Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không nghiên cứu trường hợp cảng hàng không quốc tế vân đồn

Chương 1 là tổng quan về tình hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu, cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không, trong đó bao

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-o0o -

LÊ NGUYÊN KHANG

THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG –

NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ VÂN ĐỒN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

Hà Nội – 2019

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-o0o -

LÊ NGUYÊN KHANG

THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG –

NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ VÂN ĐỒN

Chuyên ngành: Quản lý công

LỜI CAM ĐOAN Học viên cam đoan Luận văn Thạc sỹ “Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không - Nghiên cứu trường hợp Cảng Hàng không quốc tế Vân Đồn” là công trình nghiên cứu khoa học của

cá nhân học viên dưới sự hướng dẫn của PGS TS Trần Thị Thanh Thủy Tất

cả các tư liệu, số liệu và trích dẫn trong Luận văn được lấy từ các nguồn tài liệu đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực Kết quả nghiên cứu của Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác./

LỜI CẢM ƠN

Trước hết, học viên trân trọng gửi lời cảm ơn tới PGS TS Trần Thị Thanh Thủy, Phó Viện trưởng Viện Lãnh đạo học và Chính sách công, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, là người đã được phân công hướng dẫn học viên thực hiện và hoàn thành luận văn này Các ý kiến góp ý cũng như sự tận tình hướng dẫn, chỉ bảo của PGS TS Trần Thị Thanh Thủy là động lực chính để học viên hoàn thành luận văn

Học viên cũng trân trọng gửi lời cảm ơn tới Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, cảm ơn các anh chị tại Trung tâm Đào tạo và Hợp tác quốc

tế đã hỗ trợ, giúp đỡ và đặc biệt là cảm ơn các thầy cô giáo đã nhiệt tình giảng dạy, giúp đỡ học viên trong suốt thời gian diễn ra khóa học

Trân trọng cảm ơn các đồng nghiệp trong ngành từ Cục Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam – CTCP, Cảng Hàng không quốc tế Vân Đồn, các đồng nghiệp quốc tế từ Cảng HKQT Schiphol, Hà Lan, Công ty Tư vấn NACO trong việc cung cấp các tài liệu, số liệu cần thiết, cũng như giải đáp các thắc mắc một cách cặn kẽ trong quá trình học viên xây dựng luận văn

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Luận văn của học viên gồm phần mở đầu và 3 chương

Phần mở đầu bao gồm các nội dung về sự cần thiết của đề tài nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Chương 1 là tổng quan về tình hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu, cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển

cơ sở hạ tầng hàng không, trong đó bao gồm các nội dung liên quan tới khái niệm chính sách công, quy trình tổ chức thực thi chính sách, khái niệm về hợp tác Công – Tư Sau đó, đưa ra các tiêu chí để đánh giá kết quả thực thi chính sách và nêu các kinh nghiệm thực tiễn tổ chức tại Châu Âu

Chương 2 bao gồm hiện trạng về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải nói chung và phát triển cơ sở hạ tầng hàng không nói riêng tại Việt Nam Sau khi nêu quá trình thực thi chính sách dựa trên một số đặc điểm của tỉnh Quảng Ninh và lý do lựa chọn Vân Đồn để thực hiện dự án xây dựng Cảng HKQT Vân Đồn và tại sao lại triển khai theo hình thức BOT, học viên đánh giá kết quả thực hiện chính sách tại Cảng HKQT Vân Đồn

Chương 3 đưa ra một số khuyến nghị về chính sách bao gồm hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong lĩnh vực hàng không, đào tạo nguồn nhân lực, nâng cao năng lực giám sát các dự án PPP trong lĩnh vực hàng không và lựa chọn dự

án, chuẩn bị đầu tư theo hình thức PPP

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của Đề tài 1

2 Câu hỏi nghiên cứu 5

3 Mục tiêu nghiên cứu 5

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 5

5 Kết cấu luận văn 6

CHƯƠNG 1 7

TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG 7

1.1 Tình hình nghiên cứu 7

1.2 Phương pháp nghiên cứu 11

1.3 Khung phân tích 11

1.4 Cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP) 12

1.4.1 Khái niệm chính sách công 12

1.4.2 Quy trình tổ chức thực thi chính sách 14

1.4.3 Hệ thống các văn bản chính sách chính về tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không 20

1.4.4 Hợp tác Công – Tư 22

1.5 Vai trò của việc thực thi chính sách hợp tác Công – Tư 32

1.6 Kinh nghiệm thực tiễn quốc tế về tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Châu Âu 36

CHƯƠNG 2 40

HIỆN TRẠNG THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG VÀ CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ VÂN ĐỒN 40

2.1 Quan niệm về cơ sở hạ tầng hàng không 40

2.2 Thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Việt Nam 41

2.2.1 Sự cần thiết của việc áp dụng mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Việt Nam 41

2.2.2 Quy trình thực thi chính sách tư nhân hóa theo mô hình PPP trong ngành hàng không Việt Nam 42 2.2.3 PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải tại Việt Nam 52

2.3 Quá trình và kết quả thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP) trong phát triển

cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn 55

2.3.1 Một số đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội và định hướng, mục tiêu của tỉnh Quảng Ninh 55 2.3.2 Sự cần thiết xây dựng Cảng HKQT Vân Đồn theo hình thức BOT 58 2.3.3 Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn 60 2.3.4 Kết quả thực thi chính sách tư nhân hóa tại Cảng HKQT Vân Đồn 63

CHƯƠNG 3 72 MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ CHÍNH SÁCH NHẰM THU HÚT ĐẦU

TƯ TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC PPP TRONG PHÁT TRIỂN CƠ

3.2 Tăng cường đào tạo nguồn nhân lực 75

3.2.1 Đào tạo nguồn nhân lực về PPP trong lĩnh vực hàng không 75 3.2.2 Đào tạo về quản lý khai thác CHKSB cho nhân sự của Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án đầu tư theo hình thức PPP 76

3.3 Tổ chức bộ phận giám sát hoạt động quản lý, khai thác CHKSB do tư nhân đầu tư 77 3.4 Lựa chọn dự án và chuẩn bị đầu tư theo hình thức PPP 77 3.5 Học tập các quốc gia trên thế giới về chính sách tư nhân hóa trong phát triển

cơ sở hạ tầng hàng không 78

KẾT LUẬN 80 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 81

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG

2 Bảng 1.2 Tư nhân hóa tại một số cảng hàng không lớn

của Châu Âu

38

triển khai chính sách PPP theo quy định của Chính phủ

DANH MỤC HÌNH

2 Hình 1.1 Khung phân tích về thực thi chính sách tư

nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn để đưa ra các khuyến nghị chính sách

12

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của Đề tài

Vận tải hàng không là mô hình vận tải hiện đại, giúp kết nối mạng lưới vận tải toàn cầu và mang lại rất nhiều lợi ích cho các hoạt động giao lưu thương mại, kinh doanh, du lịch, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế xã hội, thúc đẩy tăng trưởng của các quốc gia trên thế giới Sự phát triển mạnh mẽ của vận tải hàng không cũng tạo đà tăng trưởng cho các phương thức vận tải khác (đường bộ, đường sắt, hàng hải, đường thủy nội địa), tạo thành chuỗi cung ứng liên tục, xuyên suốt trong mô hình vận tải đa phương thức mà nhiều nước trên thế giới đang áp dụng

Hình a Thị phần vận tải hàng không toàn cầu 2018

Châu Á - Thái Bình Dương Châu Âu Bắc Mỹ Mỹ Latin Trung Đông Châu Phi

Năm 2018, khu vực Châu Á – Thái Bình Dương tiếp tục là khu vực có tốc độ tăng trưởng về vận tải hành khách cao nhất thế giới, chiếm 35% tổng thị phần toàn cầu Có được kết quả này là do sự phát triển mạnh mẽ của các nền kinh tế trong khu vực cũng như các nước trong khu vực Châu Á – Thái Bình Dương đang đẩy mạnh việc tự do hóa vận tải hàng không Trong đó, Việt Nam đóng vai trò là một trong các thị trường phát triển nhanh nhất trong khu vực

cũng như trên thế giới, được Boeing nhận định là “động lực phát triển của hàng

không khu vực”

Trong nước, vận tải hàng không Việt Nam trong nhiều năm vừa qua luôn giữ tốc độ tăng trưởng hai con số Năm 2018, sản lượng hành khách thông qua các CHKSB của Việt Nam đạt hơn 103 triệu lượt hành khách và sản lượng hàng hóa đạt 1,5 triệu tấn hàng hóa; trong đó, sản lượng vận chuyển của các hãng hàng không Việt Nam đạt xấp xỉ 70 triệu lượt hành khách và 1,2 triệu tấn hàng hóa

Hiện nay, ngoài sự hiện diện của 5 hãng hàng không nội địa (Vietnam Airlines, VietJet Air, Jetstar Pacific Airlines, Bamboo Airways và VASCO), còn có sự tham gia khai thác của 72 hãng hàng không nước ngoài từ 27 quốc gia/vùng lãnh thổ, vận hành trong mạng lưới từ các điểm đi quốc tế tới 22 CHKSB tại Việt Nam

Trong bối cảnh vận tải hàng không phát triển nhanh như nêu trên, ngành hàng không dân dụng Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều hạn chế về năng lực, đặc biệt là năng lực của hệ thống CHKSB Ví dụ như tại Cảng HKQT Tân Sơn Nhất tình trạng quá tải thường xuyên xảy ra Ngoài ra, Cảng HKQT Nội Bài và một số sân bay địa phương lớn tại Đà Nẵng, Khánh Hòa, Bình Định hay Quảng Bình cũng quá tải cục bộ khi lượng hàng khách tăng đột biến Theo số liệu báo cáo năm 2018, Cảng HKQT Tân Sơn Nhất công suất 28 triệu lượt hành

khách/năm nhưng đã đón hơn 38,3 triệu lượt hành khách, Cảng HKQT Cam Ranh (Khánh Hòa) công suất khoảng 6,5 triệu lượt hành khách/năm nhưng đã đón 8,2 triệu lượt hành khách, Cảng Hàng không Đồng Hới (Quảng Bình) công suất 400 nghìn lượt hành khách/năm nhưng đã thông qua gần 800 nghìn lượt hành khách Tình trạng quá tải nói trên đang tạo ra áp lực đến hạ tầng hàng không nói chung, dẫn đến nhiều vấn đề như chậm chuyến, hủy chuyến làm ảnh hưởng đến hoạt động khai thác của các hãng hàng không dân dụng, gây không ít phiền hà cho hành khách cũng như làm mất đi hình ảnh đẹp của Việt Nam trong mắt du khách quốc tế

Nhằm đáp ứng nhu cầu tăng trưởng nhanh của vận tải hàng không, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 236/QĐ-TTg ngày 23/02/2018 phê duyệt điều chỉnh quy hoạch phát triển giao thông vận tải hàng không đến năm

2020, định hướng đến năm 2030 Theo quy hoạch nêu trên, đến năm 2020 Việt Nam khai thác 23 cảng hàng không, gồm 13 cảng hàng không quốc nội và 10 cảng hàng không quốc tế; tiến hành nâng cấp, mở rộng 21 cảng hàng không hiện hữu (Nội Bài, Cát Bi, Vinh, Phú Bài, Đà Nẵng, Cam Ranh, Tân Sơn Nhất, Cần Thơ, Phú Quốc, Điện Biên, Thọ Xuân, Đồng Hới, Chu Lai, Pleiku, Phù Cát, Tuy Hòa, Buôn Ma Thuột, Liên Khương, Côn Đảo, Rạch Giá, Cà Mau); triển khai đầu tư xây dựng giai đoạn 1 CHKQT Long Thành; đầu tư xây dựng mới các cảng hàng không Vân Đồn, Phan Thiết, Sa Pa và các cảng hàng không khác theo quy hoạch Cũng theo quy hoạch nêu trên, đến năm 2030, Việt Nam khai thác 28 cảng hàng không, gồm 15 cảng hàng không quốc nội và 13 CHKQT; tập trung đầu tư các dự án trọng điểm như: đầu tư xây dựng giai đoạn

2 CHKQT Long Thành, đầu tư xây dựng mở rộng CHKQT Nội Bài, Đà Nẵng, Chu Lai

Căn cứ quy hoạch được phê duyệt, các dự án đầu tư nâng cấp, mở rộng Cảng HKQT Tân Sơn Nhất, Cảng HKQT Nội Bài,… và đặc biệt là dự án đầu

tư xây dựng Cảng HKQT Long Thành đang được Quốc hội, Chính phủ chỉ đạo triển khai khẩn trương, quyết liệt để sớm đưa vào khai thác nhằm tăng năng lực phục vụ, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Tuy nhiên, thực tế khách quan là nhà nước không đủ nguồn vốn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng không theo quy hoạch Do đó, vấn đề cấp thiết đặt ra là phải huy động nguồn vốn đầu

tư của khu vực tư nhân trong phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng CHKSB nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển của ngành

Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng không nói chung và CHKSB nói riêng là lĩnh vực đầu tư đặc thù đòi hỏi phải tuân thủ không chỉ quy định của pháp luật Việt Nam mà còn phải tuân thủ quy định của tổ chức hàng không dân dụng quốc tế Thực tiễn từ trước đến nay hầu hết CHKSB đều do nhà nước đầu

tư xây dựng, quản lý và vận hành Trong mấy năm gần đây có một vài công trình đã được đầu tư theo hình thức BOT như nhà ga hành khách cảng hàng không Phan Thiết, đặc biệt cảng HKQT Vân Đồn là cảng hàng không đầu tiên của Việt Nam được xây dựng và vận hành bởi 100% vốn tư nhân theo hình thức BOT

Từ nhu cầu cấp bách về nguồn vốn đầu tư như nêu trên và thực tiễn các

dự án đầu tư theo hình thức BOT đã thực hiện, việc nghiên cứu về chính sách

tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không là rất cần thiết để xác định rõ hiện trạng và tìm ra các giải pháp phù hợp để tiếp tục triển khai nhằm thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân vào việc hiện thực hóa quy hoạch phát triển hệ thống CHKSB đáp ứng nhu cầu tăng trưởng nhanh chóng của thị trường vận tải hàng không của Việt Nam

Với tất cả những lý do nêu trên, trong khuôn khổ kiến thức cũng như

kinh nghiệm làm việc của mình, học viên xin chọn đề tài “Thực thi chính sách

tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không - Nghiên cứu trường hợp Cảng Hàng không quốc tế Vân Đồn”

Chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn được tổ chức thực thi và đạt kết quả như thế nào?

Đề tài nghiên cứu nhằm đạt được các mục tiêu sau đây:

- Làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về chính sách tư nhân hóa, trong đó

có khái niệm chính sách công, quy trình thực thi chính sách công, phân tích các lợi thế của mô hình tư nhân hóa, cụ thể là PPP, trong xây dựng cơ sở hạ tầng nói chung và cơ sở hạ tầng hàng không nói riêng;

- Phân tích, đánh giá quá trình và kết quả thực thi chính sách tư nhân hóa theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Cảng HKQT Vân Đồn;

- Đề xuất một số khuyến nghị chính sách nhằm thu hút, thúc đẩy đầu tư

tư nhân theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Tư nhân hóa là khái niệm chỉ việc chuyển đổi tài sản thuộc sở hữu công thành tài sản thuộc sở hữu của tư nhân Có nhiều hình thức tư nhân hóa như:

Tư nhân hóa hoàn toàn tài sản công, tư nhân hóa một phần tài sản công hoặc chuyển hoàn toàn một đơn vị sự nghiệp công thành doanh nghiệp Trong các hình thức tư nhân hóa nói trên thì hình thức tư nhân hóa một phần tài sản công được áp dụng nhiều trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng theo mô hình hợp tác công tư,

trong đó hình thức hợp đồng BOT là hình thức được sử dụng nhiều nhất Vì vậy, để phù hợp với chủ thể nghiên cứu của Đề tài, Đề tài này chỉ tập trung vào đối tượng nghiên cứu là thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở

hạ tầng hàng không theo mô hình hợp tác công tư (PPP) sử dụng hình thức hợp đồng BOT

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về không gian: Cảng HKQT Vân Đồn

- Về thời gian: Từ năm 2010 khi đưa ra chủ trương đầu tư Cảng HKQT Vân Đồn theo hình thức BOT đến năm 2019 khi đưa Cảng HKQT Vân Đồn vào khai thác

Luận văn gồm 3 chương:

- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu,

cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ

sở hạ tầng hàng không

- Chương 2: Hiện trạng thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển

cơ sở hạ tầng hàng không và tại Cảng HKQT Vân Đồn

- Chương 3: Một số khuyến nghị về chính sách nhằm thu hút đầu tư tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không

CHƯƠNG 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ

LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG 1.1 Tình hình nghiên cứu

1.1.1 Nghiên cứu về chính sách tư nhân hóa và thực thi chính sách tư nhân

hóa

Có thể nêu một vài nghiên cứu như sau :

Parker và nhóm các tác giả (1998) đã đưa ra trong nghiên cứu

“Privatization in the European Union: Theory and Policy Perspectives” cái

nhìn tổng quan về tư nhân hóa, so sánh lý thuyết và thực tiễn chính sách tư nhân hóa tại các quốc gia Châu Âu và vai trò của EU trong việc xây dựng chính sách

Nghiên cứu “Privatization in Malaysia: Regulation,Rent-Seeking and

Policy Failure” của Jeff Tan (2008) đưa ra câu hỏi về sự cần thiết đối với việc

tư nhân hóa tại các quốc gia đang phát triển, các nguyên nhân về sự thất bại của

tư nhân hóa, các điều kiện cần thiết để thực hiện tư nhân hóa thành công, và đưa ra các lý giải áp dụng vào các trường hợp thực tiễn về tư nhân hóa tại Malaysia

Michal Mejstrik và nhóm tác giả của nghiên cứu “The privatization

process in East-Central Europe: Evolutionary Process of Czech Privatization”

(1997) đã phân tích quá trình thay đổi của tư nhân hóa tại Czech những năm

1990 với góc nhìn khách quan và nhận định rằng tư nhân hóa không phải là mục tiêu mà chỉ là điều kiện cần có cho việc tái cấu trúc nền kinh tế

Kothenburger và các tác giả (2006) trong ấn phẩm “Privatization

Experiences in the European Union” đã đưa ra khung khái niệm về tư nhân hóa

và thực tiễn tư nhân hóa tại các nước Châu Âu và đi đến kết luận rằng tác động của tư nhân hóa phụ thuộc vào hình thức tư nhân hóa và quốc gia đó lựa chọn

và thường bị bỏ qua bởi các các thiết chế chính trị và văn hóa vốn có tại các quốc gia đó khi hướng tới tư nhân hóa Hơn nữa, thước đo phù hợp đối với sự thành công hoặc thất bại của tư nhân hóa vẫn là một vấn đề chưa có câu trả lời,

mà hiện chỉ mới dừng ở mức phận loại mức độ thành công/thất bại dựa trên kinh nghiệm của từng quốc gia

Ấn phẩm “Privatization and After: Monitoring and Regulation” của

Ramanadham (1994) tổng hợp các thảo luận về sự cần thiết của việc giám sát

tư nhân hóa nhằm đánh giá việc đạt được các mục tiêu và sự đóng góp của tư nhân hóa cho phát triển kinh tế, phân tích quy định pháp luật của Anh Quốc và hàm ý cho các quốc gia đang phát triển

Ngoài ra còn nhiều ấn phẩm tổng hợp khác của Bennett (How does

privatization work? – 1998), Baldassarri (Privatization Processes in Eastern Europe: Theoretical Foundations and Empirical Results – 1993), MacAvoy

(Privatization and State-Owned Enterprises: Lessons from the United States,

Great Britain and Canada – 1989), hay Kessides (Reforming Infrastructure Privatization, Regulation, and Competition – 2005) là các ấn phẩm có giá trị

tham khảo trong các nghiên cứu về tư nhân hóa nói chung

1.1.2 Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng

không

Tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng hàng không, đã là xu hướng nổi lên trên thế giới trong nhiều năm trở lại đây Trong rất nhiều các lý do đằng sau xu hướng này, lý do chủ yếu là để tiếp cận nguồn vốn tư nhân đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, đồng thời nâng cao chất lượng vận hành, khai thác dịch vụ

Trong nghiên cứu “Privatization, corporatization, ownership forms and

their effects on the performance of the world’s major airports” (2006), nhóm

tác giả Oum, Adler, và Yu đã đưa ra trong nghiên cứu của mình so sánh về hiệu quả quản lý giữa mô hình quản lý CHKSB bởi nhà nước và tư nhân và cho rằng, sự quản lý của nhà nước luôn bị tác động bởi nhiều yếu tố, trong khi sự quản lý của tư nhân thì luôn đạt hiệu quả do được điều chỉnh bởi yếu tố tối đa hóa lợi nhuận

Lập luận này cũng được bổ sung bởi Gillen (The evolution of airport

ownership and governance – 2011) khi ông cho rằng các CHKSB thuộc sở hữu nhà nước sẽ chỉ tập trung vào chức năng chính của nó mà không quan tâm đến các yếu tố về giá trị thương mại, và sẽ “không có sự nhất quán giữa chính sách

và việc sử dụng hiệu quả các cơ sở hạ tầng của CHKSB” Trong nghiên cứu của Bennett và Johnson (Tax Reduction without Sacrifice Private-Sector

Production of Public Services – 1980), nhiều chứng minh cũng được đưa ra để

bổ trợ cho lập luận sở hữu tư nhân mang lại sự quản lý tốt hơn sở hữu nhà nước

Tuy nhiên, cũng có những lập luận theo chiều hướng trung lập hơn

Vickers and Yarrow (Economic perspectives on privatization – 1991) chỉ ra

rằng sở hữu tư nhân cũng có những lợi thế nhất định, tuy nhiên điều đó không đồng nghĩa với sự thiếu hiệu quả của sở hữu nhà nước Hơn nữa, tính hiệu quả của khai thác CHKSB phụ thuộc nhiều vào yếu tố cạnh tranh chứ không phải

do vấn đề thuộc quyền sở hữu

Tác giả Palhares và Santo Jr (2001) trong nghiên cứu “A comparison

study of medium airport management in different countries” đã phân tích các

chỉ số liên quan đến lợi nhuận và chi phí tại các cảng hàng không của Canada, Australia và một số quốc gia khác, và đặt câu hỏi về việc sử dụng các chỉ số này để đánh giá sự thành công của việc tư nhân hóa CHKSB

Trong tài liệu thảo luận “Airport Privatization in India”, tác giả Ohri

(2009) nghiên cứu về tư nhân hóa cảng hàng không tại Ấn Độ và đưa ra kết

luận về tầm quan trọng của việc xây dựng hợp đồng nhượng quyền giữa nhà nước và tư nhân, đồng thời xây dựng cơ chế kiểm soát phù hợp để đạt được các lợi ích của việc tư nhân hóa

Gong và nhóm tác giả (2012) thông qua nghiên cứu “The impact of

airport and seaport privatization on efficiency and performance: A review of the international evidence and implications for developing countries” đã rút ra

các kết luận quan trọng cho việc xây dựng chính sách tư nhân hóa cảng hàng không và cảng biển, đó là: (1) Quá trình đánh giá sự thành công của một dự án

tư nhân hóa cần phải có thời gian đủ dài để nghiên cứu những sự thay đổi trong hoạt động khai thác của dự án đó; (2) Đối với việc đánh giá các mô hình sở hữu, thì việc đánh giá sự thay đổi trong quản lý của một mô hình công ty trước

và sau khi tiến hành tư nhân hóa sẽ thường mang lại kết quả đáng tin cậy hơn;

và (3) Ngoài các chỉ số về kỹ thuật thì các chỉ số về tài chính, cũng như đánh giá của hành khách đối với chất lượng dịch vụ cũng cần được vận dụng để đánh giá tổng thể đối với chính sách tư nhân hóa

Tuy vậy, cũng có ý kiến trái chiều, không ủng hộ tư nhân hóa cảng hàng

không như tác giả Kriesler trong nghiên cứu “Why privatize airports?” (1996)

cho rằng, do giá trị mua bán của cảng hàng không thường thấp hơn giá thị trường, đồng thời nguồn thu từ khai thác cũng không chảy vào ngân sách, nguồn tiền từ việc bán cảng hàng không sẽ thấp hơn giá trị thực tại cũng như giá trị gia tăng của chính cảng hàng không đó, và như vậy, tư nhân hóa không phải là một lựa chọn tốt

Trong nước cũng có một số nghiên cứu về tư nhân hóa trong phát triển

cơ sở hạ tầng nói chung, cụ thể là cơ chế hợp tác Công – Tư Đề tài khóa luận

tốt nghiệp với tiêu đề “Cơ chế hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong đầu tư xây

dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật ở Việt Nam” của nhóm tác giả Nguyễn Trí Dũng,

Trần Diễm Lan, Nguyễn Thị Thanh Tâm do TS Hồ Sĩ Hùng (Cục Phát triển

doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) và TS Sven Jungerhern (Giảng viên

Khoa Chính phủ, Đại học Uppsala Thụy Điển) hướng dẫn được hoàn thành vào tháng 6/2011 và tập trung chủ yếu vào mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng nói chung và các trường hợp cụ thể về mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân thuộc lĩnh vực xử lý rác thải và cung cấp nước sinh hoạt Một số kiến nghị của Nhóm nghiên cứu về giải pháp nhằm áp dụng có hiệu quả mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân trong đầu tư xây dựng hệ thống

hạ tầng kỹ thuật tại Việt Nam vẫn còn giá trị, có thể tham khảo

Tác giả Nguyễn Thị Phương Thanh trình bày trong nghiên cứu “Đầu tư

theo hình thức Công – Tư để phát triển cơ sở hạ tầng: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” (2016) đã trình bày các lợi thế của mô hình đối tác Công

– Tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng, nhận định một số khó khăn của Việt Nam, đồng thời nêu các kinh nghiệm của Singapore và Indonesia trong quá trình áp dụng đầu tư theo hình thức hợp tác Công – Tư để làm bài học cho Việt Nam

1.2 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình làm luận văn này, học viên sử dụng phương pháp thu thập thông tin, số liệu, tổng hợp, phân tích, đánh giá các thông tin, số liệu, bao gồm số liệu thống kê về điều kiện tự nhiên, điều kiện KT – XH của tỉnh Quảng Ninh, số liệu báo cáo khai thác của Cảng HKQT Vân Đồn năm 2019; tham khảo các báo cáo về số liệu vận tải hàng không thế giới, các công trình nghiên cứu về thực hiện chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được công bố để làm rõ thêm kết quả nghiên cứu của luận văn

Ngoài ra, luận văn còn sử dụng thông tin được thu thập và khai thác từ các báo cáo khoa học, sách, báo, tạp chí, các website có liên quan đến đề tài nghiên cứu trong phạm vi cả nước

1.3 Khung phân tích

Hình 1.1 Khung phân tích về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn để đưa ra các

khuyến nghị chính sách

1.4 Cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP)

1.4.1 Khái niệm chính sách công

Định nghĩa về chính sách công đã được nhiều nhà nghiên cứu trên thế giới và tại Việt Nam đưa ra và có nhiều quan điểm khác nhau

Theo Thomas Dye (2014, trang 3), quan niệm về chính sách công rất đơn giản, đó là: “Chính sách công là bất kỳ những gì Nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” William Jenkins lại đưa ra quan niệm cụ thể hơn về chính sách công: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống xác

định thuộc phạm vi thẩm quyền” (1978) Còn James Anderson quan niệm về chính sách công: “… là một đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một hoặc một tập hợp các nhà hoạt động để giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn đề quan tâm” (2003, trang 2)

Hình 1.2 Chu trình chính sách

Trong nước, tác giả Lê Chi Mai định nghĩa về chính sách công: “… là một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế xã hội theo mục tiêu xác định” (2001) Tác giả Lê Vinh Danh lại khẳng định: “Chính sách công là những gì mà chính quyền thi hành đến dân” (2001, trang 123) Tác giả Nguyễn Hữu Hải đưa ra khái niệm

về Chính sách công như sau: “Chính sách công là kết quả của ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện bằng một tập các quyết định có liên quan với nhau,

Xây dựng chính sách

Phổ biến tuyên truyền chính sách

Phân công, phối hợp thực hiện

Duy trì chính sách

Điều chỉnh chính sách

Theo dõi,

kiểm tra

chính sách

Đánh giá tổng kết

Chu trình chính sách

bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội” (2014)

Chúng ta có thể thấy, mỗi nhà nghiên cứu, mỗi tác giả lại đưa ra một khái niệm khác nhau về chính sách công Tuy vậy, từ các khái niệm này, có thể rút

ra rằng chính sách công là sản phẩm có mục đích của Nhà nước tác động đến đời sống của người dân và có những điểm cơ bản như sau: (1) Chính sách công bắt nguồn từ các quyết định do Nhà nước ban hành và nội dung của chính sách được thể hiện trong các văn bản quyết định của Nhà nước; (2) Chính sách công hướng tới giải quyết vấn đề công và tác động đến lợi ích của một hoặc nhiều nhóm dân số trong xã hội; (3) Chính sách công bao gồm hai bộ phận cấu thành

là mục tiêu và giải pháp chính sách; (4) Mục tiêu của chính sách công là tạo ra những thay đổi (thay đổi hành vi của đối tượng hoặc thay đổi hiện trạng vấn đề) và nhằm đạt được các mục tiêu phát triển của đất nước hoặc địa phương; (5) Chính sách công luôn thay đổi theo thời gian do những điều chỉnh hoặc do thay đổi trong định hướng chính sách ban đầu, hoặc là kinh nghiệm về thực thi chính sách công có thể được phản hồi vào quá trình ra quyết định, hoặc do định nghĩa về các vấn đề chính sách công cũng thay đổi qua thời gian; và (6) Chính sách công là đầu ra của hệ thống chính trị

1.4.2 Quy trình tổ chức thực thi chính sách

1.4.2.1 Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công

Câu hỏi đặt ra là tại sao phải xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công? bởi vì việc triển khai thực thi chính sách công là một quá trình phức tạp, chịu tác động của nhiều yếu tố và thông thường diễn ra trong một thời gian dài; vì vậy khi một chính sách công được ban hành, chúng ta cần phải lập

kế hoạch thực hiện chính sách một cách cẩn thận chi tiết để làm cơ sở cho các

cơ quan nhà nước chủ động triển khai việc thực hiện chính sách một cách tốt

nhất có thể Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công phải được xây dựng trước khi đưa chính sách vào thực tiễn đời sống Các cơ quan triển khai thực hiện chính sách công từ Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch thực hiện chính sánh Nội dung cơ bản của kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công bao gồm:

Một là, lên kế hoạch tổ chức điều hành thực hiện chính sách, trong đó cần có dự kiến về cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp triển khai thực hiện chính sách; số lượng và yêu cầu đối với nhân sự tham gia tổ chức thực thi chính sách; dự kiến về trách nhiệm của cán bộ quản lý và công chức, viên chức thực thi chính sách; cơ chế tác động lẫn nhau giữa các cấp được giao thực thi chính sách

Hai là, xác định các nguồn lực để thực hiện chính sách, như dự kiến cơ

sở vật chất, trang thiết bị, vật tư, nguồn lực tài chính…để phục vụ cho tổ chức thực thi chính sách; kế hoạch cụ thể về cung cấp các nguồn lực nêu trên

Ba là, dự kiến về thời gian duy trì chính sách, trên cơ sở đó xác định thời gian tổ chức triển khai thực hiện các bước từ phổ biến, tuyên truyền chính sách đến tổng kết rút kinh nghiệm Mỗi bước triển khai đều có mục tiêu cần đạt được

và thời gian dự kiến cho việc thực hiện mục tiêu đó Chúng ta cũng có thể dự kiến các bước cho phù hợp với một chương trình cụ thể của chính sách công đã

Năm là, xây dựng các nội quy, quy chế trong thực thi chính sách công bao gồm nội quy, quy chế về tổ chức, điều hành; về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của cán bộ, công chức, viên chức và các cơ quan liên quan tham gia

tổ chức điều hành chính sách; về các hình thức khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong tổ chức thực thi chính sách, …

Dự thảo kế hoạch thực thi chính sách được xây dựng, lấy ý kiến tham gia, tổng hợp hoàn thiện để trình người có thẩm quyền xem xét, ban hành Kế hoạch thực thi chính sách ở cấp nào thì do lãnh đạo cấp đó ký ban hành Sau khi kế hoạch thực thi chính sách được quyết định ban hành sẽ trở thành một mệnh lệnh hành chính có giá trị pháp lý, mọi người liên quan có trách nhiệm thực hiện Khi cần điều chỉnh kế hoạch thực thi chính sách cho phù hợp với tình hình thực tế, cơ quan đã xây dựng kế hoạch đề xuất và người đã ký ban hành kế hoạch xem xét, quyết định việc điều chỉnh kế hoạch thực hiện chính sách

1.4.2.2 Phổ biến, tuyên truyền chính sách công

Phổ biến, tuyên truyền chính sách công là công việc hết sức quan trọng

và cần thiết, làm cho đối tượng hiểu rõ chính sách sẽ góp phần tích cực vào kết quả thực hiện chính sách Vì vậy, sau khi kế hoạch triển khai thực hiện chính sách được ban hành, các cơ quan liên quan cần tiến hành trước tiên là việc phổ biến, tuyên truyền sâu rộng về chính sách, vận động các đối tượng liên quan tham gia thực hiện chính sách công Phổ biến, tuyên truyền chính sách tốt giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia thực hiện hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; hiểu rõ về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định; và về tính khả thi của chính sách để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý của nhà nước Việc phổ biến, tuyên truyền chính sách còn giúp cho mỗi cán bộ, công chức, viên chức có trách nhiệm tổ chức

thực hiện chính sách nhận thức đầy đủ tính chất, quy mô của chính sách đối với đời sống kinh tế xã hội của cả nước nói chung và của từng vùng miền nói riêng

để chủ động tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệu quả kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách được giao

Công tác phổ biến, tuyên truyền, vận động thực thi chính sách công cần phải thực hiện thường xuyên, liên tục, ngay cả khi chính sách công đang được thi hành tốt Việc duy trì tuyên truyền, vận động thường xuyên sẽ làm cho các đối tượng liên quan hiểu rõ hơn, tin tưởng vào chính sách và tích cực thực hiện chính sách Có nhiều hình thức khác nhau để phổ biến, tuyên truyền chính sách như trực tiếp tiếp xúc, trao đổi với các đối tượng tiếp nhận thông qua các cuộc hội nghị, hội thảo, lớp bồi dưỡng kiến thức…; hoặc gián tiếp thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Tuỳ theo yêu cầu của các cơ quan quản lý, tính chất của từng loại chính sách và điều kiện cụ thể mà lựa chọn các hình thức phổ biến, tuyên truyền, vận động thực hiện chính sách một cách thích hợp nhất

Để việc phổ biến, tuyên truyền chính sách đạt hiệu quả cao, cần phải lựa chọn những người có trình độ chuyên môn phù hợp, có phẩm chất chính trị tốt

và có năng lực truyền đạt những thông tin quan trọng đến đối tượng được phổ biến, tuyên truyền Ngoài ra, cũng phải chú trọng đến các điều kiện về vật chất, trang thiết bị kỹ thuật nhằm nâng cao chất lượng công tác phổ biến, tuyên truyền chính sách công để đạt được mục tiêu đặt ra

1.4.2.3 Phân công, phối hợp thực hiện chính sách công

Một khâu quan trọng khác của quá trình triển khai thực hiện chính sách công đó là việc phân công các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện chính sách công theo kế hoạch được phê duyệt Chính sách công thường được triển khai thực hiện trên phạm vi cả nước, tối thiểu cũng là trong phạm vi một tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương Vì thế số lượng cá nhân, tổ chức tham gia thực thi chính sách rất lớn, bao gồm các đối tượng tác động của chính sách, nhân dân thực hiện và bộ máy tổ chức thực thi của nhà nước Ngoài ra, các hoạt động thực hiện mục tiêu chính sách công cũng diễn ra hết sức đa dạng, phức tạp theo không gian và thời gian, chúng đan xen nhau, thúc đẩy hoặc kìm hãm lẫn nhau Bởi vậy, muốn tổ chức thực thi chính sách công có hiệu quả cần phải phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản lý ngành ở trung ương, các cấp chính quyền địa phương Trong thực tế, khi xây dựng kế hoạch thực thi một chính sách cụ thể nào đó người ta thường phân công cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp thực hiện Chính sách khi được triển khai thực hiện có thể tác động đến quyền và lợi ích của một bộ phận dân cư, nhưng kết quả tác động lại liên quan đến nhiều yếu tố, quá trình thuộc các bộ phận khác nhau, nên cần phải phối hợp để đạt được yêu cầu quản lý

Hoạt động phân công, phối hợp diễn ra theo tiến trình thực hiện chính sách công một cách chủ động, sáng tạo để luôn duy trì chính sách được ổn định, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính sách đã được ban hành

1.4.2.4 Đôn đốc thực hiện chính sách công

Trong quá trình triển khai thực hiện chính sách, các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức có thẩm quyền được giao nhiệm vụ phải theo dõi và đôn đốc thực hiện chính sách công thông qua các công cụ hữu ích như chế độ báo cáo thu thập thông tin, kiểm tra thực tế tình hình thực hiện tại cơ sở, ban hành văn bản chỉ đạo, đôn đốc, nhắc nhở….nhằm làm cho các chủ thể thực thi nêu cao ý thức trách nhiệm trong thực hiện các biện pháp theo định hướng chính sách đã ban hành Thực tế cho thấy, khi triển khai thực hiện chính sách, không phải đơn

vị nào cũng thực hiện đúng yêu cầu đề ra, vì vậy cần phải có hoạt động theo dõi, kiểm tra và đôn đốc để vừa thúc đẩy các chủ thể nỗ lực nhiều hơn trong

việc hoàn thành nhiệm vụ, vừa phòng, chống những hành vi vi phạm quy định trong thực hiện chính sách công

1.4.2.5 Tổng kết thực hiện chính sách công

Như đã trình bày tại các phần trên, chính sách công thường được tổ chức thực hiện liên tục trong thời gian dài Vì vậy, để đánh giá kết quả thực hiện chính sách công cần thiết phải tổ chức tổng kết sau một thời gian nhất định triển khai thực hiện Việc tổng kết đánh giá có thể thực hiện đối với từng phần, từng giai đoạn triển khai hoặc đánh giá đối với toàn bộ kết quả thực thi chính sách, trong đó đánh giá toàn bộ được thực hiện sau khi kết thúc chính sách Tổng kết đánh giá việc tổ chức thực thi chính sách được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành, chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách và kết quả đạt được của quá trình thực thi chính sách

Việc tổng kết trước hết là xem xét, đánh giá về công tác chỉ đạo điều hành thực thi chính sách của các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến cơ sở Bên cạnh đó cũng cần xem xét cả vai trò, chức năng của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và tổ chức xã hội liên quan trong việc tham gia thực hiện chính sách công Cơ sở để tổng kết đánh giá công tác chỉ đạo, điều hành thực thi chính sách công của các cơ quan nhà nước là kế hoạch được giao và những nội quy, quy chế đã được xây dựng, ban hành Việc đánh giá tình hình phối hợp chỉ đạo, điều hành thực thi chính sách công của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội

và xã hội với Nhà nước dựa trên các văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức nói trên để xem xét

Ngoài việc tổng kết đánh giá kết quả chỉ đạo, điều hành của các cơ quan nhà nước, còn phải tổng kết đánh giá việc thực thi của các đối tượng thực hiện chính sách công bao gồm các đối tượng thực hiện chính sách, đối tượng được hưởng lợi ích trực tiếp và gián tiếp từ chính sách, nghĩa là tất cả các thành viên

trong xã hội Đánh giá kết quả thực thi chính sách của các đối tượng này là việc hưởng ứng với mục tiêu chính sách và ý thức chấp hành những quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để thực hiện mục tiêu chính sách trong từng điều kiện về không gian và thời gian

1.4.3 Hệ thống các văn bản chính sách chính về tư nhân hóa trong phát

triển cơ sở hạ tầng hàng không

1.4.3.1 Nghị quyết của Đảng

Tiếp tục thực hiện chủ trương đổi mới phát triển kinh tế, Nghị quyết Đại hội IX của Đảng đã xác định thực hiện nhất quán chính sách phát triển kinh tế nhiều thành phần Các thành phần kinh tế kinh doanh theo pháp luật đều là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cùng phát triển lâu dài, hợp tác và cạnh tranh lành mạnh; trong đó kinh

tế tư nhân được khuyến khích phát triển rộng rãi trong những ngành nghề sản xuất, kinh doanh mà pháp luật không cấm

Triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội IX của Đảng, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Khóa IX đã thống nhất quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết số 14-NQ/TW ngày 28/3/2002: “Kinh tế tư nhân là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân Phát triển kinh tế tư nhân là vấn đề chiến lược lâu dài trong phát triển nền kinh tế nhiều thành phần định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần quan trọng thực hiện thắng lợi nhiệm vụ trung tâm là phát triển kinh tế, công nghiệp hoá, hiện đại hoá, nâng cao nội lực của đất nước trong hội nhập kinh tế quốc tế”

Tiếp theo đó Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, XII đã xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm là: Xây dựng đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, nhất là hệ thống giao thông đồng bộ Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày

16/01/2012 về xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, trong đó khẳng định “Huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu hút các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài vào phát triển kết cấu

hạ tầng kinh tế, xã hội”, “Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng của nhà đầu tư Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền… để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT ” Gần đây nhất, Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII một lần nữa khẳng định “đẩy mạnh thực hiện các

dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, bảo đảm tính công khai, minh bạch; có cơ chế giám sát, quản lý và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư đối với từng

dự án” (Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 01/11/2016)

1.4.3.2 Các văn bản quy phạm pháp luật

Các chủ trương, quan điểm chỉ đạo của Đảng đã được thể chế hóa thành các văn bản quy phạm pháp luật để tạo hành lang pháp lý cho kinh tế tư nhân phát triển Các văn bản pháp luật liên quan điều chỉnh chung cho tất cả các ngành kinh tế bao gồm: Luật Đầu tư năm 2005 và Luật Doanh nghiệp năm

2005 Trong quá trình triển khai thực hiện, các văn bản pháp luật liên tục được

rà soát sửa đổi, bổ sung để giải quyết những vướng mắc, bất cập trong thực tế

và các luật nói trên đã được thay thế bằng Luật Đầu tư năm 2014 và Luật Doanh nghiệp năm 2014

Khoản 5 Điều 3 Luật Đầu tư 2014 quy định “Đầu tư kinh doanh là việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc

thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng hoặc thực hiện dự án đầu tư” Căn

cứ quy định này, nhà đầu tư tư nhân có thể đầu tư kinh doanh dưới nhiều hình thức khác nhau; trong đó, đầu tư theo hình thức hợp đồng thực hiện dự án đầu

tư là hình thức đầu tư được Đề tài này tập trung nghiên cứu

Khoản 1 Điều 5 Luật Đầu tư 2014 quy định Nhà đầu tư được quyền thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh trong các ngành, nghề mà Luật này không cấm Ngoài ra, Luật Đầu tư 2014 cũng quy định các ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện; các hình thức và đối tượng được hưởng ưu đãi đầu tư; ngành, nghề và địa bàn ưu đãi đầu tư “Đầu tư phát triển và vận hành, quản lý công trình kết cấu hạ tầng” là một trong những ngành nghề được hưởng ưu đãi đầu tư Đầu tư kinh doanh CHKSB là một ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện theo quy định tại Nghị định số 92/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về các ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực HKDD và Nghị định số 89/2019/NĐ-CP ngày 15/11/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2016/NĐ-CP và Nghị định số 30/2013/NĐ-CP ngày 08/4/2013 của Chính phủ về kinh doanh vận chuyển hàng không và hoạt động hàng không chung

1.4.4 Hợp tác Công – Tư

1.4.4.1 Khái niệm Hợp tác Công – Tư

PPP là một khái niệm không mới trên thế giới và cũng đã hình thành ở Việt Nam trong thời gian gần đây Các cách hiểu về PPP hiện nay được đánh giá là tương đối thống nhất và thường tiếp cận theo khía cạnh mối quan hệ giữa Nhà nước và Tư nhân Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) thì “PPP được hiểu là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị công (cấp quốc gia, bang, tỉnh hoặc địa phương) với các đơn vị thuộc khu vực tư nhân qua đó các kỹ năng,

được phân bổ theo cách bổ sung cho nhau, rủi ro và lợi ích được chia sẻ, nhằm đem lại kết quả thực thi dịch vụ tối ưu và giá trị tốt đẹp cho công dân” (2012, trang 2)

PPP bao hàm cả xây dựng và bảo trì các tài sản kết cấu hạ tầng (đầu tư mới) cũng như quản lý các tài sản hiện hành của khu vực công (quản lý, bảo trì các tài sản cũ) Trong PPP, khu vực công chịu trách nhiệm cuối cùng về cung cấp dịch vụ, mặc dù khu vực tư nhân mới là bên cung cấp dịch vụ trong một thời gian dài Các hình thức PPP được quy định riêng trong hợp đồng, trong đó quy định rõ trách nhiệm của mỗi bên (bên nhận và/hoặc bên trao, và khu vực

tư nhân và/hoặc bên được nhượng quyền) Hợp đồng đó quy định khi nào, theo điều kiện nào, và bằng cách nào khu vực tư nhân đủ điều kiện nhận thanh toán (thường xuyên cũng như lần cuối) và cách thức điều chỉnh thanh toán nếu có

Thuật ngữ “Hợp tác Công – Tư” và “sự tham gia của khu vực tư nhân” đôi khi được sử dụng thay thế cho nhau Thuật ngữ hợp đồng về sự tham gia của khu vực tư nhân được sử dụng từ những năm 1990 khi các chính phủ tìm cách chuyển giao nghĩa vụ đầu tư cho khu vực tư nhân nhằm giải quyết gánh nặng ngân sách chứ không tập trung vào cơ hội hợp tác Tuy nhiên, điều này đòi hỏi quan hệ hợp tác (nghĩa là nghĩa vụ hợp đồng hoặc cam kết) giữa các cơ quan của chính phủ và khu vực tư nhân Trong các trường hợp cụ thể, khi một

số chương trình tham gia của khu vực tư nhân quá tham vọng và yếu tố xã hội

bị bỏ qua, dẫn tới những quan ngại chính đáng từ phía công chúng về mức phí

sử dụng dịch vụ và các khoản lợi nhuận có được nhờ vào bản chất độc quyền của các dịch vụ Kinh nghiệm về sự tham gia của khu vực tư nhân là bài học giá trị về cách thức hoàn thiện tổng thể tiến trình PPP, trong đó tập trung cải thiện tình hình thực hiện các dịch vụ công qua các hình thức quan hệ hợp tác

và chứng minh được giá trị sử dụng vốn trong toàn bộ vòng đời của tài sản

PPP là phương thức mua sắm dịch vụ công hiện đại và đảm bảo hiệu quả Không nên nhìn nhận đây chỉ là phương thức huy động vốn của tư nhân để hình thành tài sản Đó phải là một phương thức quản lý các cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ qua hình thức hợp tác lâu dài với mục tiêu là cung cấp dịch vụ tốt hơn cho khách hàng, đem lại giá trị sử dụng vốn cao hơn cho người nộp thuế bằng cách phân bổ rủi ro tối ưu, sự cộng hưởng trong quản trị, khuyến khích đổi mới và sử dụng tài sản hiệu quả, đồng thời áp dụng phương pháp quản lý tài sản theo suốt vòng đời Trong PPP, một số khía cạnh được xác định cụ thể

về cung cấp dịch vụ, phát triển và vận hành cơ sở hạ tầng được giao cho khu vực tư nhân, còn những nội dung khác vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực công

Từ các căn cứ nêu trên có thể khẳng định rằng đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng nói chung và cơ sở hạ tầng hàng không nói riêng được Nhà nước khuyến khích nhằm giải quyết một trong ba nút thắt (thể chế, kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực), tạo động lực cho nền kinh tế phát triển nhanh và bền vững

1.4.4.2 Một số đặc trưng của PPP

PPP nhìn chung có đặc trưng gồm năm yếu tố chính sau đây:

- Thứ nhất, PPP là quá trình lâu dài Mối quan hệ giữa đối tác khu vực công và đối tác khu vực tư nhân trong một dự án theo kế hoạch thường mang tính trung hạn hoặc dài hạn, đòi hỏi một hợp đồng đề cập đến các khía cạnh khác nhau Việc giám sát liên tục trong suốt vòng đời hợp đồng nhằm đảm bảo hiệu suất công tác quản lý tài sản do khu vực tư nhân chủ trì trong dài hạn

Bảng 1.1 Các loại hợp đồng cơ bản của hình thức PPP

Khu vưc tư nhân thu phí dịch vụ

Khoảng từ 01 đến 05 năm

và/hoặc hoạt động

Sở hữu vẫn thuộc về khu vực công

Khu vực tư nhân nhận được phí quản lý gắn với hiệu quả hoạt động; khu vực tư nhân không phải đầu tư nhiều vốn

Khoảng từ 05 đến 10 năm

mua

Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm hoàn toàn về cung cấp dịch vụ và đầu tư cho hoạt động

Sở hữu vẫn thuộc về khu vực công

Rủi ro về doanh thu cho khu vực tư nhân; đầu tư chủ yếu của khu vực công, một phần của khu vực tư nhân

Khoảng từ 10 đến 30 năm

Hợp đồng nhượng

quyền

Đầu tư của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng mới hoặc hiện hành; khu vực tư nhân vận hành toàn bộ hệ thống

thuộc về khu vực tư nhân trong giai

đồng

Rủi ro cho thu ngân sách của Chính phủ; rủi ro về doanh thu, kỹ thuật, tài chính và vận hành cho khu vực tư nhân

Khoảng từ 15 đến 50 năm

- Thứ hai, PPP là tài trợ hình thành tài sản, trách nhiệm theo vòng đời tài sản và quyền sở hữu Hình thức tài trợ hình thành tài sản hoặc phương pháp tài trợ dự án, một phần hoặc toàn bộ từ nguồn khu vực công hoặc tư nhân đôi khi đòi hỏi những cơ chế phức tạp với nhiều bên tham gia khác nhau, trong đó quyền sở hữu tài sản thường được chuyển sang khu vực công sau khi kết thúc

cơ chế đó Vì khu vực tư nhân chịu trách nhiệm duy trì tài sản trong suốt vòng đời hữu dụng của tài sản đó nên họ có động cơ hình thành tài sản sao cho tối

ưu hóa được chi phí bảo trì trong suốt vòng đời tài sản

- Thứ ba, PPP là lợi ích dựa trên hiệu quả hoạt động Trọng tâm là xác định đặc tả chi tiết và cung cấp dịch vụ cho việc mua sắm tài sản thay vì bản thân tài sản, chính vì vậy cơ chế PPP vận hành tốt thường quy định điều kiện thanh toán phụ thuộc vào việc đơn vị vận hành có đáp ứng một loạt các chuẩn mực về hiệu quả hoạt động khi cung cấp dịch vụ hay không Một trong số những lợi ích quan trọng nhất của PPP là lợi ích đạt được về hiệu suất và phân bổ phần lớn rủi ro cho khu vực tư nhân chứ không chỉ là tiếp cận vốn của khu vực tư nhân

- Thứ tư, xác định đầu ra và chất lượng tài liệu đặc tả yêu cầu chi tiết về dịch vụ Vai trò và trách nhiệm của khu vực công và khu vực tư nhân có sự khác nhau Đối tác thuộc khu vực tư nhân có khả năng tham gia vào các giai đoạn khác nhau trong dự án (thiết kế, thi công và/hoặc tái thiết, vận hành, bảo trì và tài trợ) tùy theo nhu cầu do khu vực công xác định Đối tác thuộc khu vực công tập trung chủ yếu vào việc xác định các đầu ra cần đạt được về mặt lợi ích công, chất lượng dịch vụ được cung cấp và chính sách giá Khu vực công, tùy theo từng trường hợp cụ thể, có thể cung cấp hỗ trợ tài chính theo yêu cầu (Ví

dụ mjw thanh toán đảm bảo dịch vụ sẵn sàng, các khoản bảo lãnh theo doanh

số tối thiểu, các khoản bảo lãnh vay vốn, vốn thu hồi đảm bảo khả thi) Khi

sử dụng, hợp đồng sẽ thể hiện mối quan hệ trực tiếp giữa việc giải ngân nguồn công quỹ đó với việc cung cấp dịch vụ trong thực tế và đảm bảo tình trạng sẵn sàng cung cấp dịch vụ Hiệu quả hoạt động cần được giám sát trong toàn bộ quá trình hợp đồng để đảm bảo hiệu suất của công tác quản lý tài sản của khu vực tư nhân trong dài hạn Do đó, đối tác thuộc khu vực công cũng chịu trách nhiệm giám sát tuân thủ với kết quả và quản lý các nghĩa vụ dự phòng

- Thứ năm, phân bổ rủi ro cho khu vực tư nhân trong PPP Rủi ro nhìn chung do khu vực công phải chịu trong các hợp đồng chìa khóa trao tay hoặc hợp đồng thi công truyền thống nay được phân bổ giữa các đối tác thuộc khu vực công và khu vực tư nhân Tuy nhiên, PPP không có nghĩa là khu vực tư nhân phải chịu toàn bộ rủi ro hoặc một tỷ trọng lớn các rủi ro liên quan đến dự

án Tùy vào khả năng kiểm soát, xử lý rủi ro của mỗi bên mà rủi ro sẽ được phân bổ một cách phù hợp theo nguyên tắc chia nhỏ, lượng hóa và phân bổ cho bên có khả năng quản lý rủi ro một cách tốt nhất

1.4.4.3 Quy định pháp lý về PPP

Ở Việt Nam, PPP thực chất đã được pháp luật quy định từ năm 1993 tại Nghị định số 87-CP ngày 23/11/1993 của Chính phủ ban hành Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT) Đây

là một trong các hình thức hợp đồng trong PPP, tuy nhiên ở Việt Nam chưa sử dụng khái niệm “Hợp tác Nhà nước - Tư nhân” hoặc “Hợp tác Công – Tư” Trải qua quá trình thực hiện, các quy định của pháp luật tiếp tục được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn và Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ đã quy định ba hình thức hợp đồng, đó là đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO và Hợp đồng BT Thuật ngữ Hợp tác/Đối tác Công - Tư được chính thức sử dụng từ năm 2010 trong Quyết định

số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành “Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức hợp tác công tư” Đến nay, khái

niệm về PPP trong hệ thống pháp luật Việt Nam tương đối phù hợp với khái niệm PPP của ADB và của các nước khác trên thế giới Khái niệm cụ thể về PPP theo pháp luật Việt Nam sẽ được trình bày ở phần sau

Mặt khác, Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư vừa được Quốc hội Khóa 14 cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 và sẽ được thông qua trong năm 2020 nên chưa có hiệu lực thi hành Hiện tại chỉ có một số điều khoản quy định về PPP trong các luật hiện hành liên quan như Luật Đầu tư 2014, Luật Đầu tư công

2014 và các Nghị định của Chính phủ quy định về đầu tư theo hình thức PPP

Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 quy định “Hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền

và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện dự án đầu tư theo quy định tại Điều 27 của Luật này” Điều 27 Luật Đầu tư năm 2014 quy định về đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP là “Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án ký kết hợp đồng PPP với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công”

Khoản 16 Điều 4 Luật Đầu tư công 2014 cũng quy định về đầu tư theo hình thức PPP như sau: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công.”

Căn cứ quy định của Luật Đầu tư năm 2014, Luật Đầu tư công năm 2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư Hiện tại, Nghị định này đã được thay thế bằng Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 05/4/2018 của Chính phủ

Các nội dung chính của Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư được tóm tắt dưới đây:

Các thuật ngữ trong PPP quy định tại Nghị định 63 bao gồm:

- Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản

lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công

- Hợp đồng BOT là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Hợp đồng BTO là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định

- Hợp đồng BT là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu có) để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho

cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch

vụ để thực hiện Dự án khác

- Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (Hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình,

nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án sở hữu và được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư

- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (Hợp đồng BTL)

là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án

- Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (Hợp đồng BLT)

là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp

dự án; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (hợp đồng O&M) là hợp đồng được

ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định

1.4.4.4 Các lĩnh vực khuyến khích đầu tư theo hình thức PPP

Theo Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ, đầu tư theo hình thức PPP được Nhà nước khuyến khích trong các nhóm lĩnh vực: (1) Giao thông vận tải; (2) Nhà máy điện, đường dây tải điện; (3) Hệ thống chiếu sáng công cộng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống