Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở việt nam

ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀIĐề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau: Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư PPP có ý ngh

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016 HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM Chủ nhiệm: TS Nguyễn Hoàng Quy

Thành viên: TS Vũ Thị Thu Hằng

Ths Nguyễn Thị Tình Ths Phan Minh Nguyệt Ths Nguyễn Thị Ngọc Mai Ths Vũ Thị Bích Ngọc

Thư ký: Ths Nguyễn Hồng Trang

MỤC LỤC

MỤC LỤC ii

Danh mục bảng biểu vi

Danh mục hình vẽ vii

Mở Đầu 1

1 Tính cấp thiết của đề tài đề tài 1

2 Các câu hỏi nghiên cứu 2

3 Mục đích nghiên cứu 2

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

5 Phương pháp nghiên cứu 3

5.1 Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê 3

5.2 Phương pháp nghiên cứu điển hình 4

5.3 Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi 4

6 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến chủ đề 6

6.1 Các nghiên cứu quan trọng trong nước 6

6.2 Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài 8

6.3 Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan 9

7 Đóng góp mới của đề tài 10

8 Kết cấu của đề tài 10

Chương 1 Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 12

1.1 Khái luận về đối tác công tư và thể chế về đối tác công tư 12

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư 12

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 13

1.1.3 Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 15

1.2 Một số vấn đề lý luận về thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 16

1.2.1 Các cơ sở lý luận hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 16

1.2.2 Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 18

1.2.3 Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốcgia 20

1.3 Các yếu tố tác động đến hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 23

1.3.1 Các yếu tố môi trường trong nước 231.3.2 Các yếu tố môi trường quốc tế 26

1.4 Thực tiễn hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 28

1.4.1 Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầngtại một số nước điển hình trên thế giới 281.4.2 Kinh nghiệm rút ra đối với hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạtầng ở Việt Nam 32

Chương 2 Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 35

2.1 Tổng quan thực trạng cơ sở hạ tầng và thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng ở Việt Nam 35

2.1.1 Thực trạng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 352.1.2 Thực trạng hệ thống pháp luật quy về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở ViệtNam 37

2.2 Ảnh hưởng của các yếu tố tác động đến thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

2.4 Đánh giá chung về thực trạng xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 60

2.4.1 Thành công và nguyên nhân 602.4.2 Hạn chế và nguyên nhân 61

Chương 3 Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 65

3.1 Định hướng phát triển đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 65

3.1.1 Định hướng phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 65

3.1.2 Định hướng phát triển đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 66

3.2 Phương hướng và quan điểm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 68

3.2.1 Phương hướng hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 68

3.2.2 Quan điểm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam .69

3.3 Một số giải pháp hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 70

3.3.1 Giải pháp hoàn thiện khung thể chế pháp lý chung về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 70

3.3.2 Giải pháp về thể chế đối với chủ đầu tư tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 71

3.3.3 Giải pháp về thể chế đối với các nhà thầu thực hiện tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 73

3.3.4 Giải pháp về thể chế đối với các nhà thầu tư vấn và giám sát tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 74

3.4 Một số kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 75

3.4.1 Kiến nghị với Nhà nước 75

3.4.2 Kiến nghị với các bộ, ban, ngành trung ương 76

3.4.3 Kiến nghị với sở, ban, ngành địa phương 78

3.4.4 Các kiến nghị khác 80

KẾT LUẬN 81

1 Tóm tắt những nội dung chính 81

2 Những đóng góp của đề án 83

3 Những hạn chế và định hướng nghiên cứu tương lai 85

TÀI LIỆU THAM KHẢO 87

PHỤ LỤC 91

Phụ lục 1: Bảng hỏi điều tra đối với đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư 91

Phụ lục 3: Bảng hỏi điều tra đối với người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư 99

Phụ lục 4: Kết quả khảo sát điều tra các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư 101

Phụ lục 5: Kết quả khảo sát điều tra các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác côngtư 112Phụ lục 6: Kết quả khảo sát điều tra người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác côngtư 123

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1: Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng 5Bảng 2: Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng 5Bảng 3: Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPPtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng 6Bảng 4: Tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước các năm 2013, 2014 và 2015 44Bảng 5: Phân chia rủi ro giữa nhà nước và các nhà thầu 72

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 1: Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc

gia 20

Hình 2: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại trung ương 21

Hình 3: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại địa phương 23

Hình 4: Chỉ số năng lực cạnh tranh toàn cầu về cơ sở hạ tầng của Việt Nam và một số nước trong khu vực 36

Hình 5: Đánh giá chất lượng cơ sở hạ tầng Việt Nam 36

Hình 6: Đánh giá mức độ tác động của môi trường chính trị 40

Hình 7: Đánh giá mức độ tác động công tác tổ chức của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền 41

Hình 8: Đánh giá mức độ tác động của các yếu tố thuộc về các cá nhân có thẩm quyền xây dựng thể chế 42

Hình 9: Đánh giá mức độ tác động của các yếu tố văn hoá, lịch sử truyền thống dân tộc 43

Hình 10: Đánh giá mức độ tác động của dư luận xã hội 44

Hình 11: Đánh giá mức độ tác động của môi trường kinh tế - xã hội trong nước 45

Hình 12: Đánh giá mức độ tác động của quá trình toàn cầu hóa 46

Hình 13: Đánh giá mức độ tác động của sự phát triển kinh tế thế giới 47

Hình 14: Đánh giá mức độ tác động của sự phát triển khoa học công nghệ 47

Hình 15: Cơ cấu tổng vốn đầu tư dự án PPP 49

Hình 16: Đánh giá chất lượng công tác phân tích chính sách và thực trạng các dự án PPP 51

Hình 17: Đánh giá chất lượng Xây dựng hệ thống cơ chế, chính sách 53

Hình 18: Đánh giá chất lượng công tác hướng dẫn triển khai thực hiện các quy định 55

Hình 19: Đánh giá chất lượng công tác theo dõi, đánh giá hiệu quả các quy định, chính sách 56

Hình 20: Đánh giá chất lượng công tác bổ sung, khắc phục các hạn chế 57

Hình 21: Đánh giá chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các cơ quan nhà nước tại trung ương 58

Hình 22: Đánh giá chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các cơ quan nhà nước tại địa phương 59

Hình 23: Phân cấp trách nhiệm với dự án quan trọng quốc gia 78

Hình 24: Phân cấp trách nhiệm tại địa phương 78

MỞ ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ĐỀ TÀI

Hiện nay, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với việc ngày càng giatăng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cũngnhư ứng phó với các thách thức trong nhu cầu đô thị hóa Tuy nhiên, không phải quốc gia nàocũng có đủ nguồn lực để giải quyết nhiệm vụ này, đặc biệt là các nhóm nước đang phát triển.Ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng được các yêu câu phục vụ cho công tác xây dựng cơ sở

hạ tầng, vì vậy các quốc gia này xem hình thức đối tác công tư (PPP) là một giải pháp hữu hiệutrong việc giải quyết với sự thách thức trên đây của sự phát triển

Tại Việt Nam hiện nay, các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyếnnghị về vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộcchống đói nghèo Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP chođầu tư cơ sở hạ tầng hàng năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng ngàycàng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của phát triển đề ra Tổ chức Ngân hàng thếgiới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng 11-12%thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm vềđầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Công- tư (PPP) đã vàđang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh mẽ

Bên cạnh đó, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cơ sở hạtầng hiện nay đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuônkhổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai, cụ thể là:

Thứ nhất, khái niệm và các nội hàm liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực

cơ sở hạ tầng vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam, đặc biệt còn thiếu các định nghĩa thống nhấttrong giới nghiên cứu cũng như nhà hoạch định chính sách Một số nghiên cứu cho rằng hợp táccông tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng chỉ dừng lại ở ở một số hình thức như BOT, BTO, BT giữanhà nước và tư nhân khi triển khai kí kết các hợp đồng xây dựng các công trình Một số nghiêncứu lại cho rằng, đây là hình thức cùng góp vốn để thực hiện một công trình nào đó, theo mô hìnhchủ nghĩa tư bản nhà nước Đây là lí do dẫn tới những khoảng trống cần được nghiên cứu và lấpđầy nhằm tạo cơ sở thống nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP tronglĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng

Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình

PPP về đầu tư cơ sở hạ tângg vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ranhững bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam Mặt khác, hầu hết các nghiên cứumới chỉ tập trung vào khu vực công mà còn bỏ sót khu vực tư nhân, bao gồm các chủ đầu tư vànhà thầu xây dựng dự án

Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

đã được bổ sung tuy nhiên vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình cũng như nhu cầu pháttriển của mô hình PPP trong đầu tư cơ sở ở Việt Nam hiện nay Bên cạnh đó, thể chế quản lý nhànước đối với các dự án cơ sở hạ tầng đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu cầu đề ra, chưa

đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ

sở hạ tầng

Thư tư, hiện vẫn chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các

yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cũng như đánh giáthực trạng đối các dự án đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Namnhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý

Từ những lí do trên, kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhucầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng, tác giả đã lựachọn đề tài “Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam” làm

đề tài cho công trình nghiên cứu của mình

2 CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU

Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, đề tài tập trung trả lời các các câu hỏi sau:

 Những yếu tố tác động đến sự thành công hoặc hạn chế của công tác hoàn thiện hệthống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?

 Thực trạng thể chế và công tác hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?

 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thểchế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng?

 Các nhân tố thuộc môi trường trong nước ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng

và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?

 Các nhân tố thuộc môi trường quốc tế ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng vàhoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?

 Các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đốitác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nhân tại Việt Nam là gì?

 Kinh nghiệm của một số nước và bài học cho Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện

hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là gì?

 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chếquan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

3 M ỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU

Đề tài hướng đến các mục đích sau:

 Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công - tư PPP tronglĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng;

 Phân tích và đánh giá thực trạng các công trình được xây dựng theo mô hình hợp táccông tư và thực trạng xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP đã triển khai tại Việt Nam;

 Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đangphát triểntrong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng;

 Nhận diện các yếu tố tác động đến kết quả xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng như: thực trạng áp dụng, thực trạng nội dung và mô hình xây dựng,hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng;

 Từ các kết quả thu được, nghiên cứu hướng đến các giải pháp hành động cho các bênliên quan trong dự án và đưa ra các khuyến nghị để hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnhvực đầu tư cơ sở hạ tầng

4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế

PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu về không gian: Nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng và hoàn

thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tại các cơ quan quản lí lĩnh vực tạiTrung Ương và Địa phương trong việc thực hiện quy trình xây dựng và hoàn thiện chính sách,thể chế

Về thời gian: Nghiên cứu sử dụng các số liệu, dữ liệu thống kê trong 5 năm (từ năm 2011

đến năm 2015) về hoạt động đầu tư công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và các dữliệu điều tra phỏng vấn thực hiện trong năm 2016

Về nội dung: Nghiên cứu tập trung làm rõ các yếu tố cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng đến

công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Qua đóxác định thành công, hạn chế và các nguyên nhân của thành công; hạn chế công tác xây dựng vàhoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Từ đó tác giả đề xuất quanđiểm và giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong pháttriển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

5 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

5.1 Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê

Nghiên cứu thực tiễn là một trong những mục tiêu quan trọng của đề tài, để từ những kếtquả phân tích thực tiễn, nghiên cứu đưa ra những giải pháp phù hợp, hữu ích và thiết thực nhằmhoàn thiện công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Dovậy, nghiên cứu đã sử dụng phương pháp phân tích phân tài liệu và số liệu thống kê để tìm hiểu

về thực tiễn của đề tài nghiên cứu Những kết quả có được được sau khi phân tích tài liệu và sốliệu thống kê trở thành những căn cứ và luận chứng đáng tin cậy, quan trọng và có giá trị, ý nghĩa

về mặt khoa học cho những đánh giá, kết luận của nghiên cứu

Nghiên cứu đã tiến hành thu lập tài liệu và số liệu thống kê hàng năm của Việt Nam cũngnhư một số tỉnh có các dự án PPP lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam Các tài liệu và

số liệu được thu thập tập trung vào các nội dung về thực trạng phát triển của các dự án PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng cũng như công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong pháttriển cơ sở hạ tầng Cụ thể, nghiên cứu đã thu thập và nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ cung cấp tàiliệu của các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụngcuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự

án hợp tác công tư

Ngoài ra, nghiên cứu cũng thu thập bổ sung thêm các tài liệu sách, báo, tạp chí, cácnghiên cứu, các báo báo, các số liệu thống kê khác có liên quan đến vấn đề nghiên cứu Các tàiliệu sau khi thu thập về được phân loại, và loại bỏ những số liệu không phù hợp, không đáng tincậy Các số liệu thống kê được sắp xếp theo từng năm nhằm hỗ trợ phân tích rõ hơn những biếnđổi theo thời gian của thực tiễn

5.2 Phương pháp nghiên cứu điển hình

Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm điển hình trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chếPPP trong phát triển cơ sở hạ tầng của một số quốc gia trên thế giới, trong đó chia làm 2 nhóm:(1) Các quốc gia phát triển bao gồm: Vương quốc Anh; Hàn Quốc; Hoa Kỳ; Singapore Australia

Và (2) các nhóm nước đang phát triển gồm: Philippin; Ấn Độ; Indonesia; Trung Quốc

Dựa trên căn cứ ví dụ thực tiễn trong việc xây dựng và phát triển hệ thống thể chế PPP cơ

sở hạ tầng tại các quốc gia này, nghiên cứu chỉ ra các bài học cho công tác xây dựng và hoànthiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Đây là tiền đề để tác giả xây dựngcác giải pháp cũng như các kiến nghị tới các cơ quan nhà nước tại trung ương tại địa phương,nhằm đem lại hiệu quả cao nhất hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ cho hoạt động pháttriển kinh tế - xã hội đất nước

5.3 Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi

Cũng với mục đích nhằm tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu cũng đã sử dụng phương phápkhảo sát điều tra bảng hỏi Qua phương pháp này, tác giả tiến hành thu thập ý kiến đánh giá củacác đơn vị, cá nhân có liên quan đến hoạt động xây dựng tại các công trình theo hình thức PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng Các đối tượng được thu thập ý kiến bằng bảng hỏi gồm: các đơn vịquản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; các nhà thầu tư nhân tham gia côngtrình dự án hợp tác công tư và người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tưtrong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Để tiến hành điều tra bảng hỏi, tác giả đã sử dụng 3 bảng hỏi dành cho 3 đối tượng cầnđược điều tra khác nhau là các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác côngtư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân thamgia công trình dự án hợp tác công trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam Do các nhóm đốitượng này có những đặc điểm khác nhau nên việc thiết kế các bảng hỏi khác nhau để thu thập dữliệu là hoàn toàn cần thiết nhằm thu thập được dữ liệu phản ánh tổng thể, khách quan thực trạngphát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng hiện nay

Các bảng hỏi trước khi đưa vào điều tra chính thức đã được tiến hành điều tra thử, qua đórút ra những hạn chế và điều chỉnh lại phù hợp hơn Về cách thức phân phát bảng hỏi điều tra,bảng hỏi được phân phát trực tiếp và gửi qua email đến các đối tượng điều tra; trong một sốtrường hợp có thể hẹn được gặp trực tiếp, tác giả tiến hành giải thích và hướng dẫn chi tiết cácnội dung cần điền; một số trường hợp khác tác giả hướng dẫn qua điện thoại và các công cụ hôtrợ khác để tiết kiệm chi phí

Từ danh sách các đơn vị quản lý nhà nước và các nhà thầu tư nhân đã tham gia công trình

dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mà tác giả thu thập được từnguồn Bộ Giao thông Vận tải, tác giả tiến hành gửi đến tất cả các bên tham gia có thông tin đầy

đủ qua email Một số khác không có hoặc bị sai, nhưng có đầy đủ các thông tin khác, tác giả liên

hệ trực tiếp để xin lại thông tin cần để gửi bảng hỏi hoặc hẹn gặp phỏng vấn trực tiếp Sau

khoảng 1 đến 2 tuần, tác giả tiến hành gọi điện thoại nhắc lại và hướng dẫn bổ sung đến một sốnhất định các đói tượng chưa trả lời bảng hỏi Cuối cùng, thu được bảng hỏi hoàn thiện của 56đơn vị nhà nước và 142 nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPPtrong lĩnh vực giao thông tại Việt Nam Mẫu khảo sát 2 đối tượng này được trình bày như csacbảng dưới đây

Bảng 1: Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng

theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

Bảng 2: Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng

theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

Bảng 3: Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức

6 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ

6.1 Các nghiên cứu quan trọng trong nước

Trong bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam” (2015) trên tạp chí Kinh tế và phát

triển số 217, tác giả Nguyễn Quang Vinh đã chỉ ra thực trạng và vai trò phát triển của kết cấu cơ

sở hạ tầng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hiện nay Trong đó khẳng định:

“Hệ thống kết cấu hạ tầng là “cốt vật chất” của các lĩnh vực kinh tế, x hội ở mỗi quốc gia Thực

tế phát triển của các nước trên thế giới đều chứng minh vị trí, vai trò quan trọng của việc pháttriển hệ thống kết cấu hạ tầng Hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ thúc đẩytăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả của nền kinh tế và góp phần giải quyết các vấn

đề xã hội Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển là một trở lực lớn đối với sựphát triển Đặc biệt tác giả cũng đưa ra các biện pháp để thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng, theo

đó, Chính phủ Việt Nam cần xây dựng các quy định, chính sách thu hút mạnh các thành phầnkinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợiích thỏa đáng của nhà đầu tư Sửa đổi bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế,giá, phí, lệ phí, nhượng quyền để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sửdụng Đồng thời hoàn thiện cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT,BOT, trong phát triển cơ sở hạ tầng

Viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh (2013) với nghiên cứu “Hợp tác công

tư trong phát triển các dự án hạ tầng thành phố Hồ Chí Minh” đã thiết kế một mô hình hợp táccông tư dựa trên các điều kiện Việt Nam về thể chế, khung pháp lý Mô hình này bao gồm đơn vị

kế hoạch phát triển hạ tầng PPP, đơn vị quản lý dự án PPP, quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP,đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân PPP Đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng sẽ thiết lậpchính sách, chiến lược phát triển, kế hoạch phát triển và quản lý sự phối hợp các dự án hạ tầngtheo PPP Đơn vị quản lý dự án PPP sẽ quản lý việc triển khai thực hiện dự án PPP Quỹ đầu tưphát triển hạ tầng PPP sẽ quản lý việc đầu tư tài chánh cho các dự án PPP cũng như phát triểnnguồn quỹ này thông qua đầu tư cho các dự án khác Đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân sẽphân tích đánh giá năng lực khu vực tư nhân, xây dựng, triển khai các chiến lược hỗ trợ phát triểnkhu vực tư nhân về tài chánh, nguồn nhân lực, trang thiết bị Các đơn vị này sẽ thuộc các Sở cóliên quan về mặt chức năng và phối hợp nhau trong việc phát triển hạ tầng Để thu hút đầu tư tưnhân, một số phương án đã được đề xuất Nền tảng cho việc xác định các nguồn thu là nguyên tắcmọi đối tượng hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng đều phải có nghĩa vụ đóng góp phát triển cơ sở hạ tầng.Nghiên cứu đã đóng góp cho việc phát triển một mô hình PPP trong điều kiện Việt Nam Các kếtquả nghiên cứu vẫn còn mang tính chất nguyên tắc và cần có những nghiên cứu tiếp theo để chitiết hóa từng hợp phần của mô hình này cũng như áp dụng mô hình này vào các lĩnh vực khácngoài hạ tầng để hoàn chỉnh và tổng quát hóa mô hình này

Trong nghiên cứu của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về Hình thức hợp tác công tư

(Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tác giả đãchỉ ra các nhân tố tác động đến sự thành công của một dự án PPP cơ sở hạ tầng bao gồm: Vai tròcủa chính phủ; Việc lựa chọn đối tác đầu tư; Phân bố các rủi ro của dự án và cấu trúc tài trợ củacác dự án PPP cơ sở hạ tầng, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong việc thiết lập hệthống thể chế mang tính đầy đủ, đồng bộ, tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động liên quan đếnquan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông

Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức hợp tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng giao

thông đường bộ việt nam của tác giả  Thân Thanh Sơn (2015) Nghiên cứu đã hệ thống hóa góp

phần hoàn thiện cơ sở lý luận về rủi ro và phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở hạtầng giao thông đường bộ Trên cơ sở phân tích, đánh giá tổng quan các tài liệu nghiên cứu cóliên quan và sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, phương pháp nghiên cứuđịnh tính, định lượng nghiên cứu thực trạng xác định và phân bổ rủi ro trong các dự án cơ sở hạtầng theo hình thức PPP trong bối cảnh ở việt Nam Đề tài đã phát hiện, lựa chọn, tổng hợp và bổsung, điều chỉnh danh mụccác yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng theo hìnhthức PPP phù hợp với điều kiện phát triển và môi trường chính trị - luật pháp - kinh tế - xã hội ởviệt nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tương lai thể hiện cụ thể, đề tài đã xác định(nhận diện) được danh mục 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển csht giao thông theo hìnhthức PPP ở việt nam trong đó, đề tài bổ sung thêm được 6 yếu tố rủi ro phù hợp với hình thứcPPP trong phát triển csht giao thông trong điều kiện việt nam vào danh mục các yếu tố rủi ro đãđược đề cập trong các nghiên cứu trước đây 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạtầng trong hình thức PPP ở Việt Nam cho (nhà nước và tư nhân) các bên tham gia bằng phươngpháp nghiên cứu định lượng phù hợp việc thực tế hiện nay và tương lai (theo nguyên tắc “rủi ronên được quản lý bởi bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất”) Cuối cùng nghiên cứu đã đưa

ra một số đề xuất kiểm soát một số yếu tố rủi ro cơ bản từ kết quả nghiên cứu nhằm phát triển cơ

sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam

Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ Việt Nam

thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợptác nhà nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ dừnglại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan Một số

đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không có tính đạidiện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác

6.2 Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quảquan trọng đã được công bố:

Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường

bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đếnmôi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (nhưthay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãisuất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…) Còn các rủi ro liên quan đến dự

án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân Các rủi ro nằm trong

sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ

Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà nướcnhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư Vì thế, tính hiệu quả

ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần đượcchuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự

án PPP trong cung cấp dịch vụ công Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hútnguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thựchiện dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trịvượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống

Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung

Quốc đã chỉ ra rằng trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công chocác dự án: Dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý,lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyểnnhượng công nghệ mới Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ởTrung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá choChính phủ Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người Do đó, các lợi ích kinh tế vàtài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được Đây là hai bài học kinh nghiệm rấtđáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị

Cũng tại Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) đã thực hiện một nghiên cứu về các

dự án PPP đường cao tốc, sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model –FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân Kết quả nghiên cứu cho thấymức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đếncao Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớnnhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định phápluật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định

Nghiên cứu của tác giả Young (2009) đã chỉ ra răng việc hoàn thiện khung pháp lý đầy

đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc thực hiện các công trình cơ sở hạ tầng theo hìnhthức đối tác công tư Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thànhcông của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân

chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tang Tuy nhiên, mặc dù đối với các dự án PPP,khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng Chính phủ cần tích cực tham giasuốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập các bộ phậngiám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng dự án

Bên cạnh đó, một số nghiên cứu khác của tác giả Akintoye và các cộng sự (2003), Zhang

(2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự

khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển Các bằng chứng từ cácnghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), khẳng định các điều kiện thị trườnghiện nay không nhưng không hạn chế sự phát triển của quan hệ đối tác công tư PPP, ngược lại đãtạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp với những thay đổi của môi trường kinhdoanh sau khủng hoảng Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tếquốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á(ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễncác nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam

6.3 Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan

Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành mộtlĩnh vực thu hút được sự chú ý của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam Như mộtnhu cầu thực tiễn tất yếu, việc mở rộng hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã

đã làm nảy sinh những yêu cầu về vấn đề lý luận, nghiên cứu tìm hiểu nhằm phát triển hệ thống

cơ sở hạ tầng nói riêng và quan hệ đối tác công tư nói riêng Ở phạm vi quốc tế hay trong nước,ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu, nhiều tác phẩm nghiên cứu về hoạt động du lịch

Về cơ bản, Các nghiên hiện nay đã đưa ra phần nào hệ thống cơ sở lý luận về các dự ánPPP và công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng cũngnhư thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay Các tác giả hướng đến tìm kiếm các phươngthức, chiến lược, các cấu trúc và giải pháp phù hợp để phát triển mô hình quan hệ đối tác PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng ở những lĩnh vực cụ thể nghiên cứu Từ những phân tích từ thựctrạng, các nghiên cứu đã đưa ra những định hướng phát triển, những giải pháp cần phải thực hiện

để thúc đẩy sự phát triển của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng vượt qua những khókhăn, thích ứng với những biến đổi của tình hình kinh tế - chính trị mới của thế giới nhằm đạtđược mục tiêu phát triển

Tuy nhiên các nghiên cứu này mới tập trung nhiều vào các dự án PPP trong phát triển cơ

sở hạ tầng giao thông mà thiếu cái nhìn khái quát về vai trò, tác động của quan hệ đối tác công tưvới cả hệ thống cơ sở hạ tầng Việt Nam hiện nay

Bên cạnh đó, các nghiên cứu mới chỉ tiếp cận chủ đề dưới góc độ sự thành công của các

dự án nói chung, vấn đề xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư vẫn chưa được tậptrung nghiên cứu, hoặc chỉ là một phần nhỏ, trong khi hiện nay, môi trường pháp luật có ý nghĩa

vô cùng quan trọng tới sự phát triển của các dự án PPP cơ sở hạ tầng nói riêng và toàn bộ hệthống kết cấu hạ tầng của Việt Nam nói chung

Ngoài ra, mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiêncứu này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng thànhcủa các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầngđược thực hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểmkhám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân

7 ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀI

Đề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau:

Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư

PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của các dự án cũng như sự pháttriển cơ sở hạ tầng của Việt Nam

Hai là nghiên cứu đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ hợp tác công tư PPP

trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và công tác hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với quan hệ đốitác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các yếu tố của môitrường trong nước và các yếu tố môi trường quốc tế tác động với quá trình xây dựng và hoànthiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Ba là, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không thành công

của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, NhậtBản, Singapore nghiên cứu rút ra một số bài học cho Việt Nam như: Trong công tác nghiên cứuphương pháp hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách phải được nghiên cứu xây dựng theo hướngtạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa cho công tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân tư nhân

Bốn là, trên cơ sở phân tích thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ

tầng, bao gồm: Thực trạng áp dụng thể chế; thực trạng nội dung và mô hình hoàn thiện, tác giảđưa ra các đánh giá chung về thành công, hạn chế và các nguyên nhân trong thực trạng xây dựng

và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Năm là, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát triển kết

cấu hạ tầng kinh tế, định hướng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối táccông tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu đã đề xuất hệ thống giải pháp từ phía các nhàthầu, nhà đầu tư cũng như phía các cơ quan nhà nước trong việc nâng cao chất lượng hệ thống thểchế, cũng như khắc phục các tồn tại bất cập hiện nay

8 K ẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI

Ngoài phần mở đầu, kết luận, và các danh mục bảng biểu, danh mục hình vẽ, tài liệu thamkhảo, phụ lục, đề tài gồm có 3 chương như sau:

Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trongphát triển cơ sở hạ tầng

Chương 2: Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở ViệtNam;

Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển

cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 1.1 KHÁI LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư

1.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm đối tác công tư

Trong những khái niệm trước đây, việc cung cấp hạ tầng cơ sở, dịch vụ công là hoạt độngđược thực hiện phần lớn bởi các cơ quan nhà nước bằng ngân sách nhà nước và mộy số nguồn hỗtrợ chính thức khác Tuy nhiên trong những năm trở lại đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ củanền kinh tế, các áp lực từ việc phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng nhu cầu của xã hộicũng ngày càng đè nặng lên nguồn ngân sách quốc gia, khiến nhà nước gặp khó khăn trong khảnăng hỗ trợ cho toàn bộ hoạt động phát triển của nền kinh tế Điều này đã thúc đẩy sự ra đời củahình thức đối tác công - tư (PPP) đã ra đời, nhằm thay thế và bổ sung cho các kênh hỗ trợ cũ

Khái niệm đối tác công - tư viết tắt là PPP (Public - Private – Partnership đã được hìnhthành và áp dụng hơn 50 năm tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế giới.Theo Yescombe (1950), thuật ngữ đối tác công - tư xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1950 tại Hoa

Kỳ trong các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ Sau đó,khái niệm này được sử dụng rộng rãi để nói đến sự hợp tác giữa các nhà nước và các nhà đầu tư

tư nhân trong việc cùng hợp tác xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng Cácnghiên cứu xoay quanh “đối tác công - tư” của một số học giả nổi tiếng trên thế giới cũng nêu rất

rõ định nghĩa của khái niệm này Theo HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữahai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro vàlợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư Nghiên cứu năm 2008 của tác giả Khulumane lại định nghĩaPPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn

vị tư nhân Ngoài ra, một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP củaCanada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ(National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình vềPPP, theo đó “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗibên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợiích”

Mặc dù được định nghĩa bằng nhiều cách khác nhau, nhưng về bản chất, đối tác công - tưPPP được hiểu là một hình thức hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trongviệc thực hiện một dự án nào đó, trong đó, phía Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan trựcthuộc Chính phủ như Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước, còn khu vực tư nhân baogồm doanh nghiệp trong nước hoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài (cóthể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn về kỹ thuật, tài chính) Với mô hình PPP, Nhà nước sẽthiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chếthanh toán theo chất lượng dịch vụ

Theo khái niệm trên, đối tác công - tư PPP mang các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất:đây là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp

hàng hóa hoặc dịch vụ; Thứ hai, sự kết hợp trong đối tác công – tư là Phân bổ hợp lý về lợi ích,chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; Thứ ba, hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ

và sử dụng vốn là mục đích của mối quan hệ PPP; Thứ tư: nhiệm vụ của đối tác tư nhân thực hiệnviệc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; Thứ năm: quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khuvực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gianhợp đồng Với các đặc điểm ưu việt này, PPP đã được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trênthế giới chỉ trong 2 thập kỷ vừa qua, được khẳng định là một kênh hiệu quả để cung cấp cơ sở hạtầng cho sự phát triển bền vững của các quốc gia

1.1.1.2 Phân loại hình thức và mô hình đối của tác công - tư

Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay có thể kể đến như: (1) Nhượng quyềnkhai thác (Franchise): đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sởhữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá); (2) Hình thứcthiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design - Build - Finance - Operate), theo hìnhthức này, khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫnthuộc sở hữu nhà nước; (3) Xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer),trong mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trongmột thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước, đây là mô hình này khá phổbiến ở Việt Nam; (4) hình thứ BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer -Operate), theo đó, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xâydựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình; (5) hình thức xâydựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate), đây là hình thức phổ biến đối với cácnhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới, các công ty thực hiện dự án bao gồm khu vực nhànước và tư nhân sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó Ngoài ra để đảm bảohoạt động hỗ trợ, tích hợp tính ưu việt của khu vực nhà nước và tư nhân trong việc đầu tư hệthống cơ sở hạ tầng, các hình thức đối tác công - tư tại các nước được xây dựng chặt chẽ, phù hợpvới đặc điểm phát triển của từng quốc gia Tựu chung lại, hiện nay, hình thức mô hình đối tác công- tư trên thế giới có 5 mô hình chủ yếu, đó là: Hợp đồng dịch vụ; hợp đồng quản lý; hợp đồngthuê; hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) và hợp đồng nhượng quyền

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Trong nhiều năm gần đây đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được sử dụng

và đóng vai trò quan trọng trong phát triển các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp ở cácnước nhất là các nước đang phát triển

Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam, theo đó cơ sở

hạ tầng là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình thành theo một cấu trúc nhất định,đóng vai trò làm nền tảng và điều kiện chung đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệtài nguyên, môi trường và an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong mỗi giaiđoạn hay thời kỳ phát triển nhất định (ADB - JBIC - WB, 2005) Theo Viện quản lý trung ương(2009), cơ sở hạ tầng là một bộ phận đặc thù và riêng biệt của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nềnkinh tế quốc dân có nhiệm vụ đảm bảo những điều kiện cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sảnxuất mở rộng của một quốc gia Cơ sở hạ tang có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế

- xã hội, tạo điều kiện cho họaht động sản xuất và lưu thông hàng hóa trên thị trường, góp phầnphát triển, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia (Robbins, 2004)

Kết hợp với khái niệm đối tác công tư đã nêu ở trên, khái niệm đối tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng có thể hiểu một cách chung nhất là một thỏa thuận pháp lý về vốn thuộc về

trách nhiệm của nhà nước để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từkhu vực tư nhân để tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, để phục vụ các lợi ích công cộng.Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP phụ thuộc vào góc

độ nhìn nhận hợp đồngvà đặc điểm của từng quốc gia, cụ thể như sau: Dưới góc độ là một quá

trình, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hình thức pháp lý để

nhà đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và sử dụng công trình đó để thu hồi vốn và lãi Sau

đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính phủ Ở góc độ này, hợp đồng

PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể và dự án đó kết thúc khi chấm dứt hợp đồng Dưới góc độ

chủ thể, đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được coi là thỏa thuận đầu tư giữa nhà

đầu tư và nhà nước trong việc đầu tư xây dựng công trình thuộc trách nhiệm của nhà nước Cácđịnh nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ, thể hiện sự kết hợp hài hòa

giữa hai chủ thể là nhà nước và tư nhân trong hợp đồng Dưới góc độ tài chính, hợp đồng đối tác

công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là cách thức tài trợ dự án theo đó bên cho vay đối với dự ánkhông dựa trên tài sản của bên đi vay như các hợp đồng tín dụng truyền thống thông thường khác

mà chỉ xem xét nguồn thu của dự án như là toàn bộ hoặc phần lớn việc bảo đảm cho các khoảnvay

Từ khái niệm trên, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối tác công - tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng như sau:

Về mối quan hệ của các chủ thể tham gia: Đặc điểm riêng biệt của đối tác công - tư trong

phát triển cơ sở hạ tầng thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫnghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở hạ tầng của xãhội, và là một mô hình dài hạn vì vậy phải phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng có sự ổn địnhlâu dài Trách nhiệm trong quá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ tầng và khai thác vậnhành cơ sở hạ tầng được phân chia rõ rang, phù hợp giữa phía nhà nước và phía tư nhân dựa trênkhả năng, kiến thức kinh nghiệm, tiềm lực của các bên Phía đối tác nhà nước trong quan hệ đốitác có thể là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc cácdoanh nghiệp nhà nước còn đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài,

và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật xâydựng liên quan đến cơ sở hạ tầng Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm

cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những

tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp Trong mối quan hệ công - tư, nhà nước đónggóp dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kếthay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ hoặc đảm bảo các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môitrường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị phục vụ cho hoạt động thựchiện các dự án Còn khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác bằng chuyên môn về thương mại,quản lý, điều hành và sáng tạo của mình giúp vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệuquả, đây là mối quan hệ hợp tác, tích hợp những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực cònlại để thực hiện những nhiệm vụ cụ thể phục vụ lợi ích xã hội

Sự phân chia rủi ro: Các nghiên cứu của Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz

(2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều nhận định rằng: việc chia sẻ rủi ro làvấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất trong mối quan hệ công - tư Mối quan hệ đối tácnày được thiết lập với mục tiêu phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro

đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động Trongvòng đời phát triển dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn như rủi

ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả thi, rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng, rủi ro trong

giai đoạn triển khai thi công, rủi ro trong giai đoạn khai thác vận hành và rủi ro trong việc pháttriển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu, lợi nhuận Một số rủi ro thường gặp nhưviệc không khả thi về mặt tài chính hay kinh tế xã hội, rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng

có thể xảy ra do sự không thống nhất được giá đền bù giải tỏa với người dân, hay do giá đền bùgiải tỏa cao hơn giá dự kiến ban đầu trong nghiên cứu khả thi; rủi ro do thiếu hụt vật tư, máy thiết

bị, tổ chức quản lý thi công; rủi ro trong việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp hơn so với kếhoạch trong nghiên cứu khả thi Các rủi ro này sẽ được phân chia giữa phía nhà nước và phía tưnhân theo đúng nguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất

1.1.3 Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Để hiểu rõ hơn về thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, trước hết, tácgiả xin đưa ra khái niệm về thể thế Theo đó, thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà nước với

hệ thống quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và đượcNhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với côngdân, các tổ chức nhằm thiết lập kỷ cương xã hội, giữ vai trò chủ đạo trong mối quan hệ hữu cơvới cơ chế, chính sách, cơ chế điều hành và hành vi ứng xử của mọi công dân, tác động trực tiếphay gián tiến đến mọi hoạt động xã hội có vai trò đặc biệt trong đời sống kinh tế - xã hội nhằmphản ánh bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền Thể chế bao gồm 2 loại chính là thểchế nhà nước và thể chế tư, theo đó, thể chế Nhà nước là toàn bộ các văn kiện pháp luật như Hiếnpháp, luật, Bộ luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, tạo nênmột hành lang pháp lý giúp nhà nước thực hiện chức năng quản lý đối với toàn xã hội Còn chủthể ban hành trong thể chế tư không phải là các cơ quan nhà nước, chúng không mang tính quyphạm chung, tính cưỡng chế thấp, chủ yếu được đảm bảo thực hiện bằng kỷ luật, điều lệ của tổchức Công tác hoàn thiện thể chế là hoạt động của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trongviệc làm luật xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật đã cũ, gây cảntrở sự phát triển kinh tế - xã hội (Đoàn Minh Huấn, 2012)

Theo đó, khái niệm thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là

hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo racác hành vi và mối quan hệ công - tư giữa Nhà nước với tổ chức tư nhân trong việc thiết lập vàđảm bảo vai trò của 2 bên tham gia trong việc cung cấp, đảm bảo duy trì, xây dựng, và quản lícác cơ sở hạ tầng vì mục tiêu chung của xã hội Tựu chung lại, hoàn thiện thể chế về đối tác công

tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hoạt động của các cá nhân, cơ quan nhà nước, cácdoanh nghiệp trong khu vực tư nhân có thẩm quyền trong việc xây dựng mới hoặc bổ sung, sửađổi, loại bỏ các quy định pháp luật, các quy định, điều lệ của doanh nghiệp nhằm tạo điều kiệncho việc phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia

Để thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng diễn ra đúng hướng đồng thời thu lại được hiệuquả cao trong việc đảm bảo quá trình xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia, hoạtđộng hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phải thực hiện theo một số yêu cầu nhất định, cụthể:

 Hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở mộtquốc gia không được đi ngược lại với đường lối, mục tiêu phát triển chung của đất nước và phảiphù hợp thực tế khách quan của sự phát triển của thế giới Điển hình như một số văn bản: các luật

áp dụng và thể chế hiện tại đối với việc quy định thẩm quyền và đưa ra các tiêu chuẩn hoạt động;các thoả thuận giám sát, cơ quan quản lý nhà nước, các quy định; các chính sách về trợ cấp và về

biểu phí dịch vụ; các quy định về sức khoẻ và môi trường; các luật lệ và quy định về lao động cóliên quan; giới hạn về sở hữu/mức độ tham gia trong lĩnh vực của nhà đầu tư nước ngoài, hạn chế

về hối đoái và giới hạn về việc chuyển lợi nhuận, chẳng hạn như được qui định trong luật đầu tưnước ngoài; …

 Yêu cầu xây dựng một quy hệ thống quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượngkhác nhau thuộc PPP;

 Phải xác định rõ ràng hình thức, cấu trúc các cơ quan quản lý hoạt động PPP để phùhợp với công tác hoàn thiện thể chế và tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức dịch vụhoàn toàn do chính phủ cung cấp sang hình thức dịch vụ do tư nhân cung cấp

 Khuôn khổ về các quy định kinh tế cần phải rõ ràng, minh bạch Các điều khoản hợpđồng cần được cụ thể, trong đó thiết lập các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động, cơ cấu biểu phí dịch

vụ và mức phí dịch vụ, quy tắc thay đổi biểu phí, thủ tục giải quyết tranh chấp, sẽ giúp khu vực

tư nhân dự đoán chính xác hơn mức lợi nhuận khi đầu tư và quyết định xem liệu hợp đồng đó cógiá trị hay không

 Cần phải có các khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ thể chế hỗ trợ hiệu quả cho việc cảicách lĩnh vực và cụ thể để thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, giải quyết nhữngkhúc mắc, trở ngại theo bộ chủ quản, người sử dụng hoặc đơn vị cung cấp dịch vụ Đồng thời cókhả năng nâng cao mức độ tự chủ và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan có tương ứngvới các nghĩa vụ được đề xuất dành cho các bên

 Các quy định được hoàn thiện phải thực sự có ý nghĩa, vai trò trong việc thúc đẩy sựphát triển, ổn định các yếu tố trong tổ chức như nguồn vốn, nhân lực, kiến thức và thiết bị cầnthiết, để phục vụ cho hoạt động hỗ trợ, xây dựng và sử dụng các công trình cơ sở hạ tầng (6) việchoàn thiện thể chế đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần có tính linh hoạt để có thểsửa đổi và cập nhật kịp thời các vai trò thể chế để phù hợp với sự phát triển và hoàn thiện của nềnkinh tế - xã hội Khi có thêm các nhiệm vụ mới, việc phân quyền trong mối quan hệ đối tác công

- tư cần phải xác định được cấp độ thực hiện vai trò của mỗi bên

1.2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

lý thuyết trọng tâm và cách thực hiện việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển

cơ sở hạ tầng trên thực tế Sự phân chia này có ý nghĩa quan trọng bởi nó nhấn mạnh tính quyếtđịnh của việc hoàn thiện các chính sách và các quy định liên quan trực tiếp đến các giai đoạn hoạtđộng hoặc các giai đoạn hình thành của PPP (Koppenjan, 2005) Theo đó, nhằm hoàn thiện thểchế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, việc xây dựng hệ thống cáchquy định, chính sách cần được nghiên cứu theo các hướng tiếp cận sau:

Cách tiếp cận dưới góc độ chính sách: nghiên cứu việc hoàn thiện thể chế về đối tác công

tư trong phát triển cơ sở hạ tầng dưới cách tiếp cận mô hình PPP trong một lĩnh vực chính sách

cụ thể thường hướng tới mục tiêu có thể đánh giá quan hệ đối tác hiện có và tạo điều kiện choviệc xây dựng các chính sách sau này (Hurst và Reeves, 2004) Theo góc độ này, công tác hoànthiện thể chế tập trung vào các mối quan hệ chính thức cũng như sự tương tác giữa chính phủ,doanh nghiệp và các tổ chức phi lợi nhuận trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng (Deakin,2002) Những bài học rút ra từ nghiên cứu thực nghiệm trong phương pháp này chỉ ra rằng, tronghoạt động xây dựng, bổ sung, hoàn thiện thể chế liên quan đến đối tác công tư trong phát triển cơ

sở hạ tầng trước hết cần phải tập trung vào việc đánh giá, kiếm tra trên thực tế những loại côngtrình có sự hợp tác liên ngành và giữa các khu vực của nền kinh tế

Cách tiếp cận dưới góc độ quản trị: Theo cách tiếp cận này, trong hoạt động hoàn thiện

hể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, các nhà làm luật cần quan tâm đến cácmối quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là từphía nhà nước để phục vụ tốt hơn cho hoạt động quản lý các dự án (Rhodes, 1996) Theo đó, đểđảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia trong hoạt động đầu tư, khai thác và quản lý các dự

án, hoạt động hoàn thiện thể chế trước hết cần tập trung vào hoạt động quản lý nhà nước của dự

án PPP ngay từ khi dự án thành lập, các vấn đề chính cần được kiểm tra bao gồm các chỉ đạotrong việc xử lý các rủi ro, cấu trúc hợp đồng chính thức và hệ thống khuyến khích xây dựng(Ysa, 2007), và các vấn đề liên quan đến lợi ích tài chính và hệ thống thanh toán (Johnston vàGudergan, 2007) Trong giai hoàn thiện các dự án viêc xây dựng chính sách cần được tính toán

kỹ lưỡng và bao quát toàn bộ các vấn đề xung quanh dự án, góp phần tạo ra một môi trường lànhmạnh cho hoạt động sử dụng các dự án

Cách tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước: Dưới góc độ này, công tác hoàn thiện thể

chế đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần đặc biệt chú trọng tới việc đảm bảo hài hòalợi ích trong mối quan hệ đối tác giữa các địa phương nhau và với lợi ích chung của quốc gia liênquan đến việc phát triển và nâng cấp các dự án phát triển địa phương như các kế hoạch đổi mới

đô thị, các dự án nhà ở và văn phòng kết hợp, vv (Ysa, 2007) Việc xây dựng pháp luật cần đảmbảo cho sự phát triển bền vững của các địa phương trong hoạt động xây dựng, mở rộng cơ sở hạtầng phục vụ cho sản xuất phát triển kinh tế, đồng thời phải phù hợp với các quy hoạch tổng thể

và định hướng phát triển dài hạn của quốc gia

Cách tiếp cận dưới góc độ hội nhập: theo đó, hoạt động hoàn thiện thể chế đối tác công tư

trong xây dựng cơ sở hạ tầng cần tập trung vào quan hệ đối tác giữa các quốc gia, các tổ chức tàitrợ quốc tế và cơ quan công quyền ở các quốc gia khác nhau, đặc biệt trong các dự án cần mộtlượng lớn đầu tư từ các tổ chức, các quốc gia nước ngoài Ngoài ra, các quy định, thể chế cũngcần khuyến khích sự tiếp thu, ứng dụng, nhập khẩu các khoa học công nghệ tiên tiến trong xâydựng và quản lý hệ thống cơ sở hạ tầng (Fife và Hosman, 2007)

Cách tiếp cận dưới góc độ tài chính: Theo cách tiếp cận này, công tác hoàn thiện thể chế

đối tác công tư thường tập trung vào các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật và pháp lý, các vấn đề quantrọng liên quan đến tài chính như chia sẻ rủi ro, nhà đấu thầu nhà thầu hoặc mua sắm (Zitron,2006), và đặc biệt là các vấn đề liên quan đến nguồn vốn Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầngthường rất lớn nên ít có nhà đầu tư có đủ tài sản bảo đảm, ngoài ra các tài sản hình thành từkhoản vay là cơ sở hạ tầng, một loại tài sản phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được chuyển giaokhông bồi hoàn cho nhà nước Các nhà làm luật không thể bỏ qua các yếu tố tài chính, bởi đây làyếu tố quyết định lớn nhất trong sự thành công của một sự án

Dựa vào cách hướng tiếp cận này, đối với mỗi giai đoạn phát triển và với mỗi vấn đề cụthể, công tác hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng cần lựa chọn cáchương nghiên cứu phù hợp, góp phần thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia.

1.2.2 Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Nhằm đảm bảo tính khả thi trên thực tế, hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công tưtrong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia cần phải được thực hiện theo những nguyên tắc nhấtđịnh, các nguyên tắc này có thể hỗ trợ việc ra quyết định lập pháp liên quan đến khu vực tư nhântrong các doanh nghiệp truyền thống của khu vực công cung cấp cơ sở hạ tầng Kết quả của dự ánNCSL Partners đã chỉ ra 9 nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế về đốitác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, bao gồm:

Nguyên tắc 1: Công khai minh bạch trong việc cung cấp thông tin Đây là một nguyên tắc

quan trọng trong suốt quá trình hoàn thiện thể chế cho cả các nhà lập pháp và cơ quan hành pháp.Theo đó, thể chế phải được xây dựng theo hướng đảm bảo tất cả các bên tham gia vào mối quan

hệ đối tác công tư tong xây dựng cơ sở hạ tầng đều có quyền được biết và truy cập vào thông tincủa dự án, bao gồm các thông tin về bối cảnh, mục tiêu, doanh thu tài chính và các phương án lựachọn thay thế cho cơ sở hạ tầng cũ, và các rủi ro có thể có khi thực hiện triển khai dự án Ngoài

ra, ngay từ những khâu lựa chọn dự án, đấu thầu cho tới ký kết hợp đồng và quản lý hợp đồng vàgiám sát, các cơ quan quản lý nhà nước cũng cần cung cấp công khai đầy đủ thông tin về cácchương trình PPP cơ sở hạ tầng tới phía các đối tác tiềm năng trong mối quan hệ đối tác công tư,nhằm đảm bảo tính công bằng trong hệ thống pháp luật, thể chế Để thực hiện tốt nguyên tắc này,các nhà lập pháp có thể tận dụng các nguồn lực hiện có hoặc tạo ra một ủy ban độc lập để tư vấncho các bên tham gia

Nguyên tắc 2: Xác định trọng số Trong hoạt động xây dựng thể chế đối tác công tư trong

phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà làm luật cần xác định các vấn đề quan trọng, cầnthiết và trọng số thực hiện các vấn đề đó phụ thuộc vào tình hình thực tế để tránh các cuộc tranhluận các phương pháp tiếp cận PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng Trong quá trình xây dựng,hoàn thiện thể chế có thể có những vấn đề gây tranh cãi từ các bên tham gia như các doanhnghiệp, tổ chức, và tranh cãi có thể trở nên nhiều hơn nếu câu hỏi khi không xác định đượctrọng số các vấn đề cần thực hiện và loại bỏ các vấn đề không cần thiết Ngoài ra, với mỗi gianđoạn khách nhau của một dự án lại phát sinh các vấn đề cụ thể nhiều vấn đề thực sự có thể có liênquan đến một dự án hoặc một phần của dự luật cụ thể vì vậy, với mỗi giai đoạn, các nhà làm luậtcần xác định lại một lần nữa các vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo tính khả thi của chính sách, thểchế đối tác công tư trên thực tế (Pew, 2008)

Nguyên tắc 3: Đảm bảo hài hòa lợi ích Đây là nguyên tắc quan trọng trong việc hoàn

thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia trong việc đảm bảolợi ích của các bên tham gia quan hệ đối tác công tư Trên thực tế, khu vực công và khu vực tưnhân hướng tới các mục tiêu khác nhau về lợi ích, mục tiêu của khu vực nhà nước là tập trungvào lợi ích của cộng đồng, quốc gia, trong khi mục đích khu vực tư nhân là lợi nhuận thu được.Như vậy, trong quá trình hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cầncân bằng giữa lợi ích của cộng đồng và lợi ích của khu vực tư nhân nhằm đảm bảo tính bền vữngcủa mối liên kết đối tác công tư Nhà nước đóng một vai trò quan trọng trong việc bảo vệ lợi íchcộng đồng trong suốt quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đồng thời phải có cácquy định, chính sách đảm bảo lợi ích của các bên tham gia dự án

Nguyên tắc 4: Có sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế đối các công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Nội dung chính của

nguyên tắc này nhấn mạnh vào ý nghĩa sự tham gia của các bên liên quan đến việc đảm bảo cáclợi ích của đối tác công tư, góp phần giảm thiểu rủi ro chính trị, tài chính gặp phải trong quá trìnhđầu tư cơ sở hạ tầng Cả hai nhà lập pháp và cơ quan hành pháp có thể bảo vệ tốt hơn lợi ích côngcộng, được sự hỗ trợ và giải quyết rủi ro chính trị bằng khuyến khích sự tham gia của các bên liênquan trong suốt quá trình hợp tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Nhiều nhà phân tích đã chỉ

ra rằng, quá trình giáo dục, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng và của các bên liên quancộng đồng là một cách để bảo vệ lợi ích công cộng, tăng cường trách nhiệm của chính phủ và tối

đa hóa lợi ích đem lại cho khu vực tư nhân trong đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ởmột quốc gia Theo đó, cộng đồng là chìa khóa để đạt được sự hỗ trợ cho các dự án PPP và giảiquyết các quan niệm sai lầm trong quá trình hoạch định chính sách và lựa chọn dự án giai đoạncủa các dự án xây dựng, đồng thời sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc hoàn thiện thể chếPPP cơ sở hạ tầng như hoàn thiện các chính sách liên quan đến việc loại bỏ các rủi ro chính trị,tàichính, nghề nghiệp giúp các nhà lập pháp có thể truyền đạt mục tiêu của họ cho quá trình PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng, giúp các thể chế trở nên khách quan, phù hợp và hiệu quả hơn

Nguyên tắc 5: Xây dựng các chiến lược dài hạn Trong công tác hoàn thiện thể chế về đối

tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà lập pháp nên tiếp cận các quyếtđịnh về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng với lợi ích công cộng theo hướng lâu dài chứ khôngchỉ tập trung giải quyết những nhu cầu, vấn đề trước mắt Theo đó, hoạt động xây dựng thể chế

có thể kết hợp với một hoặc một vài quan điểm dài hạn trong các giai đoạn của PPP cơ sở hạtầng, đồng thời cần có các kế hoạch đánh giá tác động tích cực và tiêu cực lâu dài của dự án tớitác động tiềm ẩn trên các hệ thống giao thông tổng thể, môi trường và các lợi ích công cộng, lạmphát, … Ngoài ra, một số vấn đề trong các thỏa thuận hợp đồng cũng được xây dựng theo quanđiểm dài hạn, các quy định có liên quan có thể bao gồm cạnh tranh hạn chế hoặc điều khoản, bảo

hộ lao động, phân bổ rủi ro dài hạn, hoạt động và tiêu chuẩn bảo dưỡng, tiêu chuẩn hiệu suất môitrường, điều khoản chấm dứt trong hợp đồng PPP cơ sở hạ tầng Bên cạnh đó, việc hoàn thiện thểchế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng cần đảm bảo có tính ứng phó với sựthay đổi của nền kinh tế kinh tế, và giải quyết các vấn đề trong tương lại như vấn đề việc làm,chuyển giao rủi ro hay kéo dài giá trị sử dụng của các dự án cơ sở hạ tầng

Nguyên tắc 6: Đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động phân tích dự án đầu tư cơ sở hạ tầng Trước khi ban hành một quy định, thể chế liên quan đến đối tác công tư trong phát triển cơ

sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà lập pháp cần tiến hành phân tích toàn diện dự án, cũng nhưcác tác động xung quanh Để có thể hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng ở một quốc gia, thì ngay từ hoạt động đấu thầu và đàm phán, nhà lập pháp đã phải xâydựng một nền tảng vững chắc làm cơ sở cho việc ban hành các quy định, chính sách sau này liênquan đến đối tác công tư PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Để cung cấp một dự án PPP cơ sở hạtầng cần phải dựa trên sự phân tích thận trọng về vai trò trong một dựa án xây dựng cơ sở hạ tầngtổng thể, các giá trị đem lại và rủi ro tài chính trong những hoàn cảnh và các yếu tố khác nhaucủa một phân tích dự án toàn diện Những kết quả điều tra ban đầu sẽ là các định hướng cho côngtác hoàn thiện thể chế để đem lại hiệu quả cao nhất trong hạot động thực thi và quản lý các dự ánđầu tư cơ sở hạ tầng

Nguyên tắc 7: Đảm bảo minh bạch tài chính Quan hệ đối tác công tư PPP về cơ sở hạ

tầng là giao dịch phức tạp với nhiều dự án lớn trị giá hàng tỷ đô la, vì vậy các vấn đề tài chính có

ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ lợi ích công cộng và đảm bảo một thỏa thuận công bằng

giữa các dối tác tham gia Các nhà lập pháp cần thảo luận, đánh giá cụ thể, chi tiết vấn đề này khiđưa ra các quyết định liên quan đến khả năng tham gia đầu tư của nhà nước Tính minh bạch tàichính phải được thực hiện xuyên suốt trong toàn bộ quá trình từ khâu thẩm định dự án tới lựachọn và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng

Hệ thống các nguyên tắc trên chủ yếu liên quan đến các giai đoạn của quá trình thực hiệnquan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng, trong đó cơ quan lập pháp là chủ thể trựctiếp tham gia nhiều nhất trong việc: xây dựng, và hoàn thiện một thể chế đối tác công tư Bêncạnh đó, một số bên khác có liên quan đến việc tham gia xây dựng pháp luật như cộng đồng, cácdoanh nghiệp, tổ chức tuy nhiên chỉ mang tính chất gián tiếp Những nguyên tắc này được xácđịnh nhằm giúp các cơ quan nhà nước định hướng nhà trong quá trình đưa ra quyết định chínhsách quan trọng về PPP, đây là những nguyên tắc quản trị cốt lõi nói chung, có thể hỗ trợ việchoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

1.2.3 Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Nhà nước cần phải thực hiện tốt vai trò bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô; môi trường cạnhtranh bình đẳng, lành mạnh; thực hiện điều tiết, giám sát, duy trì trật tự kỷ luật thị trường; bù đắpnhững hạn chế, bất cập, khắc phục mặt trái của thị trường; bảo đảm công bằng xã hội và pháttriển bền vững trong đối tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng Theo đó, các quốc gia cần sớm hoànthiện hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng theo mô hình

cụ thể trong các dự án PPP cơ sở hạ tầng dựa trên các lý luận về đối tác công tư trong phân tíchcác chính sách và quy chế hoạt động PPP của quốc gia mình (Koch và Buser, 2006)

Hình 1: Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một

chính sách

Nguồn: Koch và Buser (2006)

Về cơ bản, đây là mô hình chung nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thểchế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khác nhau sẽ có một số điểmkhác biệt trong mô hình này nhằm phù hợp với đặc điểm, tình hình thực tế

Để pháp luật, thể chế thực sự có ý nghĩa trong thực tiễn, nhà nước cần tham mưu, hướngdẫn thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như của các đối táctrong khu vực tư nhân và cộng đồng Bởi nếu thể chế không được hiểu và áp dụng chính xác sẽkhông đem lại hiệu quả và không thể làm căn cứ cho hoạt động tiếp theo trong mô hình hoànthiện thể chế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng là theo dõi, đánh giá hiệu quả, bất cập,hạn chế của các chính sách, quy định trên thực tế trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch,mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện

dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác theo thỏa thuận trong hợp đồng dự án Trong đó,đặc biệt vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít có nhà đầu tư có đủ tài sảnbảo đảm, ngoài ra các tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loại tài sản phục vụlợi ích công cộng và sẽ được chuyển giao không bồi hoàn cho nhà nước, vì vậy các nhà làm luậtkhông thể bỏ qua các yếu tố tài chính, bởi đây là yếu tố quyết định lớn nhất trong sự thành côngcủa mối quan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Trong mô hình này, toàn bộ hệ thốngcác cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương cần tập trung các nguồn lực thiết yếu nhằmđảm bảo hiệu quả của việc thực hiện mô hình trên thực tế Trước hết, phụ thuộc vào mức độ quantrọng của dự án, các quốc gia cần tiến hành phân chia trách nhiệm trong việc phân tích các điềukiện, tình hình, đặc điểm của mối quan hệ PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng, dựa trên kết quả đólàm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm về đầu tư phát triển kếtcấu hạ tầng, dịch vụ công theo hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Theo đó, trong mô hình này, phụ thuộc vào mức độ quan trọng của các dự án PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng, các quốc gia cần phân định trách nhiệm, quyền hạn trong hoạt động hoànthiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được thể hiện như sau:

 Đối với cơ quan nhà nước tại trung ương

Hình 2: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ

tầng tại trung ương

Nguồn: Koch và Buser (2006)

Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, bộ máy quản lý nhà nước tại trung ương, cao nhất

là chính phủ và cơ quan tương đương giữ vai trò vô cùng quan trọng trong việc hoàn thiện thểchế mang tính định hướng chung về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đặc biệt đối vớicác dự án, chương trình cấp quốc gia, thể hiện trong việc thực hiện một loạt các nội dung thể chếbao gồm: hoàn thiện khung pháp lý, thành lập cơ quan giám sát và hợp tác, tích cực tham giatrong suốt vòng đời dự án và thiết lập các chính sách hỗ trợ tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư(Young, 2009) Một thể chế đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công củaquan hệ đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân,đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng trong hoạtđộng xây dựng cơ sở hạ tầng Trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện thể chế của quốc giamình, chính phủ cũng như các cơ quan nhà nước tại trung ương của quốc gia đó cần xác định cụthể, chi tiết các rủi ro và mức độ của các rủi ro đó có thể xảy ra trong các dự án PPP cơ sở hạtầng, làm cơ sở cho công tác xây dựng, hoạch định các phương hướng, giải pháp khắc phục, gópphần ổn định môi trường vĩ mô cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng Một số rủi ro cơ bản có thểxảy ra như: rủi ro chính trị; rủi ro xây dựng; rủi ro pháp lý; rủi ro kinh tế; rủi ro vận hành; rủi rohợp tác; (ix) rủi ro tài chính…

Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước tại trung ương tiến hành thiết lập các cơ chế góp phầntạo môi trường thuận lợi cho hình thức PPP xây dựng cơ sở hạ tầng trong việc thu hút đầu tư tưnhân bởi sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực

mà dự án được triển khai (Akintoye, 2001), cụ thể bằng các nội dung hành động như: xây dựngkhuôn khổ luật pháp phù hợp đảm bảo tính hiệu quả và công bằng được tôn trọng trong suốt vòngđời dự án; xây dựng các chính sách hỗ trợ của để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia; giám sát vàđánh giá các dự án PPP cơ sở hạ tầng thường xuyên để liên tục nâng cao hiệu quả các quy định,chính sách; đồng thời xây dựng bộ tiêu chuẩn khoa học để đánh giá chính xác các dự án PPP cơ

sở hạ tầng; duy trì các chính sách vĩ mô ổn định tạo sự yên tâm cho khu vực tư nhân Ngoài ra,các quy định, thể chế cũng cần khuyến khích sự tiếp thu, ứng dụng, nhập khẩu các khoa học côngnghệ tiên tiến trong xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở hạ tầng

Đối tác PPP khu vực tư

Ban quản lý PPP trung

ươngChính phủ/Nghị viện

 Đối với cơ quan nhà nước tại địa phương

Hình 3: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ

tầng tại địa phương

Nguồn: Koch và Buser (2006)

Tương tự như cơ quan nhà nước tại Trung ương, công tác xây dựng và hoàn thiện thể chếcông tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại chính quyền địa phương cũng được phân chia cụ thểnhằm phát huy hết vai trò của cơ quan nhà nước tại địa phương trong công tác xây dựng và hoànthiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng theo định hướng chiến lược, quyhoạch, chính sách, tiêu chuẩn và quản lý, điều hành vĩ mô chủ yếu thông qua ngân sách và cáccông cụ khác Thay vì ban hành cách quy định, chính sách, thể chế mang tính định hướng chungcho cả quốc gia như tại bộ máy các cơ quan tại trung ương, các thể chế được ban hành bởi chínhquyền địa phương sẽ phải tập trung cụ thể vào các chi tiết cũng như tình hình, thực trạng của cáccông tình xây dung cơ sở hạ tầng trên địa bàn, từ đó bổ sung, hoàn thiện các quy định phù hợpvới đặc điểm của địa phương đó nhằm phục vụ cho hoạt động phát triển và quản lý các dự án PPP

cơ sở hạ tầng trên địa bàn Phân định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy nhà nước từ Trungương đến địa phương trong sạch, năng lực và hiệu lực hiệu quả cao, minh bạch, tinh gọn, là cơ sởtriển khai vào thực tế mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầngmột cách hiệu quả

1.3 CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở MỘT QUỐC GIA

1.3.1 Các yếu tố môi trường trong nước

Đơn vị quản lý tàichính tại địa phương

Đơn vị quản lýchuyên ngành tại địaphươngChính quyền địaphương

nước lại phụ thuộc khá nhiều vào chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền Ở các quốc giaphát triển, mặc dù không trực tiếp ra quyết định về quản lý nhà nước nhưng thông qua việc thựchiện quyền lực chính trị, quyền lực của đảng cầm quyền chi phối cơ chế tổ chức vận hành quyềnlực nhà nước (Felix và các cộng sự, 2015) Đường lối chính sách Đảng cầm quyền của một quốcgia là cơ sở để định ra mục tiêu, phương hướng và các phương pháp cách thức cơ bản để pháttriển thể chế kinh tế - xã hội của nói chung và thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạtầng nói riêng của đất nước Những mục tiêu, phương hướng, phương pháp và cách thức đó sẽđược nhà nước thể chế hóa thành pháp luật và tổ chức thực hiện trong thực tế, vì thế đường lốichính sách của Đảng là một trong những yếu tố có sức ảnh hưởng lớn nhất đến nội dung hoànthiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nội dung nàyđều phải phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng Nếu như đảng cầm quyền có sự quyết tâm

và khả năng đề ra được những hướng đi đúng đắn trong trong việc xây dựng, hoàn thiện thiện thểchế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng thì nhà nước mới có điều kiện , cơ sở để thựchiện các hoạt động Ngược lại, nếu đảng cầm quyền không thực sự có năng lực, thờ ơ với việcxây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật thì nhà nước sẽ gặp rất nhiều khó khăn để hoàn thànhnhiệm vụ này Chính ý chí, sự quyết tâm và tầm nhìn chiến lược của đảng cầm quyền sẽ được các

cơ quan quyền lực nhà nước thể chế hoá thành pháp luật về quan hệ đối tác công tư trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng, đồng thời, tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh các quy định, chính sách khi đượcban hành

Thứ hai, công tác tổ chức của các cơ quan có thẩm quyền xây dựng thể chế

Xây dựng và hoàn thiện thể chế là hoạt động do các cơ quan hoặc các chủ thể có thẩmquyền tiến hành như cơ quan hành chính, nghị viện, tòa án, viện kiểm sát, Do tính chất quantrọng và phức tạp của hoạt này nên chủ thể xây dựng có thể được hưởng lợi ích rất lớn nhưngcũng có thể phải chịu những hậu quả bất lợi nên trong pháp luật luôn có sự xác định rõ ràng cơ

sở, điều kiện, trình tự thủ tục của chủ thể trong quá trình xây dựng hoàn thiện hệ thống các quyđịnh, chính sách, pháp luật (Felix và Champika, 2016) Chính vì vậy các cơ quan nhà nước cóthẩm quyền cần được tổ chức, có sự phân công rõ ràng, khoa học về chức năng, nhiệm vụ, quyềnhạn, thẩm quyền của mỗi cơ quan, mỗi bộ phận để tránh hiện tượng chồng chéo, mâu thuẫn cảntrở nhau trong công việc xây dựng hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ

sở hạ tầng của cơ quan này Sự không thống nhất, không phân định rõ ràng phạm vi, lĩnh vựchoạt động hoặc thẩm quyền của các cơ quan sẽ dẫn đến việc đùn đẩy nhận trách nhiệm giải quyếtkhi có những tình huống, bất cập phát sinh trong quá trình triển khai các dự án cơ sở hạ tầng

Thứ ba, các yếu tố thuộc về các cá nhân có thẩm quyền xây dựng thể chế

Ý thức pháp luật: Ý thức pháp luật là tổng thể những học thuyết, tư tưởng, quan điểm,

quan niệm thịnh hành trong xã hội, thể hiện mối quan hệ của con người đối với pháp luật hiệnhành, pháp luật đã qua và pháp luật cần phải có, thể hiện sự đánh giá về tính hợp pháp hay khônghợp pháp trong hành vi xử sự của con người, cũng như trong tổ chức và hoạt động của các cơquan nhà nước và các tổ chức xã hội Thông qua ý thức pháp luật của mình, các chủ thể có thẩmquyền áp đặt hay tác động đến quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trongphát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia (Felix và các cộng sự, 2015) Tính hiệu quả của côngtác hoàn thiện sẽ được quyết định bởi ý thức, tư tưởng tiên tiến của các nhà làm luật.Ý thức phápluật và hành vi của các cá nhân có thẩm quyền xây dựng thể chế có ảnh hưởng sâu rộng, trực tiếpđến nhiều cá nhân khác nhất là hoạt động pháp luật của đội ngũ cán bộ tư pháp bởi một trongnhững thẩm quyền quan trọng của họ là có thể ban hành những nghị quyết làm pháp sinh, thayđổi hoặc chấm dứt một hay nhiều quyền hạn hay nhiệm vụ pháp lí, có thể đưa lại lợi ích hoặc

thiệt hại cả về vật chất lẫn tinh thần cho các tổ chức, cá nhân khác Mọi sai sót trong quá trìnhxây dựng, hoàn thiện, cụ thể hóa quyền, nghĩa vụ hoặc cá biệt hóa chế tài pháp luật đều có nguy

cơ phá vỡ tính đúng đắn của thể chế quan hệ đối tác công tư PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Vìvậy, việc hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng chỉ có ý nghĩa và hiệu quả khi ýthức của các cá nhân có thẩm quyền được bảo đảm (Felix và Champika, 2016)

Trình độ, năng lực: Bên cạnh ý thức pháp luật, trình độ, năng lực nhận thức của các nhàlàm luật cũng là yếu tố quan trọng trong hoạt động hoàn thiện thể chế của một quốc gia Tri thức,trình độ là yếu tố tác động mạnh mẽ đến hệ thống thể chế được ban hành, nó là cơ sở để các chủthể nêu lên các sáng kiến pháp luật, phân tích hình thức, nội dung, cấu trúc của các dự thảo quyphạm pháp luật, chỉ ra tính hợp hiến hay không hợp hiến, sự trùng lặp hay không trùng lặp vớinhững văn bản đã được ban hành; đã bao quát được hết các khả năng có thể có hay còn bộc lộnhững khe hở trong các quy định, chính sách và các biện pháp triển khai về quan hệ đối tác công

tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (Jicai và các cộng sự, 2016) Những điểm này, khi được chú trọngxem xét trong quá trình soạn thảo dự án luật sẽ cho ra đời văn bản pháp luật tốt, có chất lượngcao Cùng với đó, sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ hay thiếu sót sẽ quy định thái độ tích cực haytiêu cực, sự hăng hái, nhiệt tình hay thờ ơ, lãnh đạm của các chủ thể khi tham gia vào hoạt độngxây dựng, hoàn thiện thể chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, sự nhận thức này tác động đến kỹnăng soạn thảo và chất lượng các văn bản luật được ban hành đối với công tác xây dựng và quản

lý các công trình, hạ tầng Ngoài ra, trình độ hiểu biết xã hội, am hiểu nhất định của các chủ thểtham gia hoạt động xây dựng pháp luật về lĩnh vực quan hệ xã hội đang cần có pháp luật điềuchỉnh có tác động rất quan trọng Nếu các chủ thể có được sự hiểu biết đầy đủ, sâu sắc về cácmặt, các khía cạnh cụ thể của quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đang cần đến

sự điều chỉnh của pháp luật thì họ sẽ đưa ra được các quy phạm, chuẩn mực pháp luật sát vớithực tế, dự liệu được những khả năng, tình huống có thể phát sinh trong tương lai mà đưa ra cácquy phạm pháp luật đón trước Ngược lại, sự hiểu biết hời hợt, nông cạn là nguyên nhân làm chovăn bản pháp luật có thể bị xa rời thực tiễn, làm cản trở quá trình phát triển cơ sở hạ tầng của mộtquốc gia

Thứ tư, các yếu tố văn hoá, lịch sử truyền thống dân tộc

Văn hóa được hiểu là toàn bộ những hoạt động sáng tạo và những giá trị của nhân dânmột nước, một dân tộc về mặt sản xuất vật chất và tinh thần trong sự nghiệp dựng nước và giữnước, là yếu tố quyết định các xử sự của con người và gắn bó với con người Yếu tố văn hoáthường chi phối và ảnh hưởng đến pháp luật, có sự tác động đến việc xây dựng và hoàn thiệnpháp luật nói chung và thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nói riêng,trong đó nhiều quy phạm pháp luật được xác lập dựa trên cơ sở nền tảng của văn hoá Mối quan

hệ giữa pháp luật về thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng với các yếu

tố văn hoá được thể hiện ở chỗ thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng là

cơ sở pháp lý quan trọng để nuôi dưỡng các yếu tố, giá trị văn hoá trong các công trình, dự ánxây dựng cơ sở hạ tầng, là chuẩn mực để góp phần vào việc phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý cáctrường hợp lợi dụng văn hóa ứng xử để thực hiện các hành vi tham nhũng dẫn đến việc ban hànhcác quy định, chính sách mang tính vụ lợi cho một người hoặc một nhóm người Vì vậy, trongquá trình hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng cần chú ý cácyếu tố văn hóa để xây dựng các quy định để phù hợp với giá trị văn hóa, lịch sử dân tộc, đồngthời, loại bỏ, ngăn chặn sự xâm nhập các luồng văn hóa độc hại và xử lý những trường hợp lợidụng các ứng xử văn hóa để vụ lợi, tham nhũng làm sai lệch ý nghĩa, hiệu quả của hệ thống thể

chế trong việc phát triển, thu hút các đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (Felix và cáccộng sự, 2015).

Thứ năm, dư luận xã hội: Dư luận xã hội là một tập hợp các ý kiến, thái độ có tính chất

phán xét, đánh giá của các nhóm xã hội hay của xã hội nói chung trước những vấn đề mang tínhthời sự, có liên quan tới lợi ích chung, có vai trò và tác động quan trọng đến nhiều lĩnh vực khácnhau của đời sống xã hội, đặc biệt, phải kể đến sự tác động, ảnh hưởng của dư luận xã hội đối vớihoạt động hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Điều nàyđược lý giải bởi, sự thiếu sót trong các quy định của pháp luật về quan hệ đối tác PPP trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng (Jicai và các cộng sự, 2016) Theo đó, không pháp luật của bất kì quốc gia nào

có thể đảm bảo được sự toàn vẹn trong hệ thống khung pháp luật, thể chế của quốc gia mình, vàbằng thực tiễn, dư luận xã hội có thể tìm ra được những lỗ hổng này, góp phần không nhỏ trongviệc hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, có thể đưa ranhững giải pháp khắc phục các sai lầm, hạn chế mà hệ thống mắc phải khi triển khai ngoài thực

tế đây là nguồn thông tin phản hồi có ý nghĩa rất quan trọng và thiết thực đối với quá trình xâydựng các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, đối với việc banhành các quyết định của các cá nhân, nhà chức trách có thẩm quyền Để có được hệ thống thể chế

về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng luật sát thực tế, có tính khả thi cao, trướckhi xây dựng, soạn thảo các dự án luật hay ban hành các quyết định, các cơ quan lập pháp, cơquan quản lý phải nắm bắt được thực trạng tư tưởng, tâm lý của các đối tượng xã hội để có thểhợp lòng dân, được nhân dân ủng hộ để có thể triển khai ngoài thực để Khi đã có các dự án luật,các thông tin phản hồi lại càng quan trọng hơn cả, mọi vướng mắc, lệch lạc trong quá trình triểnkhai thực hiện các văn bản pháp luật, do nhiều yếu tố khó lường trước, đều được bộc lộ qua dưluận xã hội giúp Nhà nước có biện pháp sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh một cách kịp thời các vănbản pháp luật còn khiếm khuyết, tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn phát sinh trong quá trình tổchức thực hiện pháp luật liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng trênthực tế (Felix và Champika, 2016)

Môi trường kinh tế - xã hội trong nước: mục tiêu lớn nhất mà hoạt động hoàn thiện thể

chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng hướng đến là việc có thể tạo ra một môi trường thuận lợinhằm thu hút đầu tư vào mối quan hệ đối tác này, trong khi đó, môi trường kinh tế trong nước cótác động rất lớn tới sự thành công của các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng bởi đối với mộtnhà đầu tư, khi bắt đầu nghiên cứu, tìm hiểu một dự án cụ thể tại một thị trường, tính hấp dẫn củathị trường này chính là yếu tố đầu tiên tác động tới sự lựa chọn của họ Một số vấn đề có thể kểđến như: cơ cấu và cách phân bổ nguồn vốn trong nền kinh tế, GDP, tốc độ tăng trưởng, lạmphát, sự biến động của các tỷ giá đều là những yếu tốt ảnh hưởng đến việc lựa chọn các mục tiêu,trọng số trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng (Felix vàChampika, 2016).Vì vậy, trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ

sở hạ tầng, các nhà làm luật luôn luôn phải đặt lĩnh vực này trong mối quan hệ với môi trườngkinh tế, xã hội để xác định mục tiêu, phương hướng của các chính sách quy định, để có thể đảmbảo việc hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng phát triển phù hợp vớiđặc điểm, tình hình của môi trường kinh tế - xã hội trong nước

1.3.2 Các yếu tố môi trường quốc tế

Bên cạnh các yếu tố môi trường trong nước, các yếu tố thuộc về môi trường quốc tế hiệnnay cũng có tác động rất lớn tới công tác hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng của một quốc gia Cụ thể:

Quá trình toàn cầu hóa: Hiện nay, toàn cầu hóa đang là xu hướng của tất cả các quốc gia

trên thế giới, xu hướng này góp phần giúp các quốc gia mở rộng giao lưu kinh tế văn hóa songphương và đa phương, tạo cơ hội tiếp cận nguồn vốn, công nghệ xây dựng (Felix và các cộng sự,2015) Sự tác động của quá trình này tác động lên công tác hoàn thiện thể chế về quan hệ đối táccông tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của một quốc gia được thể hiện trong việc: dựa trên các mốiquan hệ hợp tác với các nước, các quốc gia có thể học hỏi, trao đổi kinh nghiệm xây dựng bộmáy, cơ chế vận hành trong trong mối quan hệ đối tác PPP và lĩnh vực cơ sở hạ tầng, từ đó tiếpcận chọn lọc các học thuyết và thực tiễn để xây dựng phương hướng, con đường hoàn thiện choquốc gia mình, rút ngắn các khoảng cách về trình độ quản lý và pháp luật đối với các nước pháttriển trên thế giới Ngoài ra, toàn cầu hóa tạo cơ hội hợp tác, thu hút nhiều nhà đầu tư vào lĩnhvực cơ sở hạ tầng, vì vậy để có thể đảm bảo sự phát triển bền vững, các quốc gia phải khôngngừng đổi mới, nâng cao, hoàn thiện hệ thống thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực

cơ sở hạ tầng nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu của sự hội nhập, giao lưu, đây là động lực đồng thời

là mục tiêu quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở

hạ tầng của một quốc gia (Roumboutsos và Chiara, 2010)

Sự phát triển kinh tế thế giới: Thế kỷ XXI, nền kinh tế truyền thống trên thế giới đã dần

được thay thế bởi nền kinh tế tri thức đang được hình thành và phát triển Các quá trình lao độngtay chân dần được thay thế, điều này dẫn đến sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế toàn thế giới

Sự phát triển này đã tác động gián tiếp đến quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế về quan hệđối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của một quốc gia Cụ thể: để có thể rút ngắn khoảngcách lạc hậu và bắt kịp với tốc độ phát triển nền kinh tế mới, các quốc gia dù thuộc bất kì chế độchính trị nào cũng phải có những thay đổi về cơ sở vật chất kỹ thuật và kiến trúc thượng tầngtheo cách riêng của mình (Plumb và các cộng sự, 2009) Tiến trình này đòi hỏi một lượng vốn rấtlớn, do đó các quốc gia không ngừng phải tranh thủ thu hút sự đầu tư từ các đối tác nước ngoài.Đứng trước cuộc cạnh tranh này, mỗi nước đều có các chiến lược xây dựng hoàn thiện thể chế,nhằm thiết lập môi trường đầu tư thuận lợi nhất cho các dự án PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng,tùy thuộc vào đặc điểm và thế mạnh của mình, các quốc gia có cách chiến lược riêng trong việclựa chọn các đầu mục và trọng số trong các quy định pháp luật, các chính sách và chương trìnhnhằm xây dựng một hệ thống thể chế tốt nhất cho việc phát triển quan hệ đối tác công tư tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng của một quốc gia Mặt khác, sự lớn mạnh của nền kinh tế là môi trường tạo

ra các “siêu công ty”, “siêu tập đoàn” lớn trên thế giới, sự phát triển của các công ty, tập đoànnày góp phần mở rộng thị trường vốn đầu tư cũng như mở rộng danh sách đối tác tiềm năng chocác quốc gia, dẫn tới việc thay đổi, bổ sung định hướng, chiến lược trong thể chế về đối tác PPPtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các quốc gia

Sự phát triển khoa học công nghệ: Trong những năm gần đây, cách mạng khoa học công

nghệ phát triển như vũ bão tạo ra những cơ sở vật chất, phương tiện để các quốc gia dân tộc hiểubiết nhau hơn khắc phục khoảng cách giữa các quốc gia cụ thể như, rút ngăn khoảng cách tiếpcận cơ sở vật chất kỹ thuật hiện đại và phương tiện quan trọng phục vụ việc thực hiện có hiệu quảchức năng của nhà nước nói chung và công tác hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tưtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của một quốc gia nói riêng (Plumb và các cộng sự, 2009) Trước hết,như đã trình bày ở phần trên, bước đầu tiên trong mô hình hoàn thiện thể chế PPP trong lĩnh vực

cơ sở hạ tầng của một quốc gia là nghiên cứu, phân tích các chính sách cũ và thực trạng phát triểncủa các dự án PPP hiện tại, việc học tập, tiếp khu các khoa học công nghệ tiên tiến trên thế giớigiúp các nhà làm luật có các căn cứ chính xác hơn trong quá trình điều tra, thu thập, tổng hợp cácchỉ tiêu, số liệu liên quan đến đối tác công tư và trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Điều này là cơ sởvững chắc giúp các cơ quan nhà nước xây dựng hệ thống thể chế một cách chính xác, phù hợp

với đặc điểm, tình hình phát triển của quan hệ đối tác công tư cũng như của quốc gia mình Ngoài

ra, sự phát triển khoa học công nghệ cũng là thách thức và động lực của công tác hoàn thiện thểchế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, bởi sự thay đổi phát triển không ngừng của khoahọc công nghệ dẫn đến việc thay đổi các tiêu chuẩn kĩ thuật đã cũ hoặc không còn ưu việt, đòihỏi nhà nước cần có các biện pháp quản lí kịp thời nhằm đảm bảo tính đồng bộ trong hoạt độngđầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng (Felix và các cộng sự, 2015) Ví dụ có thể giảm thời gian yêucầu trong hoạt động xây dựng kế hoạch khảo sát, điều tra bởi có sự hỗ trợ của các công cụ kỹthuật Các quốc gia có nền kinh tế phát triển, trình độ công nghiệp hoá cao coi khoa học côngnghệ là cốt lõi của biến đổi nền kinh tế Các nước này áp dụng nhiều biện pháp để dành được các

ưu thế trong sáng tạo kỹ thuật công nghệ như: tăng cường quản lý nhà nước về lĩnh vực nghiêncứu khoa học công nghệ, thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học công nghệ và tăng cường đầu

tư nghiên cứu khoa học, cải cách và chấn hưng giáo dục, bồi dưỡng và thu hút nhân tài, thành lậpcác thành phố khoa học kỹ thuật cao Điều này không chỉ góp phần bổ sung nguồn lực cho hoạtđộng hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng mà còn giúp các quốc gianâng cao khả năng thu hút đầu tư của các đối tác tư nhân trong và ngoài nước

1.4 T HỰC TIỄN HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ

SỞ HẠ TẦNG VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM

1.4.1 Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại một số nước điển hình trên thế giới

1.4.1.1 Tại các nước phát triển

 Vương quốc Anh

Vương quốc Anh là nước đi tiên phong trong công tác hoàn thiện thể chế đối tác công tưtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng với các chương trình tư nhân hóa nổi tiếng của Thủ tướng MargaretThatcher và đã có nhiều trải nghiệm để thực hiện thành công các dự án PPP, góp phần phát triển

cơ sở hạ tầng, phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội của quốc gia (Akintoye, 2007) Ban đầu,trong hệ thống luật pháp, chính sách về đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của mình,chính phủ Anh chỉ chỉ có mục tiêu thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách chính phủ,tuy nhiên theo quá trình phát triển, mục đích thực hiện dự án PPP cơ sở hạ tầng dần thay đổi kéotheo sự thay đổi của hệ thống thể chế Trong việc lực chọn các trọng số, Chính phủ Anh chỉ lựachọn những dự án PPP cơ sở hạ tầng nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyềnthống Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu choviệc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và áp dụng rộng rãi từ thập niên

80 Theo đó, Chính phủ tiến hành cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệuquả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này, cụ thể:chính phủ xây dựng khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp ở cấp quốc gia, khu vực và thành phốhoạt động như bộ phận bảo vệ cho các đối tác tiềm năng, đảm bảo chi tiêu của Chính phủ đượcxem xét kỹ lưỡng và công bố rộng rãi cho công chúng; có công cụ đánh giá thỏa đáng gắn vớiquá trình quản lý chương trình đảm bảo dự án hoàn thành đúng hạn mà không ảnh hưởng đếnchất lượng; có cơ quan đặc trách, ví dụ tại Ủy ban hợp tác của Vương quốc Anh (PartnershipUK) và tổ công tác của Bộ Tài chính được thể chế hóa nhằm hỗ trợ Chính phủ giám sát hoặc hỗtrợ chuyên môn cho các bộ ngành cung cấp hạ tầng cơ sở và dịch vụ công; đồng thời trao quyềncho văn phòng Kiểm toán quốc gia để giám sát độc lập các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạtầng Bên cạnh đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để giải quyết các vến

đề về nguồn vốn hợp tác, đồng thời thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hạn Đây lànhững kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối táccông tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng.

 Hàn Quốc

Trong nghiên cứu của mình, 2 tác giả Yooil và Yu-Min (2016) đã chỉ ra, tại Hàn Quốc,

mô hình PPP và hệ thống các quy định quản lý của chính phủ Hàn Quốc được triển khai chínhthức từ năm 1994 với các đạo luật Luật thúc đẩy vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào lĩnh vực cơ

sở hạ tầng Từ khi hệ thống thể chế PPP cơ sở hạ tầng được áp dụng vào thực tế, Hàn Quốc đã cóhơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở đã được triển khai theo hình thức PPP Hệthống thể chế hiện nay của Hàn Quốc so với những đạo luật trước đây đã được cải thiện hơntrong các hình thức hợp đồng, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời thay đổi quy định bắtbuộc phải nghiên cứu tính khả thi khi triển khai dự án và hệ thống xử lý rủi ro khác và thành lậpmột Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO), trung tâm này được sáp nhập với Trung tâmQuản lý đầu tư hạ tầng cơ sở tư nhân (PIMAC) sau khi Luật về Hợp tác công - tư được sửa đổinăm 2005 Theo quy định của Luật về Hợp tác công - tư, PIMAC ban hành kế hoạch thường niên

về PPP, trong đó có những chỉ dẫn cụ thể và thực tế để ứng dụng các dự án PPP, đồng thời banhành Cẩm nang hướng dẫn thực hiện PPP nhằm tạo sự minh bạch, thu hút sự quan tâm của khuvực đầu tư tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Năm 2001, chính phủ hàn Quốc đã ban hành một

kế hoạch 10 năm triển khai PPP, theo đó tập trung vào các dự án xây dựng quản lý cơ sở hạ tầngtheo hình thức PPP Bên cạnh đó, Hàn Quốc còn thực hiện việc khuyến khích các dự án PPPbằng hình thức miễn, giảm thuế Trong nhiều hợp đồng, Chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lêntới 90%, qua đó kích thích tư nhân đầu tư do họ hầu như không phải gánh chịu rủi ro doanh thu

mà phần rủi ro này chuyển phần lớn sang Chính phủ

 Hoa Kỳ

Cùng với vương quốc Anh, Hoa Kỳ cũng là một trong các nước triển khai và xây dựngthể chế về mô hình hợp tác công tư (PPP) trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng sớm nhất trên thế giới(Michael và các cộng sự, 2016) Từ những năm 1980, đến nay, Hoa Kỳ đã có trên 700 dự án đầu

tư theo mô hình PPP với kinh phí triển khai lên tới hàng trăm tỷ USD, mô hình PPP trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng tại Hoa Kỳ đã thực sự mang lại hiệu quả đối với nhu cầu phát triển kết cấu hạtầng của nước này trong bối cảnh kinh tế rơi vào tình trạng khủng hoảng và suy thoái những nămtrở lại đây Nguyên nhân của thành công này là do tính ưu việt trong mô hình và thể chế quản lýcác dự án PPP cơ sở hạ tầng là một giải pháp quan trọng để tiếp tục xây dựng cơ sở hạ tầng củaquốc gia này, đáp ứng nhu cầu của sự phát triển xã hội tương lai Trong hoạt động xây dựng vàhoàn thiện thể chế chính sách và luật pháp, chính quyền liên bang Hoa Kỳ một mặt chủ động xâydựng, hoàn thiện các cơ chế chính sách và các công cụ điều hành hướng dẫn triển khai mô hìnhnày trên phạm vi toàn nước Mỹ, mặt khác phân quyền cho các bang tự quyết định việc tổ chức vàtriển khai mô hình PPP Hiện nay, ở Mỹ đã có 36 bang ban hành luật và các cơ chế chính sáchthực thi mô hình này, các bang đi đầu trong triển khai mô hình này là Florida, California vàTexas Điều này đã đảm bảo các quy định, chính sách, các biện pháp trong phát triển quan hệ đốitác PPP cơ sở hạ tầng mang tính thực tiễn và phù hợp với điều kiện của từng bang, điều này đãgóp phần không nhỏ trong việc thu hút các nhà đầu tư trong khu vực tư nhân quan tâm đến cáchchương trình, dự án phát triển cơ sở hạ tầng tại các bang của Hoa Kỳ

 Singapore

Singapore chỉ mới bắt đầu triển khai xây dựng và thực hiện các chương trình PPP tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng từ đầu năm 2003 và chính thức vào năm 2004 khi chính phủ Singaporephát hành cuốn “Cẩm nang hợp tác công tư 2004” hướng dẫn chi tiết, cụ thể cho các hoạt độngtrong từng giai đoạn của quan hệ hợp tác PPP nói chung và trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nóiriêng Chính phủ Singapore nhấn mạnh tầm quan trọng của mô hình hợp tác công tư trong việcphát triển cơ sở hạ tầng của quốc gia này, chiến lược nổi bật của Singapore là chỉ áp dụng quan

hệ đối tác công tư trong một số lĩnh vực cơ sở hạ tầng như cơ sở thể thao; xử lý rác, nước thải;đường cao tốc, giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng thông tin, điều này giúp nhà nước tập trung đượcnguồn vốn vào sự phát triển của các lĩnh vực quan trọng bậc nhất và giải quyết nhu cầu cấp bách,tránh sự đầu tư giàn trải, không đem lại hiệu quả cao Để thực hiện nhiệm vụ này, Singapore đãgiao cụ thể từng lĩnh vực cho một cơ quan quản lý nhất định, có thể kể đến như Hội đồng pháttriển kinh tế (EDB), ủy ban tiện ích công cộng (PUB), cơ quan phát triển thông tin và truyềnthông (IDA) Bên cạnh đó, trong giai đoạn đầu, chính phủ Singapore cũng rất quan tâm đến việcnghiên cứu phân tích môi trường, đặc điểm để hoàn thiện khung thể chế quản lý PPP trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng, thể hiện ở điểm, một số bộ ngành lớn và một số trường đại học được giaonhiệm vụ quản lý nghiên cứu các dự án PPP trong lĩnh vực quản lý làm cơ sở cho hoạt động xâydựng, hoàn thiện thể chế, quy định về điều kiện, môi trường cho việc hợp tác giữa nhà nước vàkhu vực tư nhân (Meng-Kin Lim, 2004),

 Australia

Australia được coi là quốc gia có nhiều kinh nghiệm thành công về triển khai mô hìnhPPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng trong những năm qua Sự thành công của quốc gia này được lýgiải bởi nguyên nhân lớn nhất là sự hoàn thiện, hiệu quả trong hệ thống thể chế các quy định,chính sách được tạo lập trong hoạt động quản lý mối quan hệ hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ

sở hạ tầng (Tingting Liu và các cộng sự, 2016) Theo đó, chính phủ Australia đã xây dựng đượckhung chính sách vững chắc về PPP; đặc biệt là quy trình dự thầu đối với dự án PPP rất chặt chẽ,góp phần tối ưu hóa hiệu quả kinh tế cho các dự án Bên cạnh đó, chính phủ Australia cũng đềcao việc thực hiện xây dựng các chính sách và các biện pháp khuyến khích cắt giảm chi phí tronggiai đoạn chuẩn bị đấu thầu trước khi thực hiện bất kỳ một dự án Quá trình thực hiện các dự ánPPP tại quốc gia này cũng được chuẩn hóa thông qua hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơcần nộp khi tham gia đấu thầu các dự án PPP cơ sở hạ tầng Ngoài ra chính phủ Australia cũngxây dựng cách quy định theo hướng rút ngắn danh sách nhà thầu trước khi thực hiện đấu thầu dự

án PPP, đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin về dự án và mời gọi các nhà thầu khác thamgia Điều này đã góp phần không nhỏ trong việc thu hút, và quản trị các đối tác đầu tư khu vực tưnhân tới lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng của quốc gia này

1.4.1.2 Tại các nước đang phát triển

sở hạ tầng Mặc khác, cơ quan quản lý lĩnh vực tại trung ương và địa phương tiến hành lựa chọncác dự án theo khuôn khổ: tập hợp tất cả các dự án được đề cử đủ điều kiện cho sự phát triển cơ

sở hạ tầng; cung cấp tư vấn cho nhà đầu tư nước ngoài kinh doanh tại Philippines trong lĩnh vựcxây dựng các dự án cơ sở hạ tầng; cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và đào tạo cho các quan chức chínhquyền trung ương và địa phương về việc thiết kế và thực hiện dự án

Ngoài ra, để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng cơ sở hạ tầng, Chínhphủ Philippines đã xây dựng hệ thống các chương trình chiến lược truyền thông toàn diện nhằmcông khai, minh bạch trong giao dịch với các đối tác đầu tư khu vực tư nhân, bởi Chính phủPhilippines cho rằng thành công của dự án chủ yếu dựa trên tính minh bạch của quá trình thiết kếmột dự án đấu thầu và nhận thức giữa các bên liên quan Theo đó, Chính phủ chuẩn bị một bàithuyết trình video về các quy tắc đấu thầu và thủ tục mở thầu, được mở cửa công khai và đảmbảo bằng các phương tiện truyền thông thực hiện các chương trình thông báo về giá thầu Chiếndịch này được phát động trước một tháng để giải thích và đưa ra các phương hướng thực hiện tớicác đối tác đầu tư Những điều này đã góp phần không nhỏ trong sự hoàn thiện của hệ thống thểchế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của Philippines

 Ấn Độ

Theo Vinod (2014), Nhận thức được các lợi ích của sự tham gia nguồn vốn và cách quản

lý hiệu quả của khu vực tư nhân tư nhân trong việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, từ nhữngnăm 1990 cho đến nay Ấn Độ là một trong những quốc gia Châu Á đầu tiên đã áp dụng và banhành khung thể chế PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trên phạm vi toàn đấtnước Sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ với những kỹ thuậttiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trongnhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình, dự ántăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được cácnguồn vốn khác trong xã hội Để đạt được những điều này, không thể không kể đến vai trò củamột khung thể chế hoàn thiện trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, cụ thể:Chính phủ Ấn Độ xây dựng các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ thúc đẩy sự tạo ra sự sángtạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xâydựng cảng, đường sắt và đường cao tốc Bên cạnh đó, trong các chính sách của mình, chính phủ

Ấn Độ đề cao sự minh bạch trong cách quy định khi thiết kế hợp đồng PPP Bên cạnh đó, Chínhsách tài chính của chính phủ Ấn độ cho dự án PPP cơ sở hạ tầng cũng là một điểm quan trọng tạonên sự thành công trong tính hiệu quả khung thể chế quản lý quan hệ đối tác công tư trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng Theo đó, Chính phủ tiến hành trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợiích trong các giai đoạn khác nhau nhằm kịp thời giải quyết các vấn đề phát sinh trong các giaiđoạn, đồng thơig góp phần khuyến khích sự tham gia đầu tư của khu vực tư nhân vào lĩnh vực cơ

sở hạ tầng

 Indonesia

Trong bối cảnh kinh tế thế giới liên tiếp gặp phải các cuộc khủng hoảng với các cuộc lạmphát lớn xảy ra tại nhiều quốc gia trên thế giới, Chính phủ Indonesia ý thức được tầm quan trọngcủa việc đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng tạo cơ sở cho việc phát triển, tăng trưởng kinh tế xãhội của đất nước Theo định hướng này, ngay đầu những năm 1990, chính phủ Indonesia bằngcho phép khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án dây dựng cơ sở hạ tầng như đường giao thông,các cơ sở y tế, giáo dục trong đó lĩnh vực giao thông dẫn đầu với 20 dự án với sự tham gia tưnhân về số dự án Nhằm thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân Chính phủ Indonesia đã kích

thích đầu tư tư nhân thông qua hợp tác công - tư (PPP) bằng cách thiết lập một khuôn khổ pháp

lý, chính sách và các biện pháp thực hiện phù hợp với thông lệ quốc tế cũng như sửa đổi luật liênquan đến đầu tư tư nhân ở Indonesia Những nỗ lực đó thể hiện qua sự nhận thức của chính phủIndonesia trong việc nhận ra sự cần thiết phải thu hút đầu tư tư nhân cho phát triển cơ sở hạ tầng

và cung cấp bảo đảm cho khu vực tư nhân bằng cách đảm bảo cho các nhà đầu tư thông qua việcthành lập các chính sách quản lý thích hợp Mặt khác, để tạo sự tự tin tưởng từ khu vực tư nhânđầu tư và sự tham gia tích cực của khu vực này trong phát triển cơ sở hạ tầng sau khi cuộc khủnghoảng tài chính 2008, chính phủ Indonesia đã xây dựng chính sách quản lý công bằng công khai

và minh bạch, như một hình thức bảo lãnh cho khu vực tư nhân để có thể duy trì sự hợp tác lâudài của họ

 Trung Quốc

Theo nghiên cứu của Tingting và các cộng sự (2016), trong thời gian qua, sự thành côngcủa các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc, góp phần cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng củađất nước được lý giải bởi sự chính xác trong việc xây dựng, lựa chọn, xây dựng hệ thống khungpháp lý và các biện pháp triển khai phù hợp với đặc điểm của nền kinh tế xã hội đất nước Một sốnhân tố có thể kể đến như sự ổn định của các chính sách kinh tế - chính trị ổn định, với các mứcthuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, chính sách lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, cùng các biệnpháp kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, đồng thời khuyến khích đầu tư công nghệmới trong hoạt động xây dựng và quản lý các dự án, công trình cơ sở hạ tầng

Bên cạnh các yếu tố dẫn tới thành công, trong thể chế quản lý PPP về cơ sở hạ tầng hiệnnay của Trung Quốc còn gặp một số bất cập Cơ cấu tài trợ của nhiều dự án cơ sở hạ tầng theohình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế, điều này tạo ra tínhrủi ro cao trong tỷ giá cho chính phủ Chính các quy định mức thu phí quá cao so với thu nhậpbình quân đầu người đã dẫn đến sự thiếu hấp dẫn về các lợi ích kinh tế và tài chính cho các nhàđầu tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được.Đây là bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi xây dựng và hoàn thiện hệthống thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

1.4.2 Kinh nghiệm rút ra đối với hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng ở Việt Nam

Qua kinh nghiệm thực tiễn của một số quốc gia trên thế giới tong việc hoàn thiện hệ thốngthể chế PPP cơ sở hạ tầng, Việt Nam có thể rút ra một số bài học trong quá trình đổi mới, xâydựng và hoàn thiện khu vực công nói chung và thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng nói riêng Cùng với những công cụ của mình, Chính phủ Việt Nam cần xem xét một sốbài học sau:

Bài học thứ nhất, Trong công tác nghiên cứu phương pháp hoàn thiện hệ thống cơ chế,

chính sách phải được nghiên cứu xây dựng theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa chocông tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân tư nhân Đồng thời nghiên cứu sửa đổi, hoànthiện khung pháp lý về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó một số vấn đề cần được lưu ýnhư: tăng cường các biện pháp khuyến khích đầu - tư, cam kết, đảm bảo của nhà nước, tạo linhhoạt cho quá trình đám phán và thực hiện dự án; hoàn thiện các điều khoản quy định trong quytrình triển khai PPP như quy định rõ về từng bước thực hiện, thời gian, trách nhiệm của từng cơquan, từng bên và phương thức giải quyết vướng mắc trong quá trình đề xuất, đàm phán và triểnkhai dự án PPP cơ sở hạ tầng