Tóm tắt Các tổ chức tài chính quốc tế đóng một vai trò quan trọng trong công tác hỗ trợ tài chính cho hoạt động bảo vệ môi trường. Bằng các công cụ tài chính mang tính ưu đãi, cụ thể là cho vay ưu đãi các tổ chức này đã góp phần vào mục tiêu giảm phát thải ô nhiễm, chống biến đổi khí hậu tại các quốc gia nói riêng và toàn cầu nói chung. Thông qua việc nghiên cứu phương pháp và bộ tiêu chí mà một số tổ chức quốc tế đang sử dụng hiện nay để đánh giá các dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường tại Việt Nam, tác giả đưa ra một số bài học kinh nghiệm đối với việc xây dựng và thiết lập bộ tiêu chí nhằm mục đích đánh giá hiệu quả công tác cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường.
Trang 1Kinh nghiệm đánh giá hiệu quả dự
án cho vay ưu đãi bảo vệ môi
trường
Tóm tắt
Các tổ chức tài chính quốc tế đóng một vai trò quan trọng trong công tác hỗ trợ tài chính cho hoạt động bảo vệ môi trường Bằng các công cụ tài chính mang tính ưu đãi, cụ thể là cho vay ưu đãi các tổ chức này đã góp phần vào mục tiêu giảm phát thải
ô nhiễm, chống biến đổi khí hậu tại các quốc gia nói riêng và toàn cầu nói chung Thông qua việc nghiên cứu phương pháp và bộ tiêu chí mà một số tổ chức quốc tế đang sử dụng hiện nay để đánh giá các dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường tại Việt Nam, tác giả đưa ra một số bài học kinh nghiệm đối với việc xây dựng và thiết lập bộ tiêu chí nhằm mục đích đánh giá hiệu quả công tác cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường
Từ khóa: Bộ tiêu chí; Đánh giá hiệu quả; Vốn vay ưu đãi; Bảo vệ môi trường
1 Đặt vấn đề
Ô nhiễm môi trường là vấn đề cấp thiết mang tính toàn cầu hiện nay khi mà các nhà khoa học dự báo đến 2100 nhiệt độ sẽ tăng từ 3 đến 5 độ C Các quốc gia cũng như các tổ chức tài chính quốc tế ngày càng quan tâm tới hoạt động bảo vệ môi trường cũng như các biện pháp hỗ trợ bảo vệ môi trường, giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu Ngoài các công cụ pháp luật, chính sách thì công cụ tài chính1 là một trong những biện pháp hữu hiệu, trong đó cho vay ưu đãi là một trong những công cụ tài chính được sử dụng nhiều nhất Câu hỏi đặt ra là hiệu quả việc cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường được đánh giá và thực hiện như thế nào? Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm các tổ chức tài chính quốc tế trong việc đánh giá hiệu quả dự án cho vay
ưu đãi, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
2 Phương pháp và tiêu chí đánh giá cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường
1 Tài trợ, cho vay ưu đãi, cổ phần
Trang 22.1 Cho vay ưu đãi và cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường
Các tổ chức tài chính quốc tế và các quốc gia phát triển cung cấp nhiều loại công cụ hỗ trợ tài chính cho các nước đang phát triển Công cụ cho vay ưu đãi là một trong những công cụ hỗ trợ tài chính đó (Akihisa, 2008, p 1) Theo Volker Schmidt thì khoản vay ưu đãi là các khoản vay được cung cấp dưới các điều kiện thuận lợi hơn cho người vay so với các khoản vay trên thị trường (Volker Schmidt 1999)
Tương tự theo định nghĩa của OECD2, khoản vay ưu đãi là khoản vay được mở rộng về các điều khoản thực sự “hào phóng” hơn so với các khoản vay trên thị trường tài chính Sự ưu đãi được thể hiện thông qua lãi suất dưới mức lãi suất có sẵn trên thị trường hoặc ưu đãi về mặt thời gian ân hạn, hoặc kết hợp cả hai Các khoản vay ưu đãi thường có thời gian ân hạn dài (OECD, 2003)
Ngân hàng thế giới cung cấp các gói hỗ trợ tài chính cho các nước nghèo nhằm mục đích thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường, giảm bất bình đẳng và cải thiện điều kiện sống Khoản vay IDA3 là một gói cho vay ưu đãi của Ngân hàng thế giới, theo đó vay ưu đãi được định nghĩa là một khoản vay ưu đãi với ít hoặc không
có lãi và các khoản hoàn trả được kéo dài trong vòng 25 đến 40 năm, bao gồm thời gian ân hạn từ 5 đến 10 năm (World Bank Group, 2017, p 15)
Như vậy, cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường hay cho vay ưu đãi nói chung là khoản vay được cung cấp bởi các tổ chức tài chính hoặc chính phủ nhằm mục đích thực hiện một mục tiêu nhất định bao gồm có thể là cho vay giảm nghèo, cho vay đầu
tư phát triển hay cho vay bảo vệ môi trường Khoản vay ưu đãi thường có chính sách tốt hơn so với thị trường ví như lãi suất thấp hoặc không có lãi suất, thời gian hoàn trả
và thời gian ân hạn được kéo dài
2.2 Tiêu chí đánh giá hiệu quả cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường:
Các nhà tài trợ, quốc gia phát triển cũng như các tổ chức tài chính đánh giá hiệu quả cho vay vốn ưu đãi nói chung hay cho hoạt động bảo vệ môi trường nói
2 Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development)
3 Hiệp hội Phát triển Quốc tế (International Development Association)
Trang 3riêng dựa theo hướng dẫn tiêu chí đánh giá của OECD - Development Assisstance Committee4, hướng dẫn đánh giá dựa trên 06 nguyên tắc chung sau (Chianca, 2008,
p 2):
- Tất cả các cơ quan viện trợ, tổ chức tài chính nên có một chính sách đánh giá
- Đánh giá cần mang tính khách quan và độc lập
- Kết quả đánh giá cần được phổ biến rộng rãi
- Sử dụng thông tin phản hồi về việc đánh giá cho người ra quyết định là điều cần thiết
- Các cơ quan tài trợ và người nhận tài trợ nên hợp tác với việc đánh giá, nhằm nâng cao năng lực các cơ quan tiếp nhận và giảm gánh nặng hành chính
- Đánh giá phải là một phần của kế hoạch viện trợ cần phải được làm rõ từ lúc bắt đầu, các mục tiêu được xác định rõ là rất cần thiết cho việc đánh giá khách quan
Theo đó, hướng dẫn của OECD đưa ra bao gồm bộ tiêu chí đánh giá như sau (OECD, 2019):
- Mức độ liên quan (Relevance): Mức độ mà các mục tiêu của can thiệp phát triển phù hợp với người thụ hưởng yêu cầu, các nhu cầu của quốc gia, các ưu tiên toàn cầu và các chính sách của đối tác và các nhà tài trợ
- Hiệu quả (Effectiveness): Mức độ mà các mục tiêu can thiệp phát triển đã đạt được, hoặc dự kiến sẽ đạt được, có tính đến tầm quan trọng tương đối của chúng
- Hiệu suất (Efficiency): Một thước đo về việc sử dụng các nguồn lực hay đầu vào tính trên hiệu quả kinh tế (tài chính, chuyên môn, thời gian, v.v.) được chuyển đổi thành kết quả đầu ra
- Tác động (Impact): Các tác động dài hạn tích cực và tiêu cực, chính và phụ được tạo ra bởi một can thiệp phát triển, trực tiếp hoặc gián tiếp, nằm trong kế hoạch đặt ra hoặc ngoài ý muốn
4 Ủy ban hỗ trợ phát triển
Trang 4- Tính bền vững (Sustainability): Việc các lợi ích tiếp tục đạt được từ một can thiệp phát triển sau khi hỗ trợ phát triển chính thức đã được hoàn thành; xác suất xảy
ra các lợi ích dài hạn; khả năng phục hồi rủi ro của lợi ích theo dòng thời gian
Việc đánh giá theo các tiêu chí được OECD khuyến nghị trên được nhiều quốc gia phát triển và tổ chức tài chính quốc tế sử dụng như KfW, ADB, JBIC (Asian Development Bank, 2020; KfW, 2004; Mackie, 2013; Tsubosato Taro, 2005)
Tuy nhiên, theo Chianca thi bộ tiêu chí của OECD còn thiếu 2 tiêu chí quan trọng là (i) chất lượng của quá trình (ví dụ như đạo đức, trách nhiệm môi trường) và khả năng xuất khẩu (exportability) của toàn bộ hay một phần của sự can thiệp viện trợ, nghĩa là đánh giá mức độ có thể tạo ra sự đóng góp quan trọng cho các can thiệp viện trợ khác (ví dụ như thông qua việc sử dụng cải tiến thiết kế, cách tiếp cận, hoặc sản phẩm và tiết kiệm chi phí) (Chianca, 2008, p 45)
Ngân hàng Thế giới đưa ra hướng dẫn đánh giá có sự đánh của 2 tiêu chí mà OECD không có bao gồm đánh giá quá trình thực hiện và mức độ đóng góp của can thiệp viện trợ vào sự phát triển Theo đó, quan điểm của Ngân hàng Thế giới về việc đánh giá hiệu quả của một dự án được đánh giá xuyên suốt quá trình thực hiện, sau khi hoàn thành các dự án được đánh giá theo bộ tiêu chí sau (The World Bank, 2011,
p 35,41):
- Kết quả (Outcomes): Đánh giá mức độ mà các mục tiêu chính có liên quan của hoạt động đã đạt được, hoặc là dự kiến sẽ đạt được một cách hiệu quả Kết quả
dự kiến đạt được được đánh giá theo cách để đạt được mục tiêu này có phù hợp về mức độ liên quan, có hiệu quả về mặt các nguồn lực đã được sử dụng Có 5 thang điểm đánh giá (rating scale) bao gồm từ mức độ không đạt yêu cầu cao đến đạt yêu cầu cao
- Rủi ro tới kết quả của sự phát triển (Risk to Development): Là rủi ro được xác định tại thời điểm đánh giá, kết quả của sự phát triển phát triển (hoặc kết quả mong đợi) có được duy trì hay không Việc đánh giá tiêu chí này bao gồm 02 khía cạnh (i) khả năng một số thay đổi có thể xảy ra gây bất lợi cho thành tựu cuối cùng của kết
Trang 5quả phát triển; và (ii) tác động đến kết quả phát triển một phần hay toàn bộ những thay đổi này thành hiện thực Các tác động này bao gồm có thể là kỹ thuật, tài chính, kinh tế, xã hội, môi trường, chính trị, cam kết chính phủ, các bên tham gia hỗ trợ Rủi
ro tới kết quả của sự phát triển chia làm 5 thang đo bao gồm không có, thấp, trung bình, đáng kể và cao
- Sự thực hiện (hiệu suất) của Ngân hàng (Bank Performance): Chỉ tiêu này đánh giá mức độ mà các dịch vụ do Ngân hàng Thế giới cung cấp đảm bảo chất lượng từ khâu bắt đầu hoạt động và được hỗ trợ triển khai hiệu quả thông qua giám sát phù hợp (bao gồm đảm bảo sắp xếp chuyển đổi đầy đủ cho hoạt động thường xuyên của hoạt động được hỗ trợ sau khi cho vay/tín dụng), hướng tới kết quả của sự phát triển Hiệu suất ngân hàng được đánh giá theo hai khía cạnh: (i) Hiệu suất của ngân hàng trong việc đảm bảo chất lượng khi bắt đầu triển khai dự án; và (ii) chất lượng giám sát của Ngân hàng Thang đo được chia làm 5 bậc bao gồm từ mức độ không đạt yêu cầu cao đến đạt yêu cầu cao
- Sự thực hiện (hiệu suất) của người vay (Borrower Performance): Chỉ tiêu này đánh giá mức độ mà người đi vay (bao gồm cả chính phủ và cơ quan thực hiện) đảm bảo các chất lượng chuẩn bị và thực hiện, tuân thủ các giao ước và thỏa thuận, hướng tới việc đạt được kết quả phát triển Sự thực hiện (hiệu suất) của người vay được đánh giá bằng hai khía cạnh: (i) hiệu suất của chính phủ (chính quyền trung ương và / hoặc chính quyền địa phương cũng như các đơn vị liên quan); và (ii) sự thi hành của cơ quan thực hiện Tương tự, chỉ tiêu này được đánh giá bằng thang đo 5 mức độc khác nhau từ mức độ không đạt yêu cầu cao đến đạt yêu cầu cao
3 Kinh nghiệm và kết quả đánh giá hiệu quả cho vay ưu đãi của các tổ chức tài chính quốc tế
3.1 Ngân hàng thế giới
Một trong những nhà tài trợ lớn của Việt Nam
là Ngân hàng Thế giới trong tất cả các lĩnh vực hỗ trợ phát triển Theo đó, Ngân hàng
Trang 6Thế giới đã cam kết hỗ trợ hơn 8 tỷ USD cho 71 dự án thuộc lĩnh vực bảo vệ môi trường từ năm 1997 đến nay, cụ thể như sau:
Hình 1: Số vốn cam kết và số lượng dự án bảo vệ môi trường của Ngân
hàng thế giới
Nguồn: Thống kê của tác giả từ cơ sở dữ liệu của Ngân hàng Thế giới các dự
án (đã hoàn thành hoặc đang thực hiện) liên quan lĩnh vực bảo vệ môi trường bao gồm quản lý chất thải, biến đổi khí hậu, quản lý nguồn nước, chính sách môi trường
và thể chế, đa dạng sinh học
Các nguồn cho vay ưu đãi cho bảo vệ môi trường từ Ngân hàng Thế giới xu hướng tăng từ năm 1997 đến 2010, và có xu hướng giảm từ 2011 đến năm 2019 Điều này giải thích do Việt Nam đã gia nhập vào nước có thu nhập trung bình thấp (lower medium income) Thu thập dữ liệu đánh giá của 40 dự án thuộc lĩnh bảo vệ môi trường đã hoàn thành với nguồn vốn tài trợ ưu đãi từ Ngân hàng Thế giới cho kết quả
cụ thể như bảng 1:
Bảng 1: Kết quả đánh giá kết thúc dự án
T
Chỉ tiêu đánh giá kết thúc dự án 5
Kết quả
Sự thực hiện của Ngân hàng
Sự thực hiện của người vay
Sự thực thi của Chính phủ
Sự thực thi của cơ quan thực hiện
3 Đạt yêu cầu vừa
5 Không đạt yêu
5 Bộ chỉ tiêu đánh giá còn tiêu chí Rủi ro tới kết quả sự phát triển, tuy nhiên trong tất cả 40 dự án đều không đánh giá (NA)
Trang 7Chỉ tiêu đánh giá kết thúc dự án Kết
quả
Sự thực hiện của Ngân hàng
Sự thực hiện của người vay
Sự thực thi của Chính phủ
Sự thực thi của cơ quan thực hiện
6 Không đạt yêu
Nguồn: Tác giả thu thập và tính toán từ dữ liệu Ngân hàng Thế giới đánh giá mức độ hoàn thành của các dự án ưu đãi trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại Việt
Nam
Qua bảng đánh giá cho thấy, hầu hết các dự án tập trung ở 2 mức độ bao gồm đạt yêu cầu vừa phải (Moderately Satisfactory) và đạt yêu cầu (Satisfactory) Duy chỉ có 1 dự án đạt được mức độ đạt yêu cầu cao và một số dự án có một số chỉ tiêu đạt ở mức không đạt yêu cầu vừa phải Như vậy, về cơ bản cho thấy các dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam về cơ bản đạt yêu cầu về các tiêu chí bao gồm đầu ra, sự thực hiện của ngân hàng (đảm bảo chất lượng đầu vào
và giám sát), sự thực thi của Việt Nam (cơ quan cấp chính phủ và đơn vị thực hiện)
Từ kết quả và bộ tiêu chí đánh giá giúp cho nhà tài trợ cũng như đợn vị nhận nguồn vốn, cơ quan thực hiện cần thực hiện những vấn đề gì để cải thiện và nâng cao năng lực tài trợ, tiếp nhận và cải thiện kết quả đầu ra
3.2 Ngân hàng Phát triển Châu Á
Ngân hàng Phát triển Châu
Á (ADB) sử dụng phương pháp và bộ tiêu chí đánh giá tương tự các nước OECD bao gồm bộ tiêu chí gồm 5 chỉ tiêu chính bao gồm đánh giá sự liên quan, hiệu quả, hiệu suất và tính bền vững và tác động tới sự phát triển Khác với Ngân hàng Thế giới, thang đo của các tiêu chí này đều được đánh giá ở 4 cấp độ, ví dụ chỉ tiêu sự liên quan (sự phù hợp) được đánh giá ở các mức liên quan cao, liên quan, ít liên quan và không liên quan (Asian Development Bank, 2016)
Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng đồng hành tài trợ các dự án trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại Việt Nam Một số dự án theo tổng hợp của tác giả
Trang 8được đánh giá trong thời gian gần đây và kết quả đánh giá hiệu quả (kết quả hoàn thành dự án) như trong bảng 2:
Bảng 2: Hiệu quả các dự án bảo vệ môi trường tại Việt Nam T
Sự phù hợp
Hiệu quả
Hiệu suất
Bền vững
Tác động
1
Phục hồi phát triển
nông thôn và biến đổi
khí hậu ở Việt Nam
Trung bình Thấp
Trung
2
Phát triển năng lượng
tái tạo và mở rộng
mạng lưới và phục hồi
cho các xã vùng sâu
Trung bình
Trung bình
Trung bình Thấp
Trung bình
3
Việt Nam: Cấp nước
và cải thiện điều kiện
vệ sinh nông thôn
miền Trung
Trung bình Thấp
Trung bình Thấp
Trung bình
4 Dự án nguồn nướcmiền Trung Trungbình Trungbình Cao Thấp Trungbình
Nguồn: Tác giả tổng hợp từ báo cáo đánh giá kết thúc một số dự án (Asian
Development Bank, 2017, 2019a, 2019b, 2020) Sau khi đánh giá các tiêu chí, ADB đưa ra chỉ số đánh giá toàn diện (overall assessment) bằng bình quân gia quyền của các chỉ tiêu trên (các chỉ số được cho điểm
từ 0 đến 4 tương ứng 4 mức độ khác nhau) Cuối cùng, các đánh giá đưa ra những bài học kinh nghiệm từ các cấp độ khác nhau, từ cấp độ dự án cho đến cấp vùng Phần lớn các báo cáo đánh giá rút ra các kinh nghiệm về việc thiết kế dự án cần phù hợp hơn với mục tiêu cần cải thiện và có sự tham gia, tham vấn của các bên liên quan Để đảm bảo tính bền vững cần tính toán các chi phí vận hành và bảo dưỡng xuyên suốt vòng đời của dự án Qua bảng kết quả đánh giá trên cũng cho thấy, các dự án nêu trên đạt ở mức chung là trung bình ở các tiêu chí Điều này cũng giúp cho các nhà quản lý
từ cấp địa phương, trung ương cho đến nhà tài trợ cần phải cải thiện những hoạt động
gì để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn theo các tiêu chí khác nhau
Nhìn chung, bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả các dự án bảo vệ môi trường khá giống nhau ở Ngân hàng Phát triển Châu Á và Ngân hàng Thế giới Có sự khác biệt
Trang 9nhỏ trong thang đo và một số tiêu chí đánh giá khác tùy theo hướng dẫn cụ thể của từng ngân hàng
4 Bài học kinh nghiệm và giải pháp nâng cao đánh giá hiệu quả cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường tại Việt Nam
Hiện nay, ngoài các tổ chức tài chính quốc tế và các nước phát triển hỗ trợ nguồn vốn vay ưu đãi cho hoạt động bảo vệ môi trường tại Việt Nam, hệ thống các Quỹ Bảo vệ môi trường từ trung ương đến địa phương cũng thực hiện các hoạt động hỗ trợ tài chính cho hoạt động bảo vệ môi trường Việc đánh giá hiệu quả cho vay ưu đãi các dự án bảo vệ môi trường góp phần việc nhìn nhận lại các kết quả đã thực hiện, từ đó thực hiện và đề ra các chính sách cho vay một các phù hợp hơn Thông qua nghiên cứu các thức đánh giá hiệu quả của một số tổ chức tài chính quốc
tế cùng các nghiên cứu về hiệu quả của các gói vay ưu đãi bảo vệ môi trường rút ra bài học kinh nghiệm trong việc xây dựng bộ tiêu chí đánh giá và nâng cao hiệu quả cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường như sau:
Thứ nhất, các tổ chức cho vay ưu đãi cần ban hành các khung đánh giá, phương pháp và quy trình đánh giá (bao gồm các tiêu chí cụ thể theo tình hình của thể của gói sản phẩm cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường) Các tiêu chí cần có thang đo đánh giá cụ thể quy định số điểm đánh giá, ví dụ như Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á theo các tiêu chí đánh giá khác nhau tổ chức này có các thang đánh giá và cho điểm cụ thể
Thứ hai, việc đánh giá phải mang tính khách quan dựa trên các khung đánh giá, phương pháp và quy trình đánh giá đã được ban hành Để đảm bảo tính khách quan, bộ phận tổ chức đánh giá hay đơn vị tổ chức đánh giá phải độc lập với đơn vị thực hiện cho vay Tối ưu nhất là thuê các đơn vị tư vấn độc lập chuyên nghiệp
để đảm bảo tính khách quan
Thứ ba, ngoài việc đánh giá hiệu quả dự án (kết quả đầu ra, tính phù hợp, hiệu suất, hiệu quả) thì bộ tiêu chí đánh giá cần bổ sung các tiêu chí đánh giá cho việc thực hiện của cơ quan cho vay đồng thời đánh giá quá trình thực hiện xuyên suốt từ
Trang 10lúc tư vấn lập dự án cho đến giai đoạn kết thúc dự án Đối với các chương trình cho vay khác nhau, dự án vay vốn khác nhau cần thiết lập kết quả đầu ra rõ ràng, cụ thể ngay từ ban đầu để đảm bảo tính khách quan, chính xác khi thực hiện đánh giá cho việc kết thúc chương trình, dự án đó
Thứ tư, trong công tác đánh giá hiệu quả cho vay vốn ưu đãi bảo vệ môi trường hiện nay chỉ mới đánh giá hiệu quả theo khía cạnh tài chính bao gồm lợi nhuận dự án thu được, khả năng hoàn trả gốc và lãi vay Trong khi đó, tác động của việc hỗ trợ tài chính cần phải được đánh giá hiệu quả theo khía cạnh môi trường, lợi ích cộng đồng và lợi ích xã hội đạt được (hiệu quả của sự can thiệp) Việc xác định hiệu quả về khía cạnh môi trường và xã hội một cách định lượng sẽ giúp cho các tổ chức này có chiến lược và mục tiêu phục vụ một cách hiệu quả hơn
Thứ năm, hỗ trợ tài chính bảo vệ môi trường sẽ không đảm bảo hiệu quả nếu không có sự tham gia của cơ quan quản lý về môi trường để đảm bảo tính tuân thủ cũng như giám sát trong việc tuân thủ môi trường và các tổ chức khác Sự phối hợp của sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý trung ương và địa phương, các tổ chức bảo vệ môi trường, các tổ chức cho vay ưu đãi, các ngân hàng thương mại và các đối tác kinh tế xác hội, các tổ chức phi chính phủ là chìa khóa giúp cho sự phát triển trong công tác đánh giá hiệu quả cũng như tăng hiệu quả bảo vệ môi trường