dung tích trên 0,5 triệu m3

Hồ chứa dung tích dưới 0,5 triệu m3

Số lượng (hồ) Tỷ lệ (%) Số lượng (hồ) Tỷ lệ (%)

Nguồn: Trung tâm PIM 2016

+ Tổng diện tích tưới của 3 tỉnh ở bảng trên là trên 130.794 ha, bình quân 1 công trình tưới được 21,8 ha, nếu chỉ tính trung bình diện tích tưới đối với các hồ đập nhỏ thì bình quân 1 công trình chỉ tưới được khoảng 10ha Trong đó, diện tích tưới bằng hồ chứa là 38.545 ha (29,5%), tưới bằng bơm (dầu, điện, thủy luân) là 5.804ha (4,4%), tưới bằng công trình cống, kênh dẫn trực tiếp nước từ khe, suối là 15.342ha (11,7%); còn lại chủ yếu tưới bằng các đập dâng (đập xây hoặc phai tạm, rọ thép) là 72.604ha (55,5%) Như vậy, diện tích tưới bằng hồ đập là chủ yếu ở vùng MNPB trong đó chủ yếu là hồ, đập dâng nhỏ

+ Trong tổng số diện tích tưới bằng hồ chứa là 38.544ha thì hồ có dung tích từ 0,5 - 1,0 triệu m3 tưới được 5.088ha (13,2%); hồ có dung tích từ 0,2 - 0,5 triệu m3 tưới được 6.375ha (16,5%); hồ có dung tích dưới 0,2 triệu m3 tưới được 19.525ha (50,7%)

tỉnh Lào Cai 100% số hồ chứa đều có qui mô dung tích dưới 1,0 triệu m3, trong đó các

hồ chứa có dung tích dưới 0.2 triệu m3 là 61.7% diện tích tưới từ toàn bộ số hồ chứa Bảng 2.4 Diện tích tưới của các hồ đập nhỏ ở các tỉnh điều tra vùng MNPB

Diện tích tưới theo

dung tích hồ (V)

bình quân (%)

DT tưới (ha)

Tỷ lệ (%)

Diện tích tưới (ha)

Tỷ lệ (%)

Diện tích tưới (ha)

Tỷ lệ (%)

V < 1 triệu m3 14.170,5 88,4 1.801,05 100,00 15.016,30 72,44 86,97

V= 0,5-1 triệu m3 1.266,57 7,91 110 6,11 3.711,3 17,90 10,64 V= 0,2-0,5 triệu m3 1.841,12 11,50 205 11,38 4.328,7 20,88 14,59

V <0,2 triệu m3 11.062,8 69,07 1.486,05 82,51 6.976,3 33,66 61,75

Nguồn: Trung tâm PIM 2016

32

+ Các hồ chủ yếu là hồ thủy lợi phục vụ chủ yếu tưới tiêu nông nghiệp cho lúa và hoa màu Chỉ có một số ít có thể phục vụ phát điện công suất siêu nhỏ chỉ một vài trạm kw/h, tức là phục vụ phát điện không đáng kể Tuy nhiên, lòng hồ hầu hết được sử dụng để nuôi cá theo hình thức quảng canh

+ Về cấp nước sinh hoạt cũng chỉ phục vụ nhỏ lẻ, người dân sử dụng các tuyến kênh đi qua khu dân cư của một số công trình để lấy nước thô cho sinh hoạt và hầu như chưa thu được phí dịch vụ cho cấp nước kiểu này

* Một số đặc điểm hồ chứa nhỏ như sau:

+ Dung tích trung bình của các hồ nhỏ vùng MNPB là 0,177 triệu m3;

+ Diện tích tưới bình quân là 35,53ha, lớn nhất là 161ha và nhỏ nhất là 3 ha;

+ Diện tích lưu vực là 1,07km2;

+ Dung tích hồ chứa/diện tích tưới bình quân là 5.108 m3/ha;

+ Chiều cao đập dao động từ 3-15 m, bình quân về chiều cao là 7,31m trong đó phổ biến là các đập có chiều cao <10m

Dung tích bình quân 1 hồ là 177.000 m3; Diện tích tưới lớn nhất của hồ chứa là 161ha

và nhỏ nhất là 3 ha Chiều cao đập dao động từ 3-15 m, bình quân về chiều cao là 7,31m trong đó phổ biến là các đập có chiều cao <10m (trong 48 hồ khảo sát chỉ có 2

hồ có chiều cao đập trên 12m) Bề rộng mặt đập chủ yếu từ 2-4m Các tràn xả lũ có bề rộng tràn dao động từ 1,5-10m, phổ biến là bề rộng tràn 5m Từ đặc điểm hồ nhỏ như vậy việc đầu tư nâng cấp sửa chữa nếu thực hiện giao cho dân hoặc XHH thì có thể không đòi hỏi quá nhiều kinh phí

+ Đặc điểm công trình đầu mối: Đầu mối được hình thành đều là đập đất 47/48 hồ (98% số hồ khảo sát) Mỗi đầu mối đều có tràn xả lũ, tràn xả lũ là các tràn tự do, không có cửa van điều tiết Quá trình đầu tư xây dựng chưa được hoàn chỉnh trong đó vẫn còn không ít là tràn đất Trong số các tràn chỉ có 36% tràn đã được kiên cố, 64%

số tràn còn lại cần thiết phải đầu tư xây dựng để đáp ứng được các yêu cầu về an toàn vận hành Tất cả các hồ, đập nhỏ khảo sát đều không có tràn sự cố

+ Diện tích lưu vực của các hồ đập nhỏ: trong quá trình khảo sát, ngay những người