Chi tiêu Công và Trách nhiệm Giải trình Tài chính (PEFA)

TỪ VIẾT TẮT TIẾNG ANH Ngân hàng Phát triển Châu Á Hiệp định Thương mại tự do Châu Á Cơ quan Phát triển Quốc tế Ốt-xtrây-lia Phân loại các chức năng của Chính phủ của Liên hợp quốc Cục Qu

Việt Nam

Chi tiêu Công và

Trách nhiệm Giải trình Tài chính (PEFA) Đánh giá Quản lý Tài chính công

Tháng 7 - 2013

Đơn vị tiền tệ = Đồng

US$ = 21.100 Đồng (Tháng 7/2013) Năm tài chính = Năm dương lịch

TỪ VIẾT TẮT TIẾNG ANH

Ngân hàng Phát triển Châu Á

Hiệp định Thương mại tự do Châu Á

Cơ quan Phát triển Quốc tế Ốt-xtrây-lia

Phân loại các chức năng của Chính phủ (của Liên hợp quốc) Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại

Hệ thống Kế toán tài chính quản lý nợ

Ủy ban Châu Âu

Liên minh Châu Âu

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

Kiểm toán nội bộ

Tỷ lệ tăng trưởng vốn - đầu ra

Liên đoàn Kế toán Quốc tế

Tổ chức Tài chính Quốc tế

Chuẩn mực báo cáo tài chính Quốc tế

Quỹ Tiền tệ Quốc tế

Tổ chức Quốc tế về các cơ quan kiểm toán tối cao

Chuẩn mực kế toán công Quốc tế

Bộ, ban, ngành

Quỹ Tín thác đa biên

Bộ Tài chính

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Kế hoạch tài chính trung hạn

Kế hoạch chi tiêu trung hạn

Không áp dụng

Không tính điểm

Hỗ trợ Phát triển Chính thức

Tổ chức Phát triển và Hợp tác Kinh tế

Chỉ số về hiệu quả hoạt động

Cơ quan Kiểm toán tối cao

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Doanh nghiệp Nhà nước

Chi tiêu Công và Trách nhiệm Giải trình Tài chính

Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc

Tài khoản Kho bạc Duy nhất

Hội nghị Thương mại và Phát triển Liên hiệp quốc

Ngân hàng Thế giới

Tổ chức Thương mại Thế giới

MỤC LỤC

TÓM LƯỢC TỔNG QUAN I

Bối cảnh I Đánh giá tổng hợp về hiệu quả quản lý tài chính công I Đánh giá tác động những điểm mạnh và điểm yếu trong quản lý tài chính công VII Viễn cảnh lập kế hoạch và triển khai cải cách VIII

BÁO CÁO CHÍNH 12

1 GIỚI THIỆU 12

2 THÔNG TIN BỐI CẢNH QUỐC GIA 15

2.1 Bối cảnh và tình hình kinh tế 15

2.2 Tổng quan hệ thống Chính phủ và Chiến lược Phát triển của Chính phủ 17

2.3 Mô tả về kết quả điều hành ngân sách 18

2.4 Mô tả khuôn khổ pháp lý và thể chế quản lý tài chính công 21

3 ĐÁNH GIÁ CÁC HỆ THỐNG, QUY TRÌNH VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 24

3.1. ĐỘTINCẬYCỦANGÂNSÁCH 26

PI-1: Tổng thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt 26

PI-2: Các nội dung thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt 28

PI-3: Tổng thực thu so với dự toán thu gốc được phê duyệt 31

PI-4: Số dư và giám sát phát sinh nợ chi 32

3.2.TÍNHTOÀNDIỆNVÀMINHBẠCH 34

PI-5: Phân loại ngân sách 34

PI-6: Tính toàn diện về thông tin trong tài liệu ngân sách 36

PI-7: Quy mô hoạt động Chính phủ không được báo cáo 38

PI-8 Minh bạch về quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền 42

PI-9: Giám sát rủi ro tài khóa tổng thể từ những tổ chức khác thuộc khu vực công45 PI-10: Khả năng tiếp cận thông tin ngân sách chính của công chúng 48

3.3.CHUKỲNGÂNSÁCH 50

Lập ngân sách dựa trên chính sách PI-11: Trình tự và mức độ tham gia vào quy trình ngân sách hàng năm 50

PI-12: Tầm nhìn trung hạn trong lập kế hoạch tài khóa, chính sách chi tiêu và lập

ngân sách 54

Khả năng tiên liệu và kiểm soát trong thực hiện ngân sách PI-13: Minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm của người nộp thuế 57

PI-14: Hiệu quả của các biện pháp đăng ký thuế và đánh giá thuế 62

PI-15: Hiệu quả thu thuế 64

PI-16: Khả năng tiên liệu và đảm bảo ngân quỹ để thực hiện các cam kết chi tiêu 67

PI-17: Ghi chép và quản lý tồn dư ngân quỹ, nợ và bảo lãnh 67

PI-18: Hiệu quả kiểm soát lương biên chế 72

PI-19: Mức độ minh bạch, cạnh tranh và cơ chế khiếu nại trong mua sắm đấu thầu 75 PI-20: Hiệu quả kiểm soát nội bộ đối với chi tiêu ngoài lương 78

PI-21: Hiệu quả kiểm toán nội bộ 79

Kế toán, ghi sổ và báo cáo PI-22: Mức độ kịp thời và thường xuyên của việc đối chiếu tài khoản 83

PI-23: Mức độ thông tin về nguồn lực dành cho các đơn vị hành chính sự nghiệp 84

PI-24: Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo điều hành ngân sách 85

PI-25: Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo tài chính thường niên 87

Kiểm toán và thẩm tra từ bên ngoài PI-26: Phạm vi, bản chất và việc thực hiện kết luận của kiểm toán bên ngoài 89

PI-27: Thẩm tra, giám sát của cơ quan lập pháp với dự toán ngân sách năm 91

PI-28: Xem xét báo cáo kiểm toán của cơ quan lập pháp 94

3.4 CHỈ SỐ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC NHÀ TÀI TRỢ 94

D-1 Khả năng tiên liệu trong hỗ trợ ngân sách trực tiếp 96

D-1: Khả năng tiên liệu trong hỗ trợ ngân sách trực tiếp 96

D-2 Mức độ các nhà tài trợ cung cấp thông tin tài chính phục vụ lập ngân sách và báo cáo về viện trợ theo chương trình và dự án 97

D-3 Tỷ lệ viện trợ được quản lý qua sử dụng thủ tục trong nước 98

4 TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH CỦA CHÍNH PHỦ 101

Bảng biểu

Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu kinh tế của Việt Nam 16

Bảng 2.2: Các chỉ tiêu ngân sách tổng hợp 2007-2010, theo tỷ lệ với GDP 19

Bảng 2.3: Thực chi ngân sách theo nội dung kinh tế theo tỷ lệ với tổng chi tiêu 20

Bảng 2 4: Thực chi ngân sách theo lĩnh vực (tỷ VND) 20

Bảng 3.1: Tổng thực chi so với dự toán ngân sách được Quốc hội thông qua 27

Bảng 3.2: Chênh lệch trong chi tiêu 30

Bảng 3.3: Thực thu so với dự toán ngân sách được Quốc hội thông qua(tỷ đồng) 32

Bảng 3.4: Bảng chi BHXH và BHYT trong tổng chi NSNN 41

Bảng 3.5: Bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách địa phương 44

Bảng 3.6: Các phương thức đấu thầu mua sắm 77

Bảng 3.7: Dự kiến và thực nhận ODA (triệu USD) 96

Bảng 3.8: Tỷ lệ vốn viện trợ có sử dụng các thủ tục trong nước của một số nhà tài trợ lựa chọn 100

Hộp Hộp 2.1: Văn bản pháp luật về quản lý tài chính công 23

Hộp 3 1: Danh mục các quỹ tài chính công 40

Phụ lục Phụ lục I: Bảng tổng hợp các chỉ số đánh giá QLTCC và nguồn thông tin/dữ liệu 105

Phụ lục II: Danh mục các tài liệu 114

Phụ lục III: Danh sách thành viên tổ công tác PEFA 120

Phụ lục IV: Danh mục những người nhận xét và góp ý bên ngoài với bản đánh giá này 123 Phụ lục V: Đánh giá về đáp ứng các nhận xét của Ban Thư ký PEFA 124

TÓM LƯỢC TỔNG QUAN

Bối cảnh

1 Việt Nam hiện có dân số khoảng 87,8 triệu người, trong đó khoảng 94% trong độ tuổi từ 0-64 Với việc thực hiện chính sách Đổi mới, Việt Nam đã chuyển dần từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường Qua đó, quốc gia đã đạt mức tăng trưởng bình quân trên 7,3%/năm liên tục trong 2 thập kỷ từ 1991-2010; thu nhập bình quân đầu người tăng từ

118 USD năm 1991 lên mức 1.169 USD năm 2010, đưa Việt Nam lần đầu vào nhóm các nền kinh tế có thu nhập trung bình Những cải cách nhằm huy động các nguồn vốn đầu tư của tư nhân và thu hút nguồn vốn nước ngoài đã góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế và tạo nền tảng cho tăng trưởng kinh tế nhanh Trong giai đoạn 1991-2010, tỷ trọng đóng góp của khu vực nông

- lâm - thuỷ sản vào GDP đã giảm từ mức 40% xuống 20%, đồng thời đóng góp của khu vực công nghiệp - xây dựng đã tăng từ mức 24% lên 41% Việt Nam cũng khá thành công trong việc gắn phát triển kinh tế với thực hiện các tiến bộ xã hội Tỷ lệ hộ nghèo tính theo chuẩn nghèo trong nước đã giảm từ mức hơn 60% vào năm 1990, xuống xấp xỉ 35% vào năm 1998, và còn dưới 10% vào năm 2010

2 Trong hơn 2 thập kỷ, Việt Nam đã từng bước xây dựng được hệ thống cơ sở pháp luật mới tương đối đồng bộ và toàn diện, đặc biệt là pháp luật về kinh tế - tài chính, cơ bản đáp ứng yêu cầu của một nền kinh tế thị trường, và những đòi hỏi của quá trình hội nhập tích cực và hiệu quả vào kinh tế toàn cầu trong điều kiện vẫn duy trì sự quản lý của Nhà nước ở mức độ hợp lý

3 Trong cuộc suy thoái kinh tế toàn cầu 2009-2010, Chính phủ đã có những biện pháp kịp thời trong việc nới lỏng chính sách tiền tệ và tài khoá nhằm kích cầu đầu tư trong nước, nhờ vậy nền kinh tế đã nhanh chóng phục hồi Mặc dù vậy, thách thức lớn đối với Việt Nam trong hiện tại và thời gian tới vẫn là cải thiện các cân đối lớn nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, nâng cao hiệu quả nền kinh tế, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững, có khả năng chống đỡ tốt hơn trước các biến động kinh tế khu vực và thế giới

Đánh giá tổng hợp về hiệu quả quản lý tài chính công

(a) Độ tin cậy của ngân sách

4 Nhờ mức tăng trưởng và sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế khá nhanh, cùng với những cải cách trong hệ thống thuế và quản lý thuế, thu ngân sách của Chính phủ tăng nhanh từ mức 13,5% GDP năm 1991 lên bình quân đạt 28,7% GDP giai đoạn 2006-2010 (tính gộp cho 4 cấp ngân sách và bao gồm cả nguồn thu từ dầu thô, thu giao quyền sử dụng đất, thu bán nhà thuộc sở hữu nhà nước) Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT) là hai sắc thuế quan trọng nhất, đã đóng góp trên 50% nguồn thu cho ngân sách Bên cạnh đó, thuế nhập khẩu

và thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu hàng năm cũng đóng góp thêm 20% vào tổng thu Nhờ vậy, Việt Nam ngày càng ít phụ thuộc vào viện trợ không hoàn lại; khoản thu này chưa bao giờ quá 0,5% GDP trong những năm gần đây Trong khi đó, chi ngân sách cũng theo đó tăng nhanh, tăng từ 16% GDP năm 1991 lên 30% GDP năm 2010 Để tài trợ cho nhu cầu xây dựng kết cấu

hạ tầng và mở rộng mạng lưới an sinh xã hội, Chính phủ đã thực hiện chính sách bội chi ngân sách tổng thể trong suốt giai đoạn kể từ giữa những năm 1990

5 Kho bạc Nhà nước (thuộc Bộ Tài chính) được giao quản lý quỹ ngân sách, kiểm soát tất

cả các khoản thu - chi ngân sách và huy động vốn trên thị trường trong nước để bù đắp bội chi ngân sách Hiện chưa có hệ thống Tài khoản kho bạc duy nhất, và để cân đối nguồn cho các nhiệm vụ chi ngân sách ở các địa phương, Kho bạc Nhà nước Trung ương phải duy trì lượng tồn ngân thích hợp ở tất cả các đơn vị Kho bạc cấp tỉnh và cấp huyện Lượng tồn ngân trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước khá lớn để có thể thường xuyên điều chỉnh giữa các tỉnh và/hoặc các huyện, có nghĩa là nhu cầu chi tiêu luôn được đáp ứng, với điều kiện nằm trong dự toán được giao và có đầy đủ chứng từ Tuy nhiên, có những chỉ báo cho thấy công trình tại những dự án kéo dài nhiều năm tại các tỉnh đôi khi được thực hiện vượt tiến độ so với dự toán được giao, dẫn đến chậm trễ trong thanh toán cho các nhà thầu

6 Trong nhiều năm qua, thu ngân sách của Việt Nam luôn vượt dự toán Các tỉnh luôn tìm cách bảo vệ dự toán thu ở mức thấp để có thể nhận các khoản trợ cấp cân đối và bổ sung cao hơn

từ ngân sách trung ương, và được tăng chi khi thực hiện thu vượt dự toán Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước quy định ưu tiên trong sử dụng số tăng thu và tiết kiệm chi so với dự toán nhằm giảm bội chi ngân sách và bổ sung quỹ dự trữ tài chính, nhưng trong nhiều năm qua, tăng thu ngân sách thường kéo theo tăng chi ngân sách (chủ yếu cho đầu tư và cải cách tiền lương) Mặc

dù, tăng chi từ nguồn vượt thu ngân sách theo quy định phải trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (hoặc thường trực HĐND đối với NSĐP) phê duyệt, nhưng số tăng chi lớn cũng làm giảm độ tin cậy của ngân sách Theo thông lệ quốc tế, số “vượt thu” được chuyển nguồn để chi tiêu trong năm tiếp theo phải được Quốc hội phê duyệt như một phần của ngân sách sửa đổi của năm đó Ngoài ra, việc có một lượng lớn dự toán chi của ngân sách năm trước (có năm lên tới 30% ngân sách gốc) được chuyển nguồn để thực hiện trong năm sau làm cho khó xác định rõ số bội chi ngân sách thực tế trong năm, và do vậy làm giảm ý nghĩa của dự toán ngân sách năm

7 Sau khi dự toán ngân sách nhà nước (bao gồm ngân sách của trung ương và ngân sách của các địa phương) được Quốc hội quyết định vào giữa tháng 11 hàng năm và sau khi Hội đồng nhân dân các cấp địa phương đã quyết định xong ngân sách của mình, các Bộ và các địa phương

có sự chủ động đáng kể trong quyết định phân bổ ngân sách về nội dung chi tiêu trong phạm vi

dự toán của mình; mặc dù theo quy định, các quyết định phân bổ chi tiết của họ phải báo cáo và được chấp thuận của Bộ Tài chính hoặc cơ quan tài chính địa phương trước khi bắt đầu năm ngân sách, xong về cơ bản thủ tục này chỉ mang tính hình thức

8 Bộ Tài chính chịu trách nhiệm tổng hợp dự toán của các đơn vị, trong đó các số liệu tổng mức được phân tách chi tiết theo nội dung kinh tế và lĩnh vực cho từng mục thu chi Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) (hoặc hệ thống cũ - KTKB, tại những nơi TABMIS chưa vận hành) ghi chép lại thông tin đầy đủ của mỗi giao dịch, qua đó về nguyên tắc, thông tin về chi tiết về số thực chi phải có để so sánh với kế hoạch phân bổ dự toán ngân sách chi tiết

(b) Tính toàn diện và minh bạch

9 Ở Việt Nam, phần lớn các khoản thu - chi Nhà nước đều được phản ánh trong cân đối ngân sách Tuy nhiên, cũng có một số nội dung thu - chi được phản ánh ngoài ngân sách, mặc dù

chúng vẫn được lập dự toán, báo cáo, công khai và được kiểm toán hàng năm Hệ thống mục lục ngân sách ở Việt Nam hiện cho phép bốn cách phân loại: tổ chức (chương), tính chất hoạt động ngành kinh tế quốc dân (loại, khoản), nội dung kinh tế của thu, chi ngân sách nhà nước (nhóm, tiểu nhóm, mục, tiểu mục) và chương trình, dự án quốc gia Tuy nhiên, các biểu mẫu báo cáo về tình hình thực hiện ngân sách trình Quốc hội không đưa ra thông tin nhất quán bao hàm cả số chi

từ chuyển nguồn năm trước và số chi từ dự toán ngân sách năm hình thành Dự kiến, Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi hiện đang dự thảo sẽ quy định thống nhất về cách trình bày trong tất cả các khâu của quy trình ngân sách, từ khâu dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách

10 Hiện có khoảng trên 30 Quỹ Tài chính công được lập ra nhằm đảm bảo tài chính cho một

số hoạt động chung của Chính phủ được thực hiện, trong đó quan trọng nhất là các Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế và Bảo hiểm thất nghiệp, Quỹ Cho vay giải quyết việc làm, Quỹ Quỹ hỗ trợ và sắp xếp doanh nghiệp Trung ương (nay là Quỹ Hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp) Chỉ một vài quỹ về an sinh xã hội có nguồn thu ổn định ngoài ngân sách, còn hầu hết các quỹ tài chính công khác hoạt động nhờ sự hỗ trợ một phần từ chính quyền trung ương hoặc địa phương Mặc dù các quỹ công bố báo cáo tài chính sau khi thực hiện, và các báo cáo đó cũng được kiểm toán như báo cáo của các Bộ hoặc địa phương, nhưng thông tin giai đoạn lập ngân sách thường không được công khai để có thể so sánh

11 Khoảng một nửa số chi tiêu cho dịch vụ công thuộc về trách nhiệm của cấp tỉnh và các cấp chính quyền địa phương Các địa phương được giao một số nguồn thu riêng và một số nguồn thu phân chia Tỷ lệ thu phân chia được xác định dựa trên khả năng thu của mỗi tỉnh và nhu cầu chi được xác định dựa trên hệ thống định mức chi ngân sách Nếu thu không đủ bù chi thì được cân đối bằng các khoản bổ sung cân đối sao cho mỗi tỉnh đều có thể đảm bảo cung ứng các dịch

vụ công ở mức tối thiểu Chính phủ trung ương giao cho mỗi tỉnh phải dành tối thiểu 20% chi tiêu cho giáo dục và 2% cho khoa học, 1% chi ngân sách cho công tác bảo vệ môi trường Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) (hoặc hệ thống trước đó) được vận hành trên toàn quốc, vì vậy chi tiêu cũng được phân tách chi tiết ở cấp tỉnh và cấp huyện không khác gì cấp trung ương

12 Quốc hội được tham vấn ngay từ giai đoạn đầu của quá trình lập ngân sách về tình hình tài khóa và viễn cảnh kinh tế, và khi dự toán ngân sách được trình, Quốc hội nhận được thông tin đầy đủ về thu, chi, công nợ và nguồn bù đắp, cũng như số liệu có thể so sánh cho năm hiện tại và các năm trước Tuy nhiên, chỉ phần tóm lược của thông tin này được công bố vào thời điểm duyệt ngân sách, và mãi đến gần đây, thông tin về nợ trong nước của Chính phủ mới bắt đầu được công bố Đã có những cải tiến quan trọng về công khai thông tin về thu và chi của Chính phủ qua việc định kỳ xuất bản báo cáo tình hình thực hiện ngân sách trong năm, tuy nhiên vẫn còn vấn đề về kết chuyển chi tiêu gây khó nắm bắt được tác động thực của ngân sách Hiện đã có những tiến bộ đáng kể trong việc công khai về kế hoạch mua sắm, cơ hội dự thầu và trao hợp đồng thầu qua Bản tin Đấu thầu và trang web chuyên về đấu thầu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) và mặc dù không phải tỉnh nào cũng cung cấp báo cáo đầy đủ

(c) Ngân sách lập trên cơ sở chính sách

13 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định thời gian biểu rõ ràng và cụ thể cho quá trình lập

dự toán ngân sách năm Như đã nêu trên, lịch biểu này cho phép Quốc hội được tham vấn về tình hình kinh tế trước khi đề nghị các Bộ và các địa phương trình dự toán Các bộ, cơ quan trung

ương thường lập dự toán ngân sách cao hơn số kiểm tra của Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT, vì vậy dẫn đến quá trình thảo luận dự toán ngân sách giữa các cơ quan này Quá trình thảo luận với các địa phương cũng diễn ra song song trước khi trình dự toán ngân sách tổng hợp cho các Ủy ban Quốc hội vào đầu tháng 10 Sau khi Quốc hội phê chuẩn tổng mức cho từng lĩnh vực trước 15 tháng 11, các Bộ và các địa phương thông báo lại cho Bộ Tài chính về phân bổ chi tiết theo các mức trên vào cuối năm

14 Công tác lập kế hoạch tài chính trung hạn ở cấp độ tổng thể đã được khởi xướng và các

dự báo này cần được gắn kết với các Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (SEDP) Tuy nhiên các Bộ và các tỉnh thí điểm lập kế hoạch ngành chi tiết đã lập ra các bản kế hoạch vượt quá trần ngân sách mà họ được hưởng Hơn nữa, sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT trong công tác lập kế hoạch chi đầu tư và chi thường xuyên đến nay chưa được thực hiện đầy đủ; một số dự án đầu tư được ưu tiên trong khi hiệu quả kinh tế xã hội không cao, và tác động của tất cả các dự án đầu tư mới đến yêu cầu chi thường xuyên trong tương lai cũng chưa được tính một cách đầy đủ

15 Việt Nam hiện đang áp dụng chính sách tài khóa thận trọng, và duy trì mức vay nợ nước ngoài ở mức trong khả năng kiểm soát mặc dù thâm hụt ngân sách còn gia tăng trong giai đoạn chống đỡ với tác động của suy thoái toàn cầu Chính phủ đã nêu quyết tâm giảm tỷ lệ nợ nước ngoài tính trên GDP trong tương lai, và dựa nhiều hơn vào thị trường trong nước trong việc huy động nguồn bù đắp

(d) Khả năng tiên liệu và kiểm soát

16 Việt Nam đạt được nhiều tiến bộ trong công tác xây dựng và triển khai các văn bản pháp luật về thuế (đặc biệt là Thuế GTGT) Thu thuế hoàn toàn là chức năng của chính quyền trung ương, nhưng bộ máy hành thu thực sự chủ yếu thông qua các cơ quan thuế tại mỗi tỉnh Như đã nêu, khi thảo luận với các cơ quan Trung ương, các địa phương có xu hướng bảo vệ dự toán thu thấp, nhưng sau khi Quốc hội đã quyết định dự toán thu, thì nhiều địa phương lại tự quyết định mục tiêu thu cho mình cao hơn dự toán đã được Quốc hội phê duyệt Công tác đào tạo và hiệu quả tác nghiệp của 44.000 cán bộ của Tổng cục Thuế (GDT) còn chưa đồng đều Mặc dù đã có những cố gắng trong việc xây dựng hệ thống minh bạch các luật, các văn bản pháp quy hướng dẫn thực hiện các luật thuế, nhưng trong quá trình triển khai vẫn còn tồn tại những điểm chưa cụ thể, rõ ràng dẫn đến cách diễn giải khác nhau ở những nơi khác nhau Mặc dù Tổng cục Thuế đã thiết lập một bộ phận tư vấn cho người nộp thuế ở cấp tổng cục để tư vấn về những điểm còn vướng mắc Tuy nhiên chưa có một bộ máy thống nhất nhằm đảm bảo diễn giải các vấn đề về thuế của bộ phận tư vấn này được áp dụng trên khắp cả nước Hiện chưa có một cơ quan tài phán độc lập chuyên trách để giải quyết các tranh chấp giữa các đối tượng nộp thuế và các cơ quan thẩm quyền ngoài Toà Hành chính

17 Mỗi đối tượng nộp thuế khi đăng ký đều được cấp một mã số thuế duy nhất, để sử dụng trong kê khai thuế cho tất cả các nghĩa vụ thuế mà đối tượng đó phải nộp Tuy nhiên, vẫn còn không ít số đối tượng nộp thuế tiềm năng chưa thực hiện việc đăng ký kinh doanh, do đó vẫn chưa được cấp mã số thuế Hiện nay chưa có kết nối tự động giữa cơ sở dữ liệu ngành thuế với

cơ sở dữ liệu của các lĩnh vực khác của Chính phủ như Bảo hiểm xã hội và số tài khoản ngân hàng Người nộp thuế được phép tự kê khai số phải nộp và nộp thuế trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước Tỷ lệ cán bộ sử dụng trong công tác thanh tra tại cơ sở của người nộp thuế là dưới 3%, và

mới gần đây (từ năm 2011) Tổng cục Thuế mới có nỗ lực thực hiện lựa chọn thanh tra người nộp thuế một cách có hệ thống trên toàn quốc trên cơ sở các yếu tố rủi ro chung Tổng cục Thuế (TCT) cho rằng mức phạt về không tuân thủ các nghĩa vụ đăng ký và chậm trễ trong nộp thuế hiện chưa phù hợp, tuy nhiên các mức phạt do cố ý kê khai chưa đầy đủ được coi là khá nặng (lên tới năm lần số thuế nộp thiếu)

18 Công tác thu hồi nợ đọng thuế đã được cải thiện, mặc dù số dư nợ vẫn còn ở mức đáng kể (trên 6,9% số thu thường xuyên từ thuế năm 2011) Vì vậy, cơ quan thuế cần cố gắng hơn trong quản lý nợ đọng một cách hiệu quả Các cơ chế nhằm chuyển ngay số thu vào các tài khoản Kho bạc hiện đang vận hành khá tốt Công tác đối chiếu giữa sổ sách cơ quan thuế và Kho bạc được thực hiện nhanh chóng và hiệu quả, việc đối chiếu hàng tháng giữa số đánh giá phải thu (bao gồm cả tự đánh giá) và số thực thu ở các cơ quan thuế được thực hiện đầy đủ

19 Việc các cơ quan Kho bạc duy trì số dư ngân quỹ đủ để đáp ứng hai tuần chi tiêu giúp đảm bảo có sẵn tiền mặt để đáp ứng bất kỳ khoản thanh toán nào nằm trong dự toán được giao hiện tại, mặc dù điều đó có nghĩa là công tác quản lý ngân quỹ còn chưa hiệu quả; nếu toàn bộ ngân quỹ được tổng hợp trong Tài khoản Kho bạc duy nhất (TSA), nhu cầu về ngân quỹ sẽ trở nên ít hơn nhiều và số dư ngân quỹ có thể được sử dụng để giảm nợ của Chính phủ, qua đó giảm được cả chi phí lãi suất Các khoản điều chỉnh giảm lớn trong năm đối với ngân sách đã phê duyệt phải do Chính phủ đề xuất và trình Quốc hội phê duyệt Gần đây, chưa có cắt giảm đáng

kể nào đối với ngân sách đã phê duyệt mà chưa được tham vấn đầy đủ với Quốc hội trong quá trình thực hiện ngân sách

20 Trách nhiệm điều phối tổng thể về quản lý nợ công đã được giao cho Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại (Cục QLN&TCĐN) thuộc Bộ Tài chính Cục này thực hiện đăng nhập toàn

bộ nợ vào hệ thống kế toán tài chính quản lý nợ (DMFAS), và cung cấp thông tin đầy đủ về dư

nợ, bảo lãnh cũng như chi phí trả nợ Thông tin nhìn chung đầy đủ và được cập nhật Mặc dù các

số dư ngân quỹ của Chính phủ không được tổng hợp vào một tài khoản duy nhất tại Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc vẫn nắm bắt được thông tin đầy đủ hàng ngày về các số dư tại từng tài khoản Cục QLN&TCĐN chịu trách nhiệm phát hành thư bảo lãnh của Chính phủ đối với các khoản trong nước và vay nước ngoài của các đối tượng được cấp bảo lãnh theo quy định tại Luật Quản lý nợ công Vụ Tài chính ngân hàng chịu trách nhiệm về các giải pháp (như khuôn khổ pháp lý, điều hành lãi suất, các cơ chế về thuế, phí, cơ chế đăng ký, lưu ký, niêm yết, giao dịch trái phiếu,…) để phát triển thị trường trái phiếu trong nước, bao gồm cả trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chính quyền địa phương và trái phiếu doanh nghiệp Các địa phương không được phép bảo lãnh vay cho các DNNN trực thuộc Các hạn mức nợ hiện đang có hiệu lực đã có sự gắn kết với các mục tiêu tài khóa cụ thể

21 Công tác quản lý nhân sự và bảng lương được phân cấp mạnh ở Việt Nam Hiện chưa có các kết nối tự động giữa hồ sơ nhân sự và hồ sơ lương, tuy nhiên cán bộ phụ trách về lương chỉ thực hiện những thay đổi trong bảng lương trên cơ sở các hướng dẫn kèm theo hồ sơ đầy đủ từ các bộ phận quản lý nhân sự Do biên chế của cán bộ công chức được cập nhật hàng quý nên đôi khi lương của một số cá nhân phải thực hiện truy lĩnh sau nhằm phản ánh tác động của việc thăng tiến, v.v Thông lệ công khai mức lương, lương và các khoản trợ cấp cho toàn bộ các cá nhân tại từng đơn vị hành chính cũng là biện pháp đảm bảo đáng kể nhằm ngăn ngừa phát sinh chi trả lương khống Thanh tra của Bộ Tài chính và các Bộ chủ quản thực hiện thanh tra định kỳ trên toàn quốc nhằm đảm bảo lương và phụ cấp được chi trả đúng

22 Công tác mua sắm đấu thầu phải đáp ứng các tiêu chí minh bạch ở mức cao, trong đó các

cơ quan đơn vị của Chính phủ ở các cấp được yêu cầu phải công bố kế hoạch đấu thầu, các cơ hội dự thầu và hợp đồng được trao tại Báo Đấu thầu hàng ngày của Bộ KH&ĐT và trên trang web chuyên dụng Mặc dù các văn bản pháp lý quy định phương thức đấu thầu công khai là phương thức mặc định, nhưng vẫn cho phép áp dụng phổ biến phương thức đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu chiếm tới gần 70% tổng số hợp đồng mua sắm với tỷ trọng bằng khoảng 40% các khoản chi tiêu thực hiện theo phương thức đấu thầu này Trong nhiều trường hợp, việc áp dụng phương thức hợp đồng trực tiếp dường như chưa được biện minh một cách thỏa đáng Hiện cũng đã có cơ chế độc lập được thiết lập để xử lý khiếu nại trong mua sắm và đấu thầu, phát sinh qua việc trao thầu, mặc dù vậy dường như ít ai sử dụng đến cơ chế này

23 Những biện pháp kiểm soát cụ thể đối với các cam kết chi tiêu (dự chi) đòi hỏi phải đăng nhập các đơn đặt hàng vào hệ thống tại thời điểm phát hành, sẽ được thể chế hóa sau khi TABMIS được đưa vào vận hành đầy đủ Các thủ tục và biện pháp kiểm soát nội bộ khác áp dụng cho các loại hình chi tiêu khác nhau rõ ràng được coi là thỏa đáng theo quan điểm của Chính phủ Tuy nhiên, như đã lưu ý tại đoạn 5 ở trên, có bằng chứng về những chậm trễ thanh toán đối với các dự án kéo dài nhiều năm được thực hiện vượt tiến độ so với khả năng đảm bảo của dự toán được giao

(e) Kế toán, ghi sổ và báo cáo

24 Sổ sách của Kho bạc Nhà nước được đối chiếu hàng ngày với dữ liệu tài khoản ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Hiện nay, việc đối chiếu giữa KBNN và đơn vị chi tiêu thực hiện theo quy định tại chế độ kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp1

và chế độ kế toán NSNN và nghiệp vụ KBNN2

Các cơ quan Kho bạc thực hiện đối chiếu hàng ngày giữa sổ sách thu chi của

họ với số liệu tại các tài khoản ngân hàng nơi phát sinh các khoản thu chi đó Thông tin của hầu hết các giao dịch được nắm bắt đầy đủ, chỉ có ít các giao dịch phải đưa vào tài khoản treo để chờ xác minh thêm thông tin Các khoản tạm ứng công tác phí, v.v phải được thanh toán trong vòng một tháng, còn tạm ứng cho nhà thầu phải được thanh toán trước khi thực hiện các khoản thanh toán tiếp theo Kiểm toán Nhà nước (KTNN) cho rằng các cơ chế này đang vận hành thỏa đáng Theo quy chế công khai của Thủ tướng Chính phủ, thông tin đầy đủ về dự toán và thực hiện ngân sách nhà nước phải được công khai tại từng trường học, cơ sở y tế địa phương và các đơn

vị sự nghiệp khác Tình hình thực hiện thu chi ngân sách được báo cáo định kỳ hàng tháng (vào tuần cuối của tháng đó) trên cơ sở thực chi tiền mặt (chưa phản ánh số cam kết chi) và không phản ánh nguồn chi Báo cáo thực hiện ngân sách nhà nước (báo cáo quyết toán NSNN) được lập trong vòng 14 tháng do nhu cầu phải tổng hợp toàn bộ thông tin về thu và chi của các chính quyền cấp dưới Cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có báo cáo tài chính của Chính phủ theo chuẩn mực kế toán quốc tế, mặc dù các báo chấp hành ngân sách hiện được lập trên cơ sở nhất quán giữa các năm

(f) Kiểm toán và thẩm tra từ bên ngoài

25 Kiểm toán Nhà nước (KTNN) thực hiện nhiều loại hình kiểm toán khác nhau bao gồm kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, và hoạt động theo các chuẩn mực

1 Ban hành kèm theo Quyết định số 19/2006/QĐ-BTC

2 Ban hành kèm theo Quyết định số 24/2006/QĐ-BTC

quốc tế về kiểm toán Tuy nhiên, nguồn lực của họ chỉ đáp ứng khoảng 60% cho nhu cầu của các đơn vị cấp trung ương và 50% các đơn vị cấp tỉnh Báo cáo kiểm toán được trình cho Quốc hội không bị chậm trễ và có cơ chế hiệu quả nhằm theo dõi việc thực hiện kết luận kiểm toán

26 Quy trình thủ tục của Quốc hội liên quan đến lập và chấp hành ngân sách được thiết lập vững chắc, cho phép Quốc hội có tác động đáng kể đến các đề xuất ngân sách Do Quốc hội Việt Nam thường họp 1 năm 2 lần vào khoảng tháng 5 và tháng 10 hàng năm, nên số liệu vượt thu được báo cáo UBTVQH vào khoảng tháng 3 năm sau Quốc hội có sử dụng các báo cáo của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) trong các đợt giám sát tại các Bộ và các địa phương nhằm chất vấn về các nội dung khác nhau trong quá trình chấp hành ngân sách, và đồng thời cũng đính kèm các khuyến nghị chi tiết của Kiểm toán Nhà nước vào các Nghị quyết gửi Chính phủ

(g) Hoạt động của các nhà tài trợ

27 Trong giai đoạn đánh giá lần này, viện trợ nước ngoài không hoàn lại bình quân khoảng 0,5% GDP mỗi năm, trong khi vay ròng từ nước ngoài tăng từ khoảng 1,5% GDP năm 2007 đến 3,5% năm 2009 Vốn nước ngoài (gồm cả vốn vay và viện trợ không hoàn lại) chiếm tương đương trên 11% tổng chi tiêu của chính phủ năm 2009 Các nhà tài trợ chính (WB, ADB, Nhật Bản) có cung cấp thông tin dự kiến về số hỗ trợ ngân sách kịp thời để sử dụng trong lập dự toán ngân sách, nhưng số thực hiện có thể rất khác so với số dự báo ban đầu: số thực hiện hỗ trợ ngân sách năm 2009 cao trên ba lần so với ngân sách gốc (do các nhà tài trợ tăng mạnh hỗ trợ để giúp Chính phủ đối phó với khủng hoảng), còn trong năm 2010 số đó giảm 10% so với số đưa vào dự toán ngân sách Các con số dự kiến giải ngân theo quý hiện chưa có Số tiền vay thực tế cho năm

2008 và 2009 cao hơn số đưa vào ngân sách từ 10% trở lên và năm 2010 cao hơn số đưa vào ngân sách 25% Các nhà tài trợ chính thông tin nhanh chóng sau khi thực hiện giải ngân, nhưng điều này không quan trọng lắm do việc thực hiện các dự án chủ yếu do Chính phủ kiểm soát Số tiền nhận được qua hỗ trợ ngân sách, kể cả bằng vốn vay và viện trợ không hoàn lại, về danh nghĩa có sử dụng các hệ thống mua sắm, thanh toán, báo cáo và kiểm toán trong nước của Việt Nam, nhưng các nhà tài trợ lớn cho vay các chương trình/ dự án vẫn muốn sử dụng các thủ tục của họ ngoại trừ chế độ báo cáo Do đó, đối với vốn vay chương trình dự án, các thủ tục trong nước mới được áp dụng ở mức 25% Do hỗ trợ ngân sách tăng mạnh trong năm 2009, tỷ lệ bình quân gia quyền về sử dụng các hệ thống trong nước đối với toàn bộ các nguồn vốn nước ngoài tăng từ mức chỉ trên 50% năm 2008 lên đến gần 70% năm 2009, trước khi giảm xuống tới mức 58% năm 2010

Đánh giá tác động những điểm mạnh và điểm yếu trong hệ thống quản lý tài chính công

28 Phần này xem xét tác động của các kết luận được tổng hợp ở trên về mặt duy trì kỷ luật tài khóa vĩ mô, phân bổ nguồn lực chiến lược và hiệu quả thực hiện các dịch vụ sự nghiệp

(a) Kỷ luật tài khóa tổng thể

29 Bộ Tài chính Việt Nam và hệ thống thuế tập trung có đủ nguồn lực để có thể thực hiện mức thu hàng năm từ thuế và phí lên đến 26% GDP (tính gộp cho 4 cấp ngân sách và bao gồm cả nguồn thu từ dầu thô) Hiện đã có các cơ chế kiểm soát hiệu quả các khoản chi đối với các cấp địa phương, cũng như các cơ chế đảm bảo nguồn lực để các địa phương thực hiện các dịch vụ - công Công tác quản lý nợ và quản lý ngân quỹ cho phép cơ quan tài chính các cấp đảm bảo

nguồn cho các khoản chi tiêu được phê duyệt của các đơn vị sử dụng ngân sách Chi tiêu mua sắm và trả lương được lập kế hoạch và kiểm soát hiệu quả Vấn đề chính liên quan đến kỷ luật tài khóa là còn có một khoản chuyển nguồn lớn giữa các năm (có năm lên đến 30% ngân sách gốc) làm cho khó xác định số bội chi ngân sách thực trong năm và làm giảm ý nghĩa của dự toán ngân sách năm Về vấn đề này đang xem xét, nghiên cứu sửa đổi trong Luật NSNN, trong đó quy định

rõ nguyên tắc và nội dung chi được phép chuyển nguồn nhằm hạn chế việc chuyển nguồn do

triển khai thực hiện các nhiệm vụ dự toán chậm

(b) Phân bổ nguồn lực chiến lược

30 Việt Nam khá thành công trong việc cung cấp hiệu quả các dịch vụ y tế và giáo dục, cũng như giảm nghèo Điều đó cho thấy nguồn lực được phân bổ qua ngân sách năm, trên cơ sở các

Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm kế tiếp, nhìn chung được coi là thỏa đáng Các cơ chế

về phân chia nguồn thu với các địa phương dựa trên định mức chi tiêu được ổn định theo “thời

kỳ ổn định” từ 3-5 năm, bao gồm cả số bổ sung cân đối cho các tỉnh nghèo và yêu cầu các địa phương phải đảm bảo tỷ lệ tối thiểu về ngân sách giáo dục và y tế đã góp phần đem lại kết quả này Tuy nhiên, Việt Nam cũng cần phải cải thiện thêm nhiều mặt Trước hết, việc lập kế hoạch trung hạn phát triển các lĩnh vực chưa nhất quán với khả năng nguồn lực; thiếu gắn kết giữa chi thường xuyên và chi đầu tư Việc tiếp tục lệ thuộc nhiều vào phương thức chỉ định thầu, thay vì thực hiện theo phương thức đấu thầu cạnh tranh là một trong những điểm cần cải thiện nhiều hơn

để tăng cường hiệu quả phân bổ nguồn lực Để từng bước nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, gắn việc quyết định dự toán NSNN hàng năm với khả năng NSNN trung hạn, Dự thảo Luật NSNN (sửa đổi) dự kiến sẽ bổ sung quy định mới về lập ngân sách trung hạn Đồng thời, bổ sung quy định trong Luật NSNN một số nội dung cơ bản về nguyên tắc, căn cứ lập dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản, các quy định về tổ chức thực hiện bố trí vốn, phân bổ, thanh quyết toán vốn, dự án đầu tư xây dựng cơ bản Về công tác đấu thầu, dự kiến trong Luật Đấu thầu mới cũng sẽ xem xét, sửa đổi các quy định về đấu thầu cho phù hợp với thông lệ quốc tế tốt

(c) Hiệu quả thực hiện các dịch vụ công

31 Việt Nam đạt được hiệu quả tương đối tốt về thực hiện dịch vụ công và kết quả giảm nghèo như giáo dục tiểu học đạt mức gần phổ cập và tuổi thọ trung bình không quá thấp so với các quốc gia OECD Sự tham gia của các cơ quan Quốc hội và Kiểm toán Nhà nước trong việc giám sát, đánh giá chi tiêu công có thể đã góp phần phát triển tốt hơn các dịch vụ công Tuy nhiên, do chất lượng quy hoạch ở nhiều ngành, địa phương chưa cao, dẫn đến tình trạng đầu tư

cơ sở hạ tầng thiếu tập trung, trùng lắp, dàn trải (ví dụ hệ thống sân bay, cảng biển, khu công nghiệp,…), hiệu quả đầu tư chưa cao Những khó khăn do thiếu hụt nguồn nhân lực có đủ trình

độ và kỹ năng cũng cho thấy mặc dù giáo dục cơ bản được đảm bảo, nhưng tương lai phát triển của nền kinh tế đòi hỏi phải dành thêm nguồn lực cho giáo dục đào tạo dạy nghề, đặc biệt là đối với các lĩnh vực đòi hỏi kỹ thuật công nghệ cao Để khắc phục những tồn tại trên, Chính phủ đang giao cho Bộ Kế hoạch đầu tư chủ trì xây dựng Luật Quy hoạch nhằm điều chỉnh chung cho các loại quy hoạch phát triển trên phạm vi cả nước, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các loại quy hoạch

Viễn cảnh lập kế hoạch và triển khai cải cách

32 Như đã giải thích trong bối cảnh thảo luận từng chỉ tiêu hiệu quả trong báo cáo chi tiết dưới đây, nhiều công việc hiện đang được thực hiện nhằm giải quyết nhiều khó khăn trên Cụ thể, cơ hội sửa đổi lớn về Luật Ngân sách Nhà nước đã mở đường cho việc xem xét lại định nghĩa về ngân sách và cách trình bày ngân sách Sự bất định về nội dung thực trong ngân sách của một năm bất kỳ do thông lệ hiện nay trong việc kết chuyển đến một phần ba ngân sách năm sang năm tiếp theo, thiếu phương thức so sánh một cách đầy đủ và chi tiết giữa số dự toán và số thực hiện được xác định là những vấn đề cấp bách cần sớm được giải quyết

33 Bên cạnh việc sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước (và hàng loạt các văn bản hướng dẫn triển khai Luật), một loạt công việc đang diễn ra nhằm lồng ghép công tác lập kế hoạch tài khóa trung hạn vào quy trình ngân sách năm, cải thiện công tác quản lý thuế, thiết lập cơ chế giám sát hiệu quả hơn đối với DNNN, tăng cường tính minh bạch và hiệu suất trong mua sắm đấu thầu khu vực công, đánh giá lại về các chuẩn mực kế toán áp dụng cho báo cáo tài chính của Chính phủ, và xây dựng kế hoạch công tác và nguồn lực tại Kiểm toán Nhà nước Tất cả những sáng kiến trên đều nhất quán với Chiến lược Phát triển ngành tài chính quốc gia đến năm 2020 được Thủ tướng thông qua năm 2012 Nếu các công việc trên được triển khai theo tiến độ, thì triển vọng đối với việc lập và thực hiện kế hoạch cải cách hệ thống quản lý tài chính công là sáng sủa

BẢNG TỔNG HỢP KHUNG ĐO LƯỜNG KẾT QUẢ THỰC HIỆN QLTCC

PI-1 Tổng thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt C

PI-2 Các nội dung thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt D+

PI-3 Tổng thực thu so với dự toán thu gốc được phê duyệt D

PI-6 Mức độ toàn diện về thông tin trong tài liệu ngân sách B

PI-7 Quy mô hoạt động của Chính phủ không được báo cáo C+

PI-8 Minh bạch về quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền B+

PI-9 Giám sát rủi ro tài khóa tổng thể từ những tổ chức khác thuộc khu vực công C+

PI-10 Khả năng tiếp cận thông tin ngân sách chính của công chúng B

C Chu kỳ ngân sách

C (i) Ngân sách lập trên cơ sở chính sách Điểm

PI-11 Trình tự và mức độ tham gia vào quy trình ngân sách hàng năm B

PI-12 Tầm nhìn trung dài hạn trong lập kế hoạch tài khóa, chính sách chi tiêu và lập

ngân sách

C

C (ii) Khả năng tiên liệu và kiểm soát trong thực hiện ngân sách Điểm

PI-13 Minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm của người nộp thuế C+

PI-14 Hiệu quả của các biện pháp đăng ký thuế và đánh giá thuế C+

PI-16 Khả năng tiên liệu và đảm bảo ngân quỹ để thực hiện các cam kết chi tiêu B+

PI-17 Ghi chép và quản lý tồn dư ngân quỹ, nợ và bảo lãnh B

PI-19 Mức độ minh bạch, cạnh tranh và cơ chế khiếu nại trong mua sắm, đấu thầu C+

PI-20 Hiệu quả kiểm soát nội bộ đối với chi tiêu ngoài lương D+

C (iii) Kế toán, ghi sổ và báo cáo Điểm

PI-22 Mức độ kịp thời và thường xuyên của việc đối chiếu tài khoản B+

PI-23 Mức độ thông tin về nguồn lực dành cho các đơn vị hành chính sự nghiệp A

PI-24 Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo điều hành ngân sách D+

PI-25 Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo tài chính thường niên D+

C (iv) Kiểm toán và thẩm tra từ bên ngoài Điểm

PI-26 Phạm vi, bản chất và việc thực hiện kết luận của kiểm toán bên ngoài C+

PI-27 Thẩm tra, giám sát của cơ quan lập pháp với dự toán năm B+

D-1 Khả năng tiên liệu trong hỗ trợ ngân sách trực tiếp D+

D-2 Mức độ các nhà tài trợ cung cấp thông tin tài chính phục vụ lập ngân sách và

báo cáo về viện trợ theo chương trình và dự án

B

D-3 Tỷ lệ viện trợ được quản lý qua sử dụng thủ tục trong nước C

BÁO CÁO CHÍNH

1 GIỚI THIỆU

Mục đích của Báo cáo đánh giá hệ thống quản lý tài chính công (PEFA)

34 Mục đích của Báo cáo này là nhằm cung cấp thông tin cho các bên có liên quan, trước hết là Chính phủ Việt Nam, về thực trạng hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam trên cơ sở một hệ thống chuẩn mực đánh giá chung, qua đó nhằm hỗ trợ xác định những lĩnh vực cần ưu tiên cải cách Một số lĩnh vực trong đó đã và đang được đưa vào các chương trình cải cách, hiện đại hoá quản lý tài chính công Báo cáo chỉ ra rằng vẫn còn những điểm cần hoàn thiện trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Chính phủ nhằm quản lý tốt hơn, hiệu quả hơn các nguồn lực tài chính công Báo cáo cũng đánh giá chính xác, chuẩn mực, khách quan và dựa trên các chỉ số về các hệ thống quản lý tài chính công của quốc gia, đưa ra một đánh giá cơ sở mà dựa vào đó để đo lường, đánh giá những cải thiện, tiến bộ tiếp theo về QLTCC của Việt Nam Báo cáo PEFA cũng đưa ra những gợi ý, khuyến nghị về chính sách cho các ưu tiên cải cách trong tương lai của Chính phủ đồng thời cung cấp thông tin cho Ngân hàng Thế giới cùng các đối tác phát triển quốc tế cân nhắc trong việc hợp tác, hỗ trợ các kế hoạch cải cách QLTCC của Chính phủ trong thời gian tới

35 Báo cáo thí điểm Đánh giá kết quả thực hiện quản lý tài chính công (PEFA) được chuẩn

bị trong bối cảnh Việt Nam đang tiếp tục nghiên cứu khả năng tiếp tục cải thiện mạnh mẽ công tác quản lý tài chính công qua những thay đổi của các Luật Mua sắm đấu thầu công, Luật Quản

lý thuế và đặc biệt qua những định hướng thay đổi về Luật Ngân sách nhà nước

36 Bước đầu tiên trong công tác chuẩn bị cho cuộc đánh giá này đó là tổ chức một cuộc hội thảo vào tháng 3/2011, với sự tham gia của các Bộ, ngành liên quan phía Chính phủ Việt Nam cùng các đối tác phát triển chính, tại đó, mục đích và phương pháp luận đánh giá đã được trình bày với sự hỗ trợ của Ban Thư ký PEFA Tiếp theo đó, Thủ tướng Chính phủ đã đồng ý với đề nghị của Bộ Tài chính về việc thí điểm triển khai đánh giá PEFA tại Việt Nam Nhóm công tác đánh giá PEFA đã được thành lập bao gồm đại diện các đơn vị trong cơ quan Bộ Tài chính (Vụ Ngân sách nhà nước, Kho bạc nhà nước, Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan, Cục Quản lý nợ

và TCĐN, Vụ Chế độ kế toán và kiểm toán, Vụ Tài chính ngân hàng, Cục Tài chính doanh nghiệp, Vụ Tổ chức cán bộ, Vụ Kế hoạch và tài chính, Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp, và Thanh tra Tài chính), các Bộ, ban, ngành có liên quan (Văn phòng Quốc hội, Bộ kế hoạch và Đầu tư, Kiểm toán Nhà nước) Các chỉ tiêu trong khung PEFA được giao cho các đơn vị liên quan nhằm soạn thảo nội dung đánh giá ban đầu phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý tài chính công của từng đơn vị Vụ Ngân sách nhà nước - Bộ Tài chính chịu trách nhiệm tổng hợp các nội dung đánh giá của các đơn vị để xây dựng nên bản báo cáo dự thảo đầu tiên Tài liệu tự đánh giá này, mặc dù chưa đầy đủ, nhưng đã tạo nên điểm khởi đầu để lập ra bản báo cáo dự thảo này

37 Công tác chuẩn bị soạn thảo bản đánh giá này bao gồm thảo luận chi tiết với đại diện của nhiều Bộ, ban, ngành của Chính phủ Việt Nam nhằm rà soát và đánh giá các bằng chứng bằng văn bản và các bằng chứng cần thiết khác Các đại diện của Ngân hàng Thế giới (bà Vũ Hoàng Quyên và ông Nguyễn Văn Minh) và một chuyên gia quốc tế có kinh nghiệm (ông John Wiggins) được tham gia công việc tại giai đoạn này Công việc này được khởi xướng tháng 11/2011, và các kết quả ban đầu được thảo luận qua một loạt các buổi làm việc tháng 12/2011 với sự tham dự của một thành viên Ban Thư ký PEFA (ông Phillip Sinnett) Sau đó, một đợt làm việc của chuyên gia được tổ chức vào tháng 3/2012 nhằm soạn thảo dự thảo báo cáo đầy

đủ Tại Bộ Tài chính, các cuộc thảo luận được tổ chức với Vụ Ngân sách nhà nước, Kho bạc nhà nước, Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan, Vụ Chính sách thuế, Vụ Chế độ kế toán và kiểm toán, Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, Vụ Tài chính ngân hàng, Vụ Tổ chức cán

bộ, Vụ Kế hoạch tài chính, Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp, Cục Quản lý công sản, và Thanh tra Tài chính Các cuộc thảo luận còn được tổ chức với đại diện của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Y tế và Bộ Giáo dục và đào tạo, Kiểm toán Nhà nước, và Vụ Tài chính ngân sách (Văn phòng Quốc hội) Những cuộc thảo luận này có sự tham gia của đa dạng các bên liên quan chứ không chỉ có Nhóm công tác PEFA là nhóm đưa ra tài liệu tự đánh giá ban đầu Kinh nghiệm của các cơ quan quản lý tài chính địa phương cũng là chủ đề thảo luận với các Phòng Ngân sách, Kho bạc và cơ quan Thuế thành phố Hà Nội Thông tin về các hệ thống thuế và mua sắm đấu thầu từ góc nhìn của khu vực tư nhân cũng được tìm hiểu qua Phòng Thương mại

và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), các công ty kế toán cung cấp dịch vụ tư vấn thuế

38 Bản dự thảo đầy đủ được gửi xin ý kiến với Ban Thư ký PEFA, các chuyên gia thẩm định của Ngân hàng Thế giới gồm ông bà Jennifer Thomson và ông Peter Brooke, cả hai người đều có nhiều kinh nghiệm về Việt Nam Tài liệu này cũng nhận được những góp ý quý báu của một số cán bộ Văn phòng Ngân hàng Thế giới tại Hà Nội Bản dự thảo được gửi xin ý kiến từ các đối tác phát triển và đã nhận được những góp ý của Liên minh Châu Âu, SECO và DANIDA Một cuộc hội thảo đã được tổ chức vào đầu tháng 7/2012 với sự tham gia của Bộ Tài chính, các đơn vị liên quan và đại diện các đối tác phát triển để giới thiệu dự thảo Báo cáo đồng thời thông báo ý kiến phản biện chính thức của Ban Thư ký PEFA và các chuyên gia thẩm định khác, qua đó tổng hợp ý kiến trực tiếp của các đơn vị để hoàn thiện lần cuối cùng dự thảo Báo cáo Phụ lục 5 trình bày danh mục những ý kiến góp ý của Ban Thư ký PEFA qua hai vòng thẩm định chính thức (tháng 07 và tháng 12 năm 2012), và trình bày việc thực hiện những góp ý đó qua việc chỉnh sửa nội dung báo cáo

là M1 hoặc M2 Đối với phương pháp M1, điểm yếu nhất mang tính quyết định, nghĩa là tổng điểm dựa trên điểm thấp nhất Đối với phương pháp M2, điểm trung bình của các nội dung

đánh giá được sử dụng làm điểm cho chỉ số tổng thể (xem Khuôn khổ PEFA, “Phương pháp luận tính điểm”)

40 Bên cạnh tài liệu tự đánh giá như đã mô tả, nguồn thông tin chính được sử dụng trong báo cáo này là (a) số liệu thống kê và tài liệu chính thức của Chính phủ Việt Nam; (b) những báo cáo và đánh giá bên ngoài (WB, IMF); và (c) phỏng vấn với nhà cung cấp và người sử dụng thông tin về quản lý tài chính công (bao gồm các quan chức chính phủ, các nhà tư vấn chuyên ngành về các khía cạnh của hệ thống thuế và pháp lý) Trong phạm vi khả năng hạn chế của mình, nhóm đánh giá đã tìm cách so sánh thông tin đa chiều, bằng cách tìm kiếm thông tin

từ các Bộ chi tiêu cũng như Bộ Tài chính, từ người nộp thuế cũng như cán bộ thuế

Phạm vi đánh giá

41 Đánh giá PEFA chủ yếu tập trung vào hệ thống quản lý tài chính công cấp quốc gia tại một quốc gia Ở cấp độ quốc gia, đánh giá này tìm cách nhìn nhận hệ thống quản lý tài chính công một cách bao trùm, bao gồm cả các vấn đề đan chéo và các vấn đề tổng thể, cả về thu ngân sách và toàn bộ chu trình ngân sách từ lập kế hoạch đến thực hiện, kiểm soát, báo cáo và kiểm toán Một loạt các chỉ số được thiết kế để nhìn nhận cách thức tương tác từ cấp quốc gia đến các cấp chính quyền địa phương và cấp đơn vị sự nghiệp ở cơ sở Mỗi quốc gia đều có cơ chế riêng của mình về các vấn đề này: tại một số quốc gia theo hệ thống liên bang, các cấp chính quyền bên dưới có thể hoàn toàn độc lập với chính phủ trung ương về cách thức họ có nguồn tài chính riêng và về cách quyết định họ sẽ cung cấp các dịch vụ sự nghiệp gì, theo các điều khoản thế nào; còn tại hầu hết các nước tập trung hóa, các cấp chính quyền địa phương có thể chỉ là một bộ phận của chính quyền trung ương và nằm dưới thẩm quyền trực tiếp của trung ương Việt Nam được chia thành 58 tỉnh và 5 thành phố lớn tương đương cấp tỉnh, mỗi tỉnh lại chia thành các huyện (698 quận/huyện); dưới đó lại được chia tách thành các phường/xã, thị trấn Mỗi cấp chính quyền có một Ủy ban nhân dân đóng vai trò chính quyền, và báo cáo cho Hội đồng nhân dân Các tỉnh và các địa phương cấp dưới chịu trách nhiệm cho hơn 40% chi tiêu chính phủ nói chung, và có mức độ tự chủ đáng kể về cách tổ chức và quản lý các dịch vụ

sự nghiệp họ được cung cấp Các tỉnh nhận được một phần phân chia nguồn thu từ thuế thu được tại địa bàn theo tỷ lệ được xác định trước, cùng với các khoản bổ sung cân đối để đảm bảo các tỉnh có khả năng cung cấp các dịch vụ công ở mức tối thiểu Định mức chi tiêu là cơ sở

để xác định mức dành cho mỗi tỉnh được ổn định theo “thời kỳ ổn định” từ 3-5 năm Mỗi cấp chính quyền được giám sát chính quyền cấp dưới kế tiếp và Quốc hội phê duyệt ngân sách nhà nước tổng hợp, bao gồm cả chi cho chính quyền trung ương và chi cho tất cả các cấp chính quyền bên dưới Phạm vi đánh giá do vậy bao trùm toàn bộ chính phủ, bao gồm cả chính quyền địa phương và các quỹ do chính phủ quản lý được hạch toán riêng ngoài ngân sách

42 Bên cạnh phần thu và chi của Chính phủ nằm trong ngân sách, còn có trên 30 quỹ ngoài ngân sách, quan trọng nhất là các quỹ chịu trách nhiệm về bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm

y tế và bảo hiểm thất nghiệp Để có được bức tranh tổng thể về thu và chi của chính phủ trung ương, theo yêu cầu nhằm xác định nhu cầu tài chính tổng thể của chính phủ, cần phải xét đến cả các quỹ ngoài ngân sách và phần chi tiêu khác ngoài ngân sách Đoàn đánh giá đã xem xét những thông tin sẵn có về những nội dung này, đồng thời cũng cân nhắc mức vay ròng của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) để nắm được tổng quan nhu cầu tài chính của khu vực công một cách tổng thể Đoàn đã xem xét các thông tin thống kê liên quan đến thu và chi trong ba năm tài khóa gần đây nhất có đầy đủ thông tin, nghĩa là các năm 2008, 2009 và 2010 (năm tài

khóa tại Việt Nam kéo dài từ 01/01 đến 31/12)

2 THÔNG TIN BỐI CẢNH QUỐC GIA

Phần này cung cấp thông tin về bối cảnh quốc gia và tình hình kinh tế của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhằm cho phép người đọc hiểu được đầy đủ các đặc điểm cốt lõi của

hệ thống quản lý tài chính công và bối cảnh chung trong đó những thay đổi về quản lý tài chính công sẽ diễn ra

2.1 BỐI CẢNH VÀ TÌNH HÌNH KINH TẾ

43 Việt Nam có tổng diện tích 331.211,6 km2, với dân số khoảng 88 triệu người, trong đó khoảng gần một phần ba sống ở các khu vực thành thị Việt Nam được phân thành 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh/thành phố với Thủ đô là Hà Nội và trung tâm kinh tế lớn nhất là thành phố

Hồ Chí Minh Mỗi tỉnh/thành phố gồm một số quận và huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; mỗi quận, huyện, thị xã, hoặc thành phố thuộc tỉnh gồm các xã, hoặc phường, thị trấn Việt Nam thực hiện chính sách “Đổi mới” từ năm 1986 với nguyên tắc chung là tăng cường áp dụng các cơ chế thị trường trong khi duy trì định hướng xã hội chủ nghĩa

44 Kể từ khi Đổi mới, Việt Nam đã có một giai đoạn tăng trưởng kinh tế liên tục với mức tăng trưởng bình quân từ 1991-2010 đạt 7,3%/năm Việt Nam đã vượt qua đợt khủng hoảng tài chính và suy giảm kinh tế toàn cầu cuối năm 2008-2010 với tốc độ tăng trưởng chỉ giảm nhẹ xuống còn bình quân 6%/năm qua các biện pháp được Chính phủ tiến hành nhằm đẩy mạnh đầu tư công, kích cầu trong nước và miễn giảm thuế

45 Tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam dựa trên nền tảng Công nghiệp hoá- Hiện đại hoá (CNH, HĐH) các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế Tỷ trọng công nghiệp trong GDP đã tăng nhanh qua các năm, đến năm 2010 ước tính chiếm 41,1% GDP Cùng với đó là sự giảm nhanh tỷ trọng của ngành nông nghiệp trong GDP, chỉ còn chiếm dưới 21%; còn tỷ trọng dịch

vụ chiếm khoảng 38% GDP Tăng trưởng kinh tế cao góp phần làm giảm nhanh tỷ lệ nghèo Đến năm 2010 tỷ lệ dân số có mức thu nhập dưới ngưỡng nghèo (theo chuẩn nghèo quốc gia) giảm xuống dưới 10% so với 58% năm 1993 Đây là một thành tích đáng khích lệ về giảm nghèo tại Việt Nam đã được các tổ chức quốc tế công nhận

46 Thu nhập bình quân đầu người hàng năm ở Việt Nam tăng dần theo các năm và đạt mức 1.169 USD/người (năm 2010) Mức thu nhập này tăng gấp 10 lần so với mức thu nhập theo đầu người là 118 USD/người của năm 1991 và đưa Việt Nam vào nhóm các nước có thu nhập trung bình

Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu kinh tế của Việt Nam

2006-2010

Ước thực hiện 2011

Ghi chú: (*) Từ năm 2011, tỷ lệ nghèo tính theo chuẩn nghèo Việt Nam áp dụng cho giai đoạn 2011-2015, nghĩa là khoảng 25USD/người/tháng tại đô thị và

20USD/người/tháng tại nông thôn

47 Kiểm soát và duy trì giá cả ở một mức hợp lý nhằm góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và phát triển sản xuất luôn là mục tiêu quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô ở Việt Nam Giai đoạn 1996-2006, tỷ lệ lạm phát liên tục được duy trì ở mức dưới 10%, tuy nhiên trong giai đoạn tiếp theo 2006-2010, chỉ số giá cả tăng trên 10% trong 2 năm 2007-2008, rồi sau đó do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế toàn cầu, giảm xuống còn 6,5% năm 2009 Tuy nhiên, chính sách kích thích kinh tế của Chính phủ lại làm gia tăng áp lực lên chỉ số giá khiến chỉ số này bật tăng trở lại ở mức 11,75% vào cuối năm 2010 và 18,1% năm 2011

48 Tăng trưởng của Việt Nam trong những năm gần đây phần lớn nhờ yếu tố vốn, với tổng đầu tư trong nền kinh tế được duy trì ở mức trên 40% GDP từ năm 2004 Đầu tư công chiếm tỷ trọng chủ yếu (bình quân ở mức trên 39% tổng vốn đầu tư trong giai đoạn 2006-2011) Ngoài

ra, nhờ có chính sách đổi mới, mở cửa và hội nhập, dòng vốn nước ngoài vào Việt Nam trong những năm qua không ngừng tăng bao gồm vốn đầu tư trực tiếp (FDI), vốn hỗ trợ phát triển (ODA), kiều hối và vốn đầu tư gián tiếp (FPI) cũng đóng góp tích cực cho tăng trưởng kinh tế Việt Nam

49 Ngoài yếu tố vốn, đóng góp vào tăng trưởng kinh tế Việt Nam đến thời điểm này còn có yếu tố xuất khẩu Tỷ trọng tổng kim ngạch xuất khẩu so với GDP năm 2010 đạt 71,1% GDP Tốc độ tăng trưởng xuất khẩu nhanh là nhờ sự phát triển sản xuất kinh doanh cũng như do tác động của các hiệp định thương mại song phương và khu vực, đặc biệt như Hiệp định Khu vực mậu dịch tự do ASEAN (AFTA) ký kết năm 1995, Hiệp định Thương mại Việt Mỹ ký kết năm

2001, và gia nhập Tổ chức Thương mại Quốc tế (WTO) năm 2006

50 Bên cạnh những thành tựu về phát triển kinh tế nêu trên, nền kinh tế Việt Nam cũng bộc

lộ nhiều hạn chế Tính bền vững trong phát triển kinh tế bị đe dọa qua năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế còn thấp, các cân đối vĩ mô chưa vững chắc, và chất lượng nguồn nhân lực, kết cấu hạ tầng còn yếu Các chỉ báo về những vấn đề đó là (i) Hiệu quả đầu tư thấp qua chỉ số ICOR cao hơn các nước trong khu vực có tốc độ tăng trưởng cao; (ii) chỉ số giá tiêu dùng của Việt Nam liên tục ở mức cao gây ảnh hưởng bất lợi đến kết quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp và đời sống xã hội của nhân dân; (iii) cán cân thanh toán của Việt Nam có số

âm lớn do nhập siêu cao và số nhập siêu cũng tăng dần qua các năm; (iv) những sản phẩm xuất khẩu của Việt Nam chưa có giá trị gia tăng cao, năng suất lao động của Việt Nam thấp, với lợi thế xuất khẩu chỉ phụ thuộc vào tài nguyên và lao động rẻ

2.2 TỔNG QUAN HỆ THỐNG CHÍNH PHỦ VÀ CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN

51 Như đã nêu trên, Việt Nam được chia thành 58 tỉnh và 5 thành phố lớn tương đương tỉnh Mỗi tỉnh lại được chia thành các huyện (có tổng số 698 huyện), và huyện lại được chia thành các xã, phường, và thị trấn Mỗi cấp chính quyền đều có một cơ quan dân cử là Hội đồng nhân dân và được điều hành bởi Ủy ban nhân dân Hoạt động và mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở địa phương cũng tương tự như Quốc hội và Chính phủ ở trung ương Các văn bản pháp luật, bao gồm cả dự toán ngân sách năm được phê duyệt bởi Quốc hội, họp hai kỳ mỗi năm Các văn bản pháp quy được ban hành dưới dạng Nghị định của Chính phủ

và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải phù hợp với các văn bản pháp luật của Quốc hội Bên cạnh việc tổ chức các kỳ họp toàn thể, Quốc hội còn hoạt động qua Ủy ban Thường vụ và các Ủy ban khác của Quốc hội, bao gồm cả Ủy ban Tài chính và Ngân sách Ủy ban Tài chính

và Ngân sách cùng với Ủy ban Thường vụ, thảo luận về các đề xuất ngân sách của Chính phủ

trước khi chính thức trình lên Quốc hội Ủy ban Tài chính và Ngân sách sử dụng báo cáo hàng năm của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) để giám sát hoạt động của Chính phủ và các địa phương theo chương trình giám sát

52 Công cuộc phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam được theo đuổi qua các Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội 5 năm kế tiếp (SEDP): Kế hoạch hiện tại bao trùm giai đoạn 2011-2015

Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội có bốn nội dung chính: Cải thiện môi trường kinh doanh, tăng cường bảo trợ xã hội, tăng cường quản lý tài nguyên và môi trường, và cải thiện về điều hành Đất nước đã có những bước tiến đáng kể trong việc thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ;

tỷ lệ nghèo (theo chuẩn quốc gia) dao động ở mức trên 10%, giáo dục tiểu học đã gần như được phổ cập, tỷ lệ tử vong bà mẹ và trẻ sơ sinh ở mức thấp, tuổi thọ bình quân ở mức 75 năm thực chất đã tương đương với các quốc gia công nghiệp Hiện nay, đất nước đã đạt mức quốc gia thu nhập trung bình ở ngưỡng thấp, và trong thời gian tới sẽ phải điều chỉnh do tư cách vay ưu đãi

từ các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) sẽ dần dần giảm xuống, và cần phải dựa nhiều hơn vào nguồn vay thị trường… Trong điều kiện đó, điều quan trọng là phải đảm bảo nguồn vốn sẵn có không bị ảnh hưởng bởi các khoản đầu tư không hiệu quả từ các DNNN và việc lựa chọn các dự

án cơ sở hạ tầng phải đem lại đóng góp tốt nhất cho phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội trong tương lai Các nỗ lực của Chính phủ đang nhận được sự hỗ trợ từ Nhóm Tư vấn của các đối tác phát triển (Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, Nhật Bản, Ốt-xtrây-lia, Ủy ban Châu Âu và các nhà tài trợ song phương khác)

53 Tăng cường quản lý tài chính công là một nội dung quan trọng trong công việc của Chính phủ Việt nam từ đầu thiên niên kỷ Hệ thống các văn bản pháp lý được nghiên cứu và ban hành, hình thành nên cơ sở pháp lý cho công tác quản lý tài chính công, bao gồm Luật Ngân sách Nhà nước (2002), Luật Đấu thầu, Luật Quản lý thuế, Luật Thuế giá trị gia tăng (GTGT) cũng đã được áp dụng thành công; Luật Quản lý nợ công (Năm 2009), Luật Kế toán, và Luật Kiểm toán… Tất cả các luật trên đã được ban hành và áp dụng Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc mới xây dựng cũng đã được triển khai rộng ra hầu hết các tỉnh, và phạm vi bao phủ sẽ mở rộng ra toàn bộ trong năm 2012 Kiểm toán Nhà nước đã được tách ra độc lập với Chính phủ, báo cáo cho Quốc hội, và nhiều điểm tiến bộ đã đạt được về mặt cải thiện về minh bạch trong các hoạt động của Chính phủ, bao gồm cả mua sắm đấu thầu khu vực công Việt Nam đã thành công trong việc cải cách hệ thống thuế, qua đó nâng cao tiềm lực ngân sách quốc gia (tỷ lệ thu ngân sách từ thuế và phí giai đoạn 2007-2009 khoảng 26% GDP) Tuy nhiên, vẫn còn nhiều việc phải làm: những nhiệm vụ chính là hiện đại hoá hệ thống quản lý thuế, cải cách

thủ tục hành chính, và cải thiện hiệu quả đấu thầu và đầu tư công

2.3 MÔ TẢ VỀ KẾT QUẢ ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH

54 Việt Nam đã có sự chuyển biến lớn trong việc thực hiện chính sách tài khoá, từ một đất nước với khoảng 50% nguồn thu ngân sách nhà nước phát sinh dưới hình thức viện trợ của Liên bang Xô Viết và Đông Âu trong các năm trước 1990 Sau đó, do khó khăn của Liên bang Xô Viết và các đồng minh, nguồn thu viện trợ bị cắt giảm; Việt Nam phải phát hành khối lượng lớn tiền cho chi tiêu ngân sách Từ năm 1986, thực hiện chính sách Đổi mới và đặc biệt sau khi có Luật NSNN năm 1996, công tác quản lý ngân sách đã được quản lý với những quy định cụ thể trong Luật NSNN về quản lý ngân sách cẩn trọng, tăng cường phân cấp, phân rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan Chính phủ, Quốc hội trong quản lý và sử dụng ngân sách Các biện pháp đã được tiến hành nhằm thực hiện công khai minh bạch trong quản lý ngân sách Các sáng

kiến trên đã tạo điều kiện cho quản lý ngân sách có hiệu quả, minh bạch và rõ ràng hơn Thu ngân sách đã đủ đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên và dành ngày càng nhiều tích luỹ hơn cho chi đầu tư phát triển

Hiệu quả tài khóa

55 Rất khó để có được một bức tranh rõ ràng về kết quả điều hành ngân sách ở Việt Nam

do một số yếu tố vướng mắc Định nghĩa về thâm hụt tài khóa của chính phủ gồm cả hoàn trả gốc và chi trả nợ lãi của Chính phủ Một lượng lớn tăng thu được kết chuyển sang năm tiếp theo, và được sử dụng cho chi chuyển nguồn, trong đó dòng tiền ra được thực hiện trong năm tiếp theo và được quyết toán trong năm đó Việc đánh giá tình hình tài khóa lại càng khó khăn hơn khi thiếu thông tin phân tách chi tiết theo nội dung kinh tế và lĩnh vực cho chi chuyển nguồn Bên cạnh đó, Chính phủ đã phát hành trái phiếu cho một số lĩnh vực giáo dục, y tế, giao thông thuỷ lợi Nội dung này đã được báo cáo Quốc hội, được ghi dưới dòng ngân sách và được tính trong trình bày về dư nợ chung của Chính phủ

Bảng 2.2: Các Chỉ tiêu ngân sách tổng hợp 2007-2010, theo tỷ lệ với GDP

Đơn vị: %

Chi đầu tư (gồm cả ngoài ngân

11,7

Nguồn: IMF (theo định dạng GFS 2001)

56 Thông thường, phần trình bày kết quả điều hành ngân sách trong báo cáo PEFA có một bảng phân bổ nguồn lực theo lĩnh vực trong ba năm gần đây Trong trường hợp Việt Nam, điều này rất khó thực hiện được do thông tin về thực hiện ngân sách nhà nước cho đến nay chưa phân tách được chi tiết theo nội dung kinh tế và lĩnh vực đối với các khoản chi lớn từ nguồn kết chuyển từ năm trước sang Mặc dù Kế toán đồ và hệ thống ghi chép thông tin cho từng giao dịch ở cấp trung ương, tỉnh và huyện (TABMIS trong trường hợp này tại hầu hết các tỉnh) cho phép tính chất kinh tế, lĩnh vực và hành chính/ địa bàn được ghi chép trong mỗi trường hợp, nhưng các cơ chế báo cáo hiện hành không hỗ trợ trong việc tổng hợp thông tin chi tiết về các khoản chi chuyển nguồn chiếm khoảng 25% tổng chi tiêu năm 2009

57 Tỷ lệ chi lương và tiền công trong chi thường xuyên chiếm tỷ lệ trên 20% tổng chi ngân sách nhà nước, được thể hiện trong bảng dưới đây về phân bổ ngân sách theo nội dung kinh tế:

Bảng 2.3: Chi tiêu ngân sách thực tế theo nội dung kinh tế theo tỷ lệ với tổng chi tiêu

Giáo dục, đào tạo, dạy nghề 43.997 53.560 69.320 78.206

Kế hoạch hóa gia đình 558 594

Khoa học, công nghệ 2.933 3.191 3.811 4.144 Văn hóa thông tin 2.237 2.662 6.080 8.828 Thông tấn, phát thanh truyền hình 1.340 1.373

Tổng chi tiêu (cho PI-2) 323.074 394.376 486.945 560.061

Nguồn: Bộ Tài chính Tổng chi ngân sách loại trừ chi trả nợ gốc, lãi và dự án viện trợ nước ngoài

2.4 MÔ TẢ KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Thành phần chính tham gia quy trình quản lý tài chính công của Việt Nam: vai trò và trách nhiệm

58 Trách nhiệm chính về quản lý tài chính công thuộc về Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về thu, chi, nguồn vốn, kế toán, báo cáo và tình hình tài khóa tổng thể Bộ KH&ĐT lập Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (SEDP) và chịu trách nhiệm dự báo kinh tế cũng như lập kế hoạch chi đầu tư, bao gồm cả xác định danh mục các dự án đầu tư được phê duyệt cho năm tiếp theo trình Quốc hội trong dự thảo ngân sách Trong Bộ Tài chính, công tác phối hợp để có được tình hình tài khóa tổng thể thuộc về Vụ Ngân sách nhà nước, là nơi phân bổ chi tiêu cho các Bộ và các địa phương, còn Kho bạc nhà nước quản lý dòng tiền, bao gồm cả thu và chi Vay nước ngoài (bao gồm cả phát hành bảo lãnh và trả nợ nước ngoài) thuộc trách nhiệm của Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Cục QLN&TCĐN), còn Kho bạc nhà nước và Vụ Tài chính ngân hàng thuộc Bộ Tài chính chịu trách nhiệm cho các nội dung khác nhau về quản lý nợ trong nước Gần đây, Cục QLN&TCĐN đã nhận trách nhiệm quản lý

nợ tổng thể, gồm cả nợ trong nước và nước ngoài, và đã công bố lần đầu tiên thông tin tổng hợp

về nợ chung của Chính phủ, bao gồm cả các khoản bảo lãnh Vụ Tài chính ngân hàng chịu trách nhiệm về các giải pháp (như khuôn khổ pháp lý, các cơ chế về thuế, phí, cơ chế đăng ký, lưu ký, niêm yết, giao dịch trái phiếu,…) để phát triển thị trường trái phiếu trong nước, bao gồm cả trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chính quyền địa phương và trái phiếu doanh nghiệp Thu chủ yếu thuộc về trách nhiệm của Tổng cục Thuế (chịu trách nhiệm thu thuế thu nhập doanh nghiệp và cá nhân, thuế GTGT hàng hóa trong nước, thuế tài nguyên

và (hàng hóa) tiêu thụ đặc biệt, thuế và các loại phí sử dụng đất), Tổng cục Hải quan (chịu trách nhiệm thu thuế xuất, nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu, và các loại thuế nhập khẩu khác) Cục Tài chính doanh nghiệp thuộc Bộ Tài chính giám sát tình hình tài chính của các DNNN; sau khi các doanh nghiệp này được cổ phần hóa (nghĩa là chuyển thành công ty cổ phần để các bên khác có thể đầu tư) thì sẽ do Tổng công ty Kinh doanh và Đầu tư vốn Nhà nước giám sát

Vụ Chế độ kế toán xây dựng các chuẩn mực kế toán và báo cáo tài chính Kho bạc Nhà nước tổng hợp thông tin báo cáo Thanh tra Bộ Tài chính có trách nhiệm thanh tra về quản lý tài chính và hoạt động tài chính cả ở Bộ Tài chính, các bộ chủ quản, đặc biệt khi có vấn đề phát sinh

59 Bộ KH&ĐT chịu trách nhiệm lập dự báo kinh tế, làm cơ sở hoạch định ngân sách, và xác định ưu tiên cho các dự án đầu tư được Chính phủ phê duyệt Để thực hiện chức năng này,

Bộ KH&ĐT còn phải xem xét phạm vi vay nước ngoài (do Cục QLN&TCĐN, Bộ Tài chính xác định theo các tiêu chí về bền vững nợ) cũng như nguồn vay trong nước mà Bộ Tài chính cân nhắc dùng cho đầu tư, sau khi xem xét tình hình tài khóa tổng thể Việc lựa chọn các dự án cũng phản ánh các mục tiêu đề ra trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (SEDP), bao gồm cả các mục tiêu của Chính phủ về giảm nghèo

60 Trách nhiệm thực thi các hoạt động của Chính phủ thực tế được chia sẻ giữa các Bộ chủ quản và các tỉnh, các huyện và xã Bộ chủ quản chịu trách nhiệm thực hiện các chức năng của Chính phủ cấp trung ương và các đơn vị cấp trung ương như các trường đại học, các bệnh viện chuyên khoa Tuy nhiên, hầu hết các dịch vụ sự nghiệp công lại chủ yếu do các chính quyền cấp tỉnh và huyện thực hiện cho công dân Ngân sách tỉnh do Quốc hội quyết định trực tiếp chủ yếu

trên cơ sở hệ thống định mức phân bổ ngân sách, đồng thời xem xét số thu có được qua cơ chế phân chia nguồn thu tại mỗi tỉnh để xác định số bổ sung cân đối cho mỗi tỉnh nhằm cung cấp các dịch vụ sự nghiệp ở mức tối thiểu Hệ thống định mức phân bổ ngân sách, tỷ lệ phân chia nguồn thu và số bổ sung cân đối (nếu có) cho mỗi tỉnh được xác định vào năm đầu của thời kỳ

“ổn định ngân sách” và được giữ “ổn định” từ 3-5 năm Các tỉnh được chủ động ở mức đáng kể trong việc sắp xếp ngân sách cho các lĩnh vực khác nhau Mục tiêu thu được đặt ra tại văn bản ngân sách năm; sau khi mục tiêu thu được xác định trong ngân sách nhà nước tổng hợp được Quốc hội phê duyệt, mỗi tỉnh có thể xác định lại mục tiêu thu ở mức cao hơn, qua đó nếu đạt sẽ đem lại nguồn vượt thu có thể chi tiêu cho các dự án đầu tư hoặc để tăng chi cho một số nhiệm

vụ thường xuyên, kể cả điều chỉnh tăng mức và/hoặc mở rộng đối tượng chi an sinh xã hội và các chế độ chính sách khác cho con người ở địa phương Mỗi tỉnh và huyện đều có một cơ quan Kho bạc hoạt động dưới sự giám sát của Kho bạc Trung ương Kho bạc tỉnh mở tài khoản tại các chi nhánh của Ngân hàng Nhà nước (NHNN), còn tài khoản của Kho bạc huyện được mở tại các ngân hàng thương mại Các số dư tồn ngân hiện chưa được hợp nhất, mỗi tỉnh đều phải giữ lại số tồn ngân mục tiêu phản ánh mức chi và xu hướng chi tiêu Tuy nhiên, báo cáo hàng ngày

về toàn bộ các giao dịch thu chi được gửi cho Kho bạc Trung ương

61 Chức năng kiểm toán bên ngoài thuộc về trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) hoạt động theo Luật Kiểm toán năm 2005, với nhiệm vụ báo cáo cho Quốc hội Kiểm toán Nhà nước hiện có khoảng 1.600 cán bộ thuộc 8 Vụ tại trung ương và 13 văn phòng khu vực tại các tỉnh; quy mô nhân sự đã tăng gấp đôi trong bốn năm qua Báo cáo chung về tình hình thực hiện ngân sách nhà nước tổng hợp, bên cạnh các báo cáo bổ sung được lập cho từng đơn vị và chủ đề

cụ thể (v.d chương trình giảm nghèo của Chính phủ, tình hình sử dụng công sở tại địa phương) Kiểm toán Nhà nước hiện chỉ có khả năng thực hiện kiểm toán hàng năm cho khoảng 60% các đơn vị cấp trung ương và 50% các tỉnh; cơ quan này cho rằng họ cần trên 3.000 cán bộ mới có thể thực hiện kiểm toán hàng năm trong phạm vi toàn diện cho tất cả các cơ quan trung ương và địa phương Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) được các Ủy ban Quốc hội sử dụng làm

cơ sở thảo luận trong quá trình giám sát thanh tra hàng năm tại một số Bộ và địa phương nhằm đánh giá các nội dung khác nhau về hoạt động của Chính phủ Kiểm toán Nhà nước được phép trích lại 2% số phát hiện và truy thu cho ngân sách nhà nước tại các đơn vị qua công tác kiểm toán nhà nước Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước về tình hình thực hiện ngân sách được công bố sau khi được Quốc hội thông qua, một số nội dung báo cáo tùy theo quyết định của Kiểm toán Nhà nước có thể được công bố trong vòng một tháng sau khi trình lên Quốc hội Kiểm toán Nhà nước đang giúp Chính phủ xây dựng chính sách về kiểm toán nội bộ tại các đơn vị của Chính phủ

Quy trình ngân sách và lịch biểu ngân sách

62 Quy trình ngân sách về nguyên tắc được xác định tại Luật Ngân sách nhà nước năm

2002 và Nghị định hướng dẫn triển khai số 60/2003, trong đó quy định về trình tự và thủ tục phải tuân thủ trong lập ngân sách và trình cho Quốc hội, việc thảo luận và quyết định của Quốc hội Cuối cùng, Quốc hội phê duyệt các tổng mức ngân sách chậm nhất vào ngày 15/11, là cơ sở

để Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu và chi cho từng Bộ, cũng như giao tổng mức cho mỗi địa phương vào 20/11 Tiếp theo, các tỉnh và địa phương cấp dưới phân bổ ngân sách chi tiết của họ, các Bộ cũng xác định chi tiết số phân bổ và thông báo lại cho Bộ Tài chính, vào cuối năm

Hộp 2.1: Văn bản pháp luật về quản lý tài chính công

Các văn bản pháp luật chính về quản lý tài chính công của nước Việt Nam bao gồm:

- Luật Ngân sách nhà nước, 2002

- Luật Quản lý Thuế, 2006

- Luật Thuế giá trị gia tăng, 1997

- Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, 2003

- Luật Thuế thu nhập cá nhân, 2007

- Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt, 1998

- Luật Đấu thầu, 2005

- Luật Kiểm toán Nhà nước, 2005

- Luật Quản lý nợ công, 2009

- Luật Kế toán, 2003

- Luật Bảo hiểm xã hội, 2006

- Luật Bảo hiểm y tế, 2008

- Luật Doanh nghiệp nhà nước, 2003

3 ĐÁNH GIÁ CÁC HỆ THỐNG, QUY TRÌNH VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ

TÀI CHÍNH CÔNG

GIỚI THIỆU

63 Khung đánh giá PEFA là một bộ 31 chỉ số đánh giá dưới hình thức cho điểm, trong đó

có 28 chỉ số liên quan đến hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công và 03 chỉ số liên quan đến kết quả hoạt động tài trợ quốc tế; mỗi chỉ số có thể xem xét đánh giá, chấm điểm cho một hoặc nhiều tiêu chí khác nhau Khung đánh giá PEFA nhằm đưa ra bức tranh thực trạng hoạt động quản lý tài chính công về: (i) Độ tin cậy của ngân sách; (ii) Tính toàn diện và minh bạch; (iii) Sự vận hành trong chu kỳ ngân sách (bao gồm các cơ chế lập ngân sách, khả năng kiểm soát và tiên liệu trong thực hiện ngân sách, kế toán, báo cáo và kiểm toán); và (iv) Hoạt động của các nhà tài trợ

(i) Độ tin cậy của ngân sách: Bao gồm các chỉ số từ PI-1 đến PI-4, nhằm đánh giá trực

tiếp kết quả hoạt động ngân sách về: (1) tổng thực chi ngân sách so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt; (2) Các nội dung thực chi ngân sách so với các nội dung trong dự toán ban đầu được phê duyệt; (3) thực thu ngân sách so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt; (4) số nợ chi và kiểm soát tình trạng nợ chi Mục tiêu của nhóm chỉ số này nhằm đánh giá mức độ tin cậy của ngân sách thể hiện bằng sự chênh lệch giữa dự toán ban đầu và kết quả thực hiện Thông lệ tốt yêu cầu thực tế thu chi phải sát với ngân sách gốc và nợ chi phải được ngăn ngừa

(ii) Tính toàn diện và minh bạch: Bao gồm các chỉ số từ PI-5 đến PI-10, nhằm xem xét

các nội dung về (5) phân loại ngân sách, (6) tính toàn diện của thông tin trong tài liệu ngân sách, (7) các hoạt động tài chính của Chính phủ không được báo cáo, (8) mối quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, (9) việc giám sát rủi ro tài chính xuất phát từ các chủ thể khác hoạt động trong khu vực công, và (10) việc tiếp cận các thông tin tài chính của công chúng Mục tiêu của nhóm chỉ số này là nhằm đánh giá mức độ toàn diện và minh bạch của ngân sách và các hoạt động tài chính công khác của Nhà nước Thông lệ tốt yêu cầu phạm vi ngân sách càng toàn diện càng tốt, và thông tin phải được công khai đầy đủ cho cả cơ quan lập pháp cũng như công chúng nói chung, những rủi ro tài khóa phát sinh từ hoạt động của các cấp chính quyền địa phương và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) phải được giảm thiểu

(iii) Chu trình ngân sách: Nhóm này có các chỉ số từ PI-11 đến PI-28, nhằm xem xét

các vấn đề của chu trình ngân sách, bao gồm lập ngân sách trên cơ sở chính sách (11 và 12); khả năng tiên liệu và kiểm soát trong thực hiện ngân sách (PI-13 đến PI-21); kế toán, ghi sổ

PI-và báo cáo (PI-22 đến PI-25); kiểm tra PI-và kiểm toán từ bên ngoài (PI-26 đến PI-28) Thông lệ tốt đòi hỏi (11) một quy trình lập ngân sách có trình tự, bao gồm (12) kế hoạch tài khóa trung hạn được lập và có hiệu lực; (13-15) một hệ thống thuế công bằng, hiệu quả và minh bạch; (16) Kho bạc hoạt động hiệu quả và với khả năng tiên liệu; (17) công tác quản lý nợ chính xác và cẩn trọng; (18) kiểm soát hiệu quả về lương; (19) các cơ chế minh bạch, cạnh tranh trong mua sắm công; (20) kiểm soát có hiệu quả đối với các khoản chi ngoài lương; (21) các cơ chế hiệu quả về kiểm toán nội bộ; (22) công tác đối chiếu tài khoản đầy đủ và kịp thời; (23) thông tin về nguồn

lực phân bổ cho từng trường học, cơ sở y tế địa phương, v.v được công khai; (24) báo cáo thực hiện ngân sách trong năm được lập chính xác và kịp thời; (25) báo cáo tài chính năm về các hoạt động của chính phủ được ban hành đầy đủ, chính xác và kịp thời; (26) kiểm toán bên ngoài được thực hiện hiệu quả và nhanh chóng, bao gồm cả kiểm toán tài chính các báo cáo tài chính năm và một loạt các báo cáo về hiệu quả hoạt động/ hiệu quả chi tiêu trên các khía cạnh khác nhau trong hoạt động của Chính phủ; (27) cơ quan lập pháp được giám sát toàn diện các đề xuất ngân sách của Chính phủ và (28) các báo cáo của kiểm toán bên ngoài

(iv) Hoạt động của các nhà tài trợ: Nhóm này bao gồm các chỉ số từ D1 đến D3, nhằm

xem xét về (1) khả năng dự báo và tính minh bạch về mức hỗ trợ ngân sách của các tài trợ, (2) thông tin của các nhà tài trợ về các chương trình/ dự án sử dụng vốn vay của họ; và (3) mức độ các nhà tài trợ sử dụng các quy định của Việt Nam về thủ tục giải ngân, quản lý dự án, Việc đưa các chỉ số này vào Báo cáo đánh giá PEFA phản ánh thực tiễn chung trên thế giới thực trạng thiếu tính tiên liệu của các nguồn viện trợ nhiều khi không hỗ trợ cải thiện hệ thống quản

lý tài chính công của nước sở tại, thậm chí còn làm cho phức tạp hơn Trong một môi trường lý tưởng, các nhà tài trợ phải tuân thủ đúng lộ trình giải ngân hỗ trợ ngân sách hàng tháng theo kế hoạch, thông báo cho Chính phủ nước chủ nhà nhanh chóng về mọi khía cạnh trong thực hiện

dự án, và dựa hoàn toàn vào nước chủ nhà về mua sắm, thanh toán, kế toán và kiểm toán

64 Trong quá trình đánh giá này, căn cứ trên những bằng chứng về hoạt động quản lý tài chính công gần đây (liên quan đến số liệu thống kê về hoạt động hàng năm, số liệu phải lấy trong ba năm từ 2008-2010), mỗi Chỉ số được cho điểm từ A đến D Có 2 phương pháp cho điểm, M1 và M2 Phương pháp M1, được sử dụng để đánh giá các chỉ số có một tiêu chí và các chỉ số có nhiều tiêu chí nhưng trong đó chất lượng hoạt động của một tiêu chí có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của các tiêu chí khác (tìm điểm yếu nhất trong các tiêu chí có mối quan hệ biện chứng) Phương pháp M2 áp dụng cho các chỉ số có nhiều tiêu chí đánh giá, nhưng việc tính điểm chung cho chỉ số dựa trên cơ sở điểm trung bình của các tiêu chí Quy tắc áp dụng Phương pháp M1 hay M2 cho từng tiêu chí được quy định trong tài liệu các tiêu chí đánh giá PEFA được công bố bởi Ban Thư ký PEFA có trụ sở tại Ngân hàng Thế giới, Washington D.C

65 Mặc dù phạm vi bao quát của Báo cáo PEFA là tương đối toàn diện, song không phải là báo cáo đánh giá chi tiết các hoạt động tài chính công cụ thể Điều đó có nghĩa là, khi xem xét từng lĩnh vực hoạt động tài chính công cụ thể, bên cạnh Báo cáo PEFA, cần nghiên cứu thêm các báo cáo đánh giá chuyên sâu về lĩnh vực đó

66 Báo cáo đánh giá PEFA phản ánh khách quan thực trạng hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công trong những năm gần đây Nếu điểm số đánh giá phụ thuộc vào số liệu hàng năm tại năm cụ thể, việc cho điểm không xét tới những cải cách thực hiện sau đó, nhưng chưa đem lại tác động có thể lượng hóa trên số liệu thống kê Tuy nhiên, trong phần diễn giải từng chỉ số, Báo cáo cũng cố gắng nêu ra đủ thông tin về các biện pháp cải cách đã được triển khai và những thay đổi tiếp theo hiện đang được chuẩn bị

3.1 ĐỘ TIN CẬY CỦA NGÂN SÁCH

67 Độ tin cậy của dự toán và điều hành ngân sách, thể hiện ở mức độ chênh lệch giữa số thực thu, thực chi ngân sách so với dự toán phê duyệt ban đầu, là một trong những chỉ tiêu đo lường hiệu quả tổng thể của hệ thống quản lý tài chính công Mức độ chênh lệch càng nhỏ, điểm

số càng cao Theo PEFA, điểm số sẽ là cao nhất nếu mức chênh lệnh giữa số thực hiện và dự toán được ổn định không quá 5%

PI-1: Tổng thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt

68 Đây là chỉ số phản ánh mức độ chênh lệch giữa tổng chi ngân sách thực tế so với dự toán gốc được phê duyệt Điều này một mặt thể hiện kỷ luật tuân thủ các yêu cầu của dự toán ngân sách gốc được phê duyệt; mặt khác thể hiện khả năng thực hiện dự toán (khả năng thực hiện chi) của quốc gia PEFA định nghĩa thông lệ tốt, tương đương đạt điểm cao nhất, là mức chênh lệch giữa số thực chi ngân sách so với dự toán gốc của ít nhất 2 trong 3 năm gần đây không quá (+/-)5%

PI-1 Thực chi so với dự toán

ngân sách gốc được phê duyệt C

(i) Sự khác nhau giữa chi tiêu

cơ bản thực tế và chi tiêu cơ

bản theo ngân sách gốc

C

Thực chi ngân sách nhà nước chênh lệch so với

dự toán ngân sách gốc được phê duyệt ban đầu trên 10% tại hai trong ba năm gần đây

Phương pháp chấm điểm M1

69 Số liệu tổng thực chi so với dự toán ngân sách nhà nước gốc được phê duyệt trong giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2010 được trình bày tại Bảng 3.1 dưới đây Dự toán ngân sách gốc được phê duyệt là dự toán tổng chi ngân sách nhà nước được Quốc hội thông qua, trừ chi trả nợ gốc và lãi, và loại trừ thêm dự toán chi các dự án sử dụng nguồn vốn vay và viện trợ ngoài nước Để có được số thực chi ngân sách phù hợp với Hệ thống thống kê tài chính Chính phủ (GFS) về cân đối tài khóa tổng thể, số thực hiện chi được cộng thêm chi từ nguồn thu kết chuyển của năm trước sang, và trừ đi chi chuyển nguồn sang năm tiếp theo Cách tính này không giống với nguyên tắc lập ngân sách tại Việt Nam, trong đó chi tiêu được phân bổ cho năm n nhưng một phần được chuyển nguồn và thực hiện tại năm n+1 vẫn được tính là chi ngân sách của năm n, còn chi tiêu được kết chuyển sang năm n từ năm n-1 lại được tính là thuộc về năm n-1 Việc cho phép kết chuyển dự toán chi tiêu từ năm này qua năm khác sẽ tạo điều kiện cho các đơn vị có động lực tiết kiệm chi, nâng cao hiệu quả chi, tránh tình trạng chạy chi vào cuối năm Tuy nhiên, việc chuyển nguồn quá lớn sẽ làm giảm ý nghĩa của dự toán ngân sách, giảm hiệu quả các mục tiêu chính sách thể hiện trong bố trí dự toán ngân sách Thông lệ quốc tế tốt khuyến nghị nên hạn chế việc chuyển nguồn

70 Hơn nữa, cơ chế hạch toán thu-chi chuyển nguồn giữa các năm như nêu trên dẫn tới khó

có thể so sánh một cách rõ ràng giữa thực chi và ngân sách gốc Có những khoản chi tiêu được thực hiện từ nguồn kết chuyển của năm trước, không được phân bổ lại thành một bộ phận của chi tiêu năm tiếp theo Tại Việt Nam cho phép 4 loại chi chuyển nguồn: (i) từ các khoản tăng thu của ngân sách các cấp so với dự toán Phần chi này được báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét và sau đó báo cáo lên phiên toàn thể (Điều 59

của Luật NSNN)- đây thường là phần lớn nhất trong số chuyển nguồn; (ii) từ kinh phí tự chủ đối với cơ quan hành chính nhà nước theo quy định tại Nghị định 130/2005/NĐ-CP và đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định tại Nghị định 43/2006/NĐ-CP; (iii) nguồn thực hiện cải cách tiền lương; (iv) từ các công trình dự án triển khai trong nhiều năm Trong năm 2009, số chuyển nguồn từ năm trước sang lên đến khoảng 30% số ngân sách phân bổ mới của năm đó

71 Khi xem xét số liệu chi ngân sách giai đoạn 2009, cần lưu ý trong giai đoạn

2007-2008, Việt Nam phải đối mặt với tình trạng lạm phát cao (tốc độ lạm phát đã tăng từ mức bình quân 5,1% giai đoạn 2001-2005, 6,6% giai đoạn 2006, lên đến 12,6% năm 2007, và 19,9% năm 2008) khiến cho đời sống nhân dân, nhất là người lao động gặp nhiều khó khăn Trong tình trạng đó, Chính phủ đã triển khai một loạt các chính sách an sinh xã hội mới, kéo theo chi ngân sách cho nhiệm vụ này tăng mạnh so với dự toán ngân sách phê duyệt ban đầu Hơn nữa, để đối phó với tác động của suy thoái toàn cầu, Chính phủ đã triển khai một gói kích cầu lớn vào tháng 12/2008 (theo Nghị quyết số 30/2008/NQ-CP) trong đó phần chi tiêu trong ngân sách năm 2009 tăng ở mức 118.000 tỷ đồng, và thuế được cắt giảm ở mức 30.000 tỷ đồng Các dự án đầu tư được phê duyệt nhiều hơn và công tác thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản được đẩy mạnh hơn, bên cạnh một khoản 18.000 tỷ đồng trợ cấp lãi suất và 11.000 tỷ đồng tăng chi an sinh xã hội Điểm số cho nội dung đánh giá: C

Bảng 3.1: Tổng thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt

Năm

Dự toán gốc

(Tỷ đồng)

Thực chi (Tỷ đồng)

Chênh lệch (Tỷ đồng)

Tỷ lệ chênh lệch so với dự toán

(Tỷ đồng) 49.160 57.711 51.200 58.390 58.800 74.328 70.250 88.772 Tổng chi NSNN không

Các nỗ lực cải cách hiện hành: Bộ Tài chính hiện đang nghiên cứu về trình bày ngân sách, để

phù hợp hơn với các thông lệ quốc tế, và nhất quán với Hệ thống thống kê tài chính Chính phủ (GFS) trong bối cảnh chuẩn bị Luật Ngân sách mới Những thay đổi khác có khả năng diễn ra là tăng cường phối hợp giữa lập kế hoạch chi thường xuyên (trách nhiệm của Bộ Tài chính) và chi đầu tư (Trách nhiệm của Bộ KH&ĐT), cũng như tăng cường vai trò quyết định ngân sách của HĐND cấp tỉnh và các chính quyền cấp dưới Bên cạnh việc đảm bảo phân tách đầy đủ theo lĩnh vực và theo nội dung kinh tế cho cả phần chi tiêu từ nguồn kết chuyển như các phần chi tiêu còn lại, một nội dung cần cân nhắc là hạn chế mức độ kết chuyển bằng một tỷ lệ nhỏ dự toán chi mua hàng hóa dịch vụ, và cho phép số đó được tái phân bổ trong ngân sách của năm tiếp theo (mặc dù đơn vị chi tiêu liên quan được đảm bảo về phần vốn sẵn có đó) Thông lệ cho phép chi bổ sung từ nguồn thu kết chuyển từ năm trước sang cũng nên được xem lại; phần thu tăng thêm trước hết nên được dùng để giảm nợ cho Chính phủ, và nếu tình hình kinh tế cho thấy

có phạm vi tăng chi trong năm tiếp theo, thì phần đó cũng nên nằm trong phân bổ chính thức của năm đó

PI-2: Các nội dung thực chi so với ngân sách gốc được phê duyệt

72 Chỉ số này phản ánh mức độ chênh lệch giữa các nội dung thực chi so với dự toán phân

bổ ngân sách gốc được phê duyệt Dự toán phân bổ ngân sách được phê duyệt ban đầu thể hiện

rõ đề xuất của Chính phủ và quyết định của Quốc hội về tương quan ưu tiên nguồn lực cho các lĩnh vực, các nhiệm vụ điều hành kinh tế - xã hội lớn Vì vậy, trường hợp có chênh lệch lớn giữa

số thực chi của các lĩnh vực so với dự toán gốc sẽ làm mất ý nghĩa của quyết định ban đầu về mối tương quan giữa các lĩnh vực này Hai nội dung được xem xét đánh giá trong chỉ số này gồm: (i) mức độ thay đổi về nội dung chi tiêu giữa ngân sách và thực chi, và (ii) mức độ chi tiêu được tính vào nguồn dự phòng hoặc phần ngân sách dự phòng

PI-2 Các nội dung thực

chi so với ngân sách gốc

được phê duyệt

D+

(i) Chênh lệch theo nội

dung chi tiêu

D

Chênh lệnh trong nội dung chi tiêu được tính toán ở mức trên 15% so với thực chi tại mỗi năm trong ba năm gần đây Mức chênh lệch là 17,0%, và 23,6% và 19,8% lần lượt cho các năm 2008, 2009 và 2010

(ii) Tỷ lệ thực chi từ

Số dự phòng sau đó được phân bổ vào các chương trình chi tiêu cụ thể chiếm bình quân dưới 3% ngân sách chi tiêu hàng năm

Phương pháp chấm điểm M1

(i) Chênh lệch theo nội dung chi tiêu

73 Chênh lệch trong nội dung chi tiêu được tính bằng cách lấy dự toán chi ngân sách theo lĩnh vực nhân với tỷ lệ chênh lệch giữa số thực hiện và dự toán của tổng chi ngân sách, như tại PI-1 Sau đó, tính số chênh lệch giữa số thực chi của mỗi lĩnh vực và dự toán ngân sách đã được

điều chỉnh của từng lĩnh vực Cuối cùng, số chênh lệch của các lĩnh vực (cho dù âm haydương) được tổng hợp lại và được so sánh với tổng thực chi ngân sách Điểm số cao nhất đạt được khi tổng chênh lệch được tính theo cách này không vượt quá 5% tại trên một trong ba năm phân tích Tính toán cho thấy mức chênh lệch là 17,0%, 23,6% và 19,8% lần lượt cho các năm 2008,

2009 và 2010 Số liệu chi tiết cho thấy các mức chênh lệnh này phản ánh quyết định tăng chi trong năm tại mỗi năm trong ba năm trên cho lĩnh vực quản lý nhà nước và trợ giá Riêng đối với năm 2009, do trong điều hành đã quyết định tăng chi đầu tư rất mạnh nhằm đối phó với tác động khủng hoảng toàn cầu nên mức chênh lệch lên đến 23,6% Do mức chênh lệch cao hơn 15% tại một trong ba năm trên, điểm số đánh giá cho nội dung này là D

74 Mặc dù các báo cáo thực hiện ngân sách đã phân tách được hầu hết chi tiêu theo lĩnh vực

và nội dung kinh tế, nhưng đến nay việc chi tiết các khoản chi kết chuyển là rất khó thực hiện

Số liệu thống kê sử dụng để cho điểm chỉ số này phải được chuẩn bị riêng cho mục đích này Bên cạnh việc đảm bảo công bố thông tin đầy đủ về chi tiết thực chi của một năm bất kỳ theo nội dung kinh tế và lĩnh vực, cho cả phần chi từ nguồn kết chuyển từ năm trước sang, việc so sánh ngân sách và thực chi theo Hệ thống thống kê tài chính Chính phủ (GFS) có thể cần được cải thiện nhiều hơn để bao gồm cả phần chi đầu tư từ nguồn phát hành trái phiếu Chính phủ cho các công trình giao thông, thủy lợi quan trọng của đất nước, bệnh viện, trường học Mặc dù phần chi tiêu đó chưa được đưa vào cân đối ngân sách, nhưng hiện Chính phủ vẫn phải trình Quốc hội xem xét, quyết định như đối với ngân sách Vì vậy, nó nên được đưa vào phản ánh trong cân đối ngân sách thay vì được coi là “ngoài ngân sách” như hiện nay và bị loại trừ khi tính toán mức bội chi ngân sách

Bảng 3.2: Chênh lệch trong chi tiêu

Đơn vị: Tỷ đồng

Dự toán x 1,048 Thực chi Chênh lệch Dự toán x

1,134 Thực chi Chênh lệch Dự toán x

1,126 Thực chi Chênh lệch Dự toán x

1,094

Thực chi

Chênh lệch

(ii) Tỷ lệ thực chi từ nguồn dự phòng

75 Thông lệ tốt yêu cầu các khoản dự phòng chỉ được phân bổ cho các nội dung, nhiệm vụ đột xuất phát sinh, chưa lường trước, tránh việc ghi trước một nội dung chi vào ngân sách dự phòng (nghĩa là bất kỳ số tiền nào rút từ nguồn dự phòng cũng làm thay đổi các chương ngân sách) Dự phòng chiếm bình quân dưới 3% ngân sách gốc (cả cho chi đầu tư và thường xuyên) tại mỗi năm trong ba năm tài khóa gần đây Có thể toàn bộ số dự phòng đều đã được phân bổ cho các lĩnh vực khác nhau, mặc dù Bộ Tài chính không thể xác định được đối tượng hưởng lợi

Do phần dự phòng nhỏ như vậy, điểm số cho nội dung đánh giá này phải là A

PI-3: Tổng thực thu so với dự toán thu gốc được phê duyệt

76 Chỉ số này đánh giá chất lượng dự báo thu thông qua việc so sánh số thực hiện thu với

dự toán thu gốc được phê duyệt Chênh lệch càng cao, điểm số càng thấp

PI-3 Tổng thực thu so

với ngân sách gốc được

phê duyệt

D

(i) Thu trong nước thực

tế so với thu trong nước

78 Giai đoạn 2008-2010 không phải là bất thường khi thực hiện thu ngân sách vượt rất cao

so với số dự toán thu Toàn bộ số thu từ thuế do trung ương thu, trong đó trung ương được hưởng toàn bộ số thu một số khoản thuế (thu từ dầu thô và thuế ngoại thương), địa phương được hưởng toàn bộ số thu của một số khoản khác (thuế sử dụng đất), và số thu của các khoản còn lại (thuế thu nhập và VAT) được phân chia giữa trung ương và địa phương Việt Nam, trong nhiều năm qua, luôn thực hiện thu vượt dự toán Bên cạnh yếu tố tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách thường vượt dự toán được cho là do một số nguyên nhân chủ quan sau: Thứ nhất, cơ chế phân cấp hiện hành dẫn việc các địa phương có động lực để ước tính thấp số thu được hưởng để có được những lợi thế về: nhận được sự hỗ trợ thêm từ Trung ương, điều hành ngân sách khi sau này có vượt thu và trong trường hợp khi thực hiện thu vượt dự toán Trung ương giao, đạt tiêu chuẩn thưởng vượt thu từ Chính phủ Trung ương, cũng như lợi thế chính trị cho giới chức lãnh đạo ở địa phương Chính vì điều này, Bộ Tài chính gặp khó khăn trong quá trình lập dự toán khi phải thuyết phục các địa phương chấp nhận các dự báo thực tế về số thu họ được hưởng Thứ hai, thu ngân sách của Việt Nam còn phụ thuộc rất nhiều vào số thu từ dầu thô, thu từ thuế xuất nhập khẩu và thu từ chuyển quyền sử dụng đất (gộp lại chiếm khoảng 40-50% số thu) Trong thực tế các nguồn thu này phụ thuộc nhiều vào biến động của thị trường và vì vậy khi lập dự toán thu, Chính phủ và các địa phương thường viện dẫn điều đó để theo đuổi cách tiếp cận thận

trọng trong dự báo thu Thứ ba, do năng lực cán bộ còn hạn chế và các kỹ thuật phân tích và dự báo thu hiện đại vẫn chưa được áp dụng tại Việt Nam

79 Trong giai đoạn 2008-2010, nguyên nhân chính dẫn tới tăng thu lớn trong năm 2008 là

do giá dầu thế giới tăng cao Nhưng trong năm 2009, giá dầu thô thế giới đi xuống và cuộc khủng hoảng toàn cầu dẫn đến thu từ nguồn dầu thô và thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp giảm

Tuy nhiên, thu từ thuế nhập khẩu và thu từ sử dụng đất đều cao hơn dự toán

Điểm số cho nội dung đánh giá: D

Bảng 3.3: Thực thu so với ngân sách gốc (tỷ đồng)

Chỉ tiêu

Ngân sách

Thực hiện

Ngân sách

Thực hiện

Ngân sách

Thực hiện

Ngân sách

Thực hiện

Tổng (loại trừ viện trợ) 278.900 321.899 319.400 421.136 384.900 446.878 456.500 584.574

Thuế GTGT hàng sản xuất

Thu cân đối ngân sách từ

thuế xuất khẩu, nhập khẩu,

tiêu thụ đặc biệt và thuế giá

trị gia tăng hàng nhập khẩu

55.400 60.271 64.500 91.457 88.200 105.629 95.500 130.351

Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng

Thuế thu nhập doanh nghiệp 98.965 104.552 108.121 137.239 111.516 112.164 134.220 148.655

Nguồn: Bộ Tài chính

PI-4: Số dư và giám sát phát sinh nợ chi

80 Chỉ số này đánh giá mức độ nợ chi của Chính phủ, hay nói cách khác, đánh giá mức độ các nghĩa vụ chi đến hạn của Chính phủ nhưng chưa được thanh toán Thông lệ tốt là tránh phát sinh nợ đọng Quy định của PEFA cho phép áp dụng linh hoạt quy định thời hạn thực hiện nghĩa vụ chi theo thông lệ quốc tế (khoản thanh toán phải được thực hiện trong vòng 30 ngày kể

từ ngày cơ quan/đơn vị của Chính phủ nhận đủ hoá đơn, chứng từ yêu cầu thanh toán) hoặc theo quy định riêng của nước sở tại về thời hạn thanh toán Nợ chi được xác định phát sinh khi các

nghĩa vụ chi bất kỳ, đã quá hạn phải thanh toán, nhưng chưa được thanh toán Thông qua việc

đánh giá mức độ thay đổi hàng năm về số nợ chi, chỉ số này cũng đánh giá việc xử lý các vấn đề mang tính hệ thống như thế nào nhằm hạn chế nợ chi phát sinh mới

Chỉ số Điểm số Giải thích tóm lược

PI-4 Số dư và giám sát

phát sinh nợ chi NR

(i) Tổng luỹ kế số nợ chi

(tỷ lệ % so với tổng số

thực chi trong năm tài

khoá) và thay đổi gần

đây

NR Kho bạc Trung ương và Kho bạc tại mỗi tỉnh đều luôn

duy trì số dư tồn ngân đáng kể, đảm bảo không có nợ chi đối với các khoản chi tiêu đáp ứng đủ các điều kiện

để thanh toán theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước Nhưng có bằng chứng cho thấy có những cam kết chi tiêu được đưa ra ở cấp tỉnh và huyện trước khi có dự toán được giao

(ii) Khả năng tổng hợp

số liệu để theo dõi tổng

luỹ kế nợ chi

NR Mức độ tiền mặt trôi nổi đến nay cho thấy không cần

thiết phải giám sát nợ chi Nhưng bằng chứng từ VCCI

và các nguồn khác về sự tồn tại của các cam kết chi không được đăng ký chính thức cho thấy còn nhiều việc phải làm để theo dõi nắm bắt tình trạng này

Phương pháp chấm điểm M1

(i) Số nợ đọng trong thanh toán chi tiêu

81 Theo quy định hiện hành ở Việt Nam, thời gian phải thực hiện thanh toán cho các khoản chi thường xuyên là không quá 02 ngày làm việc; đối với các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản

là không quá 07 ngày làm việc, kể từ khi kho bạc nhà nước nhận đủ hồ sơ, chứng từ Nhìn chung, chưa có dấu hiệu nào cho thấy Chính phủ chậm trễ trong thanh toán

82 Theo quy định Luật Ngân sách Nhà nước, các khoản chi ngân sách về nguyên tắc chỉ được thanh toán trong thực tế khi đáp đủ điều kiện gồm: (i) có bố trí trong dự toán được giao; (ii) đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; và (iii) đã được người có thẩm quyền quyết định chi Một khi cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách chuyển đủ thủ tục, chứng từ thanh toán ra kho bạc

và trong phạm vi dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, khoản thanh toán sẽ được Kho bạc Nhà nước đảm bảo

83 Để bảo đảm tính thanh khoản của hệ thống, Kho bạc Nhà nước Việt Nam thực hiện duy trì số dư tiền mặt đáng kể cả ở cấp trung ương và các địa phương, và điều này được hỗ trợ thêm bởi thông lệ số thu ngân sách thường vượt dự toán ở cả Trung ương và địa phương (mặc dù năm

2009, một số địa phương đã bị hụt thu đáng kể so với dự toán ban đầu) Số dư tồn ngân tại kho bạc mỗi tỉnh đảm bảo đủ thanh toán cho hai tuần chi tiêu, và Kho bạc Trung ương có cơ chế đặc biệt đảm bảo đủ tiền mặt để đáp ứng tổng lượng thanh toán Ngay cả trong năm 2009, khi thu ngân sách giảm mạnh trong khi nhu cầu chi tiêu tăng đột biến nhằm thực hiện chính sách kích thích kinh tế, Chính phủ vẫn có khả năng huy động vay bổ sung đủ đảm bảo thanh toán, không

để xảy ra tình trạng thiếu hụt tiền mặt bất kỳ lúc nào Thực tế trong nhiều năm qua cho thấy, không có vấn đề gì về việc thiếu tính thanh khoản của hệ thống Kho bạc

84 Tuy nhiên, trong quá khứ đã xảy ra các trường hợp công trình đã được thực hiện hoặc hàng hóa đã được cung cấp, nhưng chưa được bố trí dự toán kinh phí, thậm chí còn chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt các thủ tục đầu tư cần thiết Tình trạng này phát sinh cụ thể trong trường hợp các công trình xây dựng được thực hiện tại các tỉnh khi chưa có hợp đồng hoặc được