Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước kinh nghiệm quốc tế và hàm ý đối với việt nam

Các nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế tại một số nước trên thế giới cho thấy các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động hiệu quả, thậm chí có hiệu quả cao hơn các doanh nghiệp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

NGUYỄN HUY TOÀN

CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

Hà Nội – 2019

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

NGUYỄN HUY TOÀN

CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý công

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết luận nghiên cứu trình bày trong Luận văn này là trung thực và chính xác Những kết quả của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào

Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình!

LỜI CẢM ƠN

Luận văn này là một phần kết quả học tập, đào tạo tại chương trình Thạc sỹ Quản lý công của Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội hợp tác với Trường Đại học Uppsala của Thụy Điển Tác giả xin gửi lời biết ơn chân thành đến các Thầy, Cô đã tâm huyết truyền tải đến các học viên những lý thuyết, phương pháp và tinh thần một cách khoa học, giúp học viên có cơ sở lý thuyết, tư duy phân tích rộng và khoa học Các Thầy, Cô đã giảng dạy với tinh thần trách nhiệm cao và chuyên môn sâu sắc, nhất là các Thầy Thụy Điển đã truyền cho học viên phần nào tinh thần Upsalla và Thụy Điển

Tác giả cũng xin cảm ơn TS Cẩm Nhung, người đã hướng dẫn nhiệt tình hướng dẫn, những chỉ dẫn đầy kinh nghiệm của cô giúp em dần từng bước, từ bước ban đầu chập chững đến hoàn thiện luận văn, sự động viên, thúc đẩy của cô giúp

em có động lực để hoàn thành kịp thời hạn

Tác giả xin cảm ơn gia đình, các anh chị, các bạn đã có góp ý, phản biện rất hữu ích, gửi các tài liệu rất có giá trị bên cạnh đó là sự động viên tinh thần, sự hỗ trợ của gia đình đã tạo điều kiện thời gian để hoàn thành luận văn

Luận văn không thể thực hiện được nếu không có nghiên cứu của các tác giả

đi trước, những người mà công trình nghiên cứu về chủ đề khó nhưng đã làm sáng

tỏ một cách rõ ràng, mạch lạc, thể hiện trình độ chuyên môn rất sâu của các tác giả Xin gửi lời biết ơn các tác giả, nghiên cứu này được khởi nguồn và đặt trên nền móng nghiên cứu rất giá trị của các tác giả

Cuối cùng xin cảm ơn các anh chị Trung tâm Cite, không có nỗ lực các anh chị thì đã không hình thành chương trình và điều kiện học tập cho lớp MPPM

Một lần nữa em xin chân thành cám ơn!

TÓM TẮT:

Các doanh nghiệp nhà nước thường được xem là những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả bởi những mục tiêu chính trị, sự can thiệp từ bên ngoài và tham nhũng Doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam cũng có tình trạng tương tự, chưa đạt được hiệu quả tương xứng với nguồn lực, ưu đãi mà nhà nước dành cho các doanh nghiệp này

Các nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế tại một số nước trên thế giới cho thấy các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động hiệu quả, thậm chí có hiệu quả cao hơn các doanh nghiệp phi nhà nước, quản lý chi phí tốt hơn và thực hành quản trị công

ty tốt hơn, do vậy được thị trường chứng khoán định giá cao hơn như trường hợp các công ty nhà nước của Singapore Hay sự trỗi dậy của các doanh nghiệp nhà nước đã thống trị nhiều ngành công nghiệp chủ chốt và là xương sống của nền kinh tế Trung Quốc - nền kinh tế đang trên đường trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới Tuy vậy, quản trị nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước này tại các quốc gia khác nhau cũng có sự khác biệt Như tại Singapore, Chính phủ quản lý các doanh nghiệp nhà nước thông qua Temasek và được quản lý như một danh mục thương mại, nhằm mục tiêu lợi nhuận bền vững, nhà nước rất hạn chế can thiệp vào hoạt động quản lý và kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước Trong khi đó, tại Trung Quốc, vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban Giám sát và Quản lý Tài sản nhà nước (SASAC) nắm giữ, tuy nhiên, SASAC không được bổ nhiệm các quản lý, doanh nghiệp nhà nước lớn do Đảng Cộng sản Trung Quốc chỉ định, các doanh nghiệp nhà nước cũng chịu sự can thiệp của Đảng và nhà nước, phục vụ các mục tiêu chính trị, kinh tế của Đảng và nhà nước Trung Quốc như can thiệp vào thị trường vào giai đoạn suy thoái kinh tế

Như các nghiên cứu đã gợi ý, chìa khoá để tìm một mô hình hiệu quả, nếu có một mô hình như vậy, là phải căn cứ vào điều kiện kinh tế, chính trị, thể thể, văn hoá, … của từng quốc gia Luận văn đi vào nghiên cứu điều kiện của Việt Nam nhằm đưa ra các hàm ý chính sách phù hợp

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG ii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN 5

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN 5

Khoảng trống nghiên cứu: 13

1.2 Cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị Nhà nước đối với DNNN 13

1.2.1 Các khái niệm then chốt: 13

1.2.2 Chính sách phát triển DNNN: 21

1.2.3 Chính sách quản trị Nhà nước đối với DNNN: 27

1.2.4 Các yếu tố tác động đến Chính sách phát triển và Quản trị nhà nước đối với DNNN 35

1.2.5 Thước đo hiệu mức độ hiệu quả của chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN - Mức độ hiệu quả của phân bổ nguồn lực: 37

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 39

2.1 Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận 39

2.1.1 Cơ sở phương pháp luận 39

2.1.1 Cách tiếp cận 39

2.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể 39

2.2.1 Phương pháp nghiên cứu định tính 39

2.2.2 Phương pháp diễn dịch 40

2.2.3 Phương pháp quy nạp 40

2.2.4 Phương pháp phân tích, đánh giá, so sánh 40

2.2.5 Phương pháp Case study 40

CHƯƠNG 3: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ

QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN 41

Tổng quan kinh nghiêm quốc tế và giới hạn phạm vi nghiên cứu 41

3.1 Kinh nghiệm của Singapore 43

3.1.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Singapore: 44

3.1.2 Chính sách phát triển DNNN ở Singapore: 46

3.1.3 Chính sách quản trị DNNN ở Singapore: 49

3.1.5 Nhận định từ kinh nghiệm của Singapore: 53

3.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc: 56

3.2.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Trung Quốc: 56

3.2.2 Chính sách phát triển DNNN của Trung Quốc: 58

3.2.3 Chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Trung Quốc: 60

3.2.4 Nhận định từ kinh nghiệm của Trung Quốc: 63

CHƯƠNG 4: THỰC TRẠNG VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN, QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN TẠI VIỆT NAM 68

4.1 Nhận thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam về vai trò, vị trí của DNNN: 69

4.2 Đổi mới cơ chế, cách thức quản lý nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam: 70

4.3 Cải cách sở hữu của DNNN tại Việt Nam: 71

4.3.1 Chủ trương, chính sách về cải cách sở hữu DNNN tại Việt Nam 71

4.3.2 Thực trạng của cải cách sở hữu doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam 74

a Sự thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp 78

b Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp 78

4.3.3 Những khó khăn, trở ngại và tranh luận về cải cách DNNN tại Việt Nam 79

4.4 Hàm ý cho chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt Nam: 81

4.4.1 Hàm ý cho chính sách phát triển DNNN của Việt Nam: 82

4.4.2 Hàm ý cho chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt Nam: 88

KẾT LUẬN 96

TÀI LIỆU THAM KHẢO 98

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1 CMSC Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

2 DNNN Doanh nghiệp nhà nước

3 GLC Doanh nghiệp có liên hệ với chính phủ của Singapore

(Government-Linked Company)

4 NDRC Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia

5 OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

6 SASAC Uỷ ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước Trung

Quốc

7 Temasek Công ty Temasek Holdings

DANH MỤC BẢNG

1 Bảng 1.1 Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực

2 Bảng 3.1 Số DNNN tại các quốc gia đang phát triển và

phát triển trong danh sách Fortune Global 500 41

3 Bảng 3.2

Số DNNN tại một số quốc gia chủ yếu trong Fortune Global 500 và tỷ lệ DNNN trong tổng số doanh nghiệp tại mỗi quốc gia

42

7 Bảng 4.4 Đóng góp của ba khu vực doanh nghiệp vào

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:

Trên thế giới, trong thập kỷ vừa qua, sự phục hưng của các DNNN khiến mô hình DNNN như đang giai đoạn khởi đầu của một thời kỳ mới hơn là sự cáo chung Trong kỷ nguyên mới này, các DNNN đã chiếm giữ một vai trò trọng yếu trong danh sách những doanh nghiệp mạnh nhất thế giới Thực vậy, DNNN đã thống trị nhiều ngành công nghiệp chủ chốt và là xương sống của nền kinh tế Trung Quốc - nền kinh tế đang trên đường trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới Sự vươn dậy mạnh mẽ của DNNN, kết hợp với tăng trưởng kinh tế ngoạn mục của Trung Quốc, khiến tương lai của DNNN tại Trung Quốc là một chủ đề quan trọng tầm cỡ toàn cầu Sự thành công và phát triển bền vững của DNNN của Trung Quốc đã được tranh luận mạnh mẽ ở Trung Quốc và quốc tế Bên cạnh đó mô hình DNNN của Singapore đường như là một mô hình hiệu quả cho cải cách DNNN của Trung Quốc nói riêng và trên thế giới nói chung (Tan, Puchninak, Varottil, 2015)

Nền kinh tế Việt Nam cần tiến tới các giai đoạn phát triển cao hơn, đạt vị trí cao hơn trên chuỗi giá trị học hỏi từ các quốc gia đi trước như mô hình Đông Á vốn

đã đi trước ta rất xa, nếu không có sự nỗ lực, đổi mới thì khó vươn lên được mà còn nguy cơ mắc lại ở trình độ phát triển thấp Các DNNN với nguồn lực to lớn và trách nhiệm, vai trò của mình, cần đáp ứng được các trách nhiệm và vai trò đó, đóng góp quan trọng đưa cả khu vực DNNN nói riêng và nền kinh tế Việt Nam trên tiến trình phát triển cao hơn Tuy vậy, DNNN Việt Nam dường như đối diện nhiều mâu thuẫn như nguồn lực nhiều nhưng hiệu quả thấp, các quyết định đầu tư còn phải xin phép các cơ quan quản lý cấp trên gây khó khăn chậm chễ, các mục tiêu hoạt động chưa

rõ ràng và còn mâu thuẫn nhau, thiếu năng lực cạnh tranh, Bên cạnh đó, nếu đầu

tư nhiều hơn nhưng như kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia có trình độ phát triển thấp thường xảy ra tình trạng đầu tư không hiệu quả, tham nhũng, nên bên cạnh chính sách phát triển cần có chính sách quản trị công và quản trị công ty hiệu quả

Trong khi đó, chính sách của nhà nước, tạo ra sự khác biệt lớn nhất đối với kết quả phát triển (Studwell, 2013) Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, của các nước

đã đi trước trên con đường phát triển, để rút ra bài học vô cùng giá trị, góp phần đưa

ra các chính sách đúng đắn, tạo kết quả phát triển tích cực Tuy nhiên, chủ đề nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và bài học cho các chính sách của Việt Nam lại thiếu vắng hay chưa đầy đủ, nhất là về chính sách quản trị nhà nước đối với các DNNN

Do đó, luận văn chọn nghiên cứu đề tài: Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý đối với Việt Nam, để đáp ứng sự cấp thiết và thiếu vắng này

2 Câu hỏi nghiên cứu:

Từ nghiên cứu các lý thuyết, kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và thực trạng Việt Nam, trả lời câu hỏi sau:

Từ nghiên cứu các lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đổi với DNNN về chiến lược, mô hình, hệ thống, các yếu tố tác động,… có thể đưa ra hàm ý về chính sách về phát triển, quản trị nhà nước đối với các DNNN cho Việt Nam để tận dụng các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia

đi trước, phát huy tiềm năng của các DNNN và tránh lặp lại các bài học sai lầm?

3 Mục đích của nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu:

3.1 Mục đích nghiên cứu:

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đổi với DNNN, và đánh giá thực trạng tại Việt Nam, nhằm xác định các chính sách có tính khả thi, hiệu quả, phù hợp đối với các quốc gia, đánh giá các yếu tố tác động, so sánh, đánh giá và giải thích tính khả thi, hiệu quả và phù hợp, từ đó đưa ra các hàm ý khả thi, hiệu quả, phù hợp với Việt Nam

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN

Sử dụng các lý thuyết về quản trị nhà nước, quản trị doanh nghiệp, nghiên cứu để phân tích các chính sách khác nhau của các quốc gia Phân tích, tổng hợp, kinh nghiệm của Singapore và Trung Quốc, đánh giá mức độ hiệu quả, phù hợp, rút

ra các kinh nghiệm, hàm ý, giả thiết; đánh giá , phân tích các giả thiết đó, đối chiếu với các lý thuyết hiện tại

Phân tích thực trạng phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nhà nước tại Việt Nam cấu trúc sở hữu DNNN và hiệu quả kinh doanh các DNNN tại Việt Nam Từ các kinh nghiệm, lý thuyết, phân tích các kinh nghiệm quốc tế đưa ra hàm ý đối với Việt Nam

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu:

4.1 Đối tượng nghiên cứu:

Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của các nước trên thế giới Thực trạng chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN tại Việt Nam

4.2 Phạm vi nghiên cứu:

Không gian: Giới hạn phạm vi với Singapore và Trung Quốc do giới hạn về thời gian nghiên cứu, luận văn lựa chọn tập trung vào hai quốc gia có nhiều tương đồng với Việt Nam về vị trí địa lý, văn hóa và đã có những chính sách thiết thực, hiệu quả tạo nên thành thích nổi bật đối với phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN nói riêng và nền kinh tế nói chung

Thời gian: tại Singapore từ năm 1965 - 2018, tại Trung Quốc từ những năm

1970 – 2018 và tại Việt Nam từ năm 1990 - 2018

Phạm vi nội dung: nội dung chính sách phát triển và quản trị DNNN tại, Singapore, Trung Quốc, tính hiệu quả, khả thi và phù hợp của các chính sách; các yếu tố tác động Thực trạng chính sách phát triển và quản trị DNNN tại Việt Nam

5 Kết cấu luận văn:

Luận văn được kết cấu thành bốn chương Phần Mở đấu nêu tính cấp thiết của luận văn, câu hỏi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Chương 1 nêu tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến nội dung nghiên cứu là chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và cơ sở lý luận bao gồm các khái niệm và các lý thuyết về nội dung các chính sách, yếu tố tác động và tiêu chí đánh giá

Chương 2 nêu phương pháp nghiên cứu, phương pháp thu thập số liệu, phương pháp phân tích

Chương 3 đi vào kinh nghiệm quốc tế, dựa trên các nội dung các chính sách, tổng quát các kinh nghiệm và rút ra quan điểm, đánh giá, phân tích các quan điểm rút ra Chương 4 nêu thực trạng của Việt Nam và căn cứ vào các bài học, kinh nghiệm, quan điểm để đưa ra các hàm ý về chính sách cho Việt Nam

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển

và quản trị nhà nước đối với DNNN

Nghiên cứu “DNNN – Công cụ tạo ra giá trị cho công cộng?” của tác giá Jan Sturesson, Scott McIntyre, Nick C Jones của PWC

DNNN là một lực lượng có ảnh hưởng và đang tăng trưởng trên toàn cầu Ví dụ,

tỷ trọng các DNNN trong danh sách Fortune Global 500 đã tăng từ 9% trong năm 2005 lên 23% năm 2014, chủ yếu do sự tăng trưởng của các DNNN Trung Quốc

Các DNNN đã trở thành công cụ cho một số quốc gia để định vị tốt hơn vị trí của họ trong tương lai kinh tế toàn cầu, tăng tính cạnh tranh toàn cầu vì tài chính, tài năng và nguồn lực

Nhiều nếu không phải là hầu hết, các DNNN lớn hoạt động toàn cầu và tham gia hoạt động thương mại Trong một nghiên cứu phân tích danh sách Fortune’s 2000 doanh nghiệp lớn nhất trong năm 2010-2011, các tác giả phát hiện ra 204 (10.2%) trong số 2.000 doanh nghiệp là các DNNN với quyền lợi trải khắp 37 quốc gia

Các tác giả cho rằng đây có thể là hệ quả của một xu hướng cực lớn của sự dịch chuyển sức mạnh kinh tế Do vậy, cũng rất phù hợp với hướng nghiên cứu luận văn khi nghiên cứu mới một chủ đề dường như đã cũ, nhưng đang trở nên nóng hơn trên toàn cầu, đó là sự phát triển của các DNNN trở thành lực lượng lớn mạnh, cạnh tranh trên toàn cầu

Nghiên cứu của các tác giả TAN Cheng-Han, Dan W PUCHNIAK, Umakanth VAROTTIL – Đại học Quốc gia Singapore về quá trình hình thành của DNNN Singapore để trở thành một mô hình tiềm năng cho cải cách

Theo bài nghiên cứu, mô hình DNNN của Singapore (Government-linked companies - GLC) có thể cung cấp một mô hình tốt, hấp dẫn cho cải cách DNNN Trung Quốc và các quốc gia khác như Việt Nam

Sự hấp dẫn đó là, các doanh nghiệp GLC cũng mang lại lợi nhuận trên tài sản và trên vốn chủ sở hữu cao hơn các doanh nghiệp phi GLC, do vậy được định giá cao hơn Đồng thời các GLC cũng quản lý chi phí tốt hơn các phi GLC Các doanh nghiệp GLC cũng kết quả kinh doanh lành mạnh và có quản trị doanh nghiệp tốt đồng thời, được thị trường đánh giá cao thể hiện ở giá trị vốn hoá Ngoài ra, sự thành công của mô hình GLC Singapore thách thức quan niệm phổ biến rằng các doanh nghiệp tư nhân chứ không phải nhà nước sẽ phân bổ hiệu quả nguồn vốn hơn Kết quả đó rất đáng chú ý với nghiên cứu này, vì nó ngược với bối cảnh DNNN trên toàn cầu vốn được cho rằng nói chung làm ăn không hiệu quả, và như tại Việt Nam, các DNNN làm ăn có hiệu quả thấp, thua lỗ, được định giá thấp trên thị trường chứng khoán

Sự thành công của mô hình DNNN Singapore và tham vọng của Trung Quốc trong việc ganh đua thành tích với mô hình này thách thức quan niệm rằng các hệ thống quản trị công ty đang hội tụ về mô hình theo kinh tế thị trường của các doanh nghiệp trong đó lấy cổ đông làm trung tâm (của Mỹ)

Quá trình hình thành và thành công của mô hình GLC Singapore cho thấy một nền kinh tế và một hệ thống quản trị công ty rất thành công có thể xây dựng trên nền tảng của các doanh nghiệp có cổ đông nhà nước đóng vai trò chi phối Với bài nghiên cứu, đây cũng là điểm quan trọng, chỉ ra khả năng của mô hình thành công với cổ đông nhà nước đóng vai trò nền tảng trong các DNNN thành công, tạo

ra một nền kinh tế thành công và một hệ thống quản trị thành công, chứ không đơn thuần là chuyển DNNN sang công ty cổ phần Và câu hỏi đặt ra nhà nước nên đóng vai trò gì với DNNN và thực hiện việc đó như thế nào để có thành công?

Chìa khoá để quản trị doanh nghiệp hiệu quả dường như là tìm một mô hình phù hợp với từng nền kinh tế, thể chế, lịch sử, chính trị, môi trường văn hoá vốn rất khác nhau kết luận của nghiên cứu, mô hình GLC Singapore có mối liên hệ chặt chẽ với hoàn cảnh lịch sử và văn hóa, mặc dù mô hình này có thể vô cùng thành công ở Singapore, tuy nhiên, áp dụng mô hình này ở các nước khác có thể sẽ khó khăn

Chính phủ Singapore không có ý định bổ nhiệm các hội đồng quản trị để quản lý các công ty này và thông thường cũng không can dự vào việc quản lý các

GLC Hội đồng quản trị của các GLC là hội đồng chính sách hơn là hội đồng có chức năng quản lý Đây cùng là một điểm rất quan trọng trong cách thức Chính phủ Singapore quản trị các GLC, khác với cách thức ở Việt Nam và Trung Quốc, nhà nước có thể can thiệp, chỉ đạo trực tiếp hoạt động của các DNNN, ảnh hưởng đến sự tự chủ của doanh nghiệp, khiến vai trò điều hành nền kinh tế, chức năng ra chính sách của chính phủ có thể mâu thuẫn với vai trò cổ đông

Công ty Temasek Holdings (Temasek) được thành lập để quản lý các khoản đầu tư và tài sản trước đó do chính phủ nắm giữ, cổ đông duy nhất của Temasek là

Bộ Tài chính Singapore Temasek đóng vai trò cổ đông tích cực, khuyến khích quản trị công ty tốt, điều này bao gồm ủng hộ việc hình thành hội đồng quản trị có năng lực cao, giàu kinh nghiệm và đa dạng để hướng dẫn và góp ý vào việc quản lý công

ty Temasek chủ trương hội đồng quản trị độc lập với quản lý để có thể cung cấp sự đảm bảo hiệu quả và sự giám sát đối với các hoạt động quản lý, vị trí Chủ tịch công

ty và giám đốc điều hành sẽ do những người khác nhau nắm giữ, các công chức hàng đầu hay các cựu công chức hàng đầu được bổ nhiệm vào các hội đồng Sự bố trí này tạo nên ủng hộ sự trung thành với chính phủ, giúp chính phủ tham gia và các khu vực trọng yếu của nền kinh tế

Như vậy, nghiên cứu tranh luận về quan điểm về sự hội tụ của lý thuyết về quản trị công ty như đã nêu trên, thay vào đó, là sự đa dạng, cách tiếp cận theo lý thuyết “phụ thuộc con đường” Cách tiếp cận phù hợp đối với phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN tại mỗi quốc gia khác nhau còn phù thuộc vào yếu tố văn hoá, chính trị tại các quốc gia Cấu trúc doanh nghiệp và các thiết chế thường được hình thành do các cấu trúc có sẵn của quốc gia, khó có thể thay đổi do các vấn đề tư lợi và lợi ích nhóm Tìm hiểu bối cảnh, lịch sử, đặc điểm, … phát triển DNNN của Việt Nam là điều cần thiết để có lựa chọn chính sách phù hợp

Nghiên cứu của Wong, S C Y “Improving Corporate Governance in SOEs: An Intergrated Approach”, Corporate Governance International

Về vấn đề về người đại diện mà các DNNN phải đối mặt

Thứ nhất, các doanh nghiệp tư nhân, nói chung đều hướng về mục tiêu tối

đa hoá lợi nhuận, do đó họ có thể tập trung vào mục tiêu đổi mới và giảm chi phí,

trong khi đó, khi nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp phải đối mặt nhiều xung đột lợi ích Nhà nước phải vận hành hoạt động kinh doanh, thực thi luật pháp, kiểm soát hệ thống ngân hàng và thông thường quan tâm đến các vấn đề xã hội như tạo việc làm và giáo dục (OECD, 2006) Sự mâu thuẫn thường xuyên xảy ra giữa các mục tiêu này làm giảm sự rõ ràng, thậm chí gây bối rối với các quản lý doanh nghiệp giữa nhiều mục tiêu khác nhau

Điểm này quan trọng với DNNN ở Việt Nam khi hiện nay, vốn được khẳng định là công cụ quan trọng để bảo đảm thực hiện hiệu quả các chính sách ổn định vĩ

mô, kiềm chế lạm phát, đối phó với những biến động thị trường; tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước; đóng góp quan trọng trong xây dựng và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế; thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và chính sách an sinh xã hội… Định hướng vai trò của DNNN rất quan trọng vì quá nhiều vai trò, mục tiêu mà dường như còn mâu thuẫn nhau, đồng thời, giao quá nhiều mục tiêu phải thực hiện khiến quản lý doanh nghiệp còn bị rối Mục tiêu hướng tới lợi nhuận hay thực hiện nhiều nhiệm vụ khác, là một khía cạnh trong chính sách phát triển DNNN mà bài nghiên cứu hướng đến

Thứ hai, cả người sở hữu doanh nghiệp tư nhân và DNNN đều phải đối mặt

với vấn đề các nhà quản lý doanh nghiệp tư lợi Tuy nhiên, các DNNN còn phải đối mới vấn đề các quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính có hành vi can thiệp để tư lợi Giới chính trị và công chức cũng là những người đại diện tồi vì

họ thường không được hưởng lợi trực tiếp từ thành công của các DNNN Nên họ cũng ít động lực hơn, thậm chí né tránh, thiếu động lực cải thiện hoạt động của các DNNN (Wong, 2004)

Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN, chủ đề mà nghiên cứu hướng đến, hướng đến trả lời câu hỏi về hạn chế sự tư lợi của quản lý doanh nghiệp và quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính đối với các DNNN và tạo động lực nơi các nhà quản lý DNNN với sự phát triển của doanh nghiệp

Thứ ba, Mức độ công bố thông tin của các DNNN kém hơn so với khu vực

tư nhân Được cung cấp vốn bởi thị trường thị trường tài chính, các doanh nghiệp tư nhân phải tuân thủ kỉ luật do thị trường tài chính đặt ra và phải đáp ứng các tiêu chuẩn về công bố thông tin Trong khi đó, các DNNN không phải đối diện với áp lực này Họ công bố thông tin ít hơn vì các chủ sở hữu thiếu động lực để giám sát các DNNN kĩ càng

Công bố thông tin là một yếu tố quan trọng giúp minh bạch, tạo điều kiện giám sát DNNN cho nhà đầu tư, nhà nước, người dân, là một chính sách quan trọng

Nghiên cứu chính sách của luận văn lấy áp dụng quản trị doanh nghiệp tốt là một giải pháp quan trọng trong cách thức quản trị nhà nước đối với DNNN

Nghiên cứu “Nhà nước đóng vai trò cổ đông: Trường hợp của Singapore” của các tác giả Isabel Sim, Steen Thomsen, Gerad Yeong thuộc Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS Business

Giai đoạn đầu của công nghiệp hoá, chính phủ Singapore phải đóng vai trò khởi sự kinh doanh, sự tham gia của chính phủ là cần thiết vì thiếu các quỹ tư nhân

và các chuyên gia Tuy nhiên, rõ ràng là các doanh nghiệp phải hoạt động trên nền tảng thị trường, như ý kiến của Tiến sĩ Goh Keng Swee: “Một trong những bi kịch của sự huyễn hoặc mà nhiều nước thế giới thứ 3 mắc phải là quan niệm cho rằng các chính trị gia và công chức thể thực hiện chức năng của doanh nhân một cách thành công Điều thú vị, là vô cùng nhiều các dẫn chứng chứng tỏ điều ngược lại, niềm tin đó vẫn kiên định” So sánh với điều kiện Việt Nam, chúng ta cũng cần những doanh nghiệp mạnh, có đủ nguồn lực, năng lực để tiến hành phát triển kinh

tế, giữ thị trường trong nước, … do vậy tương tự động lực mà chính phủ Singapore thấy sự cần thiết đối với sự phát triển của DNNN Ngoài ra, như ý kiến của Tiến sỹ Goh Keng Swee, cũng rất quan trọng với chính sách quản trị DNNN, nên như thế nào, sử dụng các chính trị gia, công chức để quản lý các DNNN liệu có là phù hợp không? là một câu hỏi mà nghiên cứu định hướng trả lời

Nguyên tắc trên đã dẫn đến sự ra ra đời của Temasek để sở hữu và quản lý các GLC theo nền tảng thị trường, phân định một cách hiệu quả chức năng cổ đông của chính phủ với chức năng điều hành và ra chính sách Nguyên tắc này, cũng tương đối khác Việt Nam, các DNNN chưa thực sự hoạt động theo nền tảng thị trường, chính phủ có thể can thiệp vào các quyết định của doanh nghiệp

Theo Temasek, Tổng thống và Chính phủ - cổ đông của Temasek đều không can dự vào hoạt động đầu tư, thoái vốn hay các quyết định kinh doanh khác, ngoại như liên quan đến bảo vệ nguồn vốn tích trữ của Temasek từ trong quá khứ Do vậy, Temasek hành động như một đơn vị quản trị một danh mục thương mại hơn là một DNNN, vốn có thể gây xung đột giữa mục tiêu xã hội và mục tiêu thương mại Đây

là một điểm mà luận văn bàn đến, DNNN nên được quản lý như một danh mục thương mại hay như các công cụ để can thiệp vào thị trường, thông qua các chỉ đạo, điều hành của chính phủ?

Temasek hoàn thành chức năng công ty đóng vai trò sở hữu cho chính phủ và

xử lý các vấn đề về quản trị mà các DNNN phải đối diện bằng các biện pháp giám sát và đo lường được đặt đúng chỗ Temasek giám sát các DNNN và chịu trách nhiệm với Bộ Tài chính và Tổng thống Singapore

Sở hữu của Temasek tại các DNNN được mô tả như một mạng lưới các tập đoàn Chính phủ không can dự vào hoạt động của các GLC và các GLC hoạt động như các đơn vị thương mại

Một số vấn đề được đặt ra từ nghiên cứu như, liệu mô hình quản lý với một doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường có phù hợp để quản lý một danh mục các tổng công ty, tập đoàn nhà nước ở Việt Nam và liệu chính phủ có thể không hoặc ít can thiệp vào hoạt động của các tập đoàn Ngoài ra, vấn đề tăng sở

hữu của nhà đầu tư nước ngoài tại các DNNN để có thể tạo sức ép áp đặt các tiêu chuẩn quản trị công ty của toàn cầu

Nghiên cứu “Từ kiểm soát chuyển sang thị trường: Đã đến lúc cho cải cách thực sự DNNN ở Việt Nam?” của các tác giả Ts Markus D Taussig, Nguyen Chi Hieu và Nguyen Thuy Linh thuộc Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS Business

Theo nghiên cứu, ở Việt Nam hiện nay, vấn đề cốt lõi mà nhà nước đang phải đối diện là vấn đề nhà nước đã phải đổi diện từ khi bắt đầu chuyển đổi từ 3 thập kỉ trước: làm sao để chuyển đổi việc kiểm soát nền kinh tế dựa vào sở hữu trực tiếp các DNNN sang quản trị các DNNN thông qua các quy định và các thiết chế đáng tin cậy và minh bạch Trường hợp quá trình cải cách kiểu Đài Loan, nơi nhà nước tránh các thách thức chính trị của việc cải cách DNNN và thay vào đó tập trung vào cải cách các thiết chế thị trường để áp dụng công bằng cho các đối tượng Chiến lược thay thế này giúp khu vực tư nhân của Đài Loan phát triển nở rộ, cân đối lại tác động của DNNN cho tổng thể nền kinh tế Nhưng các DNNN đầy quyền lực và các công chức nhà nước phụ thuộc vào nó đã cản trở việc xây dựng các thiết chế thị trường minh bạch và vẫn tiếp tục sử dụng một cách không hiệu quả nguồn tài nguyên ít ỏi ảnh hưởng tới sự phát triển của khu vực tư nhân Như vậy, có thể thấy Việt Nam khó có thể tăng trưởng nhanh nếu tiếp tục trong việc cải cách DNNN Đây là một điểm mà luận văn hướng đến, nhằm có chính sách đồng bộ, phát triển cả DNNN, doanh nghiệp tư nhân

Tư nhân với động lực về tài chính khiến họ là những người làm tốt hơn các DNNN trong các quyết định kinh doanh, như đáp ứng nhu cầu khách hàng, phân bổ hiệu quả nguồn lực cho sản xuất, kiểm tra sản phẩm, … Ngay tại Singapore, Chính phủ đã giảm thiểu sự khác biệt giữa khu vực tư và nhà nước với những công chức

có động lực cao hàng đầu thế giới Trong khi đó, Việt Nam lại thiếu vắng việc gia tăng động lực và sự thiếu hiệu quả trong việc phân bổ nguồn lực, cũng như việc tư lợi của các doanh nghiệp, nhà quản lý và người lao động Trong bối cảnh Việt Nam, đội ngũ công chức giống như nhiều quốc gia đang phát triển khác, tình trạng quan

liêu, năng suất thấp, hiệu quả thấp, … chúng ta nên làm gì, nghiên cứu sẽ hướng tới trả lời cho vấn đề này

Những hạn chế thay đổi ở Việt Nam phần lớn là do “phụ thuộc con đường” từ quá khứ, các DNNN có nguồn lực to lớn, được đại diện trong chính phủ bởi các nhóm lợi ích sợ sự thay đổi làm mất đi quyền lợi này, hay các nhà quản lý sợ mất chức

vụ, người lao động cũng e ngại phải đối mặt với áp lực lớn hơn và giảm sự bảo hộ

Phản bác lại một số quan điểm bảo vệ lợi ích từ DNNN và nguy hiểm khi phụ thuộc vào khu vực tư nhân:

Doanh nghiệp do nhà nước sở hữu có trách nhiệm xã hội cao hơn: điều này gây tranh luận, khi nhiều trường hợp DNNN thể hiện sự thiếu trách nhiệm xã hội Quan điểm cho rằng DNNN giúp khắc phục khuyết tật thị trường như sự tham gia mạnh mẽ của DNNN giúp giảm tác động của khủng hoảng kinh tế: do vai trò yếu kém của chính phủ điều tiết thị trường Tiến trình xây dựng các thiết chế thị trường

ở Việt Nam còn chậm Các DNNN ở Việt Nam vẫn được hưởng những đặc quyền lớn so với khu vực phi nhà nước Như được cho vay vốn dễ dàng hơn do ít nguy cơ phá sản do được nhà nước bảo hộ Độc quyền nhà nước chuyển thành độc quyền doanh nghiệp Các doanh nghiệp có thể tiếp tục sử dụng cơ chế xin cho Được ưu đãi các tài nguyên như đất đai và tín dụng

Tác động của những đặc quyền này Thứ nhất, làm hạn chế khả năng tiếp cận của khu vực tư nhân đến những nguồn lực chủ yếu và cơ hội tăng trưởng Thứ hai, việc hưởng những đặc quyền khiến các DNNN giảm động lực để tăng năng suất, tham gia vào nâng cấp, cải tiến công nghệ, nâng cao giá trị sản xuất, thay vào đó tham gia những hoạt động mang tính cơ hội, dễ dàng, như bất động sản, ngân hàng, chứng khoán

Vậy chính sách phát triển DNNN của Việt Nam nên thế nào, để DNNN hoạt động theo nền tảng thị trường, bình đẳng hay tiếp tục có hỗ trợ đặc quyền so với các khu vực khác?

Nghiên cứu: “Hoạt động của các DNNN ở Trung Quốc: Phân tích thực nghiệm về kiểm soát thông qua quyền sở hữu bởi SASACs” của SEA-JIN Chang và Sandy Yuan Jin

Uỷ ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) Trung Quốc được thành lập để quản lý vốn tại DNNN Trung Quốc, tuy nhiên các Doanh nghiệp các công ty liên kết hoạt động kém hiệu quả mặc dù không đến mức yếu kém như các doanh nghiệp do nhà nước trực tiếp sở hữu

Cải cách tương lai của DNNN Trung Quốc nên tập trung giảm các bậc trung gian trong kim tự tháp cấu trúc sở hữu để SASAC có thể thực hiện chức năng cổ đông một cách năng động

Temasek được vận hành như một công ty đầu tư tư nhân với hội đồng quản trị và CEO riêng, và có thể thuê người tư khu vực tư nhân SASACs chủ yếu có các nhân sự là công chức và SASACs không được can dự vào việc bổ nhiệm CEO các công ty thành viên

Nghiên cứu chỉ ra vấn đề tương đồng của mô hình DNNN Trung Quốc và Việt Nam, như cấu trúc sở hữu nhiều nấc trung gian Hạn chế của Uỷ ban quản lý vốn nhà nước khi hoạt động như một cơ quan nhà nước và hạn chế trong việc bổ nhiệm vị trí CEO công ty thành viên Nhưng cũng đưa ra gợi ý về việc xác định cấu trúc sở hữu DNNN tại Việt Nam qua các nấc như Uỷ ban quản lý vốn nhà nước, SCIC, cá tập đoàn, tổng công ty, các công ty con, …

Khoảng trống nghiên cứu:

Bài học từ kinh nghiệm quốc về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN có thể rút ra được điều gì cho chính sách phù hợp với điều kiện Việt Nam, giúp DNNN phát triển hoạt động hiệu quả và đóng góp và sự phát triển của kinh tế Việt Nam

1.2 Cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị Nhà nước đối với DNNN

1.2.1 Các khái niệm then chốt:

1.2.1.1 Chính sách công (Public policy):

a Khái niệm Chính sách công:

Chính sách công là một nhóm các quyết định được đưa ra bởi chính phủ hoặc các thực thể chính trị khác để gây ảnh hưởng, thay đổi hay cấu trúc một vấn đề hoặc chủ đề được nhận diện trong lĩnh vực chính trị, bởi các nhà hoạch định chính sách hoặc bởi công chúng (political-science.iresearch.com)

b Phân tích Chính sách:

Theo political-science.iresearch.com, sự phát triển của chính phủ và sự gia tăng của các trông đợi, đòi hỏi chính phủ giải quyết các vấn đề công như thất nghiệp, đói nghèo và nhà ở, dẫn đến sự khẩn thiết đòi hỏi khoa học chính sách như một cách tiếp cận mới (Lasswell, 1951) Lasswell gợi ý rằng chính sách tốt hơn và chính phủ tốt hơn có thể đạt được thông qua sử dụng các khoa học xã hội một cách thông minh

Gần đây, một hình thức mới của khoa học chính sách phát triển, xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng (Radaelli, 1995) Cốt lõi của xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng là kiểm nghiệm hiệu quả của chính sách một cách hệ thống Ảnh hưởng của chính sách được đo bằng cả trực tiếp và gián tiếp Quyết định ủng hộ hay chống lại chính sách dựa trên tính toán lợi ích – chi phí với mục tiêu đạt được lợi ích ròng với một thay đổi của chính sách

c Các công cụ của chính phủ:

Theo political-science.iresearch.com, cách phân loại rõ ràng và vẫn mạnh mẽ được phát triển bởi Christopher Hood (1986), ông phân loại bốn loại nguồn lực chính phủ có thể sử dụng để đạt được mục tiêu chinh sách

4 loại công cụ của chính phủ:

1) Các công cụ dựa trên nền tảng thông tin: thường sử dụng dạng các chiến dịch thông tin công cộng hướng tới công dân Chúng ở dưới dạng thông báo về chính sách mới của chính phủ, quyền, cách tiếp cận mới hay thay đổi hành động mục tiêu Chính phủ có thể thay đổi quan niẹm về vấn đề hay ảnh hưởng tâm lý về một vấn đề cụ thể Chúng có thể ủng hộ hay chống lại các thay đổi chính sách khác

2) Các công cụ dựa trên quyền lực: là các công cụ điều hành của chính phủ trên hầu hết các lĩnh vực chính sách Quy định bao gồm luật, thông lệ, tiêu chuẩn, định hướng hay quy định Vi phạm các quy định thường bị trừng phạt bởi luật pháp

3) Các công cụ tài chính: thường rất hiệu quả nếu được sử dụng hợp lý Trợ cấp, chuyển nhượng, cho phép hay thuế có tác động trực tiếp lên hành vi của công

dân Tuy nhiên, một khi đã áp dụng thì rất khó để loại bỏ vì người ta đã trở nên phụ thuộc vào nó

4) Các công cụ dựa trên tổ chức: được đưa ra trực tiếp bởi chính phủ hay các đại diện dưới sự kiểm soát của chính phủ Trong khi các DNNN đã phần lớn tư hữu hoá trong hai thập kỷ vừa qua, hợp tác công-tư trở nên quan trọng hơn Hoạt động tái tổ chức của chính phủ trong bối cảnh tư nhân hoá và hình thành các đại diện mới của chính phủ để giám sát các đơn vị cung cấp các tiện ích đã được tư nhân hoá hay các nhà cung cấp dịch vụ giao thông

d Giới hạn của chính sách:

Các chính sách công thường “phụ thuộc con đường” và các thay đổi của chính sách diễn ra tiệm tiến (Pierson, 2000) Một khi một chính sách cụ thể đáp ứng một vấn đề hiện tại được phát triển, khả năng lớn là phản ứng trong tương lai ít nhất là bị ảnh hưởng nếu không phải là được quyết định bởi nó (political-science.iresearch.com)

Các doanh nghiệp và công chúng cũng có ảnh hưởng lớn hơn đến các chính sách công Ví dụ phản ứng, quan điểm phản đối của công chúng về vấn đề môi trường có thể ảnh hưởng khiến chính phủ phải có các chính sách cải thiện vấn đề môi trường Theo political-science.iresearch.com, các chính phủ cũng ít kiểm soát các chính sách hơn so với trước đây Họ cũng sử dụng nhiều hơn các công cụ chính sách dựa trên cơ sở thị trường so với trước đây

1.2.1.2 Khái niệm và vai trò DNNN:

a Khái niệm DNNN:

Theo Nghị định 99/ND-CP (2012), các DNNN bao gồm các Công ty TNHH Một thành viên 100% vốn nhà nước và các công ty cổ phần và các công ty TNHH 2 Thành viên trở lên trong đó nhà nước nắm trên 50% vốn điều lệ

DNNN (SOE) được biết đến với nhiều tên gọi các công ty chính phủ (government corporations), doanh nghiệp kinh doanh của chính phủ (government business enterprises), doanh nghiệp liên quan đến chính phủ (government-linked companies), parastatals, doanh nghiệp công (public enterprises), đơn vị khu vực công (public sector units) hay doanh nghiệp enterprises (PWC, 2015)

Định nghĩa về DNNN (SOE) cũng khác nhau giữa các quốc gia (OECD, 2005; The World Bank, 2006; Kowalski, P et al (2013)) Các dạng DNNN được phân định theo các yếu tố sau:

- Cấp chính quyền sở hữu doanh nghiệp: Trung ương/Liên bang, bang/ khu vực hay địa phương

- Cách thức doanh nghiệp được thành lập

- Vị trí trong các cấp bậc hành chính công

Do nghiên cứu trải rộng tại các quốc gia khác nhau, sử dụng các tài liệu nghiên cứu khác nhau, nên khái niệm DNNN cũng được định nghĩa tại từng bối cảnh Trong đó:

GLC là các doanh nghiệp mà chính phủ Singapore, thông qua Temasek hay

cơ quan đại diện của chính phủ hoặc GLC khác, là cổ đông kiểm soát

DNNN Trung Quốc là doanh nghiệp do nhà nước Trung Quốc nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc là cổ đông chi phối

Khái niệm được sử dụng đối với DNNN của Việt Nam tương tự của DNNN Trung Quốc”: là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc là cổ đông chi phối

(2) Giải quyết vấn đề việc làm;

(3) Hạn chế sự kiểm soát của tư nhân và nước ngoài đối với nền kinh tế nội địa; (4) Tạo ra quỹ công: nhà nước có thể đầu tư vào lĩnh vực cụ thể nào đó, kiểm soát sự gia nhập để tạo độc quyền tạo ra giá độc quyền và sau đó sử dụng doanh thu từ các DNNN để tạo nguồn thu nhập;

(5) Tăng khả năng tiếp cận các dịch vụ công: nhà nước có thể bắt buộc DNNN bán hàng hoá và dịch vụ ở mức giá giảm cho nhóm đối tượng cụ thể;

(6) Khuyến khích sự phát triển kinh tế và công nghiệp hoá:

- Duy trì khu vực có giá trị đặc biệt cho nền kinh tế, giữ việc làm

- Khởi sự và phát triển lĩnh vực công nghiệp bằng cách đầu tư vào DNNN để đạt quy mô kinh tế ở những lĩnh vực mà chi phí khởi nghiệp lớn

- Kiểm soát sự suy giảm của những ngành công nghiệp đang trở nên suy tàn và nhà nước sẽ nhận được cổ phần từ việc tái cấu trúc doanh nghiệp (PWC 2015)

Các DNNN thường đóng vai trò chi phối trong các ngành công nghiệp quan trọng như năng lượng, giao thông và thông tin liên lạc, có ảnh hưởng rộng lớn đến đời sống người dân và các khu vực khác của nền kinh tế (Kowalski, Buge, Sztajerowska &Egelan, 2013)

Theo Chen (2016), OECD xác định ba mục tiêu chính của sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp gồm: để duy trì hay thúc đẩy một số ngành công nghiệp cụ thể, để thúc đẩy nền kinh tế và để đạt được mục tiêu tài khóa hay tái phân phối Các lý do khác cho

sở hữu nhà nước bao gồm: duy trì độc quyền tự nhiên hay hoạt động của các dịch vụ công công (ví dụ như ngành bưu điện ở nhiều quốc gia), hay đạt được các mục tiêu công nghiệp và chiến lược phát triển An ninh quốc gia cũng có thể là một mối quan tâm

1.2.1.3 Khái niệm về quản trị nhà nước

a Khái niệm về quản trị (govenance)

- Theo Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, quản trị là “các truyền thống và thể chế mà dựa vào đó để thực hiện quyền lực ở một quốc gia”

- Theo Ngân hàng Thế giới (WB), quản trị là “…cách thức mà quyền lực được thực thi thông qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia”

- Theo Cơ quan phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), quản trị là “việc thực thi quyền lực chính trị, hành chính, kinh tế để quản lý các vấn đề của quốc gia ở mọi cấp độ Nó bao gồm các cơ chế, quy trình và thiết chế mà thông qua đó, các công dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp và nghĩa vụ của mình, cũng như cho thấy sự khác biệt của họ”

- Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), quản trị là “cách thức mà nhờ

đó quyền lực được thực hiện để quản lý các nguồn lực kinh tế, xã hội cho sự phát triển của một quốc gia Nó đề cập đến chất lượng hoạt động của các thể chế có nhiệm vụ xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực thi các chính sách tốt dựa trên cách thức hiệu lực, hiệu quả, công bằng và toàn diện” Theo nghĩa rộng, “quản trị nói đến môi trường thể chế mà ở đó các công dân tương tác với nhau và với các cơ quan, quan chức nhà nước”

- Theo Hội đồng Quản trị toàn cầu (Commission on Global Governance), thì quản trị là “Tập hợp của rất nhiều cách thức mà trong đó các cá nhân và thiết chế,

kể cả công và tư, giải quyết các vấn đề chung của họ Đó là một quá trình liên tục mà thông qua đó những lợi ích đa dạng và xung đột với nhau có thể được giải quyết và các hành động hợp tác có thể được thực hiện Nó bao gồm các thiết chế và cơ chế chính thức được trao quyền để bảo đảm sự tuân thủ cũng như những thoả thuận không chính thức mà người dân và các tổ chức đã nhất trí hoặc chấp nhận để đạt được lợi ích của họ”

b Khái niệm về quản trị tốt (good govenance):

Cũng giống như khái niệm quản trị, có nhiều định nghĩa khác nhau về quản trị tốt, tuy nhiên, những định nghĩa của các tổ chức quốc tế được nêu dưới đây có tính phổ biến:

- Theo WB: “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt đẹp… Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân một cách hiệu quả’

- Theo ADB: “Quản trị tốt thể hiện qua bốn yếu tố cơ bản: (i) trách nhiệm giải trình (accountability), (ii) sự tham gia (participation), (iii) tính chất có thể dự đoán (predictability), và (iv) sự minh bạch (transparency)”

- Theo Hội đồng châu Âu (EC): “Quản trị tốt dựa trên 5 nguyên tắc: công khai (openness), sự tham gia (participation), trách nhiệm giải trình (accountability), tính hiệu quả (effectiveness) và sự gắn kết (coherence)

- Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD): “Các yếu tố chủ yếu của quản trị tốt bao gồm: (i) trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch (transparency), tính hiệu quả (efficiency) và hiệu lực (effectiveness), tính kịp thời (responsiveness), tầm nhìn (forward vision), pháp quyền (rule of law) (Vũ Công Giao, 2017)

c Khái niệm Quản trị Công ty:

Quản trị công ty là hệ thống các luật lệ, quy tắc, quy trình nội bộ và việc thực thi các nội dung đó nhằm định hướng, điều hành và kiểm soát công ty, liên quan tới các mối quan hệ giữa Ban Giám đốc, Hội đồng quản trị và các cổ đông của một công ty với các bên có quyền lợi liên quan

Quản trị công ty cũng tạo ra một cơ cấu để đề ra các mục tiêu của công ty và xác định các phương tiện để đạt được những mục tiêu đó, cũng như để giám sát kết quả hoạt động của công ty

Quản trị công ty chỉ được cho là có hiệu quả khi khích lệ được Ban giám đốc và Hội đồng quản trị theo đuổi các mục tiêu vì lợi ích của công ty và của các cổ

đông, cũng như phải tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát các hoạt động của công ty một cách hiệu quả, từ đó khuyến khích công ty sử dụng các nguồn lực một cách tốt hơn (OECD, 2004)

1.2.1.4 Một số khái niệm liên quan khác:

a Khái niệm Bên liên quan mật thiết:

Bên liên quan mật thiết (stakeholder) là thuật ngữ chỉ các cá nhân, tổ chức có quan hệ mật thiết với doanh nghiệp Họ có quan tâm, chia sẻ những nguồn lực, chịu tác động hoặc trực tiếp tác động tới doanh nghiệp trong các chiến lược, kế hoạc, các hoạt động kinh doanh và có thể quyết định đến sự tồn tại và phát triển của doanh nghiệp

Bên liên quan mật thiết có thể được chia thành các nhóm gồm:

Trong nội bộ doanh nghiệp: Hội đồng quản trị, Ban Giám đốc, người lao động Các bên liên quan có quan hệ trực tiếp: Cổ đông, nhà cung cấp, đối tác, khách hàng, …

Các tổ chức, cá nhân bên ngoài doanh nghiệp: Chính phủ, các hiệp hội, cộng đồng, … (saga.vn)

b Khái niệm Tự chủ (Autonomy)

Có nhiều sự phân biệt khi nói về khái niệm tự chủ, trong đó, có tập trung vào

lý thuyết về đạo đức và chính trị “Tự chủ về đạo đức” muốn nói đến khả năng một người tự áp dụng các quy tắc đạo đức lên bản thân, và theo Kant, đó là nền tảng hình thành nên mọi đạo đức (Hill, 1999)

Feinberg cho rằng có ít nhất có 4 ý nghĩa về “Tự chủ” trong triết lý đạo đức và chính trị: khả năng tự làm chủ bản thân, điều kiện thực tế để tự quản lý, một chuẩn mực cá nhân và các quyền của một cá nhân tự chủ bản thân (Feinberg 1989)

Tự chủ còn có thể hiểu là khả năng độc lập để ra quyết định đúng lúc và hành động nhanh chóng (economicsdiscussion.net) Điều này rất cần thiết trong hoạt động sản xuất, kinh doanh

c Khái niệm Thể chế

North (1990) định nghĩa thể chế là các luật lệ của cuộc chơi trong xã hội (rules of the game) Dễ hiểu hơn, đó là những ràng buộc do con người tạo ra để điều chỉnh và định hình các tương tác của mình

Thể chế bao gồm nhiều nhóm như thể chế kinh tế, bao gồm, quyền tài sản, cưỡng chế thực hiện hợp đồng, …và các thể chế chính trị như hình thức của chính phủ, giới hạn quyền lực của các chính trị gia và giới tinh hoa, …

Theo Miller (1990), đề xuất một cấu trúc, tập trung vào mối liên kết và sự phụ thuộc lẫn nhau Các mối liên kết và phụ thuộc lẫn nhau này được cho là một tập hợp không chặt chẽ của quan điểm chính trị (các tuyên bố, diễn giải mục tiêu của chính phủ) và các kĩ thuật (thủ tục, cơ chế của chính phủ bao gồm các luật, quy định, quy chế)

1.2.2 Chính sách phát triển DNNN:

1.2.2.1 Một số lý thuyết và phát hiện mới đây về nhà nước trong phát triển

Theo OECD (2015), sự thất vọng với hai trường phái cạnh tranh nhau về cách tiếp cận về chính sách công nghiệp, làm nảy sinh động lực tìm kiếm, nghiên cứu mới

Cách tiếp cận thứ nhất cho rằng thị trường cho hàng hóa, dịch vụ và lao động

ở hầu hết các nước đang phát triển – đặc biệt là những nước nghèo nhất – không hiệu quả, do vậy cách tiếp cận kiểu tự do kinh doanh (laissez-faire) không phải là một phương án đúng đắn Hàng chục năm sau thời kỳ thuộc địa, vì lý do trên mà nhiều chính phủ nhất là ở Châu Mỹ Latinh, Châu Phi và Châu Á cho rằng nhà nước nên là động lực cho phát triển kinh tế thay vì thị trường, do vậy, thực tế sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp ngày càng tăng (thông qua quốc hữu hóa), bảo hộ kinh tế trong nước khỏi thị trường thế giới và mở rộng hệ thống kế hoạch hóa quan liêu (Bresser-Pereira, 2009 và Trubek, 2010) Tuy vậy, cách tiếp cận này hầu hết là thất bại trong việc nâng cao đời sống của người dân WTO và các thỏa thuận cụ thể bao gồm GATS (Tự do hóa thương mại dịch vụ) và TRIPS (Bảo hộ sở hữu trí tuệ), đã giới hạn rất lớn phạm vi của cách tiếp cận này

Cách tiếp cận thứ hai cho rằng “nếu thị trường ở các nước đang phát triển không hoạt động, chúng ta phải sửa chữa chúng” Niềm tin vào cơ chế thị trường, cùng với tái cấu trúc, được biết tới như là Đồng thuận Washington Được khích lệ vào niềm tin vào thị trường, hàng loạt các chính phủ đã tiến hành các chương trình

tư nhân hóa trên quy mô lớn

Đồng thuận Washington đã không cập nhật với thành công về phát triển của các nền kinh tế Đông Á (Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan và hiện nay là Trung Quốc) những nước đã không áp dụng nền tảng thị trường trong giai đoạn đầu phát triển của họ Các quốc gia này phụ thuộc nhiều vào sự can thiệp của nhà nước bao gồm mở rộng sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp

Sự thành công của cách cận mới này làm nảy sinh một dòng tư tưởng mới thường được gọi là Hậu-Chủ nghĩa phát triển hay Hậu-Chủ nghĩa tái cấu trúc Tư tưởng mới này cho rằng thành công của các nền kinh tế châu Á dựa vào mô hình lai của hai cách tiếp cận trước đó, cho rằng nhà nước nên là một động lực trong phát triển và nên hành động trên thị trường và nhạy cảm với các tín hiệu thị trường (OECD, 2015)

Tuy vậy, theo OECD (2015), tranh luận cho rằng cách tiếp cận của Hậu-Chủ nghĩa phát triển có vẻ hấp dẫn và thành công của các nền kinh tế châu Á là không chối cãi được, tuy nhiên, áp dụng cách tiếp cận này trong thực tế có thể gặp một số trở ngại Ví dụ như tình trạng tham nhũng trong khu vực công của các nước ở trình

độ phát triển thấp, do vậy, gia tăng sự can thiệp của chính phủ để hỗ trợ cho khu vực tư nhân có thể nảy sinh nhiều vấn đề khi thực hiện Do vậy, cách tiếp cận này cần một nỗ lực liên tục để cải thiện quản trị công và quản trị DNNN

Ngoài ra còn có rủi ro chính sách công nghiệp có thể bị cưỡng đoạt bởi các nhóm lợi ích hay các hoạt động kinh doanh bảo thủ Các nhà kinh tế tập trung vào khu vực Châu Mỹ Latinh phát hiện ra đây là các nguyên nhân chính khiến cách tiếp cận Châu Á ít hiệu quả hơn ở các khu vực bị ảnh hưởng bởi Phương Tây (di Maio, 2008; và Shafaeddin và Gallaher, 2008)

Một vấn đề nữa với Hậu-Chủ nghĩa phát triển, nó khuyến khích sự tham gia của các ngành công nghiệp được bảo hộ vào thị trường toàn cầu Nếu chỉ giới hạn vào thị trường trong nước thì các hoạt động này là có thể, tuy nhiên, chỉ phù hợp với thị

trường nội địa lớn, bên cạnh đó, chủ nghĩa bảo hộ theo tiếp cận của nhiều nước đã chứng tỏ sự sai lầm Bên cạnh đó, sự bảo trợ của nhà nước với các doanh nghiệp được khuyến khích xuất khẩu có thể gây ra sự xung đột của chủ nghĩa bảo hộ

1.2.2.2 Chính sách công nghiệp trong giai đoạn phát triển:

Chính sách công nghiệp trong giai đoạn phát triển thường gắn với mong muốn “bắt kịp” với láng giềng hay các các quốc gia khác mà trước đó đã đạt được thành tựu phát triển đáng kể

Khung phân tích của Michael Porter về các giai đoạn của phát triển kinh tế: Trong cuốn sách Competive Advantage of Nations (Lợi thế cạnh tranh của các quốc gia) (Porter, 1990), Michael Porter đã đưa ra khung phân tích về lịch sử phát triển kinh tế của Trung Quốc, theo đó, sự phát triển kinh tế thường diễn ra theo

4 giai đoạn liên quan nhưng cũng đồng thời khác biệt Theo Havard Business School – Institute for Strategy & Competivitiveness, sự phát triển kinh tế thành công là quá trình nâng cấp một cách tuần tự Môi trường kinh doanh của một quốc gia hỗ trợ và thúc đẩy sự phát triển tính cạnh tranh ngày càng thuần thục và hiệu quả do các doanh nghiệp trong môi trường kinh doanh đó (Havard Business School – Institute for Strategy & Competivitiveness)

Trong giai đoạn phát triển thứ nhất, sự phát triển được dẫn dắt bởi việc huy động hay sử dụng tốt hơn các yếu tố sản xuất sẵn có của nền kinh tế như lực lượng lao động, nguồn lực tự nhiên hay các lợi thế cạnh tranh cụ thể nào đó khác của quốc gia Trong giai đoạn thứ hai, chủ yếu là đầu tư mạnh mẽ vào trang thiết bị nhập khẩu hay đang sẵn có (một dạng hiệu quả của chiến lược công nghiệp hoá đuổi bắt – catch up industrialization) Trong giai đoạn này, nguồn tạo lợi thế cạnh là sản xuất sản phẩm và dịch vụ tiêu chuẩn Các nền kinh tế trong giai đoạn này tập trung vào sản xuất và gia công xuất khẩu Giai đoạn thứ ba diễn ra khi quá trình sản xuất đã đạt đến mức độ thuần thục khi đó những phát minh công nghệ quan trọng trở nên cần thiết để thúc đẩy giới hạn của sản xuất Ở giai đoạn này, các quốc gia cần phải đầu tư phát triển công nghệ thay vì tận dụng các công nghệ sẵn có Ở giai đoạn bốn và là giai đoạn cuối của sự thịnh vượng, nền kinh tế trưởng thành tập trung vào mở

rộng sự hiệu quả của các ngành công nghiệp và các công nghệ có vị thế dẫn dắt trên thị trường đã được phát triển trước đó (OECD, 2015)

Theo (OECD, 2015), có 3 trường phái tư tưởng về chiến lược công nghiệp hóa theo kiểu “đuổi bắt”:

a Cách tiếp cận mở rộng: Một số quốc gia tiếp cận chính sách công nghiệp theo cách mang lại lợi ích rộng rãi cho các khu vực Trong bối cảnh kinh tế không chắc chắn, rủi ro để khởi sự một doanh nghiệp là rất lớn Trong khi đó, lợi ích của

xã hội từ các doanh nghiệp mới là rất lớn Theo lý thuyết, rủi ro có thể được khắc phục bằng việc nhà nước đóng vai trò lớn trong vai trò kinh doanh

b Gia tăng lợi thế so sánh: Nhà nước nên chuẩn bị nguồn lực sẵn (về hạ tầng, kiến thức và tài chính) để khuyến khích các khu vực cạnh tranh với hi vọng chúng sẽ phát triển thông qua hình thành các cụm Nhà nước cũng cần nhanh nhạy với các cơ hội phát sinh do tự nhiên, địa lý hay lợi thế do lịch sử của nền kinh tế và

hỗ trợ khu vực kinh doanh trong phát triển thương mại hóa

c Chọn người thắng: số ít chính phủ dám nhận khả năng nhìn xa trong tương lai dể chọn những người thắng cuộc, kinh nghiệm của OECD nơi chính phủ thành công trong vai trò người chơi sáng tạo, thường liên quan đến một lượng lớn thử và sai Thách thức thường là đi theo con đường mà những người khác đã tạo ra Các doanh nghiệp có thể bắt đầu từ những ngành sử dụng công nghệ thấp như dệt may, gia dày và sau đó tiến dần lên khu vực công nghệ cấp trung Mạng lưới liên kết với các doanh nghiệp vừa và nhỏ từ ngành công nghiệp mục tiêu, có công nghệ và tính tương thích phù hợp để phát triển thành các cụm ngành, giúp kinh tế phát triển đến mức thu nhập trung bình

Theo OECD (2015), tranh luận về “ngành công nghiệp non trẻ” là một trong những lý lẽ được chấp nhận rộng rãi nhất để bảo vệ cách doanh nghiệp nội địa khỏi cạnh tranh Theo dòng tư tưởng này, ban đầu chi phí sản xuất của doanh nghiệp mới thành lập cao hơn so với các đối thủ nước ngoài, vốn được khởi tạo tốt Dần dần, các nhà sản xuất nội địa có thể giảm chi phí một khi họ học được trong quá trình sản xuất và cuối cùng đạt được mức hiệu quả của các đối thủ nước ngoài Do vậy,

nếu ngành công nghiệp nội địa non trẻ không được bảo hộ khỏi các đối thủ nước ngoài, nó sẽ khó có cơ hội bắt đầu Tranh luận này được ủng hộ bởi các nhà Hậu – Chủ nghĩa phát triển, những người cho rằng quá trình học tập là một phần của tích lũy vón tự động dẫn tới gia tăng lợi nhuận theo thời gian

Tuy vậy, việc bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ có thể dẫn tới phải trả giá quá cao đối với chính phủ và xã hội quốc giá đó Do vậy, tốc độ học hỏi phải đủ nhanh để bù đắp cho các chi phí (Pack và Saggi, 2006)

Theo OECD (2015), các nghiên cứu dường như đã có kết luận (Rodrik,

2006, Khan và Blankenburg, 2009) về cốt lõi của thành công là sự kết hợp giữa “củ cà rốt” và “cây gậy” Kinh nghiệm của Đông Á và Mỹ La tinh làm sáng tỏ kết luận này Các quốc gia Đông Nam Á trong khi đưa ra các khuyến khích về thuế và hỗ trợ tính dụng khá rộng rãi, đồng thời áp dụng điều kiện lên kế quả kinh doanh – không chỉ là thành tích xuất khẩu Trong khi đó, các quốc gia Mỹ Latinh, mặc dù có hỗ trợ, khuyến khích nhưng hầu như thất bại trong việc áp đặt kỷ luật lên các đơn vị thụ hưởng này

Theo OECD (2015), Di Maio (2009) tranh luận rằng lịch sử phát triển cho thấy chính sách thay thế nhập khẩu chỉ hoạt động thiếu hiệu quả khi i) chúng không được bổ sung bởi chính sách khuyến khích xuất khẩu ii) không có các đối thủ cạnh tranh bên trong và bên ngoài Các nhà nghiên cứu chỉ ra vấn đề về chính sách công nghiệp từ góc nhìn kinh tế - chính trị với tranh luận rằng cấu trúc kinh tế và xã hội trong giai đoạn khởi đầu đóng vai trò quan trọng Ví dụ, thu nhập và phân phối tài sản ở các nền kinh tế Đông Á khá đồng đều, trong khi ở Châu Mỹ Latinh, công nghiệp hóa bắt đầu trong bối cảnh các nhóm lợi ích và sự tập trung tư bản đã tồn tại (di Maio, 2008 và Climoli et al 2009)

1.2.2.3 Chính sách phát triển dựa vào thúc đẩy cạnh tranh và áp đặt “kỷ luật xuất khẩu”

Joe Studwell (2013) trong cuốn sách Châu Á vận hành như thế nào? đã chỉ ra một trong những sự khác biệt giữa các nước Đông Bắc Á thành công trong phát triển kinh tế, trở thành những nước thu nhập cao và các nước Đông Nam Á vẫn là các nước thu nhập

trung bình, đó là các nước Đông Bắc Á đã hoàn thiện các cách kết hợp trợ cấp và bảo hộ dành cho các đơn vị sản xuất bằng cạnh tranh và “kỷ luật xuất khẩu”, buộc các doanh nghiệp này phải bán sản phẩm ra trên thị trường quốc tế và trở nên cạnh tranh

Cách này giải quyết vấn đề muôn thuở của chính sách viện trợ và bảo hộ, trong đó các hưởng lợi từ các khuyến khích về tài chính, nhưng không thực hiện được việc khó là tạo ra những sản phẩm cạnh tranh (Studwell, 2013)

1.2.2.4 Một số công cụ cho chính sách phát triển của nhà nước:

Theo cách tiếp cận của OECD (2015) thì chính sách phát triển nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và tính cạnh tranh của cách ngành công nghiệp của quốc gia hay các lĩnh vực công nghiệp

Theo OECD (2015), một số công cụ cho chính sách phát triển của nhà nước, bao gồm với DNNN:

a Trợ cấp: bao gồm trợ cấp trực tiếp, đặc quyền về thuế, tỷ lệ lãi suất, hay giảm yêu cầu về tỷ lệ lãi đối với DNNN trong một số khu vực nhất đinh Có thể bao gồm khoản khuyến khích doanh nghiệp trong khu vực nào đó khi tiến hành một số hoạt động được khuyến khích

b Cơ sở hạ tầng: bao gồm cơ sở hạ tầng về giao thông, tiện ích cũng như các nền tảng dịch vụ như các khu công nghiệp, viện nghiên cứu, …

c Ngoại thương và đầu tư: điều tiết sự tham gia vào thị trường quốc tế có thể là một trong những chính sách tiềm năng nhất Các chính sách đã được thực hiện gồm bảo hộ khỏi cạnh tranh của nước ngoài, trợ cấp xuất khẩu, hay thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài nhằm để tạo giúp cho sự phát triển của ngành công nghiệp nội địa

d Nhà nước sở hữu cổ phần: đặc biệt tại các quốc gia ở trình độ phát triển thấp, chính phủ tạo các thị trường thông qua trực tiếp thành lập các doanh nghiệp Ở các nền kinh tế phát triển các doanh nghiệp này hầu hết đã được quốc hữu hóa, nhưng một số vẫn hoạt động như phương tiện cho ảnh hưởng của chính phủ

e Trực tiếp can thiệp: có thể là sự tương tác trực tiếp giữa nhà nước và các doanh nghiệp, bao gồm thông qua đặt hàng, hoạt động điều hành với mục tiêu làm lợi cho một khu vực nhất định

1.2.3 Chính sách quản trị Nhà nước đối với DNNN:

1.2.3.1 Các cách thức của Nhà nước thực hiện vai trò trong quản trị công ty:

Theo Baker và Quéré (2014), North (1991) đã công nhận tầm quan trọng của nhà nước trong quản trị công ty North luôn cho rằng có sự tương quan giữa nhu cầu tài chính của nhà nước và mức độ tin cậy với các thương nhân và công dân Sự phát triển của thị trường vốn nói riêng, bị ảnh hưởng mạnh bởi các chính sách cụ thể của nhà nước, do đó nhà nước với đã tạo ra các thể chế tài chính là trung tâm trong quản trị công ty hiện đại

Baker và Quéré (2014) cho rằng có ba cách để nhà nước thực hiện vai trò trong quản trị công ty: Thông qua sở hữu trực tiếp hay kiểm soát; Cho phép độc quyền kinh doanh; Thông qua điều hành lãi suất và các kĩ thuật và các thể chế điều hành khác

a Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua sở hữu trực tiếp và kiểm soát:

Theo Baker và Quéré (2014), trong lịch sử Cộng hòa Venice là thế lực hàng hải từ thế kỷ 12 đến thế kỷ 18, cũng như là trung tâm thương mại hàng hải và trung tâm thương mại quốc tế (Lane, 1944; McNeill, 1963) Một trong những doanh nghiệp nhà nước quan trong trọng nhất ở Venice là Arsenale di Venezia, một xưởng đóng tàu và kho vũ khí được thành lập từ thế kỷ 12 (Davis, 2007) Doanh nghiệp này sản xuất phần lớn các tàu buôn của Venice, đem lại phần lớn sự thịnh vượng về kinh tế và sức mạnh cho đến khi Công hòa Venetian sụp đổ (Davis, 2007) Về phương diện quản lý sản xuất, phương thức sản xuất tại Venetian Arsenal khá hiện đại và tân tiến

Một vai trò khác của nhà nước Venetian trong quản trị công ty là tham gia hỗ trợ và hỗ trợ tài chính cho các chuyến hải trình (Lane, 1944)

Nhà nước như một cổ đông:

Theo điều 4, Luật doanh nghiệp 2014, cổ đông là cá nhân, tổ chức ít nhất một cổ phần của công ty cổ phần (Luật doanh nghiệp 2014) Như vậy, trong trường hợp các DNNN là công ty cổ phần, có thể hiểu nhà nước cũng là một cổ đông

Theo điều 53 Hiến pháp 2013, “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Hiến pháp 2013) Như vậy, các DNNN là các tài sản do Nhà nước đầu tư thuộc sở hữu của toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Theo Hướng dẫn DNNN, DNNN hoàn toàn thuộc

sở hữu của công chúng và đại diện chính phủ thực hiện quyền sở hữu phải chịu trách nhiệm trước công chúng (OECD, 2018)

Sự hiện diện của nhà nước như là một cổ đông là hợp lý không chỉ vì lý do

sở hữu hay lý do tài chính mà còn trên cơ sở cho các chính sách công Do vậy, có những mâu thuẫn giữa nhiều mục tiêu với nhau mà nhà nước phải vượt qua một cách khó khăn (Cour Des Comptes, 2017)

Theo OECD, việc nhà nước sở hữu vốn tại doanh nghiệp là một thành phần trong hệ thống điều hành tổng thể của nhà nước Việc sở hữu và thực hiện quyền sở hữu tại doanh nghiệp của nhà nước là vì giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô và đảm bảo điều kiện cho tái đầu tư vốn nhà nước (OECD, 2015)

Theo OECD, các định hướng về thực hiện chức năng sở hữu tại DNNN, xuất phát từ chức năng điều hành của nhà nước như sau:

- Lấp đầy các khía cạnh kinh tế bị bỏ ngỏ do các môi trường kinh doanh không thuận lợi;

- Tái cấu trúc các doanh nghiệp hay cả khu vực của nền kinh tế;

- Giải quyết vấn đề lao động nảy sinh do các chu kỳ sản xuất;

- Đảm bảo thực hiện chính sách tại các chính sách tại các khu vực;

- Khuyến khích sự phát triển của lĩnh vực hàm lượng tri thức cao, cần đầu

tư nhưng không đảm bảo lợi nhuận nhanh;

- Gia tăng khối lượng và chất lượng của hàng hóa công, là cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội và hành chính của xã hội;

- Tạo ra và đảm bảo sự sự vận hành của doanh nghiệp của những khu vực quan trọng chiến lược;

- Tham gia lĩnh vực bảo vệ môi trường; (OECD)

Với việc nhà nước đóng vai trò của cổ đông hay là cổ đông chi phối, theo Chen (2016), lợi ích công cộng có thể làm chệch hướng mục tiêu của các nhà quản

lý làm tối đa hóa sự thịnh vượng của cổ đông để chuyển sang lợi ích của những nhóm cụ thể nào đó (ví dụ: người thiểu số và người lao động) Do vậy, để cân bằng giữa mục tiêu công cộng của DNNN với các mục tiêu thương mại là vấn đề quan trọng nhưng phức tạp

Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực tư nhân và DNNN :

DNNN giống các doanh nghiệp khác đều gặp phải vấn đề về quản tri, tuy nhiên, thách thức càng phức tạp hơn trong trường hợp nhà nước đóng vai trò cổ đông kiểm soát (Claessens & Fan, 2002)

Bảng 1.1: Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực tư nhân và DNNN

Các doanh nghiệp tư nhân Các DNNN Mục tiêu Mục tiêu rõ ràng, tập trung vào

tối đa hoá giá trị

Theo đuổi mục tiêu thương mại và phi thương mại

Vấn đế người

đại diện

Vấn đề một cấp về người đại diện – mối lo về hành vi tư lợi của các quản lý

Hai cấp vấn đề về người đại diện – mối lo về hành vi tư lợi của các quản lý và các nhà chính trị/công chức

Sự minh bạch Mức độ công bố thông tin cao

(với các công ty niêm yết)

Mức độ công bố thông tin thấp

Nguồn: Wong, S C Y 2004, “Improving Corporate Governance in SOEs:

An Intergrated Approach”, Corporate Governance International

Thứ nhất, các doanh nghiệp tư nhân với mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận, có thể tập trung vào đổi mới và giảm chi phí, còn đối với trường hợp nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu, có nhiều mâu thuẫn về lợi ích Nhà nước đóng vai trò điều tiết thị trường, thi hành luật, kiểm soát khu vực ngân hàng và có trách nhiệm với các vấn đề xã hội như việc làm, giáo dục, môi trường, phân phối thu nhập đồng đều Các

mục tiêu này làm giảm sự rõ ràng trong mục tiêu của cá nhà quản lý và thành viên hội đồng (OECD, 2006)

Thứ hai, chủ sở hữu tư nhân và chủ sở hữu DNNN đều đối mặt với vấn đề người đại diện Chủ sở hữu tư nhân đối diện với nỗi lo các nhà quản lý tư lợi Trong khi đó, chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước, mà toàn dân là người sở hữu cuối cùng bên cạnh vấn đề người đại diện là cá nhà quản lý còn đối diện với một tầng người đại diện nữa đó là các chính trị gia và công chức Những người này không có quyền lợi trực tiếp với thành quả của DNNN nên có thể tránh các rủi ro có thể ảnh hưởng đến họ đồng thời có thể bỏ qua cải thiện hoạt động của các DNNN (Wong, 2004)

Thứ ba, các doanh nghiệp tư nhân do mối quan hệ với thị trường tài chính như các nhà đầu tư, ngân hàng nên phải đáp ứng các tiêu chuẩn về công bố thông tin Trong khi các DNNN không bị áp đặt các tiêu chuẩn này

b Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua cấp phép độc quyền thương mại:

Theo Baker và Quéré (2014), sau khi tìm ra Châu Mỹ vào năm 1942, nhiều quốc gia phương Tây đã cấp phép độc quyền thương mại cho các thuyền trường và các nhà thám hiểm có dám nhận rủi ro cho các chuyến buôn bán đường dài ở ngoại quốc Đó là cách đem thu nhập với rủi ro thấp cho các hoàng gia Nữ hoàng Elizabeth đệ nhất của Anh bắt đầu cấp phép cho các thuyền trường mong muốn buôn bán ở Châu Mỹ và tấn công các tàu của Tây Ban Nha Lợi nhuận từ các công

ty được chia sẻ với nữ hoàng (Durant, 1953) Do vậy, việc cấp phép độc quyền thương mại trở thành một trong những cách chính giúp Liên Hiệp Anh trở thành đế chế toàn cầu

Một trong những công ty độc quyền thương mại lâu đời nhất của Anh là Công ty Đông Ấn, một công ty cổ phần được thành lập với mục đích buôn bán với Đông Á

Theo Baker và Quéré, từ góc độ quản lý, công ty cổ phần giải quyết được cả hai vấn đề về vốn và năng lực quản lý Các hoạt động thương mại đường dài trên

biển cần một lượng vốn đáng kể cho quân đội bảo vệ và các tài sản cố định ở các tòa nhà và kho hàng (Heckscher, 1955)

Theo Baker và Quéré, ở góc độ quản lý, Công ty Đông Ấn cần những nhà quản trị, thay mặt cổ đông Công ty Đông Ấn được dẫn dắt bởi một Chủ tịch (Governor) và một Hội đồng các Giám đốc Cấu trúc này có hai chức năng: tiến hành các hoạt động kinh doanh vừa đưa ra các quyết định, và thực hiện các chức năng như chuẩn bị cho các chuyến hải hành, xếp dỡ hàng hóa từ các con tàu trở về và bán hàng Một hội đồng khác, dại diện cho các cổ đông có khoản đầu tư trên 500 pound, thực hiện quyền giám sát, kiểm soát tối cao và có quyền lật lại các quyết định (Baladouni, 1983; Chaudhuri, 1965)

Công ty Đông Ấn đóng góp nguồn thu nhập lớn cho Chính phủ Anh Công ty chấp nhận rằng nó phụ thuộc về mặt chính trị vào hoàng gia cho vị thế độc quyền của mình (Chaudhuri, 1965)

c Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty như là người kiến tạo sự phát triển của tư bản chủ nghĩa:

Braudel (1985) cho rằng sự tồn tại của nền kinh tế tư bản chủ nghĩa có vai trò tích cực của nhà nước, bởi vì chỉ nhà nước mới có thể ban hành luật để đảm bảo quyền của sở hữu tư nhân vốn thiết yếu với các hoạt động tư bản chủ nghĩa Do vậy, cần có những hành động thực sự tích cực của chính phủ để khuyến khích chủ nghĩa

tư bản phát triển

Theo Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam, tại điều 51 “Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo” và “Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện để doanh nhân, doanh nghiệp và cá nhân, tổ chức khác đầu tư, sản xuất, kinh doanh; phát triển bền vững các ngành kinh tế, góp phần xây dựng đất nước Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức đầu tư, sản xuất, kinh doanh được pháp luật bảo hộ và không bị quốc hữu hóa” Để xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và khuyến khích, tạo điều kiện đầu tư, sản xuất kinh doanh và quyền sở hữu tài sản hợp pháp, nhà nước Việt Nam cũng cần thực