BẢO hộ CÔNG dân VIỆT NAM ở nước NGOÀI

Đề tài tiểu luận môn Công pháp quốc tế 1 dành cho sinh viên Luật Đề tài: Bảo hộ Công dân Việt Nam ở nước ngoài Theo các Công ước quốc tế và Luật Việt Nam ..........................................................................................................

BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM Ở NƯỚC NGOÀI

Contents

LỜI MỞ ĐẦU 2

1 Khái quát chung về vấn đề bảo hộ công dân 3

1.1 Khái niệm 3

1.1.1 Khái niệm về công dân 3

1.1.2 Khái niệm về bảo hộ công dân 5

1.2 Đặc điểm của bảo hộ công dân 7

1.3 Điều kiện bảo hộ công dân 9

1.4 Mối quan hệ giữa bảo hộ công dân và tị nạn chính trị 11

2 Pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân 15

2.1 Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945 15

2.2 Công ước viên về quan hệ ngoại giao năm 1961 17

2.3 Công ước viên về quan hệ lãnh sự năm 1963 19

2.4 Công ước quốc tế về bảo vệ quyền của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ năm 1990 23

3 Quy định của pháp luật việt nam về bảo hộ công dân 27

3.1 Căn cứ về bảo hộ công dân 27

3.2 Thẩm quyền bảo hộ công dân 29

3.3 Biện pháp bảo hộ công dân 29

4 Thực tiễn vấn đề bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài 31

4.1 Thực tiễn công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài 31

4.2 Một số vụ việc bảo hộ công dân trong lĩnh vực hình sự 33

4.3 Những khó khăn, vướng mắc còn gặp phải trong công tác bảo hộ 36

5 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bảo hộ công dân 38

KẾT LUẬN 40 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 41

LỜI MỞ ĐẦU

Ngày nay sự giao lưu của các nước trên thế giới ngày càng mở rộng, pháttriển và trở nên phức tạp Công dân của một quốc gia có thể sinh sống ở bất cứ nơinào trên thế giới, vì vậy vấn đề bảo vệ quyền và lợi ích của họ được các quốc giađặc biệt quan tâm Có thể nói một trong những vấn đề quan trọng trong mối quan

hệ giữa các quốc gia hiện nay là vấn đề bảo hộ công dân Đây là một vấn đề có ýnghĩa đặc biệt không chỉ đối với mỗi quốc gia mà còn có vai trò quan trọng trênphạm vi toàn thế giới Sở dĩ nói như thế một trong những yếu tố cấu thành nên mộtquốc gia chính là dân cư sinh sống trên lãnh thổ của quốc gia đó Trong mối quan

hệ qua lại giữa quyền và nghĩa vụ của công dân với một quốc gia, công dân phảithực hiện một số nghĩa vụ, đồng thời cũng được hưởng một số quyền nhất định màquốc gia đã dành cho họ Một trong những quyền mà mọi công dân quan tâm nhấthiện nay là quyền được bảo hộ khi đang ở nước ngoài, đây là trách nhiệm của quốcgia đối với công dân của mình

1 Khái quát chung về vấn đề bảo hộ công dân

1.1 Khái niệm

1.1.1 Khái niệm về công dân

Nhà nước xuất hiện khi xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định tươngứng với các điều kiện về kinh tế, xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển Nhànước khác với các tổ chức ở chỗ nhà nước có chủ quyền quốc gia còn tổ chức chỉđại diện cho tiếng nói của mình, không thể đại diện cho tiếng nói của quốc gia.Trong khi đó, quốc gia đại diện cho toàn thể người dân trên một vùng lãnh thổ,quốc gia là chủ thể của luật quốc tế

Trong khoa học pháp lý khái niệm “công dân” được hiểu khác nhau theo thờigian

Trong triết học Hy Lạp cổ đại, “công dân” được hiểu là một người đàn ông

tự do, là thành viên của một chế độ chính trị và có đủ phẩm chất mà chính thể đóyêu cầu Còn “công dân” trong thời kỳ Trung Cổ lại được dùng để chỉ nhữngngười dân sống trong các pháo đài và các thành thị, những người hoạt động sảnxuất thủ công và buôn bán trong các phường hội Như vậy trong thời kì này mộtthể nhân được xem là công dân của một quốc gia khi người đó sống trong lãnh thổcủa quốc gia và tham gia các hoạt động sản xuất thủ công để tạo ra những sảnphẩm phục vụ cho cuộc sống, họ phải tuân theo những luật lệ mà quốc gia đó đặt

ra Bên cạnh đó, địa vị của công dân trong thời kì này cũng không được bình đẳngvới nhau, những công dân sống trong các pháo đài hay thành thị thường có địa vịcao hơn những người không sống trong đó và được nhà nước bảo vệ tốt hơn Hơnnữa, hầu như không có một cơ chế nào khác để xác định một người là công dân của

quốc gia ngoài những đặc điểm nhận dạng qua vẻ ngoài như màu da, cách ăn mặchay ngôn ngữ

Từ xa xưa vai trò và vị trí của người dân sống trên một lãnh thổ nhất định đãđược coi trọng, bằng cách này hay cách khác họ đã chứng minh sự cần thiết củamình đối với xã hội Cho đến năm 1933, một lần nữa địa vị của người dân đượcnhấn mạnh và họ được coi là một thành phần rất cơ bản để tạo nên một quốc gia.Theo quy định tại Điều 1 Công ước Montevideo năm 1933 về quyền và nghĩa vụquốc gia thì một thực thể được coi là quốc gia theo pháp luật quốc tế phải có bốnyếu tố cơ bản sau: Dân cư thường xuyên; Lãnh thổ được xác định; Chính phủ;Năng lực tham gia vào các quan hệ quốc tế với các chủ thể quốc tế khác Như vậy,một trong những bộ phận cấu thành nên quốc gia chính là dân cư của quốc gia đó.Theo công pháp quốc tế hiện đại thì “ dân cư là tổng hợp những người sinh sống,

cư trú trên lãnh thổ của một quốc gia nhất định và phải chịu sự điều chỉnh của phápluật quốc gia đó ” Khái niệm dân cư rộng hơn khái niệm công dân, bởi vì dân cưbao gồm những ngưòi là công dân và cả những người không phải là công dân.Trong một quốc gia, không chỉ có công dân của quốc gia đó mà còn có công dânnước ngoài và những người không phải là công dân vì không có quốc tịch Mốiquan hệ pháp lí ràng buộc giữa nhà nước với công dân của một quốc gia chủ yếuđược thông qua chế định quốc tịch

Theo từ điển Tiếng việt, công dân có nghĩa là: “ Người dân có đủ quyền lợi

và nghĩa vụ với đất nước ” Công dân là sự xác định một thể nhân về mặt pháp líthuộc về một nhà nước nhất định Nhờ xác định này mà thể nhân được hưởngquyền mà nhà nước dành cho họ và được nhà nước bảo hộ khi ở trong nước cũngnhư ở nước ngoài, đồng thời cũng phải thực hiện một số nghĩa vụ đối với nhà nước

Như vậy, công dân của một quốc gia là người có quốc tịch của quốc gia đó,

được hưởng những quyền lợi cũng như phải gánh vác những nghĩa vụ nhất địnhtheo pháp luật của quốc gia Theo Điều 17 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủnghĩa Việt Nam năm 2013 thì “ công dân nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa ViệtNam là người có quốc tịch Việt Nam” Như vậy khái niệm công dân gắn liền vớikhái niệm quốc tịch Quốc tịch là mối liên hệ bền vững của một thể nhân đối vớimột quốc gia nhất định Ở Việt Nam, quốc tịch Việt Nam là căn cứ duy nhất để xácđịnh một người là công dân Việt Nam Khi một người có hai hay nhiều quốc tịchthì người đó có thể được coi là công dân của hai hay nhiều quốc gia và vì vậy phảichịu sự điều chỉnh của hai hay nhiều hệ thống pháp luật khác nhau (Điều 3 Côngước Lahaye 1930 về Một số vấn đề liên quan đến xung đột luật quốc tịch quy định:Trừ các quy định của Công ước này, một người có hai hay nhiều quốc tịch có thểđược mỗi nước mà người ấy có quốc tịch coi là công dân của mình) Từ nhữngphân tích trên có thể thấy công dân của một quốc gia có một số đặc điểm sau: Côngdân của một quốc gia là người có quốc tịch của quốc gia đó, được pháp luật củaquốc gia quy định cho hưởng các quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, vănhóa, xã hội và buộc phải thực hiện các nghĩa vụ của công dân đối quốc gia

Còn đối với những người không phải là công dân của quốc gia mà họ đang

cư trú thì quyền và nghĩa vụ hạn chế hơn Phần lớn công dân của quốc gia cư trútrên lãnh thổ quốc gia đó thì công dân đang cư trú trên lãnh thổ của quốc gia sở t cónhiều quyền và nghĩa vụ hơn công dân đang cư trú ở nước ngoài

1.1.2 Khái niệm về bảo hộ công dân.

Quyền được bảo hộ về tính mạng, tài sản, danh dự, nhân phẩm là một trongnhững quyền cơ bản và quan trọng của mỗi công dân khi ở trong hoặc ngoài lãnhthổ của quốc gia mà mình mang quốc tịch Từ khi một người được coi là công dâncủa một quốc gia nào đó thì họ có các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia đó đặt racho họ

Theo từ điển Tiếng việt, “bảo hộ” có nghĩa là: “Bênh vực, trông nom Bảo hộ

kẻ yếu ” Từ định nghĩa này có thể thấy bảo hộ là việc một người, một tổ chức haymột quốc gia bảo vệ những người yếu thế, quan tâm giúp đỡ họ Bảo hộ công dân

là một yêu cầu cần thiết đối với mỗi quốc gia có chủ quyền Từ đó khẳng định chủquyền của quốc gia so với các quốc gia khác trong quan hệ quốc tế Hiện nay bảo

hộ công dân có thể được hiểu theo hai nghĩa:

Thứ nhất, theo nghĩa hẹp, bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nướcngoài, khi các quyền và lợi ích này bị xâm phạm ở nước ngoài đó Như vậy, theonghĩa hẹp bảo hộ công dân chỉ diễn ra khi cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan nhà nước

có thẩm quyền của nước sở tại có hành vi vi phạm pháp luật, gây phương hại đếncác quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì nhà nước mà người đó là công dânmới có thể tiến hành các hoạt động bảo hộ công dân

Thứ hai, theo nghĩa rộng, bảo hộ công dân còn bao gồm các hoạt động giúp

đỡ về mọi mặt mà nhà nước giành cho công dân của mình đang ở nước ngoài, kể cảtrong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân của nước này Nhưvậy, bảo hộ công dân theo nghĩa rộng có nghĩa là nhà nước tiến hành hỗ trợ, giúp

đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân mình ở nước ngoài thực hiện các quyền vànghĩa vụ ở nước sở tại một cách tốt nhất.

Việc thực hiện bảo hộ đối với công dân mình ở nước ngoài được tiến hànhtrên cơ sở phù hợp với pháp luật của quốc gia nước ngoài đó Do vậy việc bảo hộkhông có nghĩa là giải phóng công dân đó khỏi sự trừng phạt theo tội phạm màngười đó đã thực hiện, mà sự bảo hộ là công cụ để đảm bảo tuân thủ chế độ pháp lí

về người nước ngoài của quốc gia sở tại Nếu như người nước ngoài đã thực hiệnhành vi vi phạm pháp luật quốc gia sở tại thì sự bảo hộ được tiến hành theo hướnglàm sáng tỏ bối cảnh mà người nước ngoài đó vi phạm pháp luật và tìm cách giúp

họ được giảm nhẹ hình phạt một cách hợp pháp Chẳng hạn như cơ quan đại diện

có thể giới thiệu cho người vi phạm pháp luật những vị luật sư có kinh nghiệm đểgiúp người đó tham gia tố tụng

Như vậy, bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyềnbảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nước ngoài trong trường hợpcác quyền và lợi ích này bị xâm phạm hoặc kể cả trong trường hợp không có bất kì

sự xâm phạm nào theo quy định của pháp luật

1.2 Đặc điểm của bảo hộ công dân

Thứ nhất, thực tiễn luật quốc tế hiện nay đã thừa nhận các quốc gia có trách

nhiệm bảo hộ công dân của mình Đó là nghĩa vụ của quốc gia đối với công dâncủa mình nhưng là quyền năng của quốc gia so với quốc gia khác trong quan hệquốc tế Trong mối quan hệ với quốc gia khác về vấn đề bảo hộ công dân của mình,mọi quốc gia đều bình đẳng như nhau Nghĩa là không có quốc gia nào có quyền ápđặt các nghĩa vụ hay bât kì sự hạn chế nào đối với các quốc gia khác Hiện nay, các

quốc gia trao chức năng thực hiện công tac bảo hộ công dân cho các cơ quan nhànước có thẩm quyền của mình Khoa học pháp lý quốc tế hiện nay chia thành hailoại: Cơ quan trong nước và cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài.

Thứ hai, trong quan hệ quốc tế, vấn đề về bảo vệ công dân được các quốc

gia quan tâm sâu sắc, các quốc gia thường kí các các điều ước quốc tế để có cơ sởpháp lý bảo hộ cho công dân của mình, đồng thời quốc gia đó cũng quy định chitiết trong pháp luật của mình về vấn đề này Đặc biêt là vấn đề chủ thể được bảo

hộ Ở VN, theo điều 1 Luật Quốc Tịch “Quốc tịch Việt Nam thể hiện mối quan hệgắn bó của cá nhân với nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, làm phátsinh quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với nhà nước và quyền, tráchnhiệm của nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với công dân ViệtNam” Quốc tịch là cơ sở pháp lý đầu tiên làm phát sinh quyền và nghĩa vụ củacông dân Việt Nam đối với nhà nước Việt Nam và ngược lại Về sự phụ thuộc này

sẽ giúp công dân nhận được các quyền lợi mà nhà nước và pháp luật đảm bảo cho

họ được hưởng đồng thời xác định được trách nhiệm và nghĩa vụ của nhà nước đốivới việc bảo vệ quyền lợi của công dân trong nước và công dân đang sinh sống ởnước ngoài Như vậy, căn cứ để một người được nhận sự bảo hộ của một quốc giathì người ấy phải là công dân của quốc gia đó (Trừ một số trường hợp) Bên cạnh

đó, dù một người có hai hay nhiều quốc tịch thì cũng chỉ được 1 quốc gia trong sốcác quốc gia mình có quốc tịch làm bảo hộ

Thứ ba, hoạt động bảo hộ công dân rất đa dạng mà các quốc gia thực hiện

để giúp đỡ công dân của mình Vì vậy tùy vào các trường hợp cụ thể mà cơ quanđại diện sẽ sử dụng những biện pháp bảo hộ khác nhau để bảo hộ cho công dân.Tuy nhiên việc bảo hộ công dân cũng phải phù hợp với pháp luật của các quốc gia

sở tại và cũng như những điều ước quốc tế có liên quan đã được quốc gia nước cửđại diện và nước nhận đại diện kí kết hoặc tham gia Đồng thời, dựa trên quy địnhcủa pháp luật nước mình, cơ quan đại diện thự hiện các biện pháp bảo hộ cụ thểtrên thực tế Như là từ các biện pháp đơn giản cấp hộ chiếu, cấp visa cho tới cácbiện pháp phức tạp về ngoại giao Trong thực tiễn, biện pháp ngoại giao thườngđược coi là biện pháp đầu tiên để thực hiện bảo hộ công dân.Việc sử dụng phươngpháp gì để bảo hộ phụ thuộc vào nhiều yếu tô như quyền lợi nào của công dân bị viphạm, tầm quan trọng của quyền bị vi phạm đối với cá nhan và lợi ích của quốc giamình Bảo hộ công dân nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích của họ ở nướcngoài khi họ bị xâm hại hay có nguy cơ bị xâm hại mà còn giúp đỡ hỗ trợ hết mìnhkhi công dân của mình rời vào tình trạng khó khăn Đồng thời, nó phải phù hợp với

PL quốc gia và các ĐƯQT có liên quan

Thứ tư, thực hiện bảo hộ công dân phải tuân theo một số nguyên tắc cơ bản

của luật quốc tế Chẳng hạn như : Nguyên tắc bình đẳng chủ quyền giữa các quốcgia; Nguyên tắc tận tâm, thiện chí thực hiện cam kết quốc tế; Nguyên tắc hòa bìnhgiải quyết các tranh chấp quốc tế……

1.3 Điều kiện bảo hộ công dân

Thứ nhất quốc gia chỉ thực hiện với sự bảo công dân của mình hay nói cách

khác người được bảo hộ phải mang quốc tịch của quốc gia tiến hành bảo hộ Điềunày được quy định cụ thể tại Điều 3 Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao,theo đó một trong những chức năng quan trọng nhất của cơ quan đại diện ngoạigiao là: ”Bảo vệ quyền lợi của nước cử đi và của công dân nước cử đi tại nước tiếpnhận trong phạm vi cho phép luật quốc tế” Bên cạnh đó, điều 5 Công ước Viên

1963 về quan hệ lạnh sự cũng có những quy định tương tự Như vậy hai công ướctrên đã quy định cụ thể chức năng cơ bản của cơ quan ngoại giao và cơ quan lãnh

sự là chỉ bảo vệ quyền lợi của công dân nước mình Tuy nhiên trường hợp mộtngười có hai hay nhiều quốc tịch thì chỉ được một trong số các quốc gia mà mìnhmang quốc tịch bảo hộ mà thôi và các quốc gia cũng không được bảo hộ công dâncủa mình khi người đó đang cư trú trên lãnh thổ của quốc gia mà người đó cũng cóquốc tịch Quốc gia sở tại có quyền quyết định cho họ một trong số các quốc gia

mà người đó cần được bảo hộ có quốc tịch đứng ra bảo hộ cho công dân của họ Vìvấn đề xem xét quốc gia nào có thẩm quyền bảo hộ thuộc phạm vi chủ quyền củaquốc gia sở tại đó

Thứ hai quốc gia thực hiện sự bảo hộ đối với công dân của mình khi người

đó bị xâm phạm các quyền và lợi ích ở nước ngoài hoặc khi công dân rời vào hoàncảnh khó khăn cần được nhà nước giúp đỡ, như gặp thiên tai, chiến tranh, bệnhtật…… Đây là cơ sở thực tiễn để nhà nước bảo hộ công dân Chẳng hạn từ cuốitháng 7 năm 2014 tình hình chính trị Libya diễn ra phức tạp nhiều nước đã rút nhânviên ngoại giao Bộ ngoại giao cung với Bộ Lao Động –Thương binh và xã hội ViệtNam và các chức năng liên quan đã lên phương án đảm bảo an toàn và đưa laođộng Việt Nam rời Libya Đến ngày 22/8/2014 chỉ còn hơn 340 trong tổng số 1750lao động Việt Nam tại quốc gia Bắc Phi này, các cơ quan chức năng tiến hành hỗtrợ đưa những người còn lại về nước

Thứ ba quốc gia tiến hành bảo hộ công dân của mình khi người đó không

còn khả năng bảo hộ quyền và lợi ích của họ Họ đã sử dụng các biện pháp mà vẫnkhông được quốc gia sở tại khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hạihoặc chưa chấm dứt trên thực tế Tuy nhiên trong một số trường hợp quốc gia cũng

bảo hộ cho công dân mình khi người đó không bị xâm phạm quyền và lợi ích đó làtrường hợp giúp đỡ công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ ở quốc gia sở tại.

Thứ tư điều kiện không kém phần quan trọng đó là sự yêu cầu bảo hộ của

công dân Trong một số trường hợp, sự yêu cầu bảo hộ của công dân là điều kiệncần thiết để quốc gia tiến hành bảo hộ công dân của mình Cụ thể nếu người đókhông muốn quốc gia đứng ra bảo hộ mình vì một lý do nào đó thì họ có thể khônghợp tác với các cơ quan có thẩm quyền dẫn đến công tác bảo hộ công dân khôngđạt được hiểu quả, làm mất giời gian và công sức của các cơ quan có liên quan.Bên cạnh đó trong trường hợp một công dân của nước cư trú ngoài khu vực lãnh sự

bị xâm hại quyền và nghĩa vụ thì có thể yêu cầu cơ quan lãnh sự gần nơi người đó

cư tú đứng ra bảo hộ cho họ.Trong trường hợp này nhờ có sự yêu cầu mà cơ quanlãnh sự mới biết được tình trạng hiện tại của công dân và tiến hành những biệnpháp bảo hộ cần thiết nếu được nước tiếp nhận đồng ý Tuy nhiên sự yêu cầu bảo

hộ của công dân chỉ tồn tại trong một số trường hợp nhất định, còn đối với cơ quanđại diện đã biết công dân của mình bị xâm phạm quyền và lợi ích thì cơ quan này

sẽ chủ động đứng ra bảo hộ cho công dân trừ trường hợp công dân không muốnđược bảo hộ

Như vậy bảo hộ công dân thì cần phải có các điều kiện như người được bảo

hộ phải có quốc tịch của quốc gia bảo hộ, những quyền và lợi ích công dân bị xâmphạm và công dân đó không thể tự bảo vệ các quyền và lợi ích đó Bên cạnh đóquốc gia cũng giúp đỡ công dân thực hiện các quyền và lợi ích ở quốc gia sở tại màkhông cần có sự xâm phạm nào

1.4 Mối quan hệ giữa bảo hộ công dân và tị nạn chính trị

Trong thực tế quốc gia trong phạm vi chủ quyền của mình không chỉ cónghĩa vụ bảo hộ công dân của mình mà còn có nghĩa vụ bảo hộ một bộ phận dân cưkhác không phải là công dân của quốc gia khi quốc gia cho phép một hoặc một sốngười hưởng quyền tỵ nạn chính trị trong lãnh thổ của mình Nghĩa vụ đó của quốcgia được thể hiện chủ yếu trong Công ước về vị thế của người tỵ nạn năm 1951.Theo đó khi quốc gia cho phép một người được tỵ nạn chính trị trong lãnh thổ củamình thì quốc gia có một số quyền và nghĩa vụ đối với người đó, kể cả quyền bảo

hộ ngoại giao khi người đó đang ở một nước ngoài khác mà không phải là nước màngười đó có quốc tịch

Tỵ nạn chính trị là việc một quốc gia dành cho một hoặc một số người cókhả năng tránh khỏi sự truy tố vì các nguyên cớ chính trị, xã hội, tôn giáo, sắc tộc

từ phía quốc gia mà những người đó có quốc tịch hoặc cư trú thường xuyên Người

tỵ nạn là một trong những nhóm đẽ bị tổn thương nhất do vị thế đặc biệt của họ(phải lưu lạc tìm nơi sinh sống mới tại một quốc gia khác trong hoàn cảnh bị xuađuổi, truy bức) Vì vậy, Liên hợp quốc đã thông qua Tuyên ngôn quốc tế Nhânquyền năm 1948 (UDHR) nhằm bảo vệ môt cách tốt hơn quyền lợi của nhóm ngườinày Cụ thể tại khoản 1, Điều 14 Tuyên ngôn quốc tế Nhân quyền khẳng định:

“Mọi người đều có quyền tìm kiếm và hưởng tỵ nạn ở nước khác khi bị ngược đãi”.Tuy nhiên tại khoản 2 điều này cũng nêu ngoại lệ không áp dụng quyền tỵ nạnchính trị: “ Quyền này không được áp dụng trong trường hợp đương sự bị truy tố vềnhững tội phạm không mang tính chất chính trị hay vì những hành vi đi ngược lạivới những mục tiêu và nguyên tắc của Liên hợp quốc” Như vậy, bất kỳ một ngườinào khi bị quốc gia mình đang sinh sống vì lý do chính trị, xã hội thì có quyềntìm đến một quốc gia khác để xin tỵ nạn chính trị Ví dụ: Sau khi tiết lộ chương

trình nghe lén gây chấn động của chính phủ Mỹ, cựu điệp viên Edward Snowdentrú chân tại khu quá cảnh sân bay Sherementyevo của Matxcơva kể từ ngày 23/6đến ngày 12/7, cựu điệp viên này có cuộc gặp với nhiều luật sư nổi tiếng và các nhàhoạt động nhân quyền tại Nga với mong muốn tỵ nạn chính trị tại đây Đơn xin tỵnạn đã được nộp cho nhà chức trách Nga thông qua Cơ quan Di trú Liêng bang(FMS) Trong một cuộc phỏng vấn trên truyền hình ngày 4/9, tổng thống NgaVladimir Putin tuyên bố sẽ không dẫn độ cựu điệp viên Edward Snowden cho giớichức Washington Bởi vì nếu bị dẫn độ về Mỹ thì Snowden có thể sẽ bị đối mặt với

án tử hình

Sau Tuyên ngôn 1948, hệ thống quốc tế về người tỵ nạn đã phát triển kháphong phú Đặc biệt quan trọng là Công ước về vị thế của người tỵ nạn 1951 vànghị định thư của Công ước năm 1967

Theo Công ước của Liên hợp quốc về vị thế của người tỵ nạn năm 1951(điều 1A), khái niệm ngưòi tỵ nạn (refugees) có thể hiểu là “những người mà phảichạy ra khỏi đất nước nơi mình có quốc tịch do bị đàn áp vì những lý do chủng tộc,tôn giáo, dân tộc hoặc do là thành viên của một nhóm xã hội hay chính trị nào đó

và không thể hoặc không muốn trở về do sợ hãi bị đàn áp và có cơ sở rõ ràng chothấy họ có thể bị đàn áp nếu trở về”

Chế định tỵ nạn chính trị trong pháp luật quốc tế thể hiện chủ yếu ở chổ mộthoặc một số người được một quốc gia dành cho quyền tỵ nạn chính trị trên cơ sởthực hiện chủ quyền quốc gia và phải được các quốc gia khác tôn trọng Hay nóicách khác việc cho phép tỵ nạn chính trị là quyền chủ quyền của quốc gia Quốcgia có thể cho phép hoặc không cho phép một người nào đó được hưởng trên lãnh

thổ của mình quyền tỵ nạn chính trị Tuy nhiên, nếu quốc gia đã cho phép mộtngười hưởng trên lãnh thổ của mình quyền tỵ nạn chính trị thì khi đó xuất hiện một

số quyền và nghĩa vụ quốc tế nhất định Một quy phạm quốc tế được thừa nhậnchung dưới dạng tập quán- quy phạm về việc quốc gia cho phép người nào đóquyền tỵ nạn chính trị trên lãnh thổ của mình thì có nghĩa vụ bảo hộ ngoại giao đốivới người đó (trong thời gian ngưòi đó ở quốc gia thứ ba) Trong trường hợp người

tỵ nạn muốn đi ra nước ngoài vì lí do gì đó, thì quốc gia mà người tỵ nạn đang cưtrú phải cấp cho người đó những giấy tờ cần thiết theo yêu cầu của người này,ngoại trừ những trường hợp vì lí do an ninh quốc gia hay trật tự công cộng khôngcho phép (khoản 1 điều 28 Công ước của Liên hợp quốc về người tỵ nạn năm1951) Bên cạnh đó một trong những nội dung quan trọng nhất của Công ước làcấm các nước đang cưu mang người tỵ nạn trục xuất họ khỏi lãnh thổ nước mình,đặc biệt là đẩy họ về lãnh thổ mà họ có thể bị đe dọa về tính mạng và nhân phẩm(khoản 1 điều 33)

Như vậy, về bản chất thì hoạt động bảo hộ công dân và hoạt động bảo hộngoại giao đối với người tỵ nạn chính trị là giống nhau, bởi vì cả hai đều là bảo hộquyền và lợi ích cho một người nào đó Tuy nhiên, giữa hai hoạt động hoạt độngnày có một điểm khác nhau rất cơ bản đó là bảo hộ ngoại giao đối với người tỵ nạnchính trị là hoạt động bảo hộ đối với một người không có quốc tịch của quốc giabảo hộ Còn hoạt động bảo hộ công dân là việc một quốc gia bảo hộ cho nhữngngười mang quốc tịch của mình

2 Pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân

2.1 Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945

Hiến chương Liên hợp quốc được ký kết trong Hội nghị Liên Hợp Quốc về

Tổ chức Quốc tế tại San Francisco (Mỹ) ngày 26 tháng 6 năm 1945 bởi 50 nướcthành viên đầu tiên, có hiệu lực từ ngày 24 tháng 10 năm 1945, sau khi được phêchuẩn bởi 5 nước thành viên sáng lập (Trung Hoa, Liên Bang Xô Viết, Pháp, Anh,Hoa Kỳ) và phần đông các nước khác Sự ra đời của Hiến chương Liên hợp quốcđánh dấu cột mốc quan trọng trong sự phát triển của luật quốc tế nói chung và củaluật quốc tế về bảo hộ công dân nói riêng Có thể nói, Hiến chương giống như mộtbản Hiến pháp của nhân loại, bởi vì tất cả các Công ước quốc tế, Điều ước quốc tế,

… đều phải tuân theo những mục tiêu và nguyên tắc của Hiến chương, nếu không

sẽ không có giá trị Mặc dù vấn đề bảo hộ công dân không được nêu trực tiếp trongHiến chương, nhưng thông qua những điều khoản của Hiến chương này mà cácnguyên tắc bảo hộ công dân được thể hiện

Ngay tại lời nói đầu, Hiến chương đã khẳng định ý chí của các dân tộc trongLiên hợp quốc là “ Tuyên bố một lần nữa sự tin tưởng vào những quyền con người

cơ bản, vào nhân phẩm và giá trị của con người, ở các quyền bình đẳng giữa nam

và nữ và ở quyền bình đẳng giữa các quốc gia lớn và nhỏ” và bày tỏ quyết tâm củacác dân tộc nhằm “thúc đẩy sự tiến bộ xã hội và nâng cao điều kiện sống trong mộtnền tự do rộng rãi hơn” Như vậy, theo Hiến chương, tất cả mọi công dân đều bìnhđẳng như nhau không phân biệt nam hay nữ đều được các quốc gia bảo hộ, và khibảo hộ thì các quốc gia đều bình đẳng về quyền cũng như nghĩa vụ mà không có sựphân biệt nước lớn hay nước nhỏ Duy trì hòa bình và an ninh quốc tế…; Xây dựngmối quan hệ thân thiện giữa các quốc gia trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc về

quyền bình đẳng và tự quyết của các dân tộc; Tăng cường sự hợp tác quốc tế tronggiải quyết các vấn đề quốc tế về kinh tế, xã hội, văn hóa hoặc các vấn đề về nhânđạo, thức đẩy và khuyền khích sự tôn trọng các quyền con người và tự do cơ bảncủa mọi người mà không có sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, giới tính, tôngiáo hoặc ngôn ngữ.

Với những mục tiêu này của Liên hợp quốc thì công dân của một số quốc gia

sẽ được bảo hộ tốt hơn Bởi vì dựa trên mục tiêu này, các quốc gia có nghĩa vụ hợptác với nhau trên cơ sở bình đẳng để giải quyết các vấn đề có liên quan đến quyềnlợi cả công dân nước mình Hơn nữa nếu thế giới hòa bình và ổn định thì quyền lợicủa người dân sẽ được đảm bảo hơn Dựa trên tinh thần và nguyên tắc của bảnHiến chương này, các công ước quốc tế ra đời tạo cơ sở pháp lý cho quốc gia bảo

hộ quyền và lợi của công dân mình trên toàn thế giới Trong đó, hai công ước cơbản nhất là Công ước viên năm 1969 về quan hệ ngoại giao và Công ước viên năm

1963 về quan hệ lãnh sự Trong quá trình bảo hộ công dân không thể tránh khỏinhững mâu thuẫn hay tranh chấp giữa các quốc gia có liên quan, vì vậy cần phải cónhững biện pháp thích hợp để giải quyết tranh chấp ấy Các quốc gia có thể tự thảothuận với nhau về các biện pháp giải quyết Tuy nhiên, những biện pháp ấy phải làbiện pháp hòa bình Điều này được quy định tại Khoản 3 Điều 2 của Hiến chương,theo đó: “ Tất cả các thành viên của Liên hợp quốc giải quyết các tranh chấp quốc

tế của họ bằng biện pháp hoà bình, sao cho không tổn hại đến hoà bình, an ninhquốc tế và công lý;” Đây là một trong những nguyên tắc cơ bản của Hiến chươngnói chung và của Điều ước quốc tế nói riêng Trong mọi trường hợp, khi có tranhchấp xảy ra trong quan hệ giữa các quốc gia thì các quốc gia phải sử dụng các biện

pháp hòa bình như đàm phán, hòa giải, trọng tài,… để tránh dẫn đến xung đột bằng

vũ lực

Như vậy, với vai trò giống như bản Hiến pháp của nhân loại, Hiến chươngLiên hợp quốc đã quy định những nguyên tắc cơ bản mà mọi quốc gia phải tuân thủtrong quan hệ quốc tế, trong đó bao gồm cả hoạt động bảo hộ công dân của mộtquốc gia tại một quốc gia khác Khi tiến hành bảo hộ công dân mình, quốc gia phảituyệt đối tôn trọng những nuyên tắc cơ bản của luật quốc tế để tránh dẫn đến mâuthuẫn và xung đột

2.2 Công ước viên về quan hệ ngoại giao năm 1961

Công ước viên về quan hệ ngoại giao được thông qua ngày 18/4/1961 tại Hộinghị Viên của Liên Hợp quốc về quan hệ ngoại giao và miễn trừ ngoại giao Bắtđầu có hiệu lực ngày 24/4/1964 Đây là Công ước quan trọng nhất được các quốcgia sử dụng trong lĩnh vực ngoại giao của mình Công ước bao gồm Lời nói đầu và

53 Điều quy định các vấn đề cơ bản về chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao,trình tự bổ nhiệm và triệu hồi, các quyền và ưu đãi miễn trừ ngoại giao,…Cơ quanđại diện ngoại giao là cơ quan nhà nước có trụ sở trên lãnh thổ của một quốc giakhác để thực hiện quan hệ ngoại giao với quốc gia sở tại và với các cơ quan của cácquốc gia khác ở quốc gia sở tại Như vậy, khác với cơ quan của các tổ chức, cơquan đại diện ngoại giao là cơ quan được nhà nước thành lập để đại diện cho Nhànước ở một quốc gia khác Trong mối quan hệ ban giao giữa các quốc gia, “Việcthiết lập quan hệ ngoại giao giữa các nước và việc lập các cơ quan đại diện ngoạigiao thường trú được tiến hành theo sự thỏa thuận giữa các bên với nhau” (Điều 2,Công ước viên về quan hệ ngoại giao năm 1961) Như vậy, dựa trên nguyên tắc

bình đẳng chủ quyền của quốc gia, quan hệ ngoại giao được thiết lập trên cơ sởthỏa thuận, bình đẳng, không quốc gia nào có quyền áp đặt việc thiết lập quan hệngoại giao với một quốc gia khác

Chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao được quy định cụ thể tại Điều 3Công ước viên về quan hệ ngoại giao năm 1961 Theo đó, cơ quan đại diện ngoạigiao đại diện cho Nước cử đi tại Nước tiếp nhận; Bảo vệ quyền lợi của Nước cử đi

và của công dân Nước cử đi tại nước tiếp nhận trong phạm vi cho phép của luậtquốc tế…Như vậy, một trong những chức năng chính của cơ quan đại diện ngoạigiao là bảo vệ quyền lợi của công dân nước mình Công ước không quy định cụ thểbiện pháp mà cơ quan đại diện ngoại giao phải thực hiện để bảo hộ công dân Theothông lệ thì cơ quan này có thể tiến hành bảo hộ công dân nước mình bằng nhiềubiện pháp nhưng phải phù hợp với pháp luật nước cử, pháp luật nước nhận cũngnhư pháp luật quốc tế Cơ quan đại diện có thể giúp đỡ công dân mình khi họ gặpkhó khăn, đại diện cho công dân tham gia vào quá trình tố tụng…Khi có trườnghợp cần tiến hành hoạt động bảo hộ công dân thì cơ quan đại diện ngoại giao sẽthay mặt chính quyền nước cử trực tiếp quan hệ với chính quyền nước sở tại để bảo

hộ công dân mình Những quyết định của cơ quan đại diện ngoại giao cũng chính làquyết địnhcủa nước cử, vì thế việc quốc gia sở tại tôn trọng quyết định này cũngchính là tôn trọng quốc gia cử đại diện

Có thể nói việc thiết lập và duy trì quan hệ ngoại giao còn cho thấy mối quan

hệ giữa hai quốc gia, khi quốc gia cắt đứt quan hệ ngoại giao cũng có nghĩa là mốiquan hệ giữa hai nước đã xấu đi và từ đó quyền lợi của công dân có thể sẽ bị ảnhhưởng Vì vậy, cơ quan đại diện ngoại giao phải có trách nhiệm duy trì mối quan hệhữu nghị giữa nước cử và nước tiếp nhận để bảo đảm địa vị pháp lý của công dân

mình được ổn định hơn Đồng thời, cơ quan đại diện ngoại giao trong phạm vithẩm quyền của mình ở nước ở tại có nhiệm vụ đảm bảo cho các quyền lợi củacông dân nước mình được thực hiện và khôi phục lợi ích đã bị vi phạm Tại Khoản

2, Điều 3 quy định cơ quan đại diện cũng có thể thi hành chức năng lãnh sự :

“Không một điều khoản nào của Công ước viên có thể được giải thích như có ýngăn cản cơ quan đại diện ngoại giao thi hành các chức năng lãnh sự” Điều nàygiúp cho cơ quan đại diện ngoại giao có thêm căn cứ pháp lý để bảo hộ công dân,đặc biệt là ở những khu vực không có cơ quan lãnh sự của nước mình Bên cạnh

đó, công ước cũng quy định các quyền ưu đãi và miễn trừ dành cho cơ quan đạidiện ngoại giao để cho các thành viên của cơ quan này hoàn thành tốt chức năngcủa mình Điều 25 Công ước viên về quan hệ ngoại giao năm 1961 quy định:

“Nước tiếp nhận dành mọi sự dễ dàng để cơ quan đại diện thực hiện các chức năngcủa họ.”

Như vậy, khi có trường hợp công dân cần có sự bảo hộ của cơ quan đại diệnngoại giao thì nước sở tại phải tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan này tiến hànhcác biện pháp để bảo hộ công dân và không được ngăn cản ngoại trừ những trườnghợp được pháp luật quy định cụ thể Do đó, có thể nói Công ước viên về quan hệngoại giao năm 1961 là một trong những cơ sở pháp lý quan trọng nhất để các quốcgia căn cứ vào khi tiến hành bảo hộ công dân của mình

2.3 Công ước viên về quan hệ lãnh sự năm 1963

Công ước viên về quan hệ lãnh sự được thông qua ngày 24/4/1963, gồm Lờinói đầu và 79 Điều, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền ưu đãi miễn trừ của cơquan lãnh sự Cũng giống như Công ước viên về quan hệ ngoại giao năm 1961,

trong phần Lời nói đầu của Công ước viên về quan hệ lãnh sự đã khẳng định sự tồntại của một Công ước quốc tế về quan hệ lãnh sự cũng sẽ góp phần phát triển quan

hệ hữu nghị giữa các nước, không phân biệt chế độ lập pháp và xã hội khác nhau.Đồng thời khẳng định những quy phạm của luật tập quán quốc tế sẽ tiếp tục điềuchỉnh các vấn đề mà các đaiều khoản của Công ước này không quy định rõ ràng.Tại Điều 2 Công ước quy định về việc thành lập một cơ quan lãnh sự Theo đó, khicác bên thiết lập quan hệ ngoại giao thì cũng đồng thời thiết lập quan hệ lãnh sự,trừ khi các bên không muốn như vậy Trong trường hợp việc thiết lập quan hệngoại giao không bao gồm việc thiết lập quan hệ lãnh sự giữa các nước được tiếnhành theo thỏa thuận giữa các nước với nhau Như vậy, tương tự việc thành lập cơquan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự cũng được thành lập trên cơ sở thỏathuận giữu các quốc gia

Hiện nay, chức năng lãnh sự do cơ quan lãnh sự thực hiện là chủ yếu, nhưngtrong một số trường hợp nếu được nước tiếp nhận đồng ý thì cơ quan đại diện ngoạigiao cũng có thể thực hiện chức năng của cơ quan lãnh sự và ngược lại, cơ quanlãnh sự cũng có thể thực hiện chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao với điềukiện là “Trong một nước mà nước cử không có cơ quan đại diện ngoại giao và cũngkhông ủy nhiệm một cơ quan đại diện ngoại giao của một nước thứ ba làm đạidiện” (Điều 17 Công ước viên về quan hệ lãnh sự năm 1963)

Cơ quan lãnh sự chỉ thực hiện một số chức năng lãnh sự trong một phạm vinhất định và chỉ liên lạc với chính quyền địa phương tại khu vực lãnh sự (tuy nhiêntrong một số trường hợp phù hợp với pháp luật và tập quán của nước tiếp nhậnhoặc các điều ước quốc tế có liên quan cho phép, cơ quan lãnh sự có thể liên lạcvới nhà chức trách trung ương có thẩm quyền của nước tiếp nhận – Điều 38 Công

ước viên về quan hệ lãnh sự năm 1963) Vì vậy, cơ quan lãnh sự là cơ quan quan hệđối ngoại của Nhà nước ở nước ngoài, nhằm thực hiện chức năng lãnh sự trong mộtkhu vực lãnh thổ nhất định của nước tiếp nhận, trên cơ sở thỏa thuận giữa hai nướchữu quan.

Tại khu vực lãnh sự của mình, cơ quan lãnh sự có chức năng bảo vệ quyền

và lợi ích của Nhà nước và công dân của quốc gia nước cử Cụ thể như: Bảo vệ tạinước tiếp nhận các quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, pháp nhân và công dânnước cử, trong phạm vi luật pháp quốc tế cho phép; Giúp đỡ công dân bao gồm cảthể nhân và pháp nhân của nước cử; Phù hợp với thực tiễn và thủ tục hiện hành ởnước tiếp nhận, đại diện hoặc thu xếp việc đại diện thích hợp cho công dân nước cửtrước Tòa án và các nhà chức trách khác của nước tiếp nhận, nhằm đưa ra nhữngbiện pháp tạm thời phù hợp với luật và quy định của nước tiếp nhận để bảo vệ cácquyền và lợi ích của các công dân đó, nếu vì vắng mặt hoặc vì một lý do nào khác,

họ không thể kịp thời bảo vệ các quyền và lợi ích của họ; Thực hiện một số chứcnăng có tính chất hành chính…(Điều 5 Công ước viên về quan hệ lãnh sự năm1963)

Tương tự như Công ước viên về quan hệ ngoại giao, Công ước viên về quan

hệ lãnh sự cũng quy định các quyền cần thiết để cho cơ quan lãnh sự hoàn thành tốtchức năng của mình tại nước tiếp nhận Chẳng hạn như quyền không bị phân biệtđối xử; Các quyền ưu đãi miễn trừ nhưng phạm vi những quyền này hẹp hơn Bêncạnh đó cũng quy định nghĩa vụ của nước tiếp nhận phải tạo điều kiện thuận lợi cho

cơ quan lãnh sự thực hiện chức năng của mình Nhằm tạo những thuận lợi cho việcthi hành các chức năng lãnh sự liên quan đến công dân nước cử, viên chức lãnh sựđược tự do liên lạc với công dân nước cử và tiếp xúc với họ Công dân nước cử