Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam

Nhiệm vụ nghiên cứu Một là, làm rõ lý luận về chế độ TQĐP trên thế giới và chứng minh được tính ưu việt của nó so với các nguyên tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định được những né

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ

CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI

VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2020

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ

CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI

VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

Mã số : 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CỬU VIỆT

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2020

Tôi xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu của tôi, chưa công

bố và chưa sử dụng trong việc bảo vệ cấp học vị nào trước đó Việc sử dụng các tài liệu, số liệu liên quan trong luận án đều được trích dẫn theo đúng quy định

Nguyễn Thị Thiện Trí

Chính quyền địa phương: CQĐP

Tự quản địa phương: TQĐP

Trung ương: TƯ

Địa phương: ĐP

Ủy ban nhân dân: UBND

Hội đồng nhân dân: HĐND

ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 06

1.1 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài 06

1 Tình hình nghiên cứu ở i t Na 15

1.3 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 20

CHƯƠNG : LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG 26

2.1 Khái ni m chế độ tự quản địa phương 26

2.1.1 Định nghĩa tự quản địa phương 26

2.1.2 Cơ sở của chế độ tự quản địa phương 29

2.1.2.1 Phi tập trung hóa quản lý địa phương – xu hướng toàn cầu 29

2.1.2.2 Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ thành đơn vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo là cơ sở về tổ chức chế độ tự quản địa phương 33

2.1.3 Lý thuyết quyền tự nhiên và tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương 37

2.1.3.1 Lý thuyết quyền tự nhiên và chế độ tự quản địa phương 37

2.1.3.2 Tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương 38

2.1.4 Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương 42

2.2 Nguyên tắc, nội dung và phạm vi tự quản của chế độ tự quản địa phương 49

2.2.1 Nguyên tắc của chế độ tự quản địa phương 49

2.2.2 Các nội dung tự quản của chế độ tự quản địa phương 51

2.2.2.1 Tự quản về chính trị 51

2.2.2.2 Tự quản về hành chính 56

2.2.2.3 Tự quản về tài chính 57

2.2.3 Phạm vi tự quản của chế độ tự quản địa phương 63

2.3 Bảo đảm, bảo v và cơ chế kiểm soát tự quản địa phương 70

2.3.1 Bảo đảm, bảo vệ quyền tự quản của địa phương 70

2.3.1.1 Bảo đảm quyền tự quản của địa phương 70

2.3.1.2 Bảo vệ quyền tự quản của địa phương 73

2.3.2 Kiểm soát đối với cơ quan tự quản địa phương 76

2.4 Vai trò và hạn chế của chế độ tự quản địa phương 79

2.4.1 Vai trò của chế độ tự quản địa phương 79

2.4.2 Những hạn chế của chế độ tự quản địa phương 84

Chương 3: LỊCH SỬ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG À ĐẶC TRƯNG TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG ÙNG NÔNG THÔN À ĐÔ THỊ TRÊN THẾ GIỚI 89

3.1 Nguồn gốc hình thành và sự phát triển của chế độ tự quản địa phương 89

3.1.1 Giai đoạn cổ, trung đại 90

3.1.1.1 Các quốc gia Anh, Mỹ 90

3.1.1.2 Các nước châu Âu - lục địa 94

3.1.1.3 Nước Nga 97

3.1.2 Lịch sử tự quản địa phương giai đoạn cận hiện đại và ngày nay 100

3.1.2.1 Ở các nước Anh, Mỹ 100

3.1.2.2 Các nước châu Âu - lục địa 103

3.1.2.3 Các nước hậu xã hội chủ nghĩa 107

3.1.2.4 Một số nước châu Á 109

3 Đặc trưng của tự quản địa phương ở vùng nông thôn và đô thị trên thế giới 112

3.2.1 Đặc trưng của tự quản địa phương ở vùng nông thôn 112

3.2.2 Đô thị hóa và đặc trưng TQĐP ở đô thị 117

3.2.2.1 Đô thị hóa và nhu cầu hình thành chế độ tự quản đô thị 117

3.2.2.2 Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương vùng đô thị 120

Chương 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠI CỦA MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY 130

4.1 Những yếu tố tự trị trong tổ chức chính quyền địa phương Vi t Nam thời phong kiến 130

4.1.1 Khái quát lịch sử chế độ tự trị làng xã ở Việt Nam 130

4.1.2 Những yếu tố tự trị trong chế độ làng xã Việt Nam thời phong kiến 131

4.1.3 Những giá trị lịch sử của chế độ xã thôn tự trị ở Việt Nam đối với nền hành chính – chính trị Việt Nam 134

4.2 Yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương Vi t Nam và h quả của nó 135

4.2.1 Yếu tố tự quản trong tổ chức chính quyền địa phương từ sau 1945 đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 135

4.2.1.1 Yếu tố tự quản trong tổ chức chính quyền địa phương từ sau 1945 đến trước Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 135

4.2.1.2 Yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 138

4.2.2 Hệ quả của yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương 144

4.3 Những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương có thể tiếp nhận trong đổi mới chính quyền địa phương ở Vi t Nam hi n nay 151

4.4 Những cơ sở cho vi c áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương trong đổi mới chính quyền địa phương Vi t Nam hi n nay 156

4.4.1 Những tiền đề lịch sử, chính trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nước ta theo hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương 156

4.4.1.1 Chủ trương, đường lối của Đảng có thể hiện quan điểm đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương và bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 156

4.4.1.2 Những quy định pháp luật có thể hiện tinh thần tự quản địa phương 160

4.4.1.3 Những kinh nghiệm của chế độ tự trị làng xã Việt Nam thời phong kiến có thể áp dụng cho cải cách chính quyền địa phương theo hướng tự quản 162

4.4.2 Thực tiễn cải cách chính quyền địa phương đã và đang được thực hiện và những bài học kinh nghiệm 164

4.5 Những giải pháp đổi mới chính quyền địa phương ở Vi t Nam theo

hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương 171

4.5.1 Tổ chức và phân chia lại đơn vị hành chính lãnh thổ 171 4.5.2 Mô hình chính quyền địa phương Việt Nam theo hướng áp dụng các

hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương 173

4.5.2.1 Mô hình chung 173 4.5.2.2 Những giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở

vùng nông thôn 180 4.5.2.3 Những giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở

đô thị 182 4.5.2.4 Vấn đề đổi mới Đảng lãnh đạo và kiểm soát quyền lực đối với

chính quyền địa phương trong điều kiện mới 185 4.5.2.5 Giải pháp về chế độ bầu cử, trưng cầu ý dân, tổ chức nhân sự,

kỹ thuật lập pháp khi đổi mới mô hình chính quyền địa phương theo hướng áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế

độ tự quản địa phương 187

KẾT LUẬN CỦA LUẬN ÁN 190

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài

Phương thức tổ chức CQĐP là nội dung hành chính – chính trị cơ bản của tất cả các quốc gia Ở mỗi nhà nước, tùy vào điều kiện chính trị, dân cư, văn hóa, truyền thống pháp lý sẽ lựa chọn một phương thức phù hợp điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền

TƯ và ĐP Cho đến nay, có hai trường phái/ nguyên tắc đối lập nhau là tập trung và phi tập trung, tuy vậy, không có nhà nước nào chỉ áp dụng nguyên tắc tập trung hoặc phi tập trung mà luôn có sự kết hợp giữa hai nguyên tắc này theo một tỷ lệ nhất định tùy vào nhu cầu chính trị và mục tiêu quản lý trong từng giai đoạn khác nhau Dù không mâu thuẫn, nhưng so với tập trung thì phi tập trung trong quá trình phát triển, luôn là phương thức ưu thế hơn vì tính hiệu quả cũng như những giá trị dân chủ mà nó mang lại cho nhà nước

Có nhiều hình thức phi tập trung, tùy vào mức độ, có thể chia thành các hình thức sau: tản quyền, phân quyền, ủy quyền, phân cấp quản lý, trong đó phân quyền là hình thức phi tập trung triệt để nhất, là nguyên tắc xuyên suốt của chế độ TQĐP

Muốn hội nhập và phát triển thì mỗi quốc gia đều phải có một nguyên tắc phi tập trung phù hợp, có vị trí, vai trò là nguyên tắc chủ đạo, điều tiết mối quan hệ giữa TƯ và

ĐP Ở Việt Nam, đã có một thời gian dài nước ta áp dụng chế độ phân cấp quản lý, mà

hiện nay quy định trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (viết tắt là Luật Tổ chức CQĐP)

là “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” - mà về cơ bản không có sự thay đổi về chất so với

phân cấp quản lý trước đây Về bản chất, “phân cấp quản lý” hay “phân quyền, phân cấp,

ủy quyền” là những phương thức được hình thành trên nền tảng của nguyên tắc tập trung dân chủ, trong đó tập trung, tập quyền là chủ đạo Về lý luận, rõ ràng, các nguyên tắc phân định thẩm quyền này là những cách gọi né tránh và không được hình thành trên cơ

sở một lý thuyết khoa học minh định Từ đó mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam là mô hình lai tạo, khó lý giải, đã để lại nhiều bất cập từ pháp luật đến thực tiễn kinh tế, chính trị, xã hội, đặc biệt không phù hợp cho định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Từ cơ sở lý luận, thực tiễn đó, việc nghiên cứu và làm rõ một nguyên tắc phi tập trung khác có cở sở khoa học rõ ràng như nguyên tắc phân quyền để xây dựng, cải cách, phát triển mô hình CQĐP ở nước ta là cần thiết và cấp bách Lý giải về tính cấp thiết của việc nghiên cứu lý luận, cơ sở khoa học của chế độ TQĐP và ứng dụng của mô hình này trong đổi mới CQĐP nước ta, tác giả tổng kết như sau:

Thứ nhất, về tính toàn cầu và tính ưu việt của mô hình TQĐP

TQĐP ngày nay đã rất phát triển ở nhiều quốc gia, từ những nước phát triển đến những nước đang phát triển vì những giá trị kinh tế, chính trị, nhân văn mà nó mang lại Việt Nam đang trên đường phát triển, mở rộng quan hệ kinh tế, văn hóa, ngoại giao, hướng đến xây dựng nhà nước pháp quyền… nên Việt Nam cũng sẽ không thể nằm ngoài quỹ đạo chung đó, bởi lẽ Việt Nam đã cam kết và trên thực tế đang chủ động và tích cực

tham gia vào quá trình hội nhập khu vực và quốc tế mà ở đó mẫu số chung của phân chia quyền lực theo chiều dọc là xu hướng TQĐP

Thứ hai, về những hạn chế của mô hình CQĐP nước ta và nhu cầu đổi mới theo hướng tiếp thu hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP

Do đặc thù về lịch sử và nhiều nguyên nhân khác mà Việt Nam có một thời gian dài áp dụng cơ chế quản lý tập trung Trong điều kiện mới, việc chuyển đổi mô hình quản

lý từ tập trung sang phi tập trung là bức thiết Dù vậy, sau nhiều lần cải cách, mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam vẫn loay hoay trong các khái niệm “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” thiếu sự nghiên cứu đầy đủ, căn cơ, có tính hệ thống Xét về chính trị, những hạn chế của thể chế CQĐP hiện tại sẽ gây nên sự phản kháng từ phía người dân vì dân chủ

ĐP bị xem nhẹ, nguy cơ xâm phạm quyền con người, quyền công dân Xét về kinh tế xã hội, đó là mô hình cản trở sự phát triển của nền kinh tế và phát triển bền vững Những hệ quả đó hoàn toàn không bảo đảm cho mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Lý luận TQĐP và thực tiễn áp dụng mô hình này ở các quốc gia cho thấy, nó là mô hình có thể hóa giải thực trạng tổ chức CQĐP nước ta và đặc biệt không xung đột với truyền thống pháp lý Việt Nam

Từ những cấp thiết nêu trên, chúng tôi cho rằng, việc nghiên cứu thấu đáo cơ sở lý luận của chế độ TQĐP trên thế giới để có một sơ sở lý luận, thực tiễn cho việc đổi mới CQĐP Việt Nam theo xu hướng tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP phù hợp với truyền thống chính trị - pháp lý nước ta là điều cần thiết Do đó, tác giả chọn đề

tài “Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức

chính quyền địa phương Việt Nam” làm Luận án Tiến sĩ của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Một là, làm rõ lý luận về chế độ TQĐP trên thế giới và chứng minh được tính ưu

việt của nó so với các nguyên tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định được những nét đặc trưng của chế độ TQĐP có thể áp dụng được trong việc đổi mới chính qyền ĐP Việt Nam

Hai là, làm rõ tính cấp thiết của việc đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay

Ba là, chứng minh được rằng việc tiếp nhận những nội dung hợp lý của chế độ

TQĐP trong việc đổi mới CQĐP hiện nay là phù hợp

Bốn là, đề ra được những giải pháp cụ thể cho việc đổi mới tổ chức CQĐP ở Việt

Nam theo hướng tiếp nhận những nội dung hợp lý của chế độ TQĐP

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Nguồn gốc ra đời, bản chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung, mô hình của chế độ TQĐP Yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam và hiện nay, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP, định hướng cải cách hành chính, mục tiêu phát triển đất nước, xu hướng đổi mới, truyền thống pháp lý

Ấn Độ, Ý, Đức… Hay những quốc gia có chế độ TQĐP phát triển mạnh hiện nay như: các nước EU, Mỹ, Singapore, Nhật Bản… Sau nghiên cứu nước ngoài, luận án tập trung

nghiên cứu về thực tiễn Việt Nam

4 Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

4.1 Cơ sở lý thu ết

Để đạt được mục tiêu và kết quả nghiên cứu, Đề tài dựa vào cơ sở lý thuyết sau:

Thứ nhất, các quan điểm, học thuyết, lý luận về TQĐP; Bao gồm: lý thuyết về tập

trung và phi tập trung, trực tiếp hơn là lý thuyết phân quyền, tản quyền và quan điểm về phân cấp quản lý ở Việt Nam Những lý thuyết này đóng vài trò luận giải cơ sở lý luận và

xu hướng vận động của chế độ TQĐP

Thứ hai, quan điểm, lý thuyết về dân chủ, về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,

quyền con người, quyền công dân Các lý thuyết này là cơ sở cho việc nghiên cứu giá trị cốt lõi của chế độ TQĐP và tính quy luật của chế độ này, đồng thời làm rõ sự mâu thuẫn trong mô hình tổ chức CQĐP nước ta

Thứ ba, các nguyên tắc hiến định, các lý thuyết pháp lý về CQĐP Các nguyên tắc,

lý thuyết pháp lý dùng để luận giải cho thực trạng tổ chức CQĐP nước ta, định hướng đổi mới từ việc áp dụng hệ lý luận TQĐP

4.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận hư ng t p cận củ ề t ngh n cứu

Tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-LêNin

Đề tài đi theo cách tiếp cận truyền thống là từ lý luận chung đến thực tiễn, từ cái chung và phạm vi rộng đến cái riêng và phạm vi hẹp, từ vấn đề nền tảng đến vấn đề cụ thể chi tiết, từ vấn đề phổ quát đến vấn đề đặc thù, riêng biệt Về thời gian, đề tài vẫn

theo cách nghiên cứu chung là từ lịch sử đến hiện tại và đề xuất giải pháp cho tương lai

- ác phương pháp ngh n cứu cụ thể

Tác giả sử dụng kết hợp cả phương pháp nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực tiễn Trong đó, phương pháp nghiên cứu lịch sử và mô hình hóa được sử dụng chủ đạo, xuyên suốt trong luận án Tùy vào mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể ở các chương, tác giả sử dụng kết hợp thêm các phương pháp khác như:

Chương 1: Để đánh giá được tổng quan tình hình nghiên cứu, những gì đã nghiên cứu và những gì cần phát triển thêm tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp, nghiên cứu so sánh

Chương 2, 3: Sử dụng thêm phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết để tổng hợp những nội dung lý luận của chế độ TQĐP Bên cạnh đó, sử dụng phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết, tổng kết để làm rõ những đặc trưng cơ bản của chế độ TQĐP ở nông thôn và đô thị trên thế giới

Chương 4: Ngoài phương pháp tổng hợp lịch sử, sử dụng thêm phương pháp nghiên cứu thực tiễn, tổng kết để làm rõ thực trạng tổ chức CQĐP Việt Nam từ lịch sử đến hiện tại, kết hợp phương pháp giả thuyết, kiểm chứng để đưa ra những giải pháp cụ thể

5 Cái mới của đề tài:

Thứ nhất, phân tích, minh chứng, luận giải đầy đủ về cơ sở lý luận, cơ sở khoa học

và thực tiễn của chế độ TQĐP trên thế giới; theo đó, những nội dung lý luận chuyên sâu

về chế độ TQĐP được trình bày toàn diện;

Thứ h , phác họa, minh chứng lịch sử hình thành chế độ TQĐP trên thế giới, quá

trình phát triển và xu hướng của chế độ TQĐP

Thứ b , xác lập về lý thuyết và thực tiễn những đặc trưng của mô hình TQĐP ở

vùng đô thị và nông thôn, đặc biệt là những ứng dụng trong đổi mới CQĐP Việt Nam

Thứ tư, phân tích và đánh giá yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam

trong lịch sử và hiện tại cũng như những kinh nghiệm có thể tiếp thu trong đổi mới tổ chức CQĐP Việt Nam

Thứ b , lý giải rõ sự hòa hợp giữa những đặc trưng của chế độ TQĐP với điều

kiện chính trị, kinh tế xã hội đặc thù của Việt Nam và đặt vấn đề tiếp thu những đặc trưng hợp lý của chế độ TQĐP vào đổi mới tổ chức CQĐP Việt Nam ở vùng nông thôn và đô

thị Luận giải những hiệu quả chính trị, kinh tế - xã hội có thể đạt được từ việc đổi mới CQĐP theo hướng tiếp thu hạt nhân của chế độ TQĐP

6 Cơ cấu của luận án

Luận án được cơ cấu thành 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 2: Lý luận về chế độ tự quản địa phương

Chương 3: Lịch sử tự quản địa phương và đặc trưng tự quản địa phương vùng

nông thôn và đô thị trên thế giới

Chương 4: Yếu tố tự trị, tự quản trong lịch sử và hiện tại của mô hình chính

quyền địa phương Việt Nam và vấn đề áp dụng chế độ tự quản địa phương trong đổi mới

chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài

Các tài liệu nước ngoài (tiếng Anh) viết về chế độ TQĐP khá phổ biến, các nội dung lý luận về chế độ TQĐP được nhiều tác giả ở nhiều quốc gia khác nhau nghiên cứu Liên quan trực tiếp đến luận án, các nội dung được các tác giả nước ngoài nghiên cứu như:

1.1.1 Về khái niệm chế độ tự quản địa phương

Thứ nhất, về ịnh nghĩ tự quản ị phương

Định nghĩa khoa học về TQĐP được phần lớn các học giả đồng tình là: ó l một

ơn ị chính quyền trong một nh nư c, có chủ quyền, có thẩm quyền giải quy t các vấn

ề thuộc nội bộ ĐP, ược quản lý bởi bộ máy ĐP là những ngườ ược bầu bở cư dân

ĐP theo luật ịnh và hoạt ộng theo theo quy ịnh củ trung ương Hay ở một nghĩa đơn

giản hơn thì: chính quyền TQĐP, về cơ bản, là một thực thể xã hội có sự hiệp nhất cao,

là một kiểu QĐP củ ngườ dân, do ngườ dân ì người dân Một số nghiên cứu điển

hình có nội dung này như: (1) Durga Kanta Sarmah (1997), Political Science, new ages international limited publisher, Chương 18; (2) AL–Hossienie CA, Chowdhury MS

Islam F (2012), Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union Parishad

as a Local Self-government Body, SUST Journal of Public Administration, 2(1)

December 2009, published in August 2011, ISSN 2073-8293; (3) Fakhrul Islam (2015),

The role of local self-government institution for deepening democracy at the grass-root level in Bangladesh, Journal of Public Administration and Policy Research, Vol 7(2);

Thứ hai, về cơ sở lý thuy t củ TQĐP

Về phi tập trung hóa: Chế độ TQĐP được hình thành trên cơ sở của nguyên tắc

phân quyền - một hình thức của phi tập trung hóa quản lý Phi tập trung ược các tác giả

khẳng ịnh như s u:

(1) Theo UNDP (1998), Factors to Consider in Designing Decentralized

Governance Policies and Programmes to Achieve Sustainable People - Centered Development, Management Development and Governance Division, February: phi tập

trung hóa không chỉ là cải cách khu vực công, không chỉ là dịch vụ công hay cải cách hành chính, nó là một chỉnh thể và theo UNDP phi tập trung hóa nên được gọi là phi tập trung hóa quản lý

(2) J.M.Cohen, S.B.Peterson (1999), Administrative Decentralization: Strategies

for Developing Countries 1 , West Hartford, Kumarian Press Inc Theo tác giả, nếu căn cứ

vào mục đích thì phi tập trung hóa được phân thành 4 hình thức là: chính trị, không gian, thị trường và quản lý Tuy nhiên, phần lớn các tài liệu nghiên cứu về phi tập trung hóa đều chỉ tập trung vào một trong bốn hình thức nêu trên là phi tập trung quản lý

(3) James Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy for participatory

democracy, Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and

Transparent Governance, Republic of Korea: phi tập trung là sự chuyển giao quyền lực

về chính trị, tài chính và hành chính cho chính quyền cấp dưới và trong cùng hệ thống2

(4) Alper Ozmen (2014), Notes to the concept of decentralization, European

Scientific Journal, edition vol.10, No.10 Tác giả cho rằng phi tập trung là một loạt các cải cách hành chính - chính trị nhằm chuyển giao trách nhiệm, nguồn lực và thẩm quyền

từ cấp trên xuống cấp dưới của nhà nước

Về các hình thức của phi tập trung quản lý, theo các tác giả: (1) J.M.Cohen và

S.B.Peterson (1999), Administrative Decentralization: Strategies for Developing

Countries 3 , West Hartford, Kumarian Press Inc; (2) World Bank (2000), World

de elopment report 1999/2000 “Decentr l z t on: Reth nk ng Go ernment”,

Washington, DC.World Bank; (3) Serdar Yilmaz, Yakup Beris, Rodrigo Serrano-Berthet (2008), Local Government Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework for

Local Governance, Social development papers local governance and accountability series

Paper No 113, mục 1 thì phi tập trung quản lý gồm ba hình thức: tản quyền, ủy quyền và phân quyền Trong đó, phân quyền là nội dung cốt lõi của khái niệm phi tập trung và phi tập trung thường được nói đến qua hình thức phân quyền mặc dù tản quyền, ủy quyền cũng là hai hình thức của phi tập trung

Về phân quyền trong chế độ TQĐP: quan điểm phổ biến xác định rằng: phân

quyền là cơ sở lý thuyết, là nền tảng lý luận của TQĐP, nói cách khác, TQĐP là kết quả tất yếu của phân quyền Vì lý do này mà nhiều học giả vẫn dùng thuật ngữ phân quyền và

TQĐP thay thế cho nhau trong nhiều trường hợp Các tác giả có khẳng định này như: (1)

Christiaan Keulder (2000), State, society and democracy, Macmillan Education Namibia;

(2) James Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy for participatory

democracy, Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and

1 Cuốn sách được dịch sang tiếng Việt và công bố ở Việt Nam năm 2002 với tên gọi “Phân cấp quản lý, chiến lược cho các nước đang phát triển” Cuốn sách là kết quả nghiên cứu trên 20 năm của hai tác giả theo đặt hàng của UNDP, với nội dung chủ yếu là phân tích lý luận cũng như thực tiễn về phi tập trung hóa quản lý trên các châu lục

2

World Bank (1998), World development report “Decentralization: Rethinking Government” Washington,

DC.World Bank

3

Xem thêm: UNDP (1999), Decentralization: a sampling of definitions, Working paper prepared in connection with

the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance,

October; Nguyễn Cửu Việt (2010), Tổ chức ơn ị hành chính - lãnh thổ: ơ sở của cải cách hành chính ĐP, tạp

chí KHPL, số 5

Transparent Governance, Korea; (3) Merilee S Grindle (2007), Going Local,

decentralization democration, and the promise of good governance, Princeton University

Press Published;

Thứ ba, về lý thuy t quyền tự nhiên của ch ộ tự quản ị phương:

Các tác giả sau đã hợp lý khi lý giải sự ra đời của chế độ TQĐP trên cơ sở lý thuyết về quyền tự nhiên, được hình thành từ quyền chính trị vốn có của mỗi công dân,

đó là quyền bẩm sinh, độc lập với các quyền của nhà nước, tương tự như các quyền bẩm sinh của một người đàn ông, một người đàn bà hoặc một công dân và không thể bị giới hạn bởi bất cứ lý do gì Nguồn gốc của TQĐP không phải từ hiến pháp thành văn và càng không phải được ban tặng từ nhà nước Quan điểm này được đề cập trong nhiều tác

phẩm, nổi bật là: (1) Clayton P Gillette và Lynn A Baker (1999), Local government law

– case and materials, Aspen law & Business (mục A Chương 3); (2) David J McCathy,

JR, Laurie Reynolds (2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west, trong

tiết 1 mục B chương 1; (3) Edyta Sokalska (2015), The concepts of the local

self-government in Poland in the first years of regaining independence, Studia

Prawnoustrojowe 28, UWM; (4) Thomas Linzey, Daniel E Brannen Jr va Elizabeth

Dunne (2015), The people’s r ght of loc l, commun ty self go ernment, The community Environmental Legal Defense Fund, (mục A, phần I); (5) Tasneem Sikander (2015), A

Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities and

Social Science, Vol 5, No 6(1)

Thứ tư, tính ph nh nư c của ch ộ tự quản ị phương Về vấn đề nay, hiện có

hai quan điểm khác nhau:

Qu n ểm 1: khẳng định chế độ TQĐP mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp

nối của quản lý nhà nước Quan điểm này được khẳng định bởi tác giả: Norbert Kersting,

Angelika Vetter (2003), Reforming Local Government in Europe_ Closing the Gap

between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH

Qu n ểm 2: là quan điểm có cơ sở lý luận và được chấp nhận hơn so với quan

điểm 1 Quan điểm này khẳng định chế độ TQĐP không mang tính quyền lực nhà nước, không là sự tiếp nối của quản lý nhà nước Tác giả nổi bật có quan điểm này là: Miroslav

Kobasa (2012), Local self – government in Balarus: How to shift myth to reality, school

of young managers in public administration, Minsk

Thứ năm, các ặc trưng của tự quản ị phương:

Một, đặc trưng về tính độc lập, các ĐP có sự độc lập trong việc quyết định các vấn

đề có tính chất ĐP Mối quan hệ giữa chính quyền TQĐP và chính quyền TƯ là mối quan

hệ độc lập, tương hỗ, chỉ có tính hành chính trong một số trường hợp nhất định Có các

công trình như: (1) Rodney L Mott (1949), Home rule for Amer c ’s t es, American Municipal Associate; (2) Marko Kambic (2008), Self-government and Autonomy of

Statutory Municipalities in the Light of Historical Sources for the Provincial Capital of Ljubljana, Lexlocalis – Journal of local self government, vol.6, No.4; (3) Núria Bosch

and José M Durán (2008), Fiscal Federalism and Political Decentralization: Lesson

from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing Limited;

Hai, QĐP tự quản ược thành lập v i hai chức năng cơ bản là chức năng chính

trị và chức năng công cộng Chức năng chính trị đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi thực

hiện quyền làm chủ của nhân dân, chức năng công cộng đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi cung ứng tốt nhất các dịch vụ tốt nhất cho người dân Các công trình sau có thề hiện nội dung này: (1) Harold Joseph Laski, W Ivor Jennings, Elie Halévy, Sir Ivor Jennings,

William Alexander Robson (1978), A Century of Municipal Progress 1835 – 1935, Greenwood Press; (2) David J McCathy, Laurie Reynolds (2003), Local government law

– in a nutshell, Thomson west

Ba, ặc trưng về tổ chức bộ máy chính quyền TQĐP Theo (1) Walter Roy Huber

(1997), California State and Local Goverment in Crisis, Educational Textbook, 3rd edition, tr.55; (2) David J McCathy, Laurie Reynolds (2003), Local government law – in

a nutshell, Thomson west thì các ĐP tự quản có bộ máy riêng không nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy nh nư c

Bốn, đặc trưng về chế độ tài chính: Theo các tác giả: (1) Nico Steytler, The play

and role of local government in federal system, Konrad-Adenauer-Stiftung; (2) The

World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and Civic

Engagement in Rural Russia, World bank; (3) UnHabitat (2009), Guide to Municipal Finance, United Nations Human Settlements Programme; (4) Zhou Gideon& Chilunjika

Alouis (2013), The Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of

Zimbabwe, International Journal of Humanities and Social Science, Vol 3, No 11; June

thì các cộng ồng TQĐP có t sản riêng, ngân sách riêng, hạch toán ộc lập

Năm, trách nhiệm ộc lập của chính quyền TQĐP Theo (1) René Seerden, Frits

Stroink, Administrative law of European Union, Its member states and the United States,

intersenia Uitgever Antwerpen – Groningen; (2) David J McCathy, Laurie Reynolds

(2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west thì chính quyền TQĐP có

tư cách pháp nhân và chịu trách nhiệm độc lập trước nhân dân ĐP về các quyết định của mình

Thứ sáu, vấn ề ổi m i QĐP theo mô hình tự quản:

Từ đặc trưng của chế độ TQĐP, nhiều tác giả đã đưa ra những khuyến nghị cho công cuộc cải cách CQĐP ở các quốc gia theo chế độ tự quản Một số khuyến nghị đáng chú ý được nêu như:

(1) K Zsnmbokt và M Bell (1996), Local self-government in Central and

Eastern Europe: Decentralization or Deconcentration, Environment and Planning,

Government and Policy, Vol.15; (2) Fred Lazin (2013), Local government Reforms in Eastern Europe after the collapse of the Xoviet Union: Some Observation,

Europeanization of Public Administration and Policy: Sharing Values, Norm and practices 4/ 2013, Croaria Cả hai tác phẩm đều nêu quan điểm về cải cách CQĐP ở Trung và Đông Âu và các nước mới độc lập thuộc Liên Xô cũ rằng: cải cách CQĐP theo hướng tự quản là hành trình dân chủ tất yếu nhưng không như nhau ở các quốc gia sau cải tổ vì nó phụ thuộc vào tình hình thực tế tại mỗi nhà nước, mỗi quốc gia nên có một phương thức riêng

(3) Shinichi Ichimura và Roy Bahl (2009), Decentralization Policies in asian

Development, World Scientific Publishing Co Pte Ltd Tác giả khuyến nghị những quốc

gia có thời gian dài áp dụng chế độ tập trung đặc thù của Châu Á thì vấn đề đổi mới CQĐP không nên đi từ chính trị mà đi từ góc độ phát triển kinh tế và xã hội dân sự

(4) Phan Thị Lan Hương (2012), Luận án tiến sĩ, “Reform ng loc l go ernment n

V etN m, lesson le rned from J p n”, Nagoya University Luận án đề xuất những kiến

nghị cho việc đổi mới CQĐP Việt Nam theo mô hình tự quản trên cơ sở tiếp thu một số

ưu điểm phù hợp của chế độ TQĐP Nhật Bản

1.1.2 Về vai trò và hạn chế của chế độ tự quản địa phương

Thứ nhất, về vai trò của TQĐP

Chế độ TQĐP có những ưu điểm so với mô hình CQĐP truyền thống Hầu như các tác giả đều đánh giá cao vai trò của chính quyền TQĐP ở hai nội dung thiết yếu là: chính trị (dân chủ) và kinh tế (dịch vụ công cộng) Một số công trình có đề cập vấn đề này:

(1) Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), Reforming Local Government in

Europe_ Closing the Gap between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien

Wiesbaden GmbH; (2) Howard Elcock (2005), Local government - Policy and

management in local authorities, published in the Taylor & Francis e-Library, chương 5,

phần III: cả hai tác phẩm này đếu cho rằng chính quyền TQĐP bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của người dân và cung cấp các dịch vụ theo một cách thích hợp tại ĐP

(3) Bekir Parlak, M Zahid Sobaci, Mustafa Okmen (2008), The evalution of

restructured local government in Turkey within the context of the european charter on local self government, Ankara Law Review, Vol 5 No 1, pp 23-52 Các giá trị cơ bản

của chính quyền TQĐP có thể được thể hiện bởi các khái niệm về tự do, bình đẳng và phúc lợi

(4) Jerzy Regulski, Jacek Drozda (2015), Building local government - Lessons of

experience from the Polish transition, International Bank for Reconstruction and

Development / The World Bank: về vấn đề này, tác giả khẳng định: không thể có một nền dân chủ thực thụ nếu không áp dụng chế độ TQĐP

Thứ hai, mặc dù có nhiều ưu điểm nhưng chính quyền TQĐP vẫn có hạn chế nhất

định Theo (1) Keith L Miller (2002), Advantages and Disadvantages of local

government decentralization, a presentation to the caribbean conference on local

government and decentralization, Georgetown, Guyana; (2) David J Mccarthy, JR,

Laurie Reynolds (2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west thì TQĐP

có thể là một trong những nguyên cớ dẫn đến sự bất bình đẵng giữa các ĐP, tình trạng

cục bộ ĐP, hoặc có thể tạo ra những mâu thuẩn tạm thời giữa lợi ích cục bộ ĐP và lợi ích

quốc gia…

1.1.3 Về mô hình chính quyền tự quản địa phương ở nông thôn và đô thị

1.1.3.1 Ch ộ tự quản ị phương vùng nông thôn

Thứ nhất, về sự ra đời chế độ TQĐP ở vùng nông thôn Theo (1) The World Bank

Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and Civic Engagement

in Rural Russia, World bank; (2) M Warner & A Hefetz (2003), Rural and urban differences in privatization: limits to the competitive state, Environment and Planning C:

Government and Policy, vol.2; (3) Md.Taufiqul Islam, Koichi Fujita (2012), Dimension

of Decentralization Process and Rural Local Government in India: A Comparison with Bangladesh, Kyoto University Published, Kyoto thì đó là nhằm bảo đảm sự phát triển

vùng nông thôn ở khía cạnh kinh tế và chính trị, cụ thể hơn, đó là sự phát triển bền vững, rút ngắn khoảng cách giữa nông thôn và thành thị

Thứ hai, đặc trưng của mô hình chính quyền TQĐP vùng nông thôn Các tác giả

như: (1) The World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Government and Civic Engagement in Rural Russia, World bank; (2) Eyong Evelyn Manyi (2007), Thesis “Local Governments and Rural Development: A Case Study of Buea in Cameroon”, University of Oslo; (3) Taufiqul Islam (2014), Decentralization and rural local government in India and Bangladesh: A brief comparision, J S Asian Stud

Self-02 thì so với đô thị TQĐP ở vùng nông thôn có thể hình thành theo nguyên tắc phân quyền hoặc theo nguyên tắc phân quyền kết hợp với tản quyền; ngoài ra có thêm các đặc trưng khác về: nguồn tài chính, chức năng, tổ chức bộ máy…

1.1.3.2 Ch ộ tự quản ị phương ùng ô thị

Thứ nhất, về sự ra đời chế độ tự quản đô thị

Theo quan điểm của các tác giả: (1) Diane Lang (1991), D llon’s rule nd the b rth

of home rule, The municipal Reporter, December, 1991; (2) S.R Epstein (1999), The rise and decline of Italian City States, London school of economics, London, working

paper, No 51; (3) Merilee S Grindle (2007), Going Local, decentralization democration,

and the promise of good governance, Princeton University Press Published; (4) Tasneem

Sikander (2015), A Theoretical Framework of Local Government, International Journal

of Humanities and Social Science, Vol 5, No 6 thì tự quản đô thị hình thành do nhu cầu

dịch vụ công, về dân chủ, về tự do, về văn minh và sự thịnh vượng Nó được hình thành

và phát triển từ chế độ tự trị của các thành bang thời cổ đại và đánh dấu những cột mốc phát triển với cách mạng công nghiệp, cách mạng tư sản Pháp

Thứ hai, những nội dung liên quan đến đặc trưng của mô hình tự quản đô thị như:

cơ sở pháp lý thành lập, tính độc lập, bộ máy, chức năng, vấn đề tài chính được đề cập

trong một số tác phẩm điển hình như: (1) Rodney L Mott (1949), Home rule for

Amer c ’s t es, American Municipal Association; (2) Enid Slack (2004), Models of government structure at the local level, the Association of Universities and Colleges of

Canada, Working Paper © 2004 IIGR, Queen’s University; (3) Osborne M Reynolda

(2008), Handbook of local government; (4) Zhou Gideon& Chilunjika Alouis (2013), The

Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of Zimbabwe, International

Journal of Humanities and Social Science, Vol 3, No 11

1.1.4 Về nguyên tắc, nội dung, phạm vi của chế độ tự quản địa phương

Thứ nhất, về nguyên tắc của chế độ tự quản địa phương

Nguyên tắc TQĐP là một nội dung pháp lý chứ không phải lý luận Hiện tại, không

có một tiêu chuẩn hay nguyên tắc mang tính toàn cầu về TQĐP, ngay cả Hiến Chương châu Âu về TQĐP và Hướng dẫn quốc tế về phân quyền và tăng cường quyền lực ĐP của Liên Hợp Quốc (UN-Habitat) cũng chỉ cố gắng đưa ra nguyên tắc khung về TQĐP Theo

đó, nguyên tắc TQĐP ở mỗi quốc gia là khác nhau và được quy định trong hiến pháp

hoặc luật Tác phẩm nổi bật thể hiện quan điểm này là: (1) Almaty (2002), Concept of

Local Self-Government: Formation and Development in the Republic of Kazakhstan,

conference “Decentr l z t on nd Loc l Self - Government in the Republic of

K z khst n: the F rst St ge of l Soc ety De elopment”, Public Policy Research

Center, held on April 22 in Astana (2) Suvi Kuusi (2009), Aspects of Local

Self-Government: Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland and Ghana, ISBN

978-952-213-520-9, The Association of Finnish Local and Regional Authorities Helsinki, Finland;

Thứ hai, về nội dung TQĐP:

Căn cứ vào nội dung phi tập trung hóa theo chiều dọc, nội dung TQĐP cũng gồm

ba vấn đề: chính trị, hành chính và tài chính Điều này được khẳng định trong tác phẩm:

Merilee S Grindle (2009), Going Local: Decentralization, Democratization and the

Promise of Good Governance, Princeton University Press Published

Tự quản chính trị Được hiểu là l quyền tự quy t c o nhất củ QĐP ố các

ấn ề có l n qu n n ĐP bao gồm tự chủ nhân sự và tự chủ trong b n h nh quy ịnh

m ng tính luật hoặc các chính sách r ng Một số tác phẩm điển hình có nghiên cứu nội

dung này như: (1) Michael Tkacik (2008), Characteristics of Forms of Autonomy, International Journal On Minority & Group Rights 15, no 2/3 (June 2008): 369-401; (2)

Merilee S Grindle (2009), Going Local: Decentralization, Democratization and the

Promise of Good Governance, Princeton University Press Published; (3) Ipek Ozkal

Sayan and Baris Ovgun (2014), The autonomy of the local government in Turkey: A

continous and current discussion, Humanities and Social Sciences Review, ISSN:

Self-952-213-520-9, The Association of Finnish Local and Regional Authorities Helsinki,

Finland; (3) Shinichi Ichimura, Roy Bahl (2009), Decentralization policies in Asian

development, World Scientific Publishing Co Pte Ltd; (4) Jude Okafor (2010), Local government financial autonomy in Nigeria: The State Joint Local Government Account,

Commonwealth Journal of Local Governance Issue 6; (5) Andreas Ladner, Nicolas

Keuffer and Harald Baldersheim (2015), Self-rule Index for Local Authorities, Final

report, Eu Commission

Tự quản h nh chính Được hiểu là quyền ra quy t ịnh của QĐP ối v i các hoạt ộng tổ chức – ều hành ở ĐP, thông thường ó l quyền tổ chức ều hành các vụ việc phát sinh trong phạm vi ĐP Các công trình có nghiên cứu vấn đề này như: (1) Cristi

Iftene (2009), Me sur ng Adm n str t e utonomy: Hung ry exper ence, “Proceed ngs

of the f fth “Adm n str t e nd publ c m n gement”, internatuonal conference, “public

institutions’ capacity to implement the administrative reforem process”, Bucharest, June

23 -24; (2) Ipek Ozkal Sayan and Baris Ovgun (2014), The autonomy of the local

government in Turkey: A continous and current discussion, Humanities and Social

Sciences Review, ISSN: 2165-6258: 3(2):443–454;

Thứ ba, về phạm vi của TQĐP, còn gọi là mức độ tự chủ của ĐP

Hoàn toàn hợp lý khi nhóm tác giả: Akindiyo Oladiran, Imoukhuede Benedict K, Mohammed Siyaka (2015), Imperative of local government and the autonomy question in

Nigieria: Experience 1999 till date, International Journal of Asian Social Science, 5(3)

nói rằng: không có một ĐP nào có chế độ tự chủ hoàn toàn trong một nhà nước có chủ

Về căn cứ xác định đâu là công việc thuộc phạm vi ĐP, theo các tác giả: (1)

Rodney L Mott (1949), Home rule for Amer c ’s t es, American Municipal Associate; (2) Salvador Parrado (2005), Assigning competences and functions to local government

in four Eu member states: A comparative review, A joint initiative of the OECD and the

European Union, principally financed by the EU, UNED, Madrid, thì công việc thuộc phạm vi ĐP căn cứ vào hai yều tố: Quan điểm của TƯ (thể hiện mức độ chuyển giao quyền lực đến đâu) và thứ hai là khả năng của ĐP trong việc đón nhận những thẩm quyền được chuyển giao, do đó sẽ không có một tiêu chuẩn chung cho việc xác định phạm vi TQĐP ở các nước khác nhau

Về mức độ can thiệp của chính quyền TƯ đối với chính quyền TQĐP theo quan điểm chung của đa số các tác giả như: (1) Howard Elcock (2005), Local government –

Policy and management in local authorities, published in the Taylor & Francis e-Library;

(2) A co-publication of the World Bank and United Cities and Local Goverments (2008);

Decentralization and local democracy in the world; (3) Merilee S Grindle (2009), Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance,

Princeton University Press Published… thì chính quyền TƯ có quyền tác động, can thiệp vào tổ chức và hoạt động CQĐP bằng những biện pháp pháp lý, tài chính thậm chí là quân sự, nhưng thẩm quyền này là không tuyệt đối, quan hệ giữa TƯ và ĐP là quan hệ

cân bằng

1.1.5 Về vấn đề bảo đảm, bảo và cơ chế kiểm soát tự quản địa phương

Thứ nhất, vấn ề bảo ảm, bảo vệ quyền TQĐP:

Việc áp dụng chế độ TQĐP ở mỗi quốc gia suy cho cùng là một chính sách mang tính nội bộ và phần lớn được quyết định bởi ý chí của chính quyền TƯ nên vấn đề bảo đảm và bảo vệ tính tự chủ của ĐP tự quản là nội dung của pháp luật quốc gia

Một, vấn đề bảo đảm quyền TQĐP:

Theo một số tác phẩm như: (1) Local Government Denmark (2009), The Danish

self local government system, Produced by (LGDK); (2) House of Commons

Communities and Local Government Committee (2009), The Balance of Power: Central

and Local Government, Sixth Report of Session; (3) Colin Copus (2010), Codifying the

Relationship between Central and Local Government, Local Governance Research Unit,

Deparment of public policy… thì vấn đề bảo đảm quyền TQĐP nhìn chung sẽ được thực

hiện thông qua hai cơ chế quan trọng nhất là cơ chế hiến pháp (bảo đảm hiến pháp) và cơ chế hỗ trợ tài chính (bảo đảm tài chính)

Hai, vấn đề bảo vệ quyền TQĐP, một số công trình nổi bật như: (1) Các bài viết:

Josep MiR (1993), Notes on Judicial protection of local self government in the Spanish

system; Jorge Rogriguez Zapata (1993), Judicial interpretation of local self government

và Eckart Hien (1993), The Judicial interpretation of local self government được trình

bày trong cuốn sách Conference on the European Charter of Local Self-Government, Council of European public; (2) Local Government Denmark (2009), The Danish self

local government system, Produced by (LGDK); (3) Adam Sauer (2013), The System of the Local Self-Governments in Poland, The Research Paper of the project named Public

Administration Reform in Visegrad Countries: Lessons Learned for Belarus and Ukraine… đều khẳng định rằng để bảo vệ quyền TQĐP, nhìn chung các nước đều áp dụng cơ chế tài phán, có thể áp dụng cơ chế tài phán hiến pháp, hành chính hay dân sự

Thứ hai, cơ ch kiểm soát TQĐP:

Theo các tác giả như: (1) Jürgen Harbich (2009), State Supervision of Local

Government Authorities, Professional article, letnik VII; (2) Violeta Kiurience (2013),

Administrative supervision of local self government as an expression of the rule of law in the context of good governance: the case of Lithuania, Socilainiai Tyrimai, Social

Research (Nr 4, 33, p.44 – 45); (3) Violeta Kiurience (2015), Administrative supervision

of local self- government in the Baltic states, A comparative view, Local cultures and

societies, Journal of Education Culture and Society No.2 thì cơ chế kiểm soát chính quyền TQĐP được thực hiện thông qua cơ chế giám hộ hành chính hoặc kiểm tra hành chính của chính quyền trung ương, các hình thức giám sát của hệ thống tài phán, giám sát của Viện Kiểm sát, giám sát của người dân

1.2 Tình hình nghiên cứu ở iệt Nam

1.2.1 Về những vấn đề lý luận về các hình thức phi tập trung hóa trên thế giới và chế

độ tự quản địa phương

Thứ nhất, các hình thức ph tập trung Theo các tác g ả: (1) Nguyễn Đăng Dung

(2003), B n ề cả cách chính quyền nh nư c ở ĐP, tạp chí NCLP số 9; (2) Nguyễn Cửu Việt (2010), Khá n ệm tập quyền, tản quyền phân quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26; (3) Thái Thị Thu Trang (2015), Nhận thức ề tính tự quản củ

QĐP phương hư ng xây dựng QĐP V ệt N m, Tạp chí Luật học số 9/2015 thì hiện

nay có ba nguyên tắc chi phối mối quan hệ TƯ và ĐP là: tập quyền, tản quyền và phân quyền Theo đó, phân quyền là hình thức phi tập trung hóa cao nhất, tản quyền là hình thức của tập quyền có kết hợp yếu tố phi tập trung; và tùy vào phi tập trung ít hay nhiều

mà sẽ quyết định kiểu tổ chức CQĐP tương ứng

Trong liên hệ với TQĐP thì các tác giả sau: (1) Nguyễn Cửu Việt (2010), Khái

niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26; (2)

Nguyễn Ngọc Chí (2010), Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền, tạp chí Khoa học

ĐHQGHN, Luật học; (3) Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011), Sử ổi Hi n

pháp, nhìn từ chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí KHPL số 3; (4) Nguyễn Thị Hạnh

(2017), Luận án ti n sĩ “Ho n th ện pháp luật về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của

QĐP V ệt N m”, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, có khẳng định rằng: phân

quyền được xem là nguyên tắc nền tảng của TQĐP Theo đó, TQĐP được hình thành trên nguyên tắc phân quyền là chủ đạo

Thứ h , lý luận cơ bản ề ch ộ TQĐP ý nghĩ củ nó:

Những vấn đề liên quan đến lý luận về chế độ TQĐP được nhiều tác giả nghiên cứu trong những năm gần đây, những nội dung lý luận về TQĐP như: định nghĩa TQĐP, đặc điểm, bản chất, ý nghĩa của mô hình này… được nghiên cứu hoặc đề cập trong một

số tác phẩm tiêu biểu như: (1) Nguyễn Như Phát (2002), Mô hình QĐP ở một số nư c

Châu Á – Thá Bình Dương, tạp chí NN và PL số 10; (2) Bùi Xuân Đức (2007), TQĐP – vấn ề nhận thức và vận dụng ở Việt Nam hiện hiện nay, Tạp chí NN và PL số 1; (3) Đào

Trí Úc (chủ biên, 2007), Mô hình tổ chức và hoạt ộng củ Nh nư c pháp quyền xã hội

chủ nghĩ , NXB Tư pháp, mục IV; (5) Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011), Sửa

ổi Hi n pháp, nhìn từ chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí KHPL số 3;

Nghiên cứu sâu về mô hình TQĐP của các quốc gia cụ thể, có các tác phẩm tiêu

biểu như: (1) Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2011), Luật H nh chính nư c ngo , NXB

ĐHQG Hà Nội: tác phẩm có nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương ở một số quốc gia điển hình (Anh, Mỹ, Pháp, Đức, Liên Xô, CHLB Nga, Nhật Bản, Trung Quốc) như là một chế định cơ bản của Luật Hành chính; Một số tác phẩm khác có nghiên cứu sâu về chính quyền địa phương ở từng nước như: (2) Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại

1.2.2 Về phân cấp, phân qu ền ở Việt Nam

Thứ nhất, khá n ệm, bản chất củ phân cấp, phân quyền ở V ệt N m

Nguyên tắc phân định thẩm quyền ở nước ta hiện nay là “phân cấp, phân quyền” hay còn gọi là “phân cấp quản lý” Về vấn đề này, hiện nay, có nhiều quan điểm khác nhau:

Qu n ểm thứ nhất, phân cấp, phân quyền có bản chất như phân quyền trên thế

giới chỉ chưa hoàn thiện và có mức độ thấp hơn mà thôi Quan điểm này được các tác giả

sau đồng tình trong các tác phẩm như: (1) Nguyễn Ngọc Chí (2010), Phân loại tản quyền,

phân cấp, phân quyền, tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học; (2) Phạm Hồng Thái

(2011), Phân quyền và phân cấp trong quản lý nh nư c – Một số khía cạnh lý luận, thực

tiễn và pháp lý, tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học; (3) Nguyễn Minh Phương và

Nguyễn Huyền Hạnh (2013), Phân cấp, phân quyền và vấn ề TQĐP tại Việt Nam, tạp

chí Quản lý nhà nước, Học viện hành chính, Số 210

Khác v qu n ểm thứ nhất, các tác giả sau đã hợp lý hơn khi kết luận phân cấp,

phân quyền ở Việt Nam không phải là phân quyền đúng nghĩa (decentralization) và cũng không thuộc về một hình thức phi tập trung hóa nào trên thế giới Các tác giả tiêu biểu có thể hiện quan điểm này trong tác phẩm nghiên cứu như: (1) Nguyễn Cửu Việt (2005),

Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa TƯ và ĐP, Tạp chí NCLP, số 7; (2) Bùi Đức

Kháng (2006), Phân cấp quản lý trong hệ thống h nh chính nh nư c của QĐP, NXB

Tư pháp; (3) Võ Kim Sơn (2007), Phân cấp quản lý: Lý luận và thực tiễn, NXB CTQG; (4) Nguyễn Cửu Việt (2011), Sử ổi Hi n pháp: Nhìn từ chi n lược phân cấp quản lý,

Tạp chí Khoa học pháp lý, số 5; (5) Nguyễn Văn Cương và Trương Hồng Quang (2014),

Phân ịnh thẩm quyền giữa chính quyền TƯ và QĐP: Những vấn ề ặt ra và hư ng hoàn thiện, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11; (6) Nguyễn Cửu Việt (2015), Phân cấp quản lý - Lý luận và thực tiễn, Bài giảng chuyên đề NCS, Trường Đại học Luật Tp HCM;

(7) Phạm Hồng Thái (2016), Tư tưởng phân quyền trong Hi n pháp 2013 và Luật Tổ

chức QĐP 2015, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 1; (8) Nguyễn Thị Hạnh (2017), Luận án

tiến sĩ “Ho n th ện pháp luật về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của QĐP Việt

N m”, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

Thứ hai, tác ộng của phân cấp, phân quyền

Theo hai tác giả: (1) Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản

lý ịa vị pháp lý củ QĐP trong quá trình cả cách nh nư c ở Việt N m”, Học

Viện Khoa học xã hội; (2) Chu Văn Hưởng (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp, phân

quyền trong thực thi quyền lực nh nư c ở ĐP V ệt Nam hiện nay - vấn ề và giả pháp”,

Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh thì phân cấp, phân quyền ở Việt Nam không thuộc một hình thức phi tập trung nào trên thế giới và phân cấp quản lý đã tác động lớn đến địa vị pháp lý của CQĐP và cả hệ thống chính trị

1.2.3 Về ếu tố tự quản, tự trị của chính qu ền địa phương Việt Nam trước 1945

Những đặc trưng của chế độ tự trị xã thôn và những giá trị dân chủ mà chế độ này

để lại trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam được xem là những bài học lịch sử quý báu trong công cuộc đổi mới CQĐP hiện nay

Thứ nhất, khẳng ịnh chỉ r những ặc trưng củ ch ộ tự trị xã thôn thờ phong k n, luận g ả rằng: các triều đại phong kiến nước ta không chỉ thừa nhận, tôn

trọng mà còn biết khai thác những thế mạnh của chế độ xã thôn tự trị để nâng cao hiệu quả quản lý ở nông thôn, biết kết hợp hợp lý, đúng đắn các mối quan hệ trong hệ thống

quản lý: hành chính và tự trị, luật pháp và tục lệ, chính trị và xã hội Những tác phẩm tiêu

b ểu có ngh n cứu thể h ện qu n ểm n y như: (1) Vũ Quốc Thông (1973), Pháp ch

sử Việt Nam, Tủ sách Đại học Sài Gòn; (2) Dương Kinh Quốc (1988), Chính quyền thuộc

ịa ở Việt N m trư c năm 1945, NXB Khoa học xã hội; (3) Nguyễn Minh Tuấn (2006),

Tổ chức chính quyền thời kỳ phong ki n ở Việt Nam, NXB Tư pháp; (4) Lưu Văn An

(2008), Thể ch chính trị Việt N m trư c Cách mạng Tháng Tám dư i góc nhìn hiện ại, NXB Chính trị quốc gia; (5) Bùi Xuân Đức (2009), Mô hình tổ chức QĐP ở Nam bộ

thời pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6

Thứ hai, y u tố tự quản, tự trị của QĐP Việt Nam thời phong ki n ã ể lại những bài học quý báu về thể ch dân chủ nông thôn ó cũng l g á trị cần ược k thừa và phát huy trong công cuộc ổi m i QĐP nư c t theo hư ng ti p thu những hạt nhân hợp lý của ch ộ tự quản Một số tác giả có quan điểm này như: (1) Nguyễn Minh

Tuấn (2006), Tổ chức chính quyền thời kỳ phong ki n ở Việt Nam, NXB Tư pháp; (2) Lưu Văn An (2008), Thể ch chính trị Việt N m trư c Cách mạng Tháng Tám dư i góc

nhìn hiện ại, NXB CTQG; (3) Bùi Xuân Đức (2009), Mô hình tổ chức QĐP ở Nam bộ thời pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận, Tạp chí KHPL số 6; (4) Bùi Xuân Đức

(2007), Đổi m i, hoàn thiện Bộ máy nh nư c trong g oạn hiện nay, NXB Tư Pháp,

chương XVII

1.2.4 Về ếu tố tự quản, tự trị của chính qu ền địa phương Việt Nam hiện na

Thứ nhất, hầu hết các tác giả đều cho rằng yếu tố tự quản, tự trị trong mô hình tổ

chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay là thấp Với nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho thấy

mô hình tổ chức CQĐP nước ta về bản chất còn nặng về tính tập trung, tập quyền Những tác giả tiêu biểu đại diện cho quan điểm này gồm có:

(1) Trương Đắc Linh và Nguyễn Cửu Việt (2011), Sử ổi Hi n pháp: nhìn từ

chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí Khoa học pháp lý số 3: về bản chất, mô hình tổ chức

CQĐP Việt Nam hiện nay là “mô hình Xô t” - mang tính chất “tổng hò ”, “tổng

hợp”, tức là tập hợp mọi yếu tố của tập quyền, tản quyền và phân quyền kết hợp ủy

quyền dưới quan điểm chính trị XHCN

(2) Nguyễn Văn Cương (2015), Về phân ịnh thẩm quyền giữa chính quyền TƯvà

QĐP tại Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia Mục 3 chương 2 Mô hình CQĐP

về cơ bản vẫn chưa có sự đổi mới so với trước đây, vẫn nặng về tập trung, tập quyền

(3) Phạm Duy Nghĩa (2005), Từ nh nư c toàn trị t i TQĐP: cuộc chạy u từ

Nghệ An, Tạp chí Hiến kế lập pháp, số 7 Tổ chức CQĐP nước ta là mô hình “toàn trị”,

đó là nguyên nhân của sự yếu kém

(4) Nguyễn Thị Hạnh (2017), Luận án ti n sĩ “Ho n th ện pháp luật về tính tự chủ

và tự chịu trách nhiệm của QĐP Việt N m”, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

Việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP trong các văn bản pháp luật hiện hành vẫn thể hiện theo hướng “tập quyền” hơn là “phân quyền”

Thứ h , từ mô hình tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nặng về tập

trung, tập quyền, hoạt động của CQĐP nước ta thời gian qua vì thế kém hiệu quả, có

nguy cơ xâm phạm quyền con người, quyền công dân Đánh giá về điều này, có một số tác giả tiêu biểu như:

(1) Lê Minh Thông (2006), Chính quyền ạ phương trong nh nư c pháp quyền

XHCN của dân, do dân, vì dân, NXB Chính trị quốc gia Thực trạng được tác giả tổng

kết từ mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam là sự tương phản về dân sinh, dân trí, dân quyền giữa đô thị và nông thôn ngày càng rõ nét…

(2) Các tác giả: Bùi Xuân Đức (2009), V trò củ QĐP trong ệc bảo ảm

quyền con ngườ , quyền công dân; Tạp chí Khoa học pháp lý số 5; Trương Đắc Linh

(2012), Những bất cập từ ụ cưỡng ch thu hồ ất ở T n Lãng ấn ề sử ổ H n

pháp, pháp luật ề QĐP, Tạp chí Khoa học pháp lý số 1; Nguyễn Văn Cương (2015),

Về phân ịnh thẩm quyền g ữ chính quyền TƯ QĐP tạ V ệt N m h ện n y, NXB

Chính trị quốc gia, Mục 3 chương 2 thì: mô hình tổ chức CQĐP hiện tại ở Việt Nam không bảo đảm quyền con người, quyền công dân; lạm quyền, thiếu trách nhiệm vì thiếu

sự kiểm soát từ các thiết chế ở ĐP trong đó quan trọng nhất là người dân; hiệu quả hoạt động CQĐP kém, vẫn phổ biến tình trạng tham nhũng, suy giảm kỷ luật, kỷ cương, đi ngược lại lợi ích người dân

1.2.5 Về vấn đề phân chia đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ thành đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ tự nhiên và đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ nhân tạo – cở sở cho tổ chức chính quyền địa phương

Thứ nhất, theo các tác giả: (1) Phạm Hồng Thái (2007), Xác lập ơn ị hành

chính lãnh thổ những vấn ề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Quản lý nhà nước số 7; (2)

Đinh Văn Mậu (2007), Về phân ịnh ơn ị hành chính nh nư c, Tạp chí Quản lý nhà nước số 7; (3) Nguyễn Đăng Dung (2007), Ý tưởng về một nh nư c chịu trách nhiệm,

NXB Đà Nẵng, tr.294 – 295 thì việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ là cơ sở cho việc tổ chức CQĐP Ở nước ta, việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ chưa khoa học và cần đổi mới về cơ bản

Thứ hai, việc đổi mới chính sách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà cụ thể

là phân biệt giữa đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo là yêu cầu bức thiết gắn liền với công cuộc đổi mới CQĐP theo tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản Đó là quan điểm của các tác giả: (4) Nguyễn Cửu Việt

(2010), Tổ chức ơn ị hành chính - lãnh thổ: cơ sở của cả cách h nh chính ĐP, Tạp chí Khoa học Pháp lý số 2; (5) Phạm Hồng Thái (2010), Một số vấn ề về phân ch ơn ị

hành chính – lãnh thổ, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, số 26; (6) Nguyễn

Thị Phượng (chủ biên, 2013), Tổ chức ơn ị hành chính lãnh thổ Việt Nam, NXB Chính

trị quốc gia, Chương 1, 2

1.2.6 Về vấn đề đổi mới chính qu ền địa phương nước ta theo hướng tiếp thu hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương phù hợp với quan điểm chính trị và tru ền thống pháp lý của Việt Nam

Từ tình hình chung thế giới cũng như vấn đề nội tại trong quản lý nhà nước thời gian qua, vấn đề đổi mới tổ chức CQĐP được đặt ra với nhiều định hướng, giải pháp khác nhau, trong đó, đáng chú ý là giải pháp đổi mới CQĐP theo hướng áp dụng mô hình TQĐP hoặc tiếp thu những đặc điểm hợp lý của chế độ TQĐP phù hợp với đặc điểm truyền thống pháp lý của Việt Nam Những nhóm quan điểm điển hình liên quan đến đề xuất này là:

Thứ nhất, ề nghị áp dụng nguy n tắc phân quyền t n t mô hình TQĐP Những tác g ả t u b ểu có k n nghị n y như:

(1) Vũ Thư (2004), Về xu hư ng phát triển của QĐP nư c ta, Tạp chí Nhà nước

và Pháp luật số 9; (2) Bùi Xuân Đức (2007), Đổ m , ho n th ện bộ máy nh nư c trong

g oạn h ện n y, NXB Tư Pháp, mục IV, chương XVII Áp dụng mô hình tự quản cho

CQĐP; (3) Trương Đắc Linh và Nguyễn Cửu Việt (2011), Sử ổi Hi n pháp: nhìn từ

chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí Khoa học pháp lý số 3; (4) Phạm Duy Nghĩa (2012),

“Phân quyền giữa TƯ và ĐP – Một nộ dung cơ bản của Luật Hi n pháp”, Tạp chí Kiểm sát số 17; (5) Trương Đắc Linh (2014), Những ểm m cơ bản của Hi n pháp 2013 mở

ường cho việc ổi m i tổ chức QĐP, tạp chí Khoc học pháp lý số 1;

Thứ hai, ề nghị t p thu những hạt nhân hợp lý củ ch ộ TQĐP, có tác phẩm

điển hình: (1) Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân ịnh thẩm quyền giữa chính

quyền TƯ và QĐP tại Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia

Thứ b , ề nghị áp dụng mô hình TQĐP cấp QĐP nhất ịnh Có tác phẩm như:

(1) Nguyễn Minh Phương (2013), Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn ề

TQĐP tại Việt Nam, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức CQĐP ở

Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04: đề nghị áp dụng mô hình TQĐP vào chính quyền xã

(2) Trịnh Tuấn Thành (2015), Luận án Tiến sĩ, Ho n th ện bộ máy chính quyền

cấp tỉnh áp ứng y u cầu xây dựng nh nư c pháp quyền xã hộ chủ nghĩ , Học viện

Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: đề xuất áp dụng mô hình TQĐP ở chính quyền cấp tỉnh

1.3 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

Qua khảo sát tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan trực tiếp đến nội dung nghiên cứu của luận án, tác giả có nhận xét chung rằng: Thực tiễn nghiên cứu

đã để lại nhiều công trình về TQĐP và vấn đề đổi mới CQĐP Việt Nam ở nhiều góc độ khác nhau Các tài liệu đã đóng góp nền tảng tri thức quan trọng, cơ bản cho việc nghiên cứu toàn diện hơn vấn đề mà luận án đang nghiên cứu Có thể đánh giá cụ thể, rõ hơn như sau:

Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước mà luận án được tiếp thu và kế thừa là rất lớn

Với các tài liệu nước ngoài Nhìn chung, ở nước ngoài các nghiên cứu về TQĐP là

rất phổ biến, có thể nói, từ các nhà nghiên cứu, các học giả, các giáo sư ở các trường đại học cho đến các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức nghiên cứu của chính phủ đều tham gia nghiên cứu và có những đánh giá, nhận định, phác thảo về chế độ TQĐP Từ tổng quan mà tác giả khảo sát được cho thấy các công trình nghiên cứu nước ngoài đã đóng góp nền tảng lý luận quan trọng nhất về chế độ TQĐP, là một mảng kiến thức hiện còn rất hạn hẹp ở Việt Nam Các nội dung lý luận cơ bản về chế độ TQĐP như: khái niệm, nguồn gốc, tính chất, vai trò, nguyên tắc, mô hình, nội dung, cơ chế bảo vệ và bảo đảm chế độ TQĐP… đều được nhiều tác phẩm nước ngoài phân tích, đánh giá ở những khía cạnh khác nhau, do đó đã đóng góp lớn cho việc nghiên cứu hoàn chỉnh nội dung lý luận

về chế độ TQĐP của luận án Có những nội dung lý luận đắt giá về chế độ TQĐP mà hiện nay thậm chí chưa được nghiên cứu chính thức ở Việt Nam đã được các tác giả nước ngoài làm rõ như: cơ sở lý thuyết của chế độ TQĐP, cơ sở cho sự ra đời chế độ TQĐP, sự khác nhau giữa các thuật ngữ “TQĐP” và “tự trị ĐP”, cơ chế bảo đảm và bảo vệ chế độ TQĐP, nguyên tắc của TQĐP hay mô hình TQĐP theo tính chất lãnh thổ… Do đó, với các công trình nghiên cứu nước ngoài bằng tiếng Anh mà tác giả khảo sát, luận án đã tiếp thu được nhiều quan điểm lý luận quan trọng khi nghiên cứu lý luận về chế độ TQĐP Đặc biệt, quan điểm đổi mới CQĐP theo mô hình tự quản tức đồng nghĩa với việc lựa chọn một mô hình CQĐP “phù hợp” với truyền thống chính trị, văn hóa, dân cư, lãnh thổ của mỗi nhà nước, thậm chí đó là sự cải cách đặc thù mà các tác giả nước ngoài thể hiện

đã có giá trị tham khảo rất lớn cho việc nghiên cứu nội dung đổi mới CQĐP Việt Nam theo hướng tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP của luận án

Khác với tài liệu nước ngoài được chúng tôi khai thác và sử dụng chủ yếu ở nội dung cơ sở lý luận của luận án, thì các tài liệu trong nước ngoài cung cấp những tri thức, lập luận, quan điểm khoa học còn có những kết luận, chứng minh từ thực tiễn nên về tổng thể, nguồn tài liệu trong nước có giá trị tham khảo tốt ở cả hai nội dung: lý luận và thực tiễn

Ở nội dung lý luận, một số công trình có giá trị tham khảo tốt ở các vấn đề cơ bản như: vấn đề phi tập trung hóa và chế độ TQĐP, khái niệm về TQĐP, bản chất của phân cấp quản lý ở Việt Nam, vấn đề phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với mô hình tổ chức CQĐP, giá trị lịch sử, truyền thống của chế độ tự trị xã thôn ở Việt Nam, cơ sở lý luận, lịch sử cho việc đổi mới CQĐP Việt Nam theo hướng tự quản hoặc tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản

Riêng các nội dung về thực tiễn pháp lý cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP Việt Nam thì các tài liệu trong nước có giá trị tham khảo tốt với luận án Những kết luận, quan điểm, đánh giá của nhiều tác giả được xem là kết luận quan trọng,

xác đáng, như: kết luận về bản chất của phân cấp quản lý, thực trạng mô hình tổ chức CQĐP hiện nay, những tác động của mô hình tổ chức CQĐP hiện tại dưới góc độ hành chính, chính trị và quyền con người, quyền công dân Bên cạnh đó, giải pháp đổi mới CQĐP theo hướng tự quản dù không được hầu hết các học giả đồng tình nhưng những tác giả đề xuất giải pháp này đều có những quan điểm, lập luận khoa học, hợp lý nên nội dung về giải pháp đổi mới có mức độ tin cậy và giá trị tham khảo tốt cho luận án

Thứ hai, những nội dung khoa học liên quan đến luận án mà các công trình chưa nghiên cứu hoặc có nghiên cứu nhưng chưa rõ và cần phát triển thêm

Dù có giá trị tham khảo tốt ở nội dung lý luận của luận án nhưng các công trình

nước ngoài vẫn có những điểm cần phát triển thêm, bao gồm:

Một là, các nghiên cứu thường tập trung một vấn đề nhất định mang tính chuyên sâu

nên thiếu sự gắn kết với các nội dung khác

Hai là, các công trình thường đứng ở góc độ dân chủ và xem TQĐP là một giải

pháp cho vấn đề dân chủ nên các lý luận về TQĐP cũng thường được nghiên cứu xoay quanh nội dung này

Thực chất là không có nhiều tài liệu đưa ra khái niệm khoa học về TQĐP mà chủ yếu là giải thích thuật ngữ và sau đó là phân tích khái niệm pháp lý của Hiến chương châu Âu hoặc khái niệm TQĐP của pháp luật nước họ Với nhiều học giả, khái niệm về TQĐP chỉ là cách hiểu hay những tiêu chí để nhận diện có phải là TQĐP hay không, do

đó các công trình nghiên cứu thường chỉ dừng lại ở các đặc trưng cơ bản trong sự so sánh với mô hình CQĐP truyền thống hơn là phân tích bản chất của mô hình này

Các nguyên tắc TQĐP được nghiên cứu chủ yếu dưới góc độ quốc gia, do đó cũng mang dấu ấn quốc gia sâu sắc, gần như mang tính cá biệt của quốc gia, vùng miền nên chủ yếu là các nghiên cứu cụ thể Các tác giả cũng tập trung nhiều hơn cho vấn đề tự quản tài chính hơn là vấn đề chính trị hay hành chính nên có phần không cân đối và đặc biệt chưa nói nhiều đến tầm quan trọng, vai trò, nội dung của tự quản chính trị trong chế

độ TQĐP

Về cơ chế bảo đảm và bảo vệ chế độ TQĐP, có lẽ là nội dung được nghiên cứu bài bản hơn so với các nội dung khác của chế độ TQĐP Mặc dù các nghiên cứu về vấn đề này phần lớn cũng mang dấu ấn của quốc gia, vùng miền nhưng đều có nguyên tắc chung của cơ chế nên dễ tiếp cận và tổng kết hơn những nội dung khác

Một sự không hoàn chỉnh khác của các tài liệu nước ngoài là: mặc dù chế độ TQĐP được hình thành khác nhau ở lãnh thổ mang tính nông thôn và đô thị nhưng chỉ một vài tài liệu ít ỏi có sự phân biệt này Bên cạnh đó, phần nghiên cứu về chế độ tự quản nông thôn lại tập trung nhiều ở những quốc gia đang phát triển như Ấn Độ hay một số nước hậu XHCN Trong khi đó, những nội dung về chế độ tự quản đô thị lại được nghiên cứu tập trung ở các quốc gia phát triển như Anh, Mỹ, Pháp, Đức, Ý… Từ đó, cơ sở lý

luận toàn diện về hai mô hình này cũng chưa được đánh giá một cách tổng thể và đầy đủ, thiếu các tổng kết, đánh giá mang tính lý luận cao

Với các tài liệu trong nước, lý luận về TQĐP đã được nghiên cứu từ thập niên 90

của thế kỷ XX nhưng chỉ thực sự trở thành nội dung khoa học phổ biến chỉ trong khoảng

10 năm trở lại đây Cho nên những công trình nghiên cứu đã có của các học giả dù đã đặt nền móng ban đầu cho việc làm khơi dậy, thúc đẩy việc nghiên cứu về chế độ TQĐP nhưng vẫn còn nhiều nội dung chưa được nghiên cứu hoặc có nghiên cứu nhưng chủ yếu dừng lại ở mức độ gợi mở Tổng quan cho thấy, có rất ít bài viết nghiên cứu về lý luận TQĐP, có một số bài viết có nói qua các vấn đề mang tính nguyên tắc về chế độ TQĐP nhưng vì chủ yếu là các bài viết ngắn nên mặc dù có nội dung sâu sắc và có nhiều đúc kết đắt giá nhưng các bài viết đó không giải quyết dứt điểm và rốt ráo vấn đề nêu ra Có rất ít sách chuyên khảo có nội dung nghiên cứu liên quan trực tiếp đến nội dung nghiên cứu của luận án, một vài cuốn dừng lại ở mức độ có liên quan nhưng chủ yếu được nâng cấp

từ các luận án tiến sĩ, các công trình nghiên cứu khoa học cấp bộ, cấp nhà nước nên mặc

dù có giá trị tham khảo nhưng với hướng nghiên cứu trực tiếp về chế độ TQĐP của luận

án thì các công trình này mang tính định hướng và gợi mở nhiều hơn

Cụ thể, những vấn đề liên quan đến lý luận TQĐP nhìn chung chưa có tác giả trong nước nghiên cứu như: tính chất của TQĐP, nguyên tắc, nội dung tự quản, lịch sử hình thành chế độ tự quản hay cơ chế bảo đảm, bảo vệ và kiểm soát đối với cơ quan TQĐP, chế độ TQĐP ở nông thôn và đô thị Những nội dung khác của lý luận về TQĐP hay thực trạng mô hình tổ chức CQĐP nước ta và vấn đề đổi mới CQĐP theo hướng tự quản đều

đã được đề cập nhưng vẫn chưa cụ thể và đặc biệt chưa có tính hệ thống và vẫn tồn tại nhiều quan điểm đối lập

Yếu tố tự quản, tự trị trong tổ chức CQĐP nước ta hiện nay thấp là kết luận được nhiều tác giả đưa ra, vì nó là hệ quả tất yếu được sinh ra từ nguyên tắc phân cấp quản lý vốn nặng tính tập trung, tập quyền Tuy nhiên, nhìn chung các công trình cũng chưa tập trung nhiều cho việc minh chứng kết luận nêu trên và chưa phân tích được cụ thể, toàn diện nguyên nhân của thực trạng này cũng như chưa phân tích cụ thể, đánh giá toàn diện những tác động của thực trạng này đến đời sống chính trị, kinh tế xã hội Việt Nam

Về giải pháp đổi mới CQĐP, đa phần các công trình nghiên cứu đều kết luận cần

đẩy mạnh phân cấp, phân quyền tại Việt Nam, có một số tác giả kiến nghị nên áp dụng chế độ TQĐP hoặc chỉ nên áp dụng chế độ TQĐP ở một cấp CQĐP nhất định, tuy nhiên,

áp dụng thế nào, cơ sở lý luận, thực tiễn là gì, quan điểm, giải pháp, những dự liệu… thì đều chưa đề cập rõ thậm chí là không nhắc đến Một vài công trình nghiên cứu có nêu giải pháp là áp dụng những ưu điểm hay những điểm hợp lý của chế độ TQĐP cho việc đổi mới CQĐP nước ta nhưng cũng chỉ dừng lại ở gợi mở vấn đề mà chưa giải quyết thỏa đáng những nội dung cần thiết có liên quan

Do đó, để có một kết luận rõ ràng về xu hướng đổi mới CQĐP ở nước ta hiện nay là

cần tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP trong việc đổi mới CQĐP Việt

Nam thì cần có sự tổng kết, khái quát toàn diện hơn về lý luận chung về TQĐP, cần phân

tích và đánh giá một cách khoa học về thực trạng tổ chức và hoạt động của CQĐP nước

ta hiện nay để xác định những luận điểm cho việc đổi mới CQĐP Tiếp thu và tham khảo những tài liệu quý báu trong và ngoài nước nêu trên, Luận án sẽ tổng kết, kế thừa và phát triển thêm các vấn đề mà các tác phẩm chưa đề cập hoặc chưa làm rõ để hình thành một

hệ thống lý luận khoa học về chế độ TQĐP và vấn đề đổi mới CQĐP Việt Nam, đó là:

Thứ nhất, hệ thống lý luận và cơ sở khoa học của chế độ TQĐP, thực tiễn thực

hiện trên thế giới và xu hướng phát triển của mô hình này;

Thứ hai, giá trị của truyền thống pháp lý tích cực có thể phát huy của chế độ xã

thôn tự trị Việt Nam thời phong kiến và khả năng kế thừa cho việc đổi mới CQĐP;

Thứ ba, vai trò của phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với tổ chức CQĐP; Thứ tư, nhu cầu đổi mới tổ chức CQĐP theo hướng phân quyền, tự quản và việc

tiếp thu những đặc trưng hợp lý của chế độ TQĐP cho việc đổi mới CQĐP hiện tại;

Thứ năm, những tiền đề cho việc áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ

Thứ nhất, nội dung lý luận và cơ sở khoa học của chế độ TQĐP là gì?

Thứ hai, vai trò và hạn chế của chế độ TQĐP?

Thứ ba, nguồn gốc hình thành và các kiểu tổ chức TQĐP theo lãnh thổ?

Thứ tư, thực trạng mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam như thế nào và nhu cầu đổi

mới?

Thứ năm, nên vận dụng như thế nào mô hình tổ chức CQĐP tự quản vào đổi mới

CQĐP Việt Nam hiện nay? Những phương hướng và giải pháp cụ thể?

1.4.2 ác g ả thuy t ngh n cứu

Từ câu hỏi nghiên cứu, chúng tôi đưa ra các giả thuyết nghiên cứu như sau:

Thứ nhất, chế độ TQĐP là mô hình tổ chức CQĐP được hình thành từ lý thuyết

phân quyền, có bản chất là phát huy tối đa dân chủ, chủ quyền nhân dân ở ĐP, phát huy cao độ tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP, có kỹ thuật tổ chức là sự đa dạng

hóa các phương thức tổ chức CQĐP, có nguyên tắc tổ chức, có phạm vi tự quản và nội dung mang tính mở, đa dạng, linh hoạt; phù hợp với hầu hết các tính chất lãnh thổ, kiểu nhà nước và phù hợp với các thể chế chính trị khác nhau

Thứ hai, chế độ TQĐP dù chưa phải là hoàn hảo tuyệt đối nhưng là mô hình có

nhiều ưu điểm nổi bật so với mô hình tổ chức CQĐP tập quyền

Thứ ba, chế độ TQĐP được tổ chức ở tất cả loại lãnh thổ và được chia thành hai

loại chính là chế độ TQĐP vùng nông thôn và chế độ TQĐP vùng đô thị Mỗi loại đều có những đặc trưng riêng về nguồn gốc, bộ máy, chế độ tổ chức và hoạt động

Thứ tư, tổ chức CQĐP Việt Nam hiện nay về cơ bản vẫn là mô hình tập quyền

XHCN mặc dù có yếu tố phi tập trung nhưng không đáng kể, hoạt động của CQĐP nước

ta do đó không hiệu quả, ảnh hưởng tiêu cực đến quyền làm chủ của nhân dân, không phù hợp với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Do đó, việc đổi mới

tổ chức CQĐP Việt Nam hiện nay là cấp bách

Thứ năm, xu hướng đổi mới CQĐP nước ta hiện nay là: áp dụng những hạt nhân

hợp lý của chế độ TQĐP Vì: một là, bản chất, các đặc trưng, giá trị của chế độ TQĐP hoàn toàn phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, không xung đột với truyền thống pháp lý Việt Nam, đó là quy luật đổi mới tất yếu của hầu hết các quốc gia theo xu thế chung; hai là, dưới góc độ truyền thống lịch sử, sự lưu dấu của chế độ xã thôn

tự trị trong truyền thống, văn hóa nông thôn là một thuận lợi; ba là, về chính trị, xu hướng phát huy dân chủ, xu hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP nước ta được nêu trong các văn kiện Đại hội Đảng gần đây nhất dù không rõ nét nhưng có biểu hiện về xu hướng TQĐP

CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG

2.1 Khái niệm chế độ tự qu n địa phương

2.1.1 Định nghĩa tự quản địa phương

Ngày nay, sự phát triển của TQĐP và những giá trị của nó đã không còn bó hẹp trong phạm vi một hay một vài quốc gia mà đã được minh chứng ở nhiều quốc gia trên thế giới, dù là những nước giàu hay nghèo và dù có chế độ chính trị khác nhau Cụ thể, từ những nước phát triển như Anh, Mỹ, Pháp, Ý, Đức, Nhật Bản đến những nước ít phát triển hơn như Hàn Quốc, Philippin, Ấn Độ, Slovania hay những nước chậm phát triển như Jalandha hay là những quốc gia hậu xã hội chủ nghĩa sau khi Liên Xô tan rã như Liên bang Nga, các quốc gia Baltic hoặc những quốc gia bất ổn về chính trị như Pakixtan, Băngladesh… đều lựa chọn áp dụng chế độ tự quản cho CQĐP

Định nghĩa về TQĐP đã không còn là câu chuyện pháp lý của nội bộ quốc gia mà

là một định nghĩa mang tính quốc tế, được quy định trong Hiến Chương Châu Âu 1985

về TQĐP4- một hiệp ước Châu Âu được đa số các nước thành viên Cộng đồng châu Âu (EC) ký, công nhận và trở thành bắt buộc đối với tất cả các nước thành viên của EC Hiến chương châu Âu 1985 về TQĐP đã nêu định nghĩa về TQĐP như sau:

“TQĐP ược hiểu là quyền và khả năng thực sự củ cơ qu n TQĐP ược quy t ịnh và quản lý một phần l n các công việc xã hội, trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm nhằm phục vụ lợi ích củ dân cư ĐP”5

Trong những thập niên vừa qua, không có gì thắng lợi bằng phong trào dân chủ hóa ĐP và làn sóng phân quyền đã đạt được quy mô toàn cầu Mỗi chính phủ đều đã hoặc

đang chấp nhận phân quyền ở những mức độ khác nhau, với tổng kết rằng: “95% dân chủ

trên th gi ược bảo ảm bằng vấn ề bầu cử ở ĐP các quốc gia ở khắp mọ nơ ,

l n nh , giàu nghèo – ều phân quyền về chính trị, tài chính, và hành chính cho các cấp QĐP”6

Tính quốc tế của TQĐP càng được khẳng định khi Hợp Quốc cho khởi thảo Hiến chương quốc tế về chính quyền TQĐP, trong đó cũng đã đưa ra định nghĩa về

TQĐP như sau: “TQĐP b ểu thị quyền và khả năng củ QĐP, trong g i hạn của luật

4 Hiến chương Châu âu về TQĐP là kết quả của một quá trình vận động của các nước dân chủ Châu âu sau thế chiến thứ hai, được hình thành từ nguyên tắc cơ bản về TQĐP của các quốc gia Châu âu Bản Hiến Chương có nguồn gốc

từ Bản điều lệ đầu tiên của các thành phố tự do do Hội đồng đô thị Châu Âu ban hành 1953, đến 1968 một bản

“Tuyên bố về các Nguyên tắc tự trị ĐP” tiếp tục được thông qua và sau đó một Dự thảo chính thức về Hiến chương Châu âu về TQĐP đã được hình thành, sau khi được sự chấp nhận của Hội Nghị Chính Bộ trưởng về quyền ĐP Châu âu 1984 thì vào 6/ 1985 nó chính thức được thông qua bởi Ủy Ban Bộ trưởng Châu Âu (CoE’s Committee of Ministers) vào tháng và tháng 10/1985 bắt đầu việc ký kết của các thành viên Châu âu, có hiệu lực vào 9/1988 –

Xem thêm: Jeremy Smith, The Report: Local government in England: do we comply with the European Charter of

Local Self-Government, 2013, www.local.gov.uk (tra cứu ngày 15/6/2017)

5 Xem Điều 3 Hiến Chương châu Âu về Chính quyền TQĐP 1985

6

Tasneem Sikander (2015), A Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities

and Social Science, Vol 5, No 6(1); June

pháp ều ti t và quản lý một phần áng kể các họ t ộng công cộng theo úng trách nhiệm của mình và vì lợi ích củ nhân dân ĐP”7

Ở các nước áp dụng chế độ TQĐP, TQĐP cũng được định nghĩa khá cụ thể, chẳng

hạn như, theo Luật “Về những nguyên tắc chung tổ chức TQĐP ở Liên b ng Ng ” của Liên bang Nga năm 1993 thì “TQĐP l ệc nhân dân ĐP trực ti p hoặc thông qu cơ

qu n TQĐP quy t ịnh một cách tự chủ và tự chịu trách nhiệm các vấn ề có ý nghĩ ĐP xuất phát từ lợi ích củ nhân dân ĐP i sự tính n các truyền thống lịch sử và các truyền thống khác củ ĐP ó” 8 Sau này Luật“Về những nguyên tắc chung tổ chức TQĐP ở L n B ng Ng ” năm 2003 cũng quy định như sau: “TQĐP ở Liên bang Nga – hình thức nhân dân thực hiện quyền lực của mình, bảo ảm trong phạm quy ịnh của

Hi n pháp liên bang, các luật liên bang, và các luạt của các chủ thể Liên bang Nga trong trường hợp các luật l n b ng quy ịnh, cư dân tự quy t và chịu trách nhiệm của mình trực ti p h y thông qu cơ qu n TQĐP những vấn ề có ý nghĩ ĐP từ lợi ích củ cư dân

có tính n các truyền thống lịch sử và truyền thống khác củ ĐP” Ở Nhật Bản thì

TQĐP là “các tổ chức ược thành lập ở các khu vực ặc biệt trong phạm vi lãnh thổ

quốc gia, số lượng các th nh n ược quy t ịnh bở cư dân ở trong vùng và có chức năng cơ bản l ều hành hoạt ộng hành chính trong phạm vi lãnh thổ mình quản lý, phù hợp v i lợi ích củ cư dân, dự tr n cơ sở quyền tự chủ ĐP ược thừa nhận bởi chính phủ trung ương”.9

Theo từ điển khoa học Encyclopedia of Social Sciences, TQĐP l một chính

quyền có cộng ồng ngườ không có ặc quyền về lãnh thổ có các quyền pháp lý và tổ chức cần thi t ể ều hành các công việc riêng của cộng ồng10

Dễ hiểu hơn, ở góc độ khoa học, có học giả giải thích rằng: TQĐP có nghĩa là một đơn vị chính quyền trong một nhà nước có chủ quyền có thẩm quyền giải quyết các vấn

đề thuộc nội bộ ĐP, được quản lý bởi bộ máy ĐP là những người được bầu theo luật định

và chính sách của nhà nước TƯ hoặc bang11 Hay ở một cách hiểu đơn giản hơn thì: TQĐP, về cơ bản, là một thực thể xã hội có sự hiệp nhất cao, là một kiểu CQĐP của người dân, do người dân và vì người dân12

9 Dẫn theo: Phạm Hồng Quang (2004), Tổ chức, hoạt ộng của QĐP ở Nhật Bản, Tạp chí Luật học, số 05

10 Định nghĩa của tự điển khoa học Encyclopedia of Social Sciences, and-law/political-science-and-government/political-science-terms-and-concepts/local (truy cập ngày 20/5/2018)

http://www.encyclopedia.com/social-sciences-11 AL–Hossienie CA, Chowdhury MS Islam F (2012), Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of

Union Parishad as a Local Self-government Body, SUST Journal of Public Administration, 2(1) December 2009,

published in August 2011, ISSN 2073-8293

12

Fakhrul Islam (2015), The role of local self-government institution for deepening democracy at the grass-root

level in Bangladesh, Journal of Public Administration and Policy Research, Vol 7(2)

Từ các định nghĩa về TQĐP, chúng tôi đồng tình với ý kiến rằng: có thể xác định các điểm nhấn của các định nghĩa về tổ chức TQĐP, đó là: “quyền” kết hợp với “khả năng” của ĐP nhằm “điều tiết” hoạt động công cộng trên cơ sở “trách nhiệm” và vì “lợi

ích của nhân dân ĐP”, toàn bộ cơ chế này đều hoàn toàn dựa trên nguy n tắc “tự

nguyện”: Nhà nước tự nguyện dành cho cộng đồng dân cư ở ĐP đó quyền quyết định

những hoạt động cần thiết liên quan đến đời sống của họ13; mỗi cá nhân ở ĐP đó tự

nguyện tham gia hoặc uỷ quyền cho người khác tham gia quản lý ĐP qua hình thức bầu

cử; đại diện CQĐP tự nguyện xác định những hoạt động, các công việc chung của ĐP; người dân ở ĐP tự nguyện thoả thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vật

chất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung14 Vì sự kết hợp các

sự tự nguyện này đòi hỏi ĐP tự quản phải “chịu trách nhiệm cao nhất” trước dân cư ĐP

về các quyết định của mình

Như vậy, có thể khẳng định rằng, TQĐP là một kiểu, một nguyên tắc tổ chức CQĐP mà ở đó CQĐP là một bộ máy được dân cư địa phương thành lập theo quy định của pháp luật và sự kiểm soát của trung ương nhằm thực hiện chức năng hành chính – chính trị như một cấp chính quyền, được tự chủ và chịu trách nhiệm cao nhất trong việc quyết định quản lý địa phương trong phạm vi tự quản Cho đến hiện nay, TQĐP được xem là chế độ phát huy cao nhất quyền chính trị của dân cư địa phương

Cần lưu ý, bản thân “TQĐP” là một tổ chức, nên có thể gọi là “tổ chức TQĐP”

Mà tổ chức thì bao giờ cũng có bộ phận đầu não, nên nhiều khi người ta viết/ nói là “cơ quan TQĐP”; và mặc dù đa phần các nước có tổ chức TQĐP không coi TQĐP là tự tiếp nối của quản lý nhà nước, nhưng đôi khi người ta vẫn gọi đó là “chính quyền TQĐP” bởi

nó có chức năng như cơ quan chính quyền Ngay trong định nghĩa của Hiến chương châu

Âu 1985 về TQĐP và Dự thảo Hiến chương quốc tế về TQĐP cũng sử dụng các từ này TQĐP đương nhiên phải theo quy định của pháp luật, nghĩa là thành “chế độ”, nên còn gọi là “chế độ TQĐP” và vì nó có nguyên lý tổ chức riêng và được xây dựng thành một kiểu tổ chức CQĐP nên cũng có thể gọi là “nguyên tắc TQĐP” hay “mô hình TQĐP” Vì vậy, tùy từng trường hợp mà cũng sử dụng thay thế cho nhau các thuật ngữ “TQĐP”, “tổ

13 Cần lưu ý rằng, việc có quy định trong hiến pháp hay không chế độ TQĐP không thể hiện được việc TƯcó tự nguyện trao quyền tự quản cho ĐP hay không, ví dụ: Hoa Kỳ không hề quy định trong Hiến pháp của mình về mô

hình TQĐP đang áp dụng hiện nay Tuy nhiên, cũng giống như Án lệ, mô hình TQĐP đã trở thành lệ của việc phân

định chức năng nhà nước, bên cạnh đó khi xây dựng Hiến pháp các nhà lập hiến đã chủ ý không quy định mô hình

tổ chức CQĐP nhằm để mỗi bang tự do lựa chọn mô hình cho mình, và do đó, tổ chức TQĐP theo tu chính án số 10 của Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền của các bang, họ chỉ giữ lại những thẩm quyền quan trọng nhất liên quan đến

an ninh quốc gia như như quốc phòng, quản lý tiền tệ và các quan hệ đối ngoại, cái mà chỉ có thể kiểm soát bằng mộtchính quyền mạnh được bảo đảm bằng sức mạnh quân sự và tài chính Xem thêm: Lê Thị Hoài Ân, Đinh Ngọc

Thắng (2015), Mô hình tổ chức QĐP trên th gi i, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5

14

Trần Thị Minh Châu (2017), Về ch ộ TQĐP ở một số quốc gia, www.duthaoonline.quochoi.vn (truy cập ngày

15/6/2018)

chức TQĐP”, “cơ quan TQĐP”, “chính quyền TQĐP”, “chế độ TQĐP”, “nguyên tắc TQĐP” hoặc “mô hình TQĐP”15

2.1.2 Cơ sở của chế độ tự quản địa phương

2.1.2.1 Phi tập trung hóa quản lý ị phương – xu hư ng toàn cầu

Quyền lực nhà nước luôn có nhu cầu được tập trung dù ở bất kỳ thời kỳ nào, trong

đó “tập trung để trị” hay “chia để trị” là phương thức thực hiện sự quản lý của nhà nước

và là câu chuyện trung tâm của vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước16 Việc quản lý tập trung hay phân chia theo lãnh thổ để quản lý phản ánh trực tiếp bản chất mối quan hệ giữa TƯ và ĐP Ngoài ra, nó phụ thuộc đặc điểm cụ thể từng nước về diện tích, dân số, địa lý, truyền thống và mục tiêu quản lý ở những giai đoạn khác nhau Do vậy, có hai kiểu quan hệ có tính chất khá đối lập nhau là tập trung (centralization) và phi tập trung (decentralization)

Tập trung được hiểu là sự tập trung quyền lực và thẩm quyền vào một tổ chức hoặc chính quyền trung ương17; theo đó, tập trung theo chiều dọc được hiểu là sự tập trung quyền lực vào các cơ quan trung ương18

Trái với tập trung, theo cách hiểu phổ biến nhất thì phi tập trung là một quá trình

mà thông qua đó thẩm quyền và trách nhiệm về các chức năng công cộng được chuyển từ

TƯ tới ĐP, các tổ chức dân sự và các tổ chức phi chính phủ khác Phi tập trung không phải là một phong trào quyền lực từ TƯ đến ĐP mà là một quá trình tái thiết cấu trúc và quy trình quản lý để bảo đảm hiệu quả và gần gũi hơn với công dân19 Cũng có lý giải rằng, quá trình chuyển giao quyền lực từ dưới lên cấp cao hơn gọi là tập trung và ngược lại, đó là phi tập trung; hay tất cả những gì liên quan đến việc làm tăng tầm quan trọng của cấp dưới được gọi là phi tập trung và những gì làm giảm sút điều đó được gọi là tập trung20

So với tập trung, phi tập trung hóa đã trở thành xu hướng toàn cầu, là xu thế ở cả các nước phát triển và đang phát triển vì nó được xem là phương thức tổ chức quyền lực nhà nước phù hợp cho một nền quản trị tốt, hiệu quả và dân chủ21

Tuy tập trung và phi

Từ điển Luật học Black’law của HENRY CAMPBELL BLACK (1990), tái bản lần thứ 6, bản điện tử, west, p.225

18 Nguyễn Cửu Việt (2010), Tập quyền, tản quyền, phân quyền, tlđd, tr 215

19 Dimce Nikolov, UNDESA/DPADM/GPAB (2006), Decentralization and decentralized governance for enhancing

delivery of services in trasition conditions, Regional Forum on “Enhancing Trust in Government through Leadership

Capacity Building”, to be held in St.Petersburg, 28-30 September

20 S.B.M Marume, R.R Jubenkanda (2016), Centralization and Decentralization, Quest Journals, Journal of

Research in Humanities and Social Science ,Volume, Issue 6 (2016) pp: 106-110, p 106

21 Suratman Nur, M.Si (2013), Decentralization and Development in Public Policy Implementation Perspective:

Case Study in Indonesia, IOSR Journal Of Humanities And Social Science, Volume 17, Issue 6 (Nov-Dec 2013),

p.28

tập trung là đối lập nhưng cần phải hiểu và sử dụng hai khái niệm này một cách thận trọng trong việc tổ chức chính quyền ở các nhà nước22 Vì trong một tổ chức lớn, quá trình tập trung và phi tập trung cùng tồn tại và củng cố lẫn nhau, nó bổ sung chứ không loại trừ, nói cách khác, phi tập trung không phải là sự thay thế của tập trung, cả hai đều cần thiết23 Nếu tập trung là thuộc tính của quản lý thì phi tập trung là phương thức điều hòa quyền lực để có được sự quản lý chuyên nghiệp Vì thế, chúng tôi hoàn toàn đồng ý với nhận định rằng: tập trung và phi tập trung được xem như hai mặt của một đồng tiền, không có một nhà nước nào tổ chức quyền lực chỉ bằng nguyên tắc tập trung hay phi tập trung Về bản chất, có thể nói phi tập trung hóa được hình thành từ tập trung, vì bản thân

sự tập trung mới là tất yếu để duy trì trật tự của xã hội, còn phi tập trung lại là yếu tố thuộc về phương thức quản lý, cách thức cai trị và nó là một thành tựu của khoa học quản

lý

Phi tập trung vì là một phương thức quản lý nên nó có thể xảy ra cả trong chế độ độc tài và dân chủ Ngay cả với hệ thống chính trị được mô tả là tập trung và độc đoán vẫn có thể sắp xếp lại cấu trúc và chức năng của mình trong khuôn khổ phi tập trung24 Xét về phạm vi, phi tập trung hóa không chỉ là cải cách khu vực công, không chỉ là dịch

vụ công hay cải cách hành chính mà nó liên quan đến các quan hệ giữa các chủ thể xã hội, dù là nhà nước, tư nhân hay xã hội dân sự, nó là một chỉnh thể, nên theo UNDP phi tập trung hóa nên được gọi là phi tập trung hóa quản lý25 Từ lý luận đến thực tiễn cho thấy, phi tập trung hóa được phân thành 4 dạng thức là: chính trị, không gian, thị trường

và hành chính (quản lý) nhưng phần lớn các tài liệu khi tiếp cận phi tập trung hóa quản lý

ĐP đều chỉ tiếp cận ở góc độ phi tập trung hóa quản lý26 Chúng tôi đồng tình với cách tiếp cận này vì phi tập trung hóa quản lý là nguyên tắc định hướng mối quan hệ giữa TƯ

và ĐP, nó quyết định phương thức tổ chức quyền lực nhà nước ở ĐP và do đó sẽ quyết định hiệu quả của cơ chế bảo đảm dân chủ ĐP

Bản thân phi tập trung quản lý cũng được hiểu ở nhiều mức độ và tính chất khác nhau Theo đó, không chỉ có phân quyền mà tản quyền hay phân cấp quản lý cũng là những hình thức khác nhau của phi tập trung quản lý27 Tổng kết từ quan điểm lý thuyết

22 S.B.M Marume, R.R Jubenkanda (2016), tl d, p 109

23 UNDP (1998), Factors to Consider in Designing Decentralized Governance Policies and Programmes to Achieve

Sustainable People - Centered Development, Management Development and Governance Division, February, p 3

24

Alper Ozmen (2014), Notes to the concept of decentralization, European Scientific Journal, edition vol.10, No.10

25 UNDP (1998), tl d, p 1

26 J.M.Cohen và S.B.Peterson (1999), Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries, West

Hartford, Kumarian Press Inc, p.14

27

Nguyễn Cửu Việt (2010), Tập quyền, tản quyền, phân quyền, tlđd, p 215; Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Huyền Hạnh (2010), Phân cấp, phân quyền và vấn ề TQĐP tại Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 210

và thực tiễn, đa số chấp nhận các hình thức khác nhau của phi tập trung quản lý gồm: tản quyền, ủy quyền và phân quyền28

Tản quyền theo tiếng Pháp là “deconcentration”29, nguyên nghĩa là phi tích tụ, là

“chính sách thông qu ó các công chức nh nư c TƯ tại ĐP, do nh nư c TƯ cử xuống

ĐP, ược giao những thẩm quyền m trư c kia do các bộ trực ti p nắm giữ”30 Cụ thể

hơn, tản quyền là “sự chuyển giao quyền về những trường hợp ra quy t ịnh cụ thể,

những chức năng t chính quản lý cụ thể bằng các phương t ện hành chính cho các cấp khác nhau, song quyền lực về pháp lý vẫn là của chính phủ trung ương.”31 Nói cách khác, đó là việc chuyển giao các chức năng hành chính công, vai trò và trách nhiệm cho cấp thấp hơn trong cùng mạng lưới hoặc cho cơ quan TƯ được thành lập tại ĐP32 Đây là một kiểu phi tập trung được hình thành vào giai đoạn sớm ở thời hiện đại Cả Anh, Mỹ - những quốc gia điển hình của chế độ phân quyền - khi mới tiến hành phi tập trung hóa cũng bắt đầu từ mô hình này33 Về tính chất, chúng tôi đồng ý với quan điểm của tác giả Nguyễn Cửu Việt rằng: tản quyền thực chất là một hình thức của tập quyền34

Ủy quyền là việc chuyển quyền ra quyết định của chính quyền và quyền hành để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng cho các tổ chức hoặc công ty ở dưới quyền quản lý gián tiếp của chính phủ hoặc tổ chức/công ty độc lập35

28J.M.Cohen và S.B.Peterson (1999), sđd, p.14, 15; James Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy

for participatory democracy, Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and Transparent

Governance, Republic of Korea; (3) Serdar Yilmaz, Yakup Beris, Rodrigo Serrano-Berthet (2008), Local

Government Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework for Local Governance, Social development

papers local governance and accountability series Paper No 113, mục 1; (4) Suratman Nur, M.Si, Decentralization

and Development in Public Policy Implementation Perspective: Case Study in Indonesia, IOSR Journal Of

Humanities And Social Science, Volume 17, Issue 6 (Nov-Dec 2013), p.28

29 Từ “Deconcentration” không có trong từ điển tiếng Anh, xem: Oxford Advanced Learner’s Dictionary, new 8th edition

30 Phát biểu của ông Philippe Marchand trong Kỷ yếu Hội thảo “Phân cấp, phân quyền giữa TƯ và ĐP và quy ch

ặc thù của các thành phố l n” tại Nhà pháp luật Việt - Pháp ngày 1, 2 và 3 tháng 10 năm 2001

31 J.M.Cohen và S.B.Peterson (1999), sđd, tr.50

32

James Katarobo (2005), tlđd

33 Lần đầu tiên trong lịch sử Anh, người đứng đầu cơ quan hành chính ĐP được bầu trực tiếp là năm 1999 và từ Luật

Tổ chức CQĐP năm 2000 trở đi, hệ thống CQĐP ở Anh mới áp dụng triệt để nguyên tắc phân quyền mà một trong những biểu hiện của nó là CQĐP tách hẳn với nhánh quyền hành pháp Xem thêm: Salvador Parrado (2005),

Assigning competences and functions to local government in four Eu member states: A comparative review, A joint

initiative of the OECD and the European Union, principally financed by the EU, UNED, Madrid, p.11 – 17; FDI,

Legal Status of Local Self-Governments in Central Asian States: Key Issues, p.9, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN018202.pdf; Agnieszka Pawlowska,

Katarzyna Radzik (2008), Institutional models of local governance – comparative analysis, Political sciences

journal, Institute of Political Studies, Polish Academy of Sciences and Collegium Civitas, Issue 22 , Pages 31-52;

34 Lý thuyết về tản quyền được bắt đầu từ Hoàng đế Napoleon và sau đó được khoa học luật hành chính Pháp phát triển Theo đó, các đại diện của TƯ không những thực hiện quyền giám sát ĐP mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại ĐP Các đại diện này không có tư cách pháp nhân, không có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản

và ngân sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương Tản quyền cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc cả về hành chính và về nhân sự, do đó tản quyền ở góc

độ dân chủ thì thực chất chỉ là một hình thức khác của tập quyền Xem thêm: Nguyễn Cửu Việt (2010), Khái niệm tập quyền, tản quyền, phân quyền, tlđd,

35 Nguyễn Cửu Việt (2010), Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền, tlđd

Phân quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó quyền lực được chuyển giao từ TƯ xuống ĐP, theo đó chính quyền TƯ chuyển giao (bằng hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu ĐP những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự ), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập và

tự chịu trách nhiệm36 Chúng tôi đồng tình rằng: phân quyền mới là phi tập trung hóa cao, chính sách này được thực hiện theo luật hoặc hiến pháp37

Tùy vào truyền thống pháp lý của mỗi nhà nước, tùy vào từng giai đoạn phát triển, chế độ chính trị, nhiệm vụ quản lý, quan điểm phát triển của chính quyền TƯ cùng với các yếu tố khách quan khác như dân cư, địa lý, truyền thống, văn hóa, đối ngoại … mà chính quyền TƯ lựa chọn hình thức phi tập trung quản lý phù hợp

Phi tập trung quản lý là một hiện tượng tự nhiên đối với một tổ chức lớn và phức tạp Nó thực chất là một trong các giải pháp thực tế nhằm tổ chức thực hiện quyền lực của trung tâm/ đầu não tốt hơn, xuất hiện cùng với việc phân chia một tổ chức lớn thành các đơn vị ra quyết định

Trên cơ sở phi tập trung hóa quản lý, chế độ TQĐP sẽ được hình thành Có quan điểm cho rằng: tùy vào mức độ phi tập trung hóa (tản quyền, ủy quyền, phân quyền) mà

ĐP sẽ có mức độ tự quản nhất định chứ không bao giờ là 0%38 Chúng tôi chỉ đồng ý với quan điểm trên nếu xét sự ra đời của TQĐP dưới góc độ tự phát/ tự nhiên Nếu tự quản là một chế độ tổ chức CQĐP do chính quyền TƯ thiết lập như một phương thức tổ chức quyền lực nhà nước theo lãnh thổ thì chúng tôi cho rằng chế độ TQĐP có thể được hình thành trên cơ sở kết hợp nhiều hình thức phi tập trung quản lý, nhưng trong đó, phân quyền là chủ đạo39 Chẳng hạn như các quốc gia thuộc hệ thống Anh – Mỹ thì phân quyền là nổi bật Trong khi đó, các quốc gia thuộc hệ thống Châu âu lục địa như Pháp, Đức, Ý thì chế độ TQĐP được hình thành và phát triển từ sự kết hợp phân quyền và tản quyền40 Chế độ tản quyền ở các quốc gia này khá đậm nét, đến mức tạo thành một kiểu

tổ chức TQĐP nhiều khác biệt với phân quyền

36 Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh, Tổ chức QĐP của một số nư c trên th gi i, của Việt Nam qua các bản

Hi n pháp và vấn ề ổi m i tổ chức QĐP ở Việt nam hiện nay, Kỷ yếu hội thảo “CQĐP việt Nam – sự hình

thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm”, TP Huế, 2011

Tajikistan, Uzbekistan Salvador Parrado (2005), tl d, p.11 – 17; FDI, tlđd, p.9; Agnieszka Pawlowska,Katarzyna

Radzik (2008), tl d, p.31-52; Nguyễn Cửu Việt (2010), Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền, tlđd

Như vậy, chúng tôi khẳng định rằng: hình thức phi tập trung hóa quản lý cao nhất, tức phân quyền là cơ sở lý luận của chế độ TQĐP41, mặc dù có thể kết hợp với các hình thức phi tập trung khác nhưng nhất thiết phải có sự hiện diện mang tính cơ sở của lý thuyết phân quyền Nói về điều này, một số học giả đã lý giải thêm rằng: trong nghĩa gần nhất với TQĐP thì phi tập trung quản lý, ở một nghĩa cụ thể, chính là tự quản lý, điều hành ở một vùng hoặc ở một cấp ĐP trong giới hạn của pháp luật hiện hành42 Hay cũng rất phổ biến quan điểm: TQĐP là kết quả tất yếu của phân quyền – một hình thức phi tập trung hóa triệt để nhất (các mức độ của phi tập trung hóa quản lý gồm: tản quyền, ủy quyền, phân quyền)43

2.1.2.2 Phân ch ơn ị h nh chính - lãnh thổ th nh ơn ị h nh chính - lãnh thổ tự

nh n ơn ị h nh chính - lãnh thổ nhân tạo là cơ sở ề tổ chức ch ộ tự quản ị phương

Xét về điều kiện thực tế, việc hình thành chế độ TQĐP phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện về tính chất lãnh thổ Theo đó, việc chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ và quản lý dân cư theo lãnh thổ là dấu hiệu cơ bản của mọi nhà nước, nhằm thực hiện chức năng “chia để trị” hay “chia để quản lý”44

Về tính chất, từ lý luận cho đến thực tiễn cho thấy, đơn vị lãnh thổ của một nhà nước gồm hai loại có tính chất khác nhau, đó là đơn vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo45 mà ở các sách, báo tiếng Anh thường dùng hai

thuật ngữ phổ biến là ơn ị hành chính (administrtive units) để chỉ đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo và ơn ị hành chính lãnh thổ (administrative territorial units) để chỉ

đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên46

Đơn ị lãnh thổ tự nhiên là các đơn vị hình thành do các tác nhân mang tính tự

nhiên, với thời gian lâu dài trong lịch sử Điều kiện hình thành tiên quyết của đơn vị lãnh thổ tự nhiên là điều kiện địa lý, lãnh thổ, sau đó là dân cư với truyền thống, văn hóa, lịch

sử, dân tộc, huyết thống, nghề nghiệp… Các yếu tố tự nhiên như địa lý, lãnh thổ ban đầu

là tác nhân thu hút dân cư quy tụ lại thành cộng đồng theo lối quần cư, dần dần, những

41 James Katorobo (2005), tlđd, p.3 - 4

42

Christiaan Keulder (2000), State, society and democracy, Macmillan Education Namibia (p.114)

43 Petronela Zaharia (2011), Autonomy and decentralization – current priorities in the local public administrative

management, The Annals of The "Ştefan cel Mare" University of Suceava, Fascicle of The Faculty of Economics

and Public Administration, Vol 11, No 2(14), p.289

44

Nguyễn Cửu Việt (2010), Tổ chức ơn ị hành chính – lãnh thổ: cơ sở của cải cách QĐP, tạp chí KHPL số 2

45 Phạm Hồng Thái (2007), Xác lập ơn ị hành chính lãnh thổ những vấn ề lý luận và thực tiễn, tạp chí QLNN số 7; Nguyễn Đăng Dung (2008), Sự phân biệt ơn ị hành chính tự nh n ơn ị hành chính nhân tạo l cơ sở của

việc tổ chức hay không tổ chức HĐND ở ĐP, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, số 12; Nguyễn Thị Phượng, Tổ chức

ơn ị hành chính lãnh thổ Việt Nam, NXB CTQG, 2013

46 Xem thêm các bài viết về đơn vị hành chính lãnh thổ: Adrian Ionescu, Sasa Drezgic, Iulian Rusu (2015), Report

on the territorial administrative structure options for the republic of Moldova,

www.md.undp.org/ /JILDP-Report%20on%20territorial%20administr; Martina Halásková, Renáta Halásková (2009), Administrative territorial structures in EU countries and their specifics, http://dspace.upce.cz/bitstream/handle/10195/35687 (truy cập ngày

20/3/2018)