Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành phố thái bình

Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn đề sau: Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp luật về đất đai có các công trình như: - Các công trìn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ, trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực

Hà Nội, ngày 31 tháng 12 năm 2018

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Ngọc Thái

LỜI CẢM ƠN

Được sự phân công của Khoa Sau đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội và

sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn TS Nguyễn Thị Dung về đề tài luận văn: "Pháp

luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành phố Thái Bình" Để hoàn thành được luận văn này, tôi đã nhận được rất nhiều sự

quan tâm, động viên, giúp đỡ của quý thầy, cô giáo trong trường

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy, cô giáo của Trường Đại học Mở Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình tôi học tập, nghiên cứu tại Trường

Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học TS Nguyễn Thị Dung đã tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu thực hiện luận văn của mình

Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập Mặc dù đã có nhiều nỗ lực, cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh nhất, nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà tự bản thân không thể tự nhận thấy được Tôi rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô giáo để luận văn được hoàn chỉnh hơn

Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện luận văn, công trình nghiên cứu của mình

Hà Nội, ngày 31 tháng 12 năm 2018

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Ngọc Thái

MỤC LỤC

Trang

Chương 1: LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT VỀ

1.1.1 Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 8 1.1.2 Khái niệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 18 1.2 Lý luận pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 20 1.2.1 Khái niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 20 1.2.2 Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giải quyết khiếu nại 22 1.2.3 Đặc điểm pháp luật về giải quyết khiếu nại 24

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH

2.1 Sơ lược hệ thống pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại trong

2.2 Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại 33

2.2.2 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại trong

2.2.4 Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại 42 2.2.5 Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại 47 2.3 Thực tiễn thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực

đất đai trên địa bàn thành phố Thái Bình 49 2.3.1 Thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu nại tại thành phố Thái Bình 49 2.3.2 Đánh giá về công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn thành phố

Chương 3: GIẢI PHÁP GÓP PHẦN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG

CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT

3.1 Những yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết

3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh

3.3 Giải pháp nâng cao hiệu quả trong việc thực thi pháp luật về giải

3.3.1 Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về pháp luật nói chung,

pháp luật đất đai, pháp luật khiếu nại nói riêng 81 3.3.2 Nâng cao năng lực quản lý đất đai và năng lực giải quyết khiếu nại

về đất đai cho cán bộ, công chức hành chính 83 3.3.3 Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết

khiếu nại, đề cao trách nhiệm, phát huy sức mạnh tổng hợp của cả

hệ thống chính trị trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai 86

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Là quyền cơ bản của công dân, khiếu nại có vị trí quan trọng và liên quan chặt chẽ tới những quyền cơ bản khác Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến việc thể chế hóa và thực hiện các quyền tự do dân chủ, trong đó có quyền khiếu nại của công dân Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL

về thành lập ban thanh tra đặc biệt và quy định "ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân" Đây là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về việc giải quyết khiếu nại của nhân dân

Thực hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp

để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước Mặt khác, khiếu nại còn là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước Công tác giải quyết khiếu nại không những có vai trò quan trọng trong quản lý, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật Do vậy, hoạt động này trở thành cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả quản lý, góp phần đấu tranh chống tệ quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, ổn định trật tự xã hội Chính vì thế, giải quyết khiếu nại là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm Trong những năm qua, hoạt động này đã có nhiều chuyển biến tích cực, góp phần phát huy tính dân chủ, công khai và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

Trong thời gian vừa qua, tình hình khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có những diễn biến phức tạp nhưng với sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của các bộ ngành ở trung ương và địa phương nên công tác giải quyết khiếu nại đã có những

chuyển biến tích cực Một số "điểm nóng", nhiều vụ khiếu kiện đông người phức tạp đã tập trung giải quyết dứt điểm và đem lại những kết quả tích cực Tuy nhiên, một số cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn lúng túng trong công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại Tinh thần trách nhiệm của một số cán bộ trong xử lý đơn thư, tham lưu giải quyết còn thiếu chính xác, không kịp thời, khách quan và không đúng pháp luật v.v… làm cho công dân bức xúc, khiếu kiện vượt cấp, một số nơi không có cán

bộ tiếp dân chuyên trách, chất lượng việc giải quyết khiếu nại còn hạn chế Một số

vụ việc khiếu nại đã được địa phương tập trung giải quyết, những tồn tại, đối thoại nhiều lần được nhân dân đồng tình ủng hộ nhưng vẫn còn những đối tượng không hiểu chính sách pháp luật tiếp tục khiếu nại dai dẳng với những thái độ gay gắt

Tình hình quản lý và sử dụng đất đai vẫn còn nhiều tồn tại cần phải được kịp thời khắc phục Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý về đất đai thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai có

xu hướng diễn biến phức tạp Đó chính là hệ quả của rất nhiều nguyên nhân, trong

đó có nguyên nhân quan trọng từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai, pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và thái độ tích cực trong việc thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại; khắc phục những điểm bất hợp lý trong cơ chế giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Thực tiễn cho thấy, những rào cản từ hệ thống pháp luật và

cơ chế thực thi đã và đang làm cho nhiều vụ việc trở nên gay gắt, phức tạp và kéo dài Do vậy, hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và nâng cao hiệu quả của hoạt động này nhằm góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo quản lý nhà nước về đất đai là vấn đề có ý nghĩa cả về mặt lý luận và tiễn

Từ những vướng mắc cần phải được tháo gỡ cũng như tầm quan trọng của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung và tại thành phố

Thái Bình, tỉnh Thái Bình nói riêng Việc tìm ra những giải pháp để thực thi có hiệu quả việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nhằm thiết lập trật tự kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố Thái Bình rất

cần có sự nghiên cứu, đánh giá, tác giả chọn đề tài "Pháp luật về giải quyết khiếu

nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành phố Thái Bình" làm

luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều công trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn đề sau:

Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp luật về đất đai có các công trình như:

- Các công trình khoa học là Luận án tiến sĩ, Luận văn thạc sĩ theo mã số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận án tiến sĩ luật học của

Nguyễn Thế Thuấn: Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong việc giải quyết khiếu

nại, tố cáo của công dân Việt Nam hiện nay; Luận án tiến sĩ luật học của Trần Văn

Sơn: Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại,

tố cáo của các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay… Luận văn thạc sĩ của Hoàng

Văn Lễ: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính, 2004; Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thu Hằng: Giải quyết khiếu nại về đất đai tại khu

công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang; Luận văn

thạc sĩ của Đặng Anh Tuấn: Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - Qua thực

tiễn tỉnh Thái Nguyên…

Nhóm công trình khoa học nghiên cứu giải quyết khiếu kiện về đất đai có các công trình tiêu biểu như:

- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc và

ThS Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp, Tạp chí Quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy định

mới của Luật đất đai năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, Tạp chí Luật học, số 4/2005; Phạm Thanh Hải Tòa

án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm về việc áp dụng

Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Tòa án, tháng 5/2005; TS Nguyễn Văn

Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm

2003, Tạp chí Tòa án nhân dân, tháng 9/2005; ThS Trần Quang Huy với bài Luật đất đai năm 2003 và vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí Luật học, số 3/2005;

ThS Trần Văn Sơn với bài Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo

của cơ quan hành chính nhà nước - giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, Tạp chí Lập pháp, tháng 8/2005…

Nhóm các chuyên đề và tài liệu chuyên khảo khác như:

- Chuyên đề: Xây dựng quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính,

Đề tài nghiên cứu khoa học, Thanh tra nhà nước, 2004… Một số tài liệu chuyên khảo, giáo trình phục vụ nghiên cứu và giảng dạy có đề cập đến khiếu nại, tố cáo và

giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Cuốn: Tìm hiểu pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của

công dân, của PGS.TS Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý Hà Nội, 1991; Tìm hiểu pháp luật

về khiếu nại, tố cáo, PGS.TS Phạm Hồng Thái (chủ biên), Nxb Thành phố Hồ Chí

Minh, 2003; Nguyễn Mạnh Hùng, Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành

chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, sách chuyên khảo, Nxb Chính

trị quốc gia, 2015; TS Đinh Văn Minh, Khiếu nại hành chính lịch sử phát triển và

những vấn đề thực tiễn (so sánh với Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới), Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2015; TS Nguyễn Tuấn Khanh, Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, Nxb Chính trị quốc gia;

Đại học Quốc gia Hà Nội, Khoa Luật, Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở

nước ta hiện nay, sách chuyên khảo, Nxb Chính trị quốc gia…

Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn

đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai Các công trình

đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về thực trạng giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan tư pháp Những công trình khoa học như đã nêu ở trên là những tư liệu sống động, có giá trị tham khảo tốt trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này

Mặc dù vậy, kể từ khi Luật khiếu nại 2011 và Luật đất đai 2013 có hiệu lực cho đến nay, luận văn là công trình khoa học được nghiên cứu tương đối có hệ thống, hoàn chỉnh về pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành phố Thái Bình

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

Về mục đích: Phân tích, đánh giá thực trạng về hoạt động giải quyết khiếu

nại trong lĩnh vực đất đai những tồn tại, bất cập và nguyên nhân để làm sáng tỏ những vấn đề thực tiễn và lý luận đang đặt ra; luận văn đề xuất giải pháp để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trong thời gian tới

Về nhiệm vụ: Để đạt mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:

- Hệ thống hóa làm rõ cơ sở pháp lý của hoạt động giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai; những yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay đối với hoạt động giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

- Phân tích, đánh giá và luận giải thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, đồng thời làm rõ những yếu kém, khó khăn, bất cập, yêu cầu và đòi hỏi từ thực tiễn

- Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh

vực đất đai trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu:

Đề tài nghiên cứu, đánh giá việc tiến hành các hoạt động giải quyết khiếu nại trên cơ sở các quy phạm pháp luật thực định và thực tiễn pháp lý trên địa bàn thành phố Thái Bình Cụ thể là:

+ Nghiên cứu quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về giải quyết khiếu nại

+ Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu nại; + Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về giải quyết khiếu nại trên địa bàn thành phố Thái Bình trong khoảng thời gian từ năm 2015 đến năm 2017

+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở thành phố Thái Bình với tư cách là điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng thời gian từ năm 2014 đến năm 2018

5 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn

Để giải quyết yêu cầu mà đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp sau đây:

- Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử… được sử dụng trong chương 1 khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật học, phương pháp thống

kê được sử dụng trong chương 2 khi đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn thành phố Thái Bình

- Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng ở chương 3

về một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

Trên cơ sở tham chiếu với Luật khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013, luận văn có một số đóng góp sau đây:

- Luận văn đã hệ thống hoá và góp phần bổ sung cơ sở lý luận về khiếu nại

và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thông qua các cơ quan hành chính dưới góc độ pháp luật

- Luận văn đã phân tích, bình luận, đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật

về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Thái Bình, tỉnh Thái Bình

- Luận văn đề xuất định hướng, giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn thi hành tại thành phố Thái Bình

- Luận văn là tài liệu tham khảo cho hoạt động nghiên cứu hay phục vụ cho công tác giảng dạy và học tập Đây cũng là tài liệu có giá trị nâng cao trình độ lý luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 03 chương:

Chương 1: Lý luận giải quyết khiếu nại và pháp luật về giải quyết khiếu nại

trong lĩnh vực đất đai

Chương 2: Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất

đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn thành phố Thái Bình

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi

pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT

VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1.1 Lý luận về giải quyết khiếu nại

1.1.1 Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

* Khái niệm về khiếu nại

Khiếu nại là một hiện tượng xã hội được quan niệm và hiểu theo nhiều góc

độ khác nhau Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội

Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y [53, tr 904]

Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ca thán, phàn nàn, phản đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội

Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: "Khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ

bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước" [7, tr 477]

Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ

Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là "việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác" [1, tr 206]

Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là "việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra" [45, tr 11]

Tổng hợp các khái niệm về khiếu nại nêu trên thì ta có thể hiểu khiếu nại theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm hại đến quyền, lợi ích của mình Các quyết định, hành vi là đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi trái pháp luật hoặc không đúng quy định của tổ chức, cộng đồng

Theo nghĩa hẹp: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình Lúc này, khiếu nại chỉ hướng vào phạm vi hoạt động của bộ máy nhà nước và được thực hiện trên cơ sở nhận định, đánh giá về tính trái pháp luật của các quyết định, các hành vi

Căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh khiếu nại được phân thành hai dạng cơ bản sau:

- Khiếu nại hành chính: khiếu nại về định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước Đó là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,

hành vi hành chính trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng nó xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình

- Khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt động tư pháp Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định hoặc hành vi trái pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng như: cơ quan điều tra, kiểm sát, xét xử và thi hành án hoặc điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, hội thẩm, chấp hành viên Khiếu nại tư pháp trong lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính được pháp luật tố tụng tương ứng quy định

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn chỉ đề cập đến khiếu nại trong phạm vi hành chính của các cơ quan nhà nước

Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua

đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định Do vậy

có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại Nội dung khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến mà phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại

Hiến pháp 1992 quy định rõ: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo

với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…" [32, Điều 74]

Cụ thể hóa Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 ngày 11 tháng 11 năm 2011 quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức

hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của

mình" [40, khoản 1 Điều 2]

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân Vì vậy mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng có những điều kiện nhất định Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế - tức quyền, lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định Theo quy định của Luật Khiếu nại thì công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Ngoài ra, trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan hành chính nhà nước cũng có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh

hưởng tới các cơ quan nhà nước khác Như vậy, khiếu nại hành chính là việc công

dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Theo quy định của Luật Khiếu nại thì "Quyết định hành chính" là văn bản

do cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [40, khoản 8 Điều 2] Một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi quyết định đó có đủ các yếu tố sau đây: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản; Quyết định đó là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định đó chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Chẳng hạn, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến giao thông trật tự v.v

"Hành vi hành chính" có thể bi khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính

nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [40, khoản 9 Điều 2] Khác với quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn bản, đó có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, công chức của cơ quan hành chính nhà nước đã thực hiện không đúng hoặc làm trái quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp luật thì họ phải thực hiện Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một thời hạn nhất định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng đất ổn định trước 15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch và có đơn xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì họ có quyền khiếu nại về việc chậm trễ đó

* Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là sự phản ứng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua việc yêu cầu các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền bảo

vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Có thể hiểu: Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc các cơ quan, tổ chức,

công dân đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành chính đó xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của mình [51, tr 470]

* Đặc điểm của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, thể hiện sự phản ứng của cá nhân, tổ chức trước những quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thông qua việc yêu cầu cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ Khiếu nại về đất đai là một dạng đặc biệt của khiếu nại hành chính, do vậy, bên cạnh những đặc điểm chung của khiếu nại hành chính, khiếu nại

về đất đai còn chứa đựng những yếu tố đặc thù

Thứ nhất: chủ thể khiếu nại về đất đai là các công dân, cơ quan, tổ chức có

quyền và lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý đất đai

Thứ hai: Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành

chính trong lĩnh vực đất đai Những quyết định hành chính và hành vi hành chính

đó phải gây thiệt hại trực tiếp cho cá nhân, tổ chức khiếu nại Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan hành chính thường sử dụng hình thức thông dụng là ban hành quyết định hành chính Đây là phương tiện quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm quyền của mình Chính vì vậy, hiệu quả hoạt động quản ý của Nhà nước phụ thuộc rất lớn vào nội dung và chất lượng của các quyết định hành chính Dưới khía cạnh pháp lý, quyết định quản lý hành chính nhà nước được thể hiện chủ yếu dưới ba hình thức: quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt Các quyết định này có một điểm chung là mang tính chất quyền lực, ý chí, đơn phương và được thể hiện dưới những hình thức văn bản với những tên gọi do pháp luật quy định Quyết định hành chính thuộc đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là loại quyết định cá biệt

- Đặc điểm quan trọng của loại quyết định này là loại quyết định: được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Nghĩa là sau khi thực hiện những yêu cầu đặt ra trong một quyết định, tự nó sẽ chấm dứt hiệu lực của mình Ví

dụ như quyết định giao đất, quyết định thu hồi đất, quyết định trưng dụng đất, quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư, quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giải phóng mặt bằng…

- Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai phải gây thiệt hại trực tiếp cho cá nhân, tổ chức

Ngoài quyết định hành chính, đối tượng của khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai còn có hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai

- Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại là một loại hành vi công vụ do các cán bộ công chức trong cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thực hiện nhằm duy trì và đảm bảo chức năng quản lý nhà nước về đất đai như giao đất, cho thuê đất, trưng dụng đất, định giá đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai

Thứ ba: khiếu nại về đất đai thường gây nên những hậu quả như: mất ổn

định về tình hình chính trị, ảnh hưởng tới hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân, đình trệ sản xuất, và không những ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của bản thân người khiếu nại mà còn làm tổn hại thiệt đến lợi ích của Nhà nước và xã hội

* Nguyên nhân dẫn đến khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

- Nguyên nhân về kinh tế

Trong hoạt động bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chưa giải quyết mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của nhà nước, nhấn mạnh việc tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính

đáng của người sử dụng đất Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã hội, nhà đầu tư với lợi ích của người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh đến tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án, chưa chú ý những vấn

đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất, dẫn tới không bảo đảm điều kiện tái định cư, không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi Việc thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ việc quy hoạch phát triển đô thị và các khu công nghiệp nhiều nơi chưa được cân nhắc, tính toán đồng bộ, dẫn đến trường hợp người dân bị thu hồi gần hết hoặc hết đất sản xuất, được đền bù bằng tiền (không có đất khác để giao), giá trị thấp, việc chuyển đổi nghề nghiệp là rất khó khăn do trình

độ hạn chế dẫn đến thất nghiệp, đời sống gặp nhiều khó khăn, phát sinh các tệ nạn

xã hội và phát sinh ra khiếu kiện

Việc chưa điều chỉnh kịp thời giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thực hiện dự án có liên quan đến nhiều tỉnh hoặc việc cho người có nhu cầu sử dụng đất phát triển các dự án tự thỏa thuận bồi thường với người dân đang sử dụng đất, người được giao đất muốn giải phóng mặt bằng nhanh đã chấp nhận giá bồi thường cao hơn quy định của Nhà nước làm cho mức đền bù chênh lệch trên cùng một khu vực, từ đó phát sinh khiếu nại

- Nguyên nhân về lịch sử

Việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trước đây ở một số nơi không nghiêm, chưa triệt để và chưa hợp lý, đã dẫn đến tình trạng xáo canh, cào bằng Những năm 1980, hợp tác xã nông nghiệp hay tập đoàn sản xuất nông nghiệp được hình thành nhưng việc quản lý các hợp tác xã nông nghiệp hay tập đoàn sản xuất nông nghiệp đã có những yếu kém dẫn đến tan rã Nhà nước chưa có chính sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải quyết của các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai đã dẫn đến nhiều khiếu kiện

Nhiều vụ việc khiếu nại về đất đai, có vụ việc trải qua nhiều thời kỳ thực hiện chính sách pháp luật về đất đai, hồ sơ tài liệu bị phân tán, mất mát hư hỏng,

hiện trạng đất thay đổi nên khó xác định được nguồn gốc, diện tích dẫn đến công tác giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn, khó giải quyết theo thời hạn luật định vì vậy còn những vụ việc tồn đọng, kéo dài

Việc ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn lịch sử, phát triển của đất nước nên thiếu đồng bộ và còn chồng chéo, thiếu công bằng, người hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước (có một số trường hợp những người chây ỳ, không chấp hành pháp luật được lợi hơn người chấp hành nghiêm pháp luật), từ đó dẫn đến so bì, khiếu kiện

- Nguyên nhân về công tác quản lý nhà nước về đất đai

Công tác quản lý đất đai cũng còn nhiều bất cập, hồ sơ địa chính chưa được quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ, không đủ cơ sở cho việc quản lý đất đai Công tác quy hoạch sử dụng đất chậm, không khả thi, việc chỉnh lý biến động đất đai không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ, thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai Nguyên nhân từ việc quản lý thiếu chặt chẽ, còn sai sót của cơ quan nhà nước: đo đạc không chính xác diện tích, nhầm lẫn địa danh, thu hồi đất không có quyết định, không làm đầy đủ các thủ tục pháp lý, giao đất, cho thuê đất, đấu thầu đất, bồi thường giải tỏa và sử dụng những khoản tiền thu được không công khai gây ngờ vực cho nhân dân

Việc giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, giao sai diện tích, vị trí, sử dụng tiền thu từ đất sai quy định của pháp luật hoặc người sử dụng đất đã làm

đủ các nghĩa vụ theo quy định nhưng không được hợp thức quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là những nguyên nhân tạo thành khiếu kiện đông người, thành các đoàn khiếu kiện đến các cơ quan Trung ương

Các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn Một số địa phương sau khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp

quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung do

đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại

- Nguyên nhân về sự xuống cấp phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ công chức

Bên cạnh sự thiếu nhất quán, không đồng bộ về chính sách thì sự yếu kém trong chỉ đạo, điều hành ở địa phương khi giải quyết công việc liên quan tới người dân cũng là một lý do quan trọng khác dẫn đến tình trạng căng thẳng về khiếu nại Khi phát sinh khiếu kiện, cấp uỷ, chính quyền nhiều nơi chưa tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy hoặc cùng một cấp có nhiều quyết định nội dung giải quyết khác nhau đối với một vụ việc, có những vụ việc tương tự như nhau nhưng kết quả giải quyết lại trái ngược nhau, do đó người dân nghi ngờ không tin tưởng vào cách giải quyết của chính quyền cấp đó gây khiếu kiện vượt cấp

Một bộ phận nhỏ cán bộ, công chức thoái hóa, biến chất về phẩm chất đã lợi dụng chức quyền có hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, để lại những hậu quả nặng nề và gây ra những bức xúc trong dư luận xã hội, làm giảm lòng tin của nhân dân vào các cơ quan nhà nước, là một trong những nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh khiếu nại và khó khăn cho công tác giải quyết khiếu nại

- Nguyên nhân về trình độ hiểu biết pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật của người dân

Việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luật đất đai nói chung, giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng cho những người làm công tác giải quyết khiếu nại về đất đai và nhân dân còn bất cập, chưa hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu hiện nay, nên nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai

và pháp luật về khiếu nại nhìn chung còn nhiều hạn chế Có một số trường hợp người dân mặc dù hiểu rõ các quy định của pháp luật song cố tình không thực hiện

do không thỏa mãn các yêu cầu cá nhân nên vẫn tiếp tục đi khiếu nại, có trường hợp lợi dụng để kích động, trục lợi v.v Bên cạnh đó, công tác vận động, giải thích,

hướng dẫn công dân thực hiện khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật chưa được làm tốt; chưa xử lý nghiêm khắc những hành vi kích động, xúi giục của bọn xấu và trừng trị những kẻ cố tình gây rối, coi thường, chống đối pháp luật Đó cũng là nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại

Việc xác định các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại về đất đai nêu trên có ý nghĩa quan trọng để có thể tìm ra những đối sách hợp lý, góp phần giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, hiệu quả; đồng thời có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật; thiết lập lại trật tự kỷ cương trong xã hội và tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai

1.1.2 Khái niệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

* Khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai

Theo quy định tại khoản 11, Điều 2 Luật khiếu nại thì: "Giải quyết khiếu

nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại" [40]

Từ hoạt động quản lý mang tính đặc thù của lĩnh vực đất đai, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét nội dung của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại trên cơ sở tính hợp pháp của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó

Quyết định hành chính được ban hành phải phải phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật đất đai và hiện đang có hiệu lực thi hành Ví dụ, một quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất sẽ được xác định là trái pháp luật khi chủ thể ban hành quyết định đó không đúng thẩm quyền theo quy định tại Điều 105 của Luật Đất đai, cấp không đúng đối tượng, không tuân theo những trình tự thủ tục mà pháp luật quy định

Hành vi hành chính bị khiếu nại là những hành vi của cán bộ công chức Nhà nước khi giải quyết những công việc liên quan đến việc thực hiện các hoạt động như giao đất, cấp giấy chứng nhận, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người sử dụng đất… Việc xác định một quyết định hành chính, hành vi hành chính có đúng thẩm quyền hay không phải căn cứ vào chức năng và thẩm quyền của cơ quan ban hành

Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét về tính hợp pháp của nội dung quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Việc xem xét các quyết định hành chính được ban hành về mặt nội dung và hình thức có trái với các quy định của Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, các văn bản pháp luật có liên quan hay không?

Mặt khác, tính hợp pháp của một quyết định còn thể hiện dưới góc độ là cơ quan ban hành có đúng thẩm quyền hay không? Người ký quyết định hành chính có thẩm quyền hay không?

Từ những phân tích nói trên, cho thấy: giải quyết khiếu nại về đất đai là

hoạt động kiểm tra, xác minh để đưa ra kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của một quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại để có biện pháp giải quyết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan,

tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội

* Ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại về đất đai

Giải quyết khiếu nại về đất đai thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong việc tôn trọng và bảo hộ theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc không ngừng tăng cường các biện pháp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo cho pháp luật đất đai được triệt để thi hành, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý và sử dụng đất

Thông qua việc kịp thời phát hiện những sai sót của quan cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước, đảm bảo hiệu lực pháp lý của một quyết định hành chính Cũng từ những hoạt động này mà nắm bắt được những điểm bất hợp lý trong nội dung các quy định của pháp luật, cách thức thực thi pháp luật và sử dụng làm nó căn cứ cho quá trình hoàn thiện pháp luật

Việc giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật các khiếu nại về đất đai, gắn với việc khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; xử lý nghiêm minh, những hành vi sai phạm sẽ càng củng cố thêm niềm tin của nhân dân

vào chính quyền, vào các đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước; làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước ngày càng gắn bó bền chặt hơn Đồng thời góp phần duy trì trật tự hành chính trong quan hệ đất đai giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với công dân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất

Việc giải quyết khiếu nại sẽ góp phần nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn của những người thi hành công vụ; loại trừ những hành vi vi phạm pháp luật, làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức trong lĩnh vực quản lý đất đai

Mặt khác, việc loại trừ các quyết định hành chính được ban hành trái pháp luật còn có tác dụng ngăn chặn những hành vi vi phạm tác động xấu đến hoạt động của bộ máy nhà nước, các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai

1.2 Lý luận pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

1.2.1 Khái niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Pháp luật về giải quyết khiếu nại là một thuật ngữ được sử dụng tương đối phổ biến trong các công trình nghiên cứu Tuy nhiên, chưa có định nghĩa cụ thể nào

về pháp luật giải quyết khiếu nại Bởi vậy, để định nghĩa pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cần xác định phạm vi của nó gắn liền với khái niệm giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng như đã trình bày ở trên

Bên cạnh đó, cần xác định được vấn đề mà nó điều chỉnh, bao gồm:

Thứ nhất, khiếu nại về đất đai là các quan hệ khiếu nại hành chính trong

một lĩnh vực cụ thể Loại khiếu nại này được giới hạn trong phạm vi có sự bất đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính, người có thẩm quyền thực hiện những hành vi hành chính liên quan đến các hoạt động quản lý đất đai như: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất hoặc hành

vi hành chính của cán bộ công chức nhà nước khi thi hành công vụ… với các cá nhân tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành vi hành chính nói trên

Thứ hai, khiếu nại hành chính về đất đai là những khiếu nại phát sinh trong

lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan

nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính chính khi có căn cứ cho rằng, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Có thể hiểu: Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hệ

thống các quy phạm điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện các hoạt động giải quyết khiếu nại có liên quan đến lĩnh vưc đất đai nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các công dân, cơ quan, tổ chức khi

bị xâm hại

Như vậy, việc xác định các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cần gắn với mục tiêu tăng cường hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể do pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai được thực hiện một cách minh bạch, khách quan và đúng pháp luật

Những quan hệ này đều chứa đựng các yếu tố hành chính phát sinh sinh từ các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các tổ chức, cá nhân chịu sự tác động trực tiếp từ các quyết định đó và có thể phân loại thành các nhóm sau:

- Nhóm các quan hệ phát sinh từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc xác lập quyền sử dụng đất Ví dụ

+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất

+ Quyết định công nhận quyền sử dụng đất…

- Nhóm các quan hệ phát sinh từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình thực hiện quyền Ví dụ:

+ Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận sử dụng đất

+ Quyết định thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai

+ Quyết định xử phạt hành chính đối với hành vi phạm pháp luật đất đai…

- Nhóm các quan hệ phát sinh từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình thực hiện việc chấm dứt quyền sử dụng đất Ví dụ:

+ Quyết định thu hồi đất

+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất… Việc phân loại các nhóm quan hệ nói trên, nhằm xác định đúng đối tượng cho quan hệ giải quyết khiếu nại, qua đó mà đảm bảo cho các quyết định hành chính, hành vi hành chính được thực hiện một cách minh bạch, đúng pháp luật; bảo

vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai

1.2.2 Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giải quyết khiếu nại

Thứ nhất, nhóm quy phạm quy định về nguyên tắc giải quyết khiếu nại

Giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân

tổ chức bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước, người có trách nhiệm trong cơ quan nhà nước Bởi vậy, cần phải dựa trên những cơ sở nền tảng mang tính nguyên tắc được pháp luật quy định Những nguyên tắc này đảm bảo cho quá trình giải quyết khiếu nại được công bằng, công khai, kịp thời, phù hợp với các quy định của pháp luật Một nguyên tắc xuyên suốt trong quá trình giải quyết khiếu nại là nguyên tắc pháp chế Với tiêu chí nhất quán là tuyệt đối tuân thủ pháp luật, duy trì sự nghiêm minh, bình đẳng, dân chủ với mọi đối tượng trong quá trình giải quyết khiếu nại

Thứ hai, nhóm quy phạm quy định về quyền và nghĩa vụ của người khiếu

nại, người bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại là căn cứ cấu thành nội dung của quan hệ pháp luật giải quyết khiếu nại nói chung và luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng Những quy định này nhằm

cụ thể hóa hoạt động quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai đồng thời đảm bảo quyền lợi của người khiếu nại, người bị khiếu nại Đó cũng là minh chứng cho tính dân chủ, công bằng, trên cơ sở của một mối quan hệ song vụ trong quan

hệ giải quyết khiếu nại Theo nghĩa, quyền của bên này là nghĩa vụ của bên kia

và ngược lại Không chỉ vậy, nhóm quy phạm này còn đảm bảo cho người khiếu nại, trong mọi trường hợp đều có thể thực hiện quyền khiếu nại để bảo vệ quyền

lợi của mình thông qua các quy định của về quyền và nghĩa vụ của luật sư, của trợ giúp viên pháp lý Sự tham gia của họ vào quan hệ pháp luật giải quyết khiếu nại có ý nghĩa quan trọng cho mối quan hệ này được hành xử trên cơ sở tôn trọng luật pháp

Thứ ba, nhóm quy phạm quy định về thẩm quyền quyết khiếu nại

Việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể hiện trách nhiệm, sự cầu thị của chủ thể này trước xã hội về những quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được thực hiện, và trở thành một công cụ pháp lý quan trọng để bảo vệ quyền cho người sử dụng đất, với tư cách là người khiếu nại đồng thời nâng cao hiệu quả trong hoạt động quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Thứ tư, nhóm quy phạm quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại

Quy định về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai đai

đã trải qua một thời kỳ chia tách và sát nhập Điều này đã gây nên những nhùng nhằng không đáng có, làm giảm hiệu quả cho hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai Và hệ lụy của sự chia tách này là việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính được thực hiện trong lĩnh vực đất đai được định quy định mang tính chất đặc thù, khác biệt với trình tự thủ tục giải quyết các khiếu nại

về quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung Điều này đã làm tăng thêm các mâu thuẫn, bất đồng từ sự tác động, điều chỉnh của Nhà nước đến các quan hệ đất đai Với tư cách là đạo luật chung điều chỉnh hoạt động giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại ban hành năm 2011 đã nhất thể hóa những quy định về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, đảm bảo việc giải quyết những bất ổn trong xã hội, tăng cường hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai

Thứ năm, nhóm quy phạm quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại

Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại là khâu cuối cùng trong hoạt động giải quyết khiếu nại của Nhà nước Đảm bảo cho sự khách quan, bình đẳng, công bằng dân chủ trong hoạt động quản lý đất đai của Nhà nước được trở thành hiện thực Không đơn thuần là một quyết định giải quyết mang tính chất phục

tùng, mà việc quy định này đã giải quyết được những lợi ích chính đáng được pháp luật bảo hộ

Như vậy, giải quyết khiếu nại về đất đai là một biện pháp đảm bảo hiệu quả trong việc thực thi pháp luật nói chung và pháp luật về quyền của người sử dụng đất nói riêng Với tư cách là một công cụ giúp Nhà nước duy trì sự ổn định của trật tự

xã hội Các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại sẽ đảm bảo việc loại bỏ những mâu thuẫn, những bất đồng trong mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất, giữ vững trật tự kỷ cương trong xã hội Việc đảm bảo cho pháp luật về giải quyết khiếu nại được được thực thi sẽ nâng cao hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, tăng cường tính minh bạch trong xã hội, củng cố niềm tin của công chúng vào hoạt động của bộ máy nhà nước

1.2.3 Đặc điểm pháp luật về giải quyết khiếu nại

Thứ nhất, pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là bộ phận hợp thành của pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính

Pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai vừa thỏa mãn một số đặc điểm của pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính nói chung, vừa mang nét đặc thù của pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thể hiện trong các quy định về nguyên tắc giải quyết khiếu nại như nguyên tắc pháp chế trong việc tuân thủ hình thức và trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai hay nguyên tắc khách quan xuất phát từ sự vận động khách quan của đời sống xã hội, từ quyền con người được thừa nhận và bảo đảm Nguyên tắc đối thoại, nguyên tắc công khai minh bạch, nguyên tắc kịp thời xuất phát từ quyền tự nhiên, quyền dân chủ và nguyên tắc này hình thành nhằm nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại

và còn thể hiện trong các quy định về thẩm quyền giải quyết và trình tự thủ tục tiến hành việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Thứ hai, pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai vừa mang tính quy phạm hành chính, quy phạm thủ tục và quy phạm chuyên môn

Tính quy phạm hành chính được thể hiện chủ yếu trong các quy định về thẩm quyền giải quyết mang tính thứ bậc, về mối quan hệ quản lý, mối quan hệ

phối hợp trong việc giải quyết giữa cơ quan có thẩm quyền với các cơ quan khác

lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; đăng ký đất đai, lập và quản

lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; thống kê, kiểm kê đất đai; xây dựng hệ thống thông tin đất đai; quản lý tài chính về đất đai và giá đất; quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất; quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai

Thứ ba, nguồn pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được ghi nhận trong nhiều văn bản có hiệu lực khác nhau

Hoạt động giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền Khi có khiếu nại phát sinh trong quá trình cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành, quản

lý hành chính nhà nước, thực hiện quyền hành pháp thì cơ quan hành chính nhà nước phải có trách nhiệm giải quyết những vấn đề phát sinh do chính hoạt động quản lý của mình gây ra Khi quyền khiếu nại hành chính của công dân được hình

thành, khi đó cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ kiểm tra, đánh giá, kết luận, phán quyết về phương diện pháp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Đáng chú ý là trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính cơ quan hành chính nhà nước phải căn cứ vào pháp luật, xem xét tính hợp lý, cân nhắc tình hình thực tiễn nơi xảy ra vụ việc và yêu cầu của công tác quản lý nhà nước để giải quyết

Chính vì vậy hoạt động giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được quy định trực tiếp trong rất nhiều văn bản có hiệu lực pháp lý cao như Hiến pháp, các đạo luật:

Luật đất đai năm 2013, Luật khiếu nại năm 2011, Luật tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương năm năm 2015, Luật cán bộ công chức năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Thứ tư, đối tượng điều chỉnh của pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là các quan hệ giữa một bên là người khiếu nại với một bên là cá nhân,

cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên cơ sở khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính về đất đai

Khiếu nại về đất đai là một dạng khiếu nại hành chính, đây là quyền cơ bản của công dân, nó là nhu cầu tất yếu của thực tiễn đời sống, trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai; công dân có thể tự định đoạt quyền khiếu nại của mình đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nhằm yêu cầu họ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình về đất đai; đến lượt các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Thực hiện việc Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên cơ sở đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính về đất đai bao gồm các quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất… Và hành vi hành chính về quản lý đất đai là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết

công việc thuộc phạm vi trách nhiệm trong việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính

Kết luận chương 1

Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện Trong bối cảnh đất nước ta đã và đang thực hiện mở rộng dân chủ trực tiếp thì quyền khiếu nại càng được Nhà nước khuyến khích thực hiện, nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời thông qua giải quyết các vụ việc khiếu nại của người dân, Nhà nước cũng thấy được những bất cập, hạn chế trong chủ trương, chính sách, pháp luật để tiến hành điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn phát triển của đất nước; phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức khi thi hành công vụ

để xử lý, chấn chỉnh kịp thời, từng bước làm trong sạch bộ máy, phát huy hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước

Để đảm bảo hoạt động giải quyết khiếu nại được công bằng, khách quan, nghiêm minh và đúng pháp luật, Đảng và Nhà nước quan tâm đặc biệt và chỉ đạo thường xuyên trong lĩnh vực này Các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã cụ thể hóa được những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, quy định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật khiếu nại, tố cáo; các quy định này được áp dụng thống nhất trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn thành phố Thái Bình nói riêng

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA

BÀN THÀNH PHỐ THÁI BÌNH

2.1 Sơ lược hệ thống pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

* Giai đoạn trước năm 1998

Giai đoạn này, hành vi khiếu nại về đất đai thuộc phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân

Ngày 07/05/1991, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 (Pháp lệnh năm 1991) thay thế Pháp lệnh năm 1981, đánh dấu một giai đoạn phát triển mới của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo Với những thay đổi cơ bản như từ việc công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất

cứ cơ quan nào của Nhà nước sang khiếu nại, tố cáo đến cơ quan có thẩm quyền

- Chuyển từ việc xác định đối tượng của khiếu nại là rất rộng và không có

sự phân biệt với tố cáo và chưa thể hiện rõ tính chất của khiếu nại hành chính sang xác định rõ hơn về đối tượng khiếu nại hành chính là quyết định hành chính và hành vi hành chính; đồng thời phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo, làm

cơ sở cho việc xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết đối với từng loại

vụ việc khá chặt chẽ (quá trình tiếp nhận, phân loại xử lý đơn thư, thụ lý vụ việc, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết ở từng cấp )

* Giai đoạn từ năm 1998 đến trước khi ban hành luật đất đai năm 2003

Ngày 2-12-1998, Quốc hội khóa X đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo, đánh dấu sự phát triển mạnh mẽ của pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính Các

quy định về khiếu nại, tố cáo không chỉ nằm trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998

mà còn thể hiện trong nhiều văn bản chuyên ngành trên các lĩnh vực như đất đai, nhà ở, y tế, khoa học kỹ thuật, công chức, công vụ

Việc giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiếp tục được dẫn chiếu đến quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998

Ngày 29/11/2005, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều

Luật khiếu nại tố cáo năm 1998, tập trung vào những điểm cơ bản sau đây:

- Sửa đổi, bổ sung một số quy định về quyền của người khiếu nại và người

bị khiếu nại Cụ thể là quy định về người đại diện, về ủy quyền khiếu nại, về luật

sư, quyền biết các căn cứ, bằng chứng, thông tin, tài liệu để thực hiện quyền khiếu nại và tham gia giải quyết khiếu nại

- Trình tự thủ tục khiếu nại đã được quy định rõ ràng hơn, thuận tiện hơn tạo điều kiện tốt hơn, dân chủ hơn để công dân, tổ chức có thể bảo vệ được quyền

và lợi ích hợp pháp của họ theo thủ tục hành chính, đồng thời có nhiều cơ hội hơn

để bảo vệ quyền lợi của họ theo thủ tục tư pháp sau khi đã đảm bảo điều kiện về thủ tục tiền tố tụng

Như vậy, sự phát triển của pháp luật về khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn

thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 cho thấy chế định khiếu nại, tố cáo đã

được Nhà nước đặc biệt chú trọng, không chỉ đáp ứng những yêu cầu thực tiễn trong nước, gắn liền với cải cách kinh tế, cải cách nền hành chính nhà nước, cải cách hệ thống pháp luật, phát huy dân chủ trong xã hội mà còn đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế nhất là từ sau khi Việt Nam ký Hiệp định thương mại song phương

Việt Nam - Hoa Kỳ và chuẩn bị cho việc gia nhập WTO

* Giai đoạn từ năm 2003 đến trước năm 2013

Lần đầu tiên, vấn đề giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được quy định trong Luật Đất đai ban hành năm 2003

Khoản 1 Điều 138 Luật đất đai ghi rõ: "Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai" [35]

Để thực hiện quyền khiếu nại, người sử dụng đất bắt buộc phải gửi đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành

chính; cơ quan này có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu Trường hợp đương

sự không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền gửi đơn khiếu nại lên Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra Tòa án nhân dân; quyết định giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp là quyết định giải quyết cuối cùng Trường hợp Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cấp giải quyết khiếu nại lần đầu mà đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra Tòa án nhân dân về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại Việc giải quyết khiếu nại về đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai Quy định trên đã tách bạch giữa giải quyết khiếu nại về đất đai với giải quyết tranh chấp về đất đai Tuy nhiên, theo quy định này thì cách giải quyết là

"người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc

cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật…." [39, tr 97]; có nghĩa người bị khiếu nại chính lại là người giải quyết khiếu nại và "cơ quan hành chính cấp trên xem xét khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới" (giải quyết khiếu nại lần hai) [39, tr 102]

Mặt khác, Luật Khiếu nại tố cáo 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005)

đã loại bỏ quy định "quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng" song vấn đề này vẫn còn tồn tại ở Điều 138 Luật Đất đai năm 2003; khoản 3, Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai

Như vậy, sự thiếu thống nhất giữa các quy định của Luật khiếu nại tố cáo

1998 và Luật đất đai 2003 về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại

Khác với giải quyết khiếu nại thông thường, việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai một mặt căn cứ trên cơ sở các quy định pháp luật về khiếu nại, mặt khác còn phải dựa trên các quy định của pháp luật về quản lý đất đai

Ngày 29/11/2013, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 đã thông qua Luật Đất đai năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2014, đã mở rộng hơn nữa quyền của công dân trong việc yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai, khi các bên sử dụng đất mâu thuẫn, không thống nhất với nhau trong quá trình sử dụng đất

Để tăng cường trách nhiệm trong công tác hòa giải các tranh chấp về đất đai, Luật mới đã quy định rõ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình Thời hạn hòa giải được nâng lên thành 45 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 thì "Nhà nước

khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở" Hòa giải trong trường hợp này là tự nguyện Trong

trường hợp "Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi

đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải" (Khoản 2 Điều 202)

và đây là thủ tục hòa giải bắt buộc

Theo đó, tại Khoản 3, 4, 5 Điều 202 thì hòa giải theo thủ tục này được quy định như sau: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai; việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp…

Đặc biệt, Luật Đất đai 2013 bổ sung thêm thẩm quyền giải quyết của Tòa

án nhân dân đối với trường hợp tranh chấp đất đai mà các đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Một điểm mới khác là quy định tại Khoản 3 Điều 203

Luật Đất đai 2013, theo đó trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại

Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến cơ quan quản lý nhà nước cấp trên hoặc khởi kiện tại Tòa án theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính

Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định theo hướng tăng cường hơn sự theo dõi, giám sát, đánh giá của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và nhân dân về việc quản lý và sử dụng đất, giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai

Điều 199 quy định về giám sát của công dân đối với việc quản lý, sử dụng đất Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện phản ánh các sai phạm trong quản lý, sử dụng đất đến các cơ quan có thẩm quyền Luật cũng đã quy định cụ thể về nội dung, hình thức giám sát của công dân, trách nhiệm của các

tổ chức đại diện của công dân, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận được ý kiến của công dân và các tổ chức đại diện

Luật cũng quy định về hệ thống theo dõi, đánh giá đối với quản lý và sử dụng đất để đánh giá việc thi hành pháp luật đất đai, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, sự tác động của chính sách, pháp luật đất đai đến kinh tế, xã hội và môi trường trên phạm vi cả nước và các địa phương (Điều 200)

Luật đã bổ sung quy định về trách nhiệm của người đứng đầu trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất (Điều 208); quy định xử lý trách nhiệm của người thực thi công vụ vi phạm pháp luật đất đai và người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra vi phạm pháp luật đất đai (Điều 207)

Quy trình thực hiện thanh tra cũng đã được Luật Đất đai 2013 quy định thống nhất theo pháp luật về thanh tra, thời hạn hòa giải tranh chấp đất đai được tăng lên là 45 ngày (tăng 15 ngày so với Luật cũ)

Để nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại của cơ quan, tổ chức và công dân, những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều nghị quyết, chỉ thị, văn bản pháp luật đề cập tới công tác giải quyết khiếu nại, đồng thời coi việc giải quyết

hiệu quả các khiếu nại là một trong những nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước, góp phần phát huy quyền dân chủ của nhân dân và thực hiện cải cách hành chính nhà nước

2.2 Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại

2.2.1 Nguyên tắc giải quyết khiếu nại

Theo quy định của Luật Khiếu nại thì: "Khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai,

dân chủ và kịp thời" [40, Điều 4]

Cụ thể hóa các quy định nói trên, hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải tuân thủ theo các nguyên tắc sau đây:

* Nguyên tắc khách quan

Nguyên tắc này đòi hỏi cá nhân, cơ quan, tổ chức khi thực hiện việc khiếu nại phải phản ánh trung thực, đúng sự thật mọi tình tiết, diễn biến của sự việc, không lợi dụng quyền khiếu nại để vu khống, vu cáo người khác Bởi nếu cung cấp thông tin không chính xác sẽ dẫn đến việc giải quyết khiếu nại không chính xác của

cơ quan nhà nước có thẩm quyền, gây hại cho trật tự, an ninh xã hội

Đối với người giải quyết khiếu nại, phải nhìn nhận sự việc một cách trung thực, không phụ thuộc vào ý chí của các bên đương sự, cũng như không phụ thuộc

vào suy nghĩ chủ quan của bản thân người giải quyết khiếu nại là vấn đề mang ý nghĩa quyết định bởi việc ra quyết định giải quyết khiếu nại không dựa trên những căn cứ khách quan sẽ dẫn tới sự thiếu chính xác, làm ảnh hưởng, thậm chí xâm hại tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Để làm được điều đó, người giải quyết khiếu nại phải nắm vững các quy định của pháp luật và tuân theo các quy định đó trong quá trình giải quyết Thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi, khi tiến hành giải quyết khiếu nại, cơ quan, người có thẩm quyền phải thu thập đầy đủ chứng cứ, tài liệu cần thiết Có thể gặp gỡ nhân chứng, trưng cầu giám định, yêu cầu các cá nhân,

cơ quan, tổ chức có liên quan cung cấp thông tin cho mình, kể cả việc có thể sử dụng các biện pháp cưỡng chế

Đồng thời, người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm tạo mọi điều kiện thuận lợi, không cản trở và phải cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình

* Nguyên tắc dân chủ và công khai

Đảng và Nhà nước ta đang không ngừng phấn đấu để xây dựng một Nhà nước dân chủ, thực sự của dân, do dân, vì dân Để thực hiện tốt điều đó nguyên tắc dân chủ công khai đang được đặt ra đối với mọi hoạt động quản lý nhà nước

Khiếu nại được coi là phương thức trực tiếp để thực hiện quyền dân chủ của công dân Nguyên tắc này đòi hỏi người giải quyết khiếu nại phải lắng nghe ý kiến của các bên, đảm bảo tự do dân chủ, bình đẳng trước pháp luật Trong giải quyết khiếu nại người giải quyết khiếu nại lần đầu phải có trách nhiệm đối thoại trực tiếp với người khiếu nại và người bị khiếu nại để làm rõ nguyên nhân khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại Đảm bảo tạo mọi điều kiện cho các bên trình bày quan điểm của mình về nội dung vụ việc cũng như về dự kiến cách thức giải quyết

Đối với quá trình giải quyết lần hai, người giải quyết phải triệu tập người khiếu nại, người bị khiếu nại để đối thoại khi cần thiết Có thể nói đây là hình thức

"tranh tụng" theo thể thức hành chính và nếu làm tốt sẽ khắc phục được tệ quan liêu, một chiều khi giải quyết khiếu nại