LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ

Tuy nhiên, thực tiễn QLNC ở Việt Nam còn bộc lộ nhiều bất cập cần phải sớm khắc phục, như: quy định về QLNC được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, còn có sự mâu thuẫn,

HOÀNG NGỌC ÂU

QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018

HOÀNG NGỌC ÂU

QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

Mã số: 62 34 04 10

Người hướng dẫn khoa học 1 PGS.TS NGUYỄN QUỐC THÁI

2 PGS.TS ĐINH THỊ NGA

HÀ NỘI - 2018

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực

và có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ theo quy định

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Hoàng Ngọc Âu

Trang

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 7

1.1 Tổng quan về các công trình liên quan đến đề tài 7

1.2 Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu trong luận án 27

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 28

2.1 Khái quát về nợ công và quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế 28

2.2 Nội dung, tiêu chí đánh giá và nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế 42

2.3 Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công và bài học rút ra cho Việt Nam về quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế 64

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 72

3.1 Thực trạng nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế 72

3.2 Thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2011 - 2017 79

3.3 Đánh giá chung về quản lý nợ công Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2011 - 2017 103

Chương 4: QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 123

4.1 Quan điểm, mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022 123

4.2 Giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022 132

4.3 Điều kiện để thực hiện giải pháp 155

KẾT LUẬN 157

NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ 160

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 161

PHỤ LỤC

ASEAN Trade in Goods Agreement - Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN

BHXH : Bảo hiểm Xã hội

BOT : Xây dựng vận hành chuyển giao

BTC : Bộ Tài chính

CP :

CPTPP :

Chính phủ Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership - Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương

CQĐP : Chính quyền địa phương

CQTW : Chính quyền trung ương

HĐND : Hội đồng nhân dân

HNQT :

ICOR :

IDA :

Hội nhập quốc tế Incremental Capital-Output Ratio - Hệ số sử dụng vốn International Development Association - Hiệp hội phát triển quốc tế

IMF : International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế

KH & ĐT : Bộ Kế hoạch và Đầu tư

KTNN : Kiểm toán nhà nước

KTVM : Kĩnh tế vĩ mô

KT-XH : Kinh tế - xã hội

NHCSXH : Ngân hàng Chính sách xã hội

NHNN : Ngân hàng nhà nước

NHTM : Ngân hàng thương mại

NHTW : Ngân hàng trung ương

NN : Nhà nước

NSĐP : Ngân sách địa phương

NSĐP : Ngân sách địa phương

QLN & TCĐN : Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại

QLNC :

QLRR :

Quản lý nợ công Quản lý rủi ro TPCP : Trái phiếu chính phủ

UBND : Ủy ban nhân dân

VAT : Thuế giá trị gia tăng

VDB : Ngân hàng Phát triển Việt Nam

WB : World Bank - Ngân hàng thế giới

XDCB : Xây dựng cơ bản

Bảng 2.1: Mục tiêu bổ sung trong quản lý nợ công 38

Bảng 2.2: Mô hình tổ chức của các cơ quan QLNC 41

Bảng 3.1: Nợ công và tỷ lệ nợ công/GDP giai đoạn 2006 – 2017 (tỷ đồng) 74

Bảng 3.2: Cơ cấu nợ công của Việt Nam (% tổng nợ công) 76

Bảng 3.3: Cơ cấu nợ công trong nước và nợ nước ngoài (% tổng nợ công) 76

Bảng 3.4: Nghĩa vụ trả nợ/ tổng thu 78

Bảng 3.5: Huy động vốn vay nợ công giai đoạn 2006 -2017 (nghìn tỷ đồng) 87

Bảng 3.6: Hệ số ICOR theo khu vực kinh tế giai đoạn 2005 - 2017 99

Bảng 3.7: Bản đồ nhiệt đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam 2017 105

Bảng 3.8: Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các quan QLNC 107

Bảng 3.9: Thực hiện các chỉ tiêu nợ công 2011-2017 112

Bảng 4.1: Chỉ tiêu nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030 127

Bảng 4.2: Nghĩa vụ trả nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030 129

Trang Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ nợ công/GDP (%) của Việt Nam và các nước 75Biểu đồ 3.2: Cơ cấu nợ công theo đồng tiền nhận nợ năm 2015 77Biểu đồ 3.3: Nghĩa vụ trả nợ công của Chính phủ 2006 - 2016 (tỷ đồng) 91

Sơ đồ 2.1: Mô hình quản lý nợ công 36

Sơ đồ 2.2: Tổ chức quản lý nợ công theo mô hình phi tập trung 40

Sơ đồ 2.3: Quy trình quản lý rủi ro nợ công 51

Sơ đồ 2.4 : Các thành tố chính trong Khuôn khổ DSA 58

Sơ đồ 3.1: Cơ cấu tổ chức cơ quan QLNC ở Việt Nam 110

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nợ công là khoản nợ do các cơ quan nhà nước vay trong và ngoài nước nhằm trang trải các khoản chi tiêu theo luật định và góp phần thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình Việc vay nợ là hình thức huy động vốn cho phát triển khá phổ biến của mọi quốc gia trên thế giới, về thực chất là mang cầm cố chủ quyền của quốc gia nên nợ công còn gọi là nợ chủ quyền (sovereign debt)

Nợ công và quản lý nợ công đang là đề tài nóng, được thảo luận sôi nổi trên các diễn đàn từ phạm vi toàn cầu, châu lục, các liên minh đến các tổ chức quốc tế, cũng như tại từng quốc gia Với đầy đủ mọi giới, từ các chính trị gia, các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu và công chúng Đặc biệt, trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng như hiện nay Trên thế giới, nợ công

và quản lý nợ công đã được nghiên cứu từ lâu nhưng ở Việt Nam chỉ mới được đề cập nhiều trong những năm gần đây, nhất là sau khủng hoảng tài chính - tiền tệ (2007-2009) và khủng hoảng nợ công châu Âu (2009-2011), khi nợ công đang gia tăng nhanh chóng và sắp vượt ngưỡng an toàn Quản lý nợ công có vai trò hết sức quan trọng, bởi vì: nếu quản lý nợ công không hiệu quả có thể đưa một nước lâm vào tình trạng khó khăn về tài chính, thậm chí có thể rơi vào tình trạng khủng hoảng

nợ Việc giám sát quá trình vay và trả nợ công không chặt chẽ có thể dẫn tới sự mất cân đối nghiêm trọng cho nền tài chính quốc gia Việc sử dụng nguồn vốn vay công kém hiệu quả, sai mục tiêu và sự trì trệ trong thay đổi chính sách để thích nghi với bối cảnh hội nhập quốc tế có thể khiến các nước vay nợ có nguy cơ trở thành những nước mắc nợ trầm trọng Chính vì vậy, quản lý nợ công như thế nào cho hiệu quả là vấn đề vô cùng quan trọng và cấp bách trong phát triển kinh tế của mỗi quốc gia

Quản lý nợ công trong thời gian qua đã đạt được một số kết quả quan trọng, huy động được lượng vốn lớn góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công (QLNC) đang từng bước được hoàn thiện, đã huy động được khối lượng vốn lớn bổ sung cho đầu tư phát triển; việc phân bổ, sử dụng vốn vay về cơ bản đúng mục đích và có hiệu quả, Chính phủ vẫn kiểm soát nợ công trong giới hạn cho phép, cho đến nay đã bố trí trả

nợ đầy đủ, đúng hạn, đảm bảo an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia; công tác giám sát, quản lý rủi ro, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán về nợ công được chú trọng, đẩy mạnh, hiệu quả và thường xuyên hơn ở tất cả các cấp; vốn vay nước ngoài về cho vay lại, cấp và quản lý bảo lãnh CP được thực hiện chặt chẽ, thận trọng hơn; Việt Nam đến nay đã phát hành được năm số Bản tin về nợ công Tuy nhiên, thực tiễn QLNC ở Việt Nam còn bộc lộ nhiều bất cập cần phải sớm khắc phục, như: quy định về QLNC được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, còn có

sự mâu thuẫn, chồng chéo; phạm vi nợ công chưa phản ánh đúng bản chất từng khoản nợ và còn khác biệt so với thông lệ quốc tế; chưa xác định rõ ràng các mục tiêu, công cụ quản lý nợ để quản lý nợ chủ động, các loại trần nợ công chưa được xác định khoa học; quy định về thẩm quyền, trách nhiệm QLNC còn phân tán, hiệu lực thấp; tốc độ gia tăng nợ công nhanh tác động tiêu cực tới việc đảm bảo an toàn

nợ trong lúc hiệu quả sử dụng vốn của khu vực công thấp và chậm được cải thiện; công tác quản lý rủi ro còn nhiều hạn chế, cơ cấu nợ công tiềm ẩn các loại rủi ro; việc kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, quyết toán và báo cáo về nợ công chưa được chú trọng đúng mức; hệ thống thông tin, số liệu về nợ công chưa được cập nhật thường xuyên; chế độ báo cáo chưa chấp hành đầy đủ, chậm so với yêu cầu và chất lượng không cao

Nợ công Việt Nam đang gia tăng nhanh chóng, năm 2010 đạt 56,3%GDP (889 nghìn tỷ VNĐ) đến cuối năm 2017 nợ công đã tăng lên 61,3%GDP (3,1 triệu

tỷ VNĐ), tình trạng ngân sách liên tục bị thâm hụt, hiệu quả đầu tư công thấp, chỉ

số ICOR tuy có được cải thiện (6,91 giai đoạn 2011 - 2017 so với 6,96 giai đoạn

2006 -2010) nhưng vẫn ở mức cao, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế sụt giảm

so với nhiều nền kinh tế trong khu vực Nợ công hiện đang huy động dưới nhiều hình thức, trong đó việc phát hành trái phiếu chính phủ đang tạo ra sự lo ngại cả về quy mô huy động, lãi suất cũng như kỳ hạn Trong khi nhu cầu đầu tư không ngừng

mở rộng với hàng loạt các dự án lớn sắp triển khai: sân bay Long Thành, cao tốc Bắc-Nam, các dự án giao thông đô thị, hay các đề án về Giáo dục, Y tế, Văn hóa-xã hội và khoản chi phí rất lớn để cải cách thể chế, tái cơ cấu nền kinh tế Bên cạnh đó, Việt Nam do đã “tốt nghiệp” IDA (7/2017) nên thời gian tới sẽ phải vay nợ nước ngoài dưới hình thức ưu đãi và thương mại với chí phí cao hơn, song tình trạng thất

thoát, lãng phí trong đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) cũng như tình trạng thua lỗ, tham nhũng tại các dự án đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn ít biến chuyển Nền kinh tế đang trong giai đoạn hồi phục, phát triển chưa bền vững Bối cảnh này đã đặt ra cho công tác QLNC nhiệm vụ rất khó khăn,

đó là vừa phải huy động đủ nguồn vốn phục vụ cho phát triển kinh tế vừa phải đảm bảo nợ công trong giới hạn cho phép, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia

Quá trình hội nhập quốc tế của Việt Nam đã diễn ra trên 20 năm và ngày càng sâu, rộng sẽ tác động rất lớn đến nền KT-XH nói chung, cũng như an ninh tài chính - tiền tệ quốc gia nói riêng, trong đó nợ công là vấn đề then chốt Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy QLNC của Việt Nam vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu của hội nhập, chưa theo kịp những chuẩn mực quốc tế, chưa xây dựng được một hệ thống QLNC có hiệu lực, hiệu quả Ở Việt Nam, QLNC là lĩnh vực mới

mẻ cả về lý luận và thiếu kinh nghiệm thực tiễn Vì vậy, việc nghiên cứu cơ sở lý luận khoa học, đúc rút các kinh nghiệm QLNC tốt trên thế giới, cũng như phân tích, đánh giá thực trạng QLNC của nước ta trong giai đoạn vừa qua, không chỉ

có ý nghĩa mang tính học thuật mà còn có ý nghĩa thực tiễn cấp bách Để làm rõ,

tôi chọn đề tài: “Quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế” để

nghiên cứu làm đề tài luận án tiến sĩ, chuyên ngành quản lý kinh tế (QLKT) với mong muốn góp phần nhỏ vào việc tìm lời giải cho vấn đề này

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt mục đích trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ chủ yếu sau:

- Tổng quan gọn rõ, phân tích tình hình nghiên cứu về nợ công và QLNC ở Việt Nam và quốc tế, trên cơ sở đó xây dựng khung lý thuyết về QLNC trong HNQT

- Đi sâu nghiên cứu hệ thống hóa, kế thừa có chọn lọc, bổ sung, phát triển nhằm làm rõ thêm những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý NN đối với nợ công

trong HNQT, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn về QLNC của một số nước trên thế giới, từ đó rút ra những bài học cho Việt Nam về QLNC trong HNQT

- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNC ở Việt Nam giai đoạn 2011-2017, chỉ

ra những hạn chế và nguyên nhân chủ yếu dẫn tới những hạn chế, yếu kém đó

- Xác định rõ và luận chứng mang tính thuyết phục các quan điểm, mục tiêu

và đề xuất có căn cứ khoa học các giải pháp cơ bản về QLNC ở Việt Nam trong bối cảnh HNQT

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu quản lý NN đối với nợ công

ở Việt Nam đặt trong bối cảnh đất nước hội nhập ngày càng sâu, rộng vào nền kinh

tế thế giới

3.2 Phạm vi nghiên cứu:

Luận án nghiên cứu quản lý NN của chính quyền cấp Trung ương đối với nợ công của Việt Nam, bao gồm: Quốc hội (QH), Chính phủ (CP), các Bộ, ngành có liên quan đến QLNC

Nợ công ở Việt Nam được đề cập trong luận án bao gồm: Nợ Chính phủ; nợ được Chính phủ bảo lãnh; nợ chính quyền địa phương của Việt Nam

Phân tích thực trạng nợ công giai đoạn 2006-2016; nghiên cứu, đánh giá thực trạng QLNC giai đoạn 2011-2017, các đề xuất được thực hiện trong bối cảnh HNQT cho thời kỳ đến năm 2022, tầm nhìn 2030

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

4.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Luận án sử dụng các phương pháp cụ thể sau:

- Phương pháp hệ thống: là cách nhìn nhận thế giới qua cấu trúc hệ thống, đó

là một cách tiếp cận toàn diện và rộng Phương pháp này cho phép luận án làm rõ

mối quan hệ biện chứng giữa cơ chế, chính sách về huy động, phân bổ, đầu tư vốn,

cơ chế giám sát của NN đối với hiệu quả sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn vay của nợ công Từ đó, chọn lọc kế thừa, hệ thống hóa và bổ sung, phát triển cơ sở lý luận, phân tích, đánh giá thực trạng, làm rõ nguyên nhân Đồng thời đề xuất luận chứng có căn cứ khoa học những giải pháp đồng bộ cho quản lý nợ công

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, phân tích định tính, định lượng, để đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của QLNC nhằm làm rõ những thành công, hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế trong QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017

- Phương pháp lịch sử và lôgic: Phương pháp này được sử dụng trong tiếp cận

và đi sâu nghiên cứu việc xác định cơ chế, chính sách quản lý nợ công phù hợp với những điều kiện lịch sử cụ thể Đồng thời phương pháp này còn đảm bảo các luận điểm, luận cứ, luận chứng nêu ra trong luận án, tuân theo trình tự lôgic, chặt chẽ

- Các phương pháp xây dựng dữ liệu và kiểm chứng giả thiết:

+ Nghiên cứu tài liệu: Thu thập tư liệu, tài liệu liên quan trong và ngoài nước

từ cũ đến mới nhất về QLNC Việc nghiên cứu, tổng hợp tài liệu cho phép kế thừa các kết quả nghiên cứu đã công bố, cộng với những phân tích, luận chứng mới, có thể đạt mục tiêu nghiên cứu hiệu quả cao

+ Phỏng vấn sâu chuyên gia: Thông qua trao đổi, phỏng vấn sâu một số chuyên gia đã có kinh nghiệm quản lý, nghiên cứu về QLNC và về các vấn đề liên quan đến đề tài luận án để thu thập các ý kiến, các luận chứng mới, có chuyên sâu cao về nội dung cần trao đổi Phương pháp này còn giúp kiểm chứng, điều chỉnh hoặc khẳng định một số giả thiết nghiên cứu trong giai đoạn luận chứng và hoàn chỉnh đề tài (Bảng hỏi bán cấu trúc và danh sách các chuyên gia tại Phụ lục 02, 03)

5 Những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn của luận án

Luận án có những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn sau đây:

Luận án đã góp phần bổ sung lý luận về quản lý nợ công, cụ thể như sau:

- Qua tổng quan các kết quả nghiên cứu đã đạt được về QLNC, tác giả chỉ ra những khoảng trống về mặt lý thuyết, những vẫn đề còn chưa được đồng thuận cần

đi sâu nghiên cứu để hoàn thiện hơn nữa QLNC ở Việt Nam trong HNQT;

- Trên cơ sở hệ thống hóa các quan điểm khác nhau của các nhà nghiên cứu

về QLNC, tác giả đưa ra khái niệm về QLNC của một quốc gia trong HNQT; trên

cơ sở các tiêu chuẩn QLNC theo thông lệ quốc tế, luận án đã bổ sung các những tiêu chuẩn QLNC áp dụng cho quốc gia có nền kinh tế đang phát triển và trong quá trình HNQT Việc luận bàn, xác định các tiêu chuẩn này là cần thiết cho QLNC ở các quốc gia có trình độ phát triển còn hạn chế trong HNQT

- Làm rõ căn cứ lý luận, xây dựng khung phân tích QLNC; khái quát, đúc

rút những kinh nghiệm thực tiễn về QLNC có giá trị tham khảo đối với Việt Nam

trong HNQT

- Luận án đã xác định được các tiêu chí đánh giá QLNC và chỉ ra những nhân tố ảnh hưởng đến QLNC Việt Nam trong HNQT, bao gồm việc cắt giảm thu ngân sách, thúc đẩy cạnh tranh về huy động vốn, thay đổi chính sách QLNC, đặc biệt cần tăng cường đối phó với các tác động tiêu cực của việc tự do hóa tài khoản vốn trong việc bảo đảm an ninh tài chính - tiền tệ quốc gia

Về thực tiễn, dựa trên các đã tiêu chuẩn xác định, trên cơ sở phân tích, đánh giá đúng thực trạng chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế về QLNC ở Việt Nam giai đoạn 2011-2017 Dự báo về nợ công, về tình hình kinh tế trong nước và thế giới trong bối cảnh HNQT thời gian tới, luận án đề xuất các giải pháp đồng bộ mang tính khả thi về QLNC ở Việt Nam trong HNQT, góp phần hoàn

thiện QLNC theo hướng tiệm cận thông lệ quốc tế

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung chính của luận án bao gồm 4 chương và 11 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 TỔNG QUAN VỀ CÁC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Với tính chất là một đề tài quan trọng trong kinh tế học, các nghiên cứu về

nợ công và QLNC đã có lịch sử tích lũy lâu dài Dưới đây, Tổng quan sẽ nhóm các nghiên cứu này theo ba cụm vấn đề lớn: Nghiên cứu về nợ công và QLNC; nợ công

và QLNC với nền kinh tế - xã hội; nghiên cứu về tính bền vững của nợ công

1.1.1 Tổng quan nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công

Theo nhiều giáo trình kinh tế học, như Mankiw, nợ công bắt nguồn từ sự mất cân bằng thu - chi của NSNN Khi các khoản chi ngân sách lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, nhà nước phải đi vay trong và ngoài nước để trang trải thâm hụt ngân sách Các khoản vay này sẽ phải được hoàn trả cả gốc và lãi khi đến hạn Tại mỗi thời điểm, tổng giá trị luỹ kế cả gốc và lãi chưa hoàn trả của các khoản vay sẽ cấu thành tổng quy mô nợ công, còn được gọi là nợ CP, nợ nhà nước, hay nợ chủ quyền [88]

Trong khi cách hiểu về bản chất kinh tế của nợ công như trên là tương đối

thống nhất thì việc đo lường quy mô thực tế của nợ công lại gây nhiều tranh cãi, bắt

nguồn từ những khác biệt trong cách xác định phạm vi khu vực công và cách thức định giá các khoản nợ Irwin dẫn một ví dụ cho thấy số liệu báo cáo về nợ công của Canada năm 2010 có thể dao động trong khoảng từ 38% đến 104% GDP tùy theo cách định nghĩa khu vực công và lựa chọn về phương thức hạch toán [86]

Theo tài liệu hướng dẫn mới nhất về thống kê tài chính chính phủ của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) phát hành, khu vực công được định nghĩa theo 5 cấp độ với quy mô mở rộng dần theo cấp độ như sau: Cấp độ 1 là cấp hẹp nhất, chỉ bao gồm khu vực ngân sách với chủ thể hạch toán là CP trung ương; Cấp độ 2 bao gồm thêm các bộ, ngành, đơn vị sự nghiệp - công ích hoạt động với nguồn vốn trực tiếp từ ngân sách CP trung ương; Cấp độ 3 mở rộng thêm đến các cơ quan, chính quyền địa phương; Cấp độ 4 bao gồm thêm các doanh nghiệp phi tài chính trong đó nhà nước nắm nguồn vốn chi phối; Cấp độ 5 bao gồm thêm các doanh nghiệp tài chính trong

đó nhà nước nắm nguồn vốn chi phối Cấp độ 5 là khu vực rộng nhất, được gọi tổng quát là khu vực công (public sector) theo định nghĩa của IMF Cũng theo tài liệu này, cách thức tính toán nợ công cũng thay đổi tùy theo cách thức hạch toán giá trị tài sản nợ và tài sản có trên bảng tổng kết tài sản của các chủ thể thuộc khu vực công Theo đó, có 4 nhóm tài sản nợ và tài sản có với quy mô mở rộng dần như sau: Nhóm 1 là các tài sản nợ và tài sản có bằng tiền mặt hoặc số dư điện tử trên tài khoản ngân hàng; Nhóm 2 bao gồm thêm các tài sản tài chính như cổ phiếu, trái phiếu và các khoản phải trả, phải thu từ các đối tác thương mại; Nhóm 3 bao gồm thêm các tài sản thực như đất đai, cơ sở hạ tầng, nhà xưởng, tài nguyên; Nhóm 4 bao gồm thêm giá trị hiện hành của các tài sản và nghĩa vụ nợ dự kiến phát sinh trong tương lai, như các nghĩa vụ nợ về lương hưu và bảo hiểm xã hội hay các nghĩa

vụ nợ tiềm ẩn có thể phát sinh từ các cam kết bảo lãnh của chính phủ [83] Trong khi việc hạch toán giá trị các hạng mục thuộc nhóm 1 - 3 có thể được tiến hành tương đối chính xác và minh bạch thì việc tính toán giá trị các hạng mục thuộc nhóm 4, đặc biệt về các nghĩa vụ nợ dự kiến phát sinh trong tương lai và các nghĩa

vụ nợ tiềm ẩn, là đặc biệt khó khăn

Nợ công tùy theo nhu cầu nghiên cứu mà sẽ có những cách tiếp cận phân loại

khác nhau, sau đây là một số cặp phạm trù thường được đề cập nhất Thứ nhất, xét

về mục đích sử dụng, nợ công có hai dạng là nợ dành cho chi đầu tư phát triển (productive debt) và nợ dành cho chi ngân sách thường xuyên (unproductive debt)

Nợ công dành cho chi thường xuyên tự nó không tạo ra nguồn chi trả và có thể tạo

ra gánh nặng cho các thế hệ tương lai trong khi bản thân họ không được hưởng lợi

từ các chi tiêu này Ngược lại, nợ công dành cho chi đầu tư phát triển hay để thực hiện các cải cách kinh tế và thể chế, nếu được sử dụng hiệu quả, thì tự nó sẽ tạo ra nguồn trả nợ và mang lại lợi ích cho các thế hệ tương lai, là cơ sở công bằng để yêu cầu các thế hệ này chia sẻ một phần gánh nặng nợ cho các thế hệ hiện tại Theo cách tiếp cận này, một số nhà kinh tế đã đề xuất không tính phần ngân sách vay nợ cho đầu tư phát triển vào thâm hụt ngân sách Tinh thần này đã được thể hiện một phần trong hiến pháp của CHLB Đức và Thỏa thuận chung về Ổn định và Tăng trưởng (Stability and Growth Pact) của Liên minh tiền tệ châu Âu ban hành 1998 (xem thêm Blanchard và Giavazzi, Neck và Sturm) [57], [92]

Thứ hai, xét về tính chất kinh tế của khoản vay, nợ công bao gồm các khoản

vay thương mại (commercial debt) và các khoản vay ưu đãi (concessionary debt)

mà điển hình là các khoản vay từ vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Trong khi các khoản vay thương mại luôn được thỏa thuận trên cơ sở thị trường với mức lãi suất và kỳ hạn phụ thuộc vào độ khả tín của CP và tính chất rủi ro của hoạt động đầu tư thì đặc trưng của các khoản vay ưu đãi là thường có kỳ hạn dài, lãi suất thấp

và chủ yếu hướng đến các dự án phát triển cơ sở hạ tầng hay cải cách thể chế Các khoản vay ưu đãi thường chiếm tỷ lệ cao trong cơ cấu nợ công của các nước kém và đang phát triển Khi các nước này tiến lên ngưỡng thu nhập cao hơn, tỷ trọng các khoảng vay ưu đãi tất yếu sẽ giảm xuống và thay vào đó là các khoản vay thương mại Từ góc độ rủi ro, đặc biệt là rủi ro thị trường (sẽ được đề cập cụ thể hơn ở phần sau của luận án), các khoản vay thương mại có mức độ rủi ro cao hơn hẳn so với các khoản vay ưu đãi Khi cơ cấu nợ công dịch chuyển dần sang nợ thương mại thì vấn đề quản trị rủi ro trong QLNC càng cần được đặc biệt coi trọng

Thứ ba, xét về xuất xứ nguồn vốn, nợ công có thể được phân làm hai loại là

nợ trong nước (internal debt) và nợ nước ngoài (external debt) Nợ trong nước do người cư trú nắm giữ trong khi nợ nước ngoài do người không cư trú nắm giữ Từ góc độ phúc lợi xã hội, nợ trong nước tạo ra sự tái sắp xếp và phân phối thu nhập quốc dân giữa người cư trú với nhau, trong khi nợ nước ngoài tạo ra sự phân phối thu nhập quốc dân giữa người cư trú và người không cư trú Bản chất kinh tế này làm cho nợ nước ngoài nhạy cảm hơn với các biến động thị trường và có rủi ro cao hơn so với nợ trong nước, đặc biệt về rủi ro tái tài trợ và rủi ro thanh khoản Ở các nước đang phát triển, thị trường nợ trong nước thường chiếm quy mô nhỏ và chưa phát triển đầy đủ nên nợ nước ngoài thường chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nợ công Lưu ý thêm rằng nợ trong nước hay nợ nước ngoài không đồng nghĩa với nợ nội tệ và nợ ngoại tệ Cả người cư trú và người không cư trú đều có thể nắm giữ nợ phát hành bằng nội tệ hay ngoại tệ, tùy theo lựa chọn công cụ phát hành của CP Tuy nhiên, theo Eichengreen et al thực tế tại các nước đang phát triển với đồng tiền yếu (chưa tự do chuyển đổi), nợ công chủ yếu là nợ bằng đồng ngoại tệ do người không cư trú nắm giữ, với một phần nhỏ nợ bằng đồng nội tệ do người cư trú nắm

giữ [68] Điều này đặt ra yêu cầu khắt khe về quản trị rủi ro, là chức năng cơ bản của QLNC sẽ được làm rõ hơn ở phần sau của luận án Một trong những giải pháp chiến lược các nước đều theo đuổi là phát triển và tạo chiều sâu tối đa cho thị trường nợ trong nước để giảm dần tỷ trọng nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công

Theo tài liệu Hướng dẫn sửa đổi về quản lý nợ công do IMF và Ngân hàng thế giới (WB), QLNC là toàn bộ quá trình lập kế hoạch và tổ chức thực hiện chiến lược quản lý nợ của chính phủ, nhằm mục tiêu huy động được nguồn vốn theo yêu cầu đặt ra với chi phí thấp nhất, trong bối cảnh tầm nhìn trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận trọng về quản lý rủi ro [84]

Cách tiếp cận này nêu bật hai điểm đáng lưu ý Thứ nhất, QLNC được định

nghĩa là một quá trình mang tầm chiến lược, trải dài từ khâu lập kế hoạch đến việc tổ chức thực hiện quản lý nợ chính phủ, với tầm nhìn trung và dài hạn Quan niệm này mang tính chủ động và bao quát hơn, mở rộng khái niệm về quản lý nợ công ra khỏi không gian truyền thống là tập trung vào các hoạt động nghiệp vụ thuần túy như ghi chép thống kê và báo cáo về nợ công, quản lý sổ sách nhà đầu tư, thực hiện các khoản thanh toán gốc và lãi theo kỳ hạn v.v Quan trọng hơn, khái niệm này nhấn mạnh tầm nhìn trung và dài hạn trong QLNC, hướng đến việc khắc phục nhiều sai lầm thực tế

đã diễn ra do thiếu tầm nhìn dài hạn mà ví dụ điển hình là việc theo đuổi mục tiêu giảm thiểu chi phí vay nợ trong kỳ ngân sách hiện hành bằng cách phát hành các công

cụ nợ ngắn hạn hay vay nợ với lãi suất thả nổi, dẫn tới vòng xoáy gia tăng rủi ro tái

tài trợ, rủi ro thanh khoản và đổ vỡ hệ thống Thứ hai, theo quan niệm này, vấn đề

QLNC được đặt ra như là một bài toán tối ưu hóa có ràng buộc: mục tiêu cần tối ưu hóa (giảm thiểu) là chi phí huy động vốn; số vốn cần huy động là tham số đầu vào; điều kiện ràng buộc là giới hạn về mức độ rủi ro Ngoài ra, toàn bộ bài toán phải được

xử lý trong bối cảnh thời gian là tầm nhìn trung và dài hạn Cách đặt vấn đề này giúp các nhà hoạch định chính sách hình dung rõ hơn về khuôn khổ, tầm nhìn cũng như chức năng và nhiệm vụ của QLNC Việc nhấn mạnh ràng buộc tiếp cận thận trọng về quản lý rủi ro, cũng như yêu cầu về tầm nhìn trung và dài hạn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng vì nó đặt ra giới hạn cho việc chạy theo mục tiêu giảm thiểu chi phí bất chấp rủi ro trong tương lai, điều mà hầu hết các chính phủ với tư duy nhiệm kỳ có

thiên hướng đi theo Tuy nhiên, với tính chất là một tài liệu mang tính hướng dẫn (guidelines), khái niệm trên về QLNC vẫn để ngỏ nhiều vấn đề thuộc về nội hàm mà các nước, tùy điều kiện cụ thể của mình, cần diễn giải cụ thể Chẳng hạn, “nợ của CP” nên được hiểu theo nghĩa hẹp là nợ do CP phát hành hay tất cả các nghĩa vụ nợ

mà CP, với tư cách là người bảo lãnh cuối cùng, chịu trách nhiệm thanh toán? Chi phí

nợ công cần hiểu là chi phí tài chính (tức chi phí dàn xếp vốn và trả lãi tiền vay) hay chi phí kinh tế (tức bao gồm thêm cả các tổn thất tiềm năng phát sinh từ nguy cơ phá sản nợ công)? Rủi ro trong quản lý nợ công bao gồm những rủi ro nào? Cần lượng hóa như thế nào cái gọi là “mức độ thận trọng về quản lý rủi ro”? v.v Các vấn đề này

sẽ được đề cập rõ hơn ở phần sau của luận án

The World Bank, “Managing public debt: From diagnostics to reform

implementation” (Quản lý nợ công: Từ chẩn đoán đến thực hiện cải cách) đã thiết kế

chương trình cải cách và các chương trình xây dựng năng lực trong mười hai quốc gia Kinh nghiệm từ các nước này (Bulgari, Colombia, Indonexia, Kenya, Pakistan,…) đã chỉ ra các nội dung cần lưu ý trong quản lý nợ công là: Phối hợp hiệu quả chính sách quản lý nợ công với chính sách tài khóa và tiền tệ, xác định rõ mục tiêu quản lý nợ, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, năng lực thể chế

và năng lực nhân viên, thực hiện chiến lược nợ hiệu quả trên nền tảng một thị trường

nợ chính phủ phát triển có độ sâu thanh khoản Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng đã nhấn mạnh đến một thách thức lớn nhất là phải có các chính sách, chế đãi ngộ nhằm thu hút, giữ chân các nhân viên tài năng và giàu kinh nghiệm, hay là những khó khăn gặp phải khi tổng hợp dữ liệu từ các hệ thống riêng biệt [112]

The World Bank, “Developing the domestic government debt market:From

diagnostics to reform implementation” (Phát triển thị trường nợ chính phủ trong nước: Từ chẩn đoán để thực hiện cải cách), nhấn mạnh vai trò then chốt của thị

trường tiền tệ đối với sự phát triển của thị trường chứng khoán chính phủ Trình tự

để cơ quan có thẩm quyền thực hiện vay trong thị trường nội địa, bao gồm việc lựa chọn các công cụ, kỹ thuật phát hành và các mối quan hệ với các tổ chức trung gian tài chính Nghiên cứu đặc biệt lưu ý về sự phức tạp của chương trình cải cách, sự tương tác giữa các thị trường nợ và mức độ phụ thuộc trong phát triển thị trường nợ [109]

Tại Việt Nam nợ công và QLNC đang ngày càng trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp Do vậy, trong thời gian qua đã có không ít công trình trong nước nghiên cứu về nợ công và QLNC, điển hình như:

Về nội dung, bản chất nợ công, tác động của nợ công đến các biến số kinh tế

vĩ mô (KTVM) và những ảnh hưởng của khủng hoảng nợ công thế giới đến nền kinh

tế Việt Nam, Nguyễn Đức Độ, Nguyễn Thị Minh Tâm và các cộng sự đã đề cập khá

cụ thể trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của mình Tuy nhiên, đề tài chưa phân tích cụ thể tác động của khủng hoảng nợ công của các nước phát triển đến nợ công Việt Nam, trong bối cảnh mới [19] Phạm Thế Anh và cộng sự trong cuốn sách

đã cố gắng đánh giá toàn diện thực trạng và dự báo nợ công của Việt Nam nhằm nhận diện các rủi ro và thách thức trong việc giám sát và quản lý nợ công Nghiên cứu bao gồm các nội dung cụ thể như: Xem xét kinh nghiệm quốc tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; phân tích thực trạng và những tác động tiêu cực của thâm hụt tài khóa

và nợ công tăng nhanh đối với các biến số vĩ mô; đánh giá rủi ro và tính bền vững của

nợ công; dự báo nợ công của Việt Nam theo những kịch bản kinh tế khác nhau và đưa ra một số gợi ý chính sách nhằm nâng cao tính minh bạch, khả năng giám sát, QLNC theo hướng bền vững ở Việt Nam [1]

Đề cập đến mối quan hệ mật thiết giữa việc đi vay và sử dụng vốn vay tác giả Huỳnh Bửu Sơn cho rằng, vay nhiều mà hiệu quả sử dụng cao thì rất đáng hoan nghênh và ngược lại nó sẽ gây ra rất nhiều hệ lụy cho nền kinh tế quốc gia, cả trong ngắn hạn và dài hạn [38]

Bài thảo luận chính sách, CS-10 các tác giả của phòng nghiên cứu VEPR (Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách - Viet Nam Institute for Economic and Policy Research) đã phân tích những điểm khác biệt trong thống kê nợ công của Việt Nam so với thông lệ quốc tế về các chủ thể nợ cũng như các công cụ nợ Với cách tiếp cận này, Việt Nam đã bỏ qua rủi ro phát sinh từ các đơn vị sử dụng vốn ngân sách nằm ngoài CP và các quỹ bảo hiểm xã hội (BHXH) Bên cạnh đó, bài viết

đã đánh giá về những đặc điểm bất lợi của nợ công Việt Nam hiện nay, như: Nợ công chiếm tỷ lệ cao và tăng nhanh; Nợ công chủ yếu là nợ CP; Áp lực trả nợ lớn

do lãi suất cao, kỳ hạn trái phiếu nội địa ngắn; Từ đó, đề xuất một số khuyến nghị

về sự cần thiết phải đồng bộ hóa chuẩn mực thống kê về nợ công Việt Nam để giúp kiểm soát tốt hơn những rủi ro nợ công trong tương lai; Mức trần nợ công cần xem xét dưới giác độ cứng để cải thiện hiệu quả chính sách tài khóa và là ngưỡng an toàn để ngăn chặn một cuộc khủng hoảng nợ công có thể xảy ra trong tương lai [3]

Nguyễn Xuân Thành và Đỗ Thiên Anh Tuấn, cho rằng bội chi ngân sách cao

và kéo dài chính là nguyên quan trọng dẫn đến tình trạng gia tăng nhanh chóng của

nợ CP Trong khi đó, mặc dù nợ của chính quyền địa phương (CQĐP) rất thấp và không có dấu hiệu cho thấy nguồn phát sinh nợ công cấp địa phương bởi theo quy định địa phương (Luật NSNN 2002) không có bội chi ngân sách Tuy nhiên thực tế chính ngân sách trung ương đã gánh phần bội chi ngân sách thay cho địa phương nên

vô hình trung điều này đã che đậy bản chất của thâm hụt ngân sách và làm mờ sự yếu kém tài khóa ở cấp địa phương Các khoản nợ do CP bảo lãnh cũng có xu hướng tăng nhanh trong những năm gần đây trong khi chi phí vay nợ bảo lãnh luôn cao hơn chi phí vay nợ của CP Tình trạng kém hiệu quả trong các dự án đầu tư công cũng như vấn đề đội vốn đầu tư trong các dự án cơ sở hạ tầng do các DNNN làm chủ đang đẩy gánh nặng tài trợ lên ngân sách và góp phần đáng kể vào mức độ gia tăng nợ công trong những năm gần đây Bài viết cũng dự báo xu hướng nợ công Việt Nam đến năm 2030 dựa trên một số kịch bản giả định Tất cả các kịch bản dự báo cho thấy nợ công sẽ tiếp tục xu hướng tăng lên trong tương lai với mức độ tùy thuộc vào triển vọng tăng trưởng kinh tế và nỗ lực cắt giảm bội chi ngân sách của CP [42]

Luận án Đỗ Đình Thu đã phân tích những vấn đề cơ bản về quản lý vay, trả nợ trong và ngoài nước của CP; Rút ra 10 bài học cho Việt Nam từ kinh nghiệm quản

lý nợ CP của các nước (Thái Lan, Indonexia, Malaysia,…); nêu và đánh giá thực trạng quản lý vay, trả nợ CP ở Việt Nam từ năm 1990 đến năm 2006, trên cơ sở đó tác giả đề xuất các nhóm giải pháp chung, các nhóm giải pháp nợ vay trong nước,

nợ vay ngoài nước của CP; nhóm giải pháp tăng cường nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nợ CP Tuy nhiên, do bối cảnh của đất nước và quốc tế đã có nhiều thay đổi mang tính bước ngoặt, nên những vấn đề mà luận án đã giải quyết không còn sát với thực tế Đặc biệt, từ khi Việt Nam có Luật QLNC và sự hội nhập quốc tế mạnh mẽ như hiện nay [43]

Nguyễn Kim Thanh, “Vai trò của NHNN trong quản lý nợ công”, Tác giả đã nêu lên hai lý do chính mà các CP phải QLNC được rút ra từ thực tế, đó là: (i) Danh mục nợ của CP ngày càng lớn và phức tạp, nó có thể gây ra rủi ro đối với sự bất ổn vĩ mô, như mất khả năng thanh toán quốc gia đối với phần còn lại của thế giới và tình trạng ổn định của tài chính quốc gia; (ii) Việc QLNC hợp lý có thể làm giảm thiểu chi phí và rủi ro Trên cơ sở Luật QLNC 2009, tác giả nêu lên bốn vai trò của NHNN trong thực hiện nội dung QLNC là: (1) Góp phần giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực của thâm hụt ngân sách đến các lĩnh vực khác của nền kinh tế thông qua việc điều tiết dòng tiền giữa các lĩnh vực của nền kinh tế một cách hợp

lý bằng các công cụ của chính sách tiền tệ; (2) Hỗ trợ tích cực việc huy động vốn cho bù đắp thâm hụt ngân sách, thông qua việc góp phần thúc đẩy sự phát triển thị trường trái phiếu CP; (3) Có vai trò quan trọng trong việc tham gia chiến lược quản lý nợ nước ngoài của CP; (4) Giảm thiểu rủi ro nợ CP [41]

Luận án Lê Thị Diệu Huyền, đi sâu nghiên cứu nội dung của cơ chế QLNC nói chung Phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế QLNC và đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế QLNC Việt Nam Tác giả đã sử dụng

mô hình kinh tế lượng để đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố KTVM đến nợ công Tuy nhiên, do quãng thời gian hình thành số liệu ngắn, mức độ chính xác

và đồng bộ của các thông tin, nên kết luận trong mô hình còn có những hạn chế nhất định [31]

Luận án Vũ Thanh Hải đã đề cập những vấn đề cơ bản về kiểm toán nợ công, đánh giá tình hình nợ công và QLNC, phân tích thực trạng kiểm toán nợ công ở Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc tổ chức kiểm toán nợ công, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công Việt Nam Luận án đã chỉ rõ: qua gần 20 năm hoạt động, KTNN vẫn chưa tiến hành kiểm toán

nợ công một cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có tính vĩ mô, chưa có đánh giá giám sát về cơ cấu, chi phí, để hoàn thiện công tác QLNC [24]

Bài viết của Phan Đình Nguyên, đã nghiên cứu thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2006 - 2013 bằng phương pháp định tính: về giá trị tuyệt đối, mức nợ bình quân trên đầu người, tỷ lệ nợ công/GDP Từ đó tác giả đã chỉ ra một số

hạn chế trong công tác quản lý nợ công ở Việt Nam: khung thể chế luật pháp còn rườm rà chồng chéo; khâu đánh giá nợ còn có độ trễ nhất định so với thực tế; việc quản lý sử dụng nợ công chưa hợp lý [36]

Bài viết của Đỗ Thiên Anh Tuấn đã thảo luận các mô thức QLNC được IMF

và WB đồng đề xuất trong “Các nguyên tắc chung về quản lý nợ công”, lồng ghép

kinh nghiệm ở các nước và việc áp dụng ở Việt Nam Tác giả tiếp cận và đánh giá các mô thức QLNC trên thế giới thiên về giác độ quản trị, có những đánh giá, nhận định xác đáng về 10 rủi ro chính mà nợ công Việt Nam đang phải đối mặt trong thời gian tới, từ đó tác giả cũng khuyến nghị rằng: các quy định QLNC hiện nay nếu được áp dụng tốt nhất cũng chỉ giúp Việt Nam quản lý tốt hơn các khoản nợ công của mình và từ đó phần nào giảm thiểu rủi ro liên quan, song nó vẫn không đủ và không thể loại bỏ hết được các nguyên nhân hình thành nợ công vốn có nguồn gốc sâu xa,…để giải quyết giảm nợ công thì phải tái cấu trúc nền kinh tế, cải cách thể

chế, giúp nền kinh tế tăng trưởng được một cách bền vững [47]

Phạm Quý Long, đã khảo sát kinh nghiệm quản lý rủi ro nợ công của Nhật Bản, quốc gia có tỉ lệ nợ công cao nhất thế giới (245%), từ đó tác giả rút ra những bài học hữu ích cho công tác quản lý rủi ro nợ công Việt Nam Tuy nhiên, do các đặc thù của hai nền kinh tế khác nhau nên những khuyến nghị có những hạn chế nhất định nếu áp dụng một cách máy móc vào thực tiễn Việt Nam [34]

Đào Văn Hùng, đã cung cấp một cách tổng quan về QLNC, phân tích so sách

nợ công của Việt Nam với thông lệ quốc tế, từ đó đưa ra một số gợi ý nhằm đưa quản lý nợ công Việt Nam tiếp cận các chuẩn mực quốc tế hiện hành Tác giả đã nghiên cứu các quan điểm, các khái niệm của nhiều tổ chức quốc tế về QLNC, trên cơ sở đó tác giả đối chiếu với thực trạng QLNC của Việt Nam để chỉ ra các điểm còn khác biệt Ngoài ra, tác giả đã giới thiệu một cơ chế quản lý nợ công tiến tiến là sử dụng phương pháp Quản trị tài sản và nợ (Asset-Liability Management, ALM) vốn đã được ứng dụng rộng rãi từ những năm 1970 trong khu vực tư, đặc biệt là lĩnh vực ngân hàng và bảo hiểm Đối với khu vực công, phải đến đầu những năm 2000 mới có các nghiên cứu đầu tiên về ứng dụng phương pháp ALM trong quản lý nợ công Cho đến gần đây, phương pháp này mới thực sự được đưa vào

triển khai tại một số nước với trình độ phát triển khác nhau và mang lại nhiều kết quả khả quan [29]

Trần Ngọc Hoàng, đã chỉ ra bốn nguyên nhân cơ bản làm gia tăng nợ công của Việt Nam, như: do bội chi NSNN liên tục ở mức cao; do đà tăng trưởng kinh tế chậm lại; việc tổ chức QLNC còn hạn chế, cả về hành lang pháp lý, tổ chức quản lý và con người thực hiện; trong đó nguyên nhân tỷ giá và lạm phát có ảnh hưởng đến việc gia tăng nợ công Việt Nam nhưng không đáng kể Từ đó, tác giả đưa ra năm kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả QLNC Việt Nam trong thời gian tới [28]

Theo Đặng Văn Thanh trong QLNC Việt Nam hiện nay, một yêu cầu cấp bách đặt ra là phải cơ cấu lại nợ công trong bối cảnh chung của tái cơ cấu lại nền kinh tế, tăng cường công tác quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công đảm bảo sự bền vững của nền tài chính quốc gia, lành mạnh hóa tài chính NN và NSNN Để thực hiện được điều đó, tác giả cho rằng phải đổi mới phân cấp về phân định trách nhiệm

và thẩm quyền quản lý nợ của các cơ quan thuộc CP Hiện có nhiều vướng mắc cần được phân định rõ ràng hơn và khoa học hơn cả về pháp lý và cả trên thực tế Đặc biệt, trong các nhiệm vụ xây dựng chiến lược nợ dài hạn; lĩnh vực quản lý vay, trả

nợ nước ngoài; nhiệm vụ tìm kiếm, đàm phán ký kết về vay ODA, vay nước ngoài của CP; trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ trong nước Nhận dạng đầy đủ quy trình

và từng công đoạn, từng nghiệp vụ của quy trình vay và trả nợ trong toàn bộ công tác quản lý nợ công Cần có sự quản lý tập trung, thống nhất toàn bộ quy trình vay

và trả nợ, tránh phân tán, chồng chéo trong chức năng, nhiệm vụ Cần xây dựng và vận hành một đơn vị chuyên trách thực sự làm nhiệm vụ quản lý và điều phối nợ, vay và trả nợ Việc QLNC không tập trung dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng thể rủi ro tài khóa từ hoạt động vay nợ của

CP và khu vực công; để hoạch định các chính sách/chiến lược nợ hiệu quả với chi phí và rủi ro thấp nhất có thể Không có cơ quan đầu mối/chuyên trách của CP về QLNC, dẫn đến thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ mô giữa các chính sách tài khóa, tiền tệ

và QLNC Do phân định trách nhiệm không rõ ràng, dẫn đến thiếu chủ động trong điều hành vay nợ, không giảm thiểu được chi phí vay nợ Ngoài ra, việc tổ chức quản lý phân tán còn dẫn đến không tập trung được nguồn nhân lực có kỹ năng

chuyên môn, hạn chế đáng kể các cơ hội đào tạo, nâng cao năng lực của đội ngũ cán

Nguyễn Đức Thành và Nguyễn Hồng Ngọc, hai tác giả của phòng nghiên cứu VEPR đã nêu và đánh giá tình hình QLNC tại Việt Nam trong thời gian qua, nghiên cứu kinh nghiệm QLNC trên thế giới đối với một số nội dung thiết yếu như: Định nghĩa về nợ công, các chỉ tiêu an toàn nợ, các chiến lược quản lý nợ trong ngắn và trung hạn, mô hình tổ chức QLNC Từ đó bài viết đưa ra một số khuyến nghị hữu ích cho Việt Nam Đặc biệt, trong nghiên cứu này các tác giả đã đối chiếu, so sánh, đánh giá sự khác biệt giữa Luật QLNC 2009 và bản dự thảo Luật QLNC 2017 (Luật

đã được công bố ngày 14/12/2017), nhấn mạnh những bước cải tiến của Luật QLNC 2017 và những vấn đề còn cần phải thảo luận thêm [40]

Qua phân tích các công trình trên cho thấy, nợ công và QLNC đã được nghiên cứu khá toàn diện cả trong và ngoài nước, đã làm rõ được những vấn đề học thuật cũng như thực tiễn liên quan đến QLNC Các nghiên cứu đã cung cấp cho nghiên cứu sinh những cơ sở lý luận trọng yếu về nợ công và QLNC, như: khái niệm, cách đo lường, phân loại nợ công; nguyên nhân nợ công, nguồn vay; nguyên tắc vay, trả nợ công; cách thức sử dụng nợ công hiệu quả; Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện về QLNC

ở Việt Nam trong HNQT Mặc dù vậy, những nghiên cứu trên là cơ sở quan trọng, tạo điều kiện tiền đề cho nghiên cứu sinh kế thừa và tiếp tục bổ sung, phát triển cả

lý luận và thực tiễn về QLNC phù hợp với điều kiện Việt Nam trong bối cảnh HNQT hiện nay

1.1.2 Tổng quan nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công với nền kinh

tế - xã hội

1.1.2.1 Nợ công và quản lý nợ công với tăng trưởng kinh tế

Theo Panizza và Presbitero, đây là một trong những vấn đề được các nhà kinh tế quan tâm sớm nhất khi nghiên cứu về nợ công, với những tranh luận cho đến nay vẫn chưa hề ngã ngũ Câu hỏi trọng tâm là: Điều gì sẽ xảy ra với tăng trưởng kinh tế nếu CP quyết định giảm thuế và thay vào đó, vay nợ số tiền tương ứng để

đáp ứng nhu cầu chi tiêu? [96]

Có hai quan điểm chính Những người theo trường phái Ricardo-Barro cho rằng nợ công không gây ra bất cứ tác động nào đối với nền kinh tế vì các chủ thể kinh tế ý thức được việc CP giảm thuế và tài trợ thâm hụt ngân sách bằng vay nợ một mặt sẽ làm tăng thu nhập khả dụng của họ ngày hôm nay, nhưng mặt khác phần thu nhập này sẽ mất đi khi CP tăng thuế để có nguồn trả nợ vào thời điểm khoản vay đáo hạn Về bản chất, nợ công không làm tăng thu nhập thường xuyên của bất

cứ ai mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang tương lai Ý thức rõ điều này, các chủ thể kinh tế sẽ không thay đổi hành vi của mình và do vậy, ảnh hưởng của nợ công đến nền kinh tế nói chung là trung tính (“Ricardian equivalence”)

Ngược lại, những người theo trường phái tân cổ điển mà đại diện là Elmendorf và Mankiw cho rằng các chủ thể kinh tế không phải lúc nào cũng ý thức được (hoặc có đủ động cơ để quan tâm đến) các nghĩa vụ thuế tương lai tiềm ẩn trong vấn đề nợ công Trong trường hợp đó, nợ công sẽ có tác động nhất định đến tăng trưởng kinh tế, với các tác động tích cực trong ngắn hạn và tác động tiêu cực tiềm tàng trong dài hạn Trong ngắn hạn, nền kinh tế phụ thuộc chủ yếu vào tổng cầu nên việc giảm thuế và tài trợ ngân sách bằng nợ công sẽ giúp tăng thu nhập khả dụng của các chủ thể trong nền kinh tế, kích thích gia tăng tổng cầu và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Ngược lại, trong dài hạn, nền kinh tế phụ thuộc nhiều hơn vào tổng cung Việc CP vay nợ với quy mô lớn sẽ làm giảm nguồn vốn nhàn rỗi trên thị trường và tăng lãi suất, khiến khu vực tư nhân khó vay vốn đầu tư, từ đó gây ra các tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế trong dài hạn [70] Những người theo trường phái này khuyến khích việc sử dụng nợ công như là công cụ chính sách để

trung hòa các tác động của chu kỳ kinh tế: Chính phủ nên giảm thuế, tăng vay nợ khi nền kinh tế suy thoái để kích cầu, đồng thời tăng thuế và giảm nợ công khi nền kinh tế tăng trưởng cao để hạn chế các tác động tiêu cực dài hạn của nợ công

Đã có nhiều nghiên cứu trên số liệu thực tế để kiểm nghiệm hai giả thuyết trên song kết quả vẫn còn nhiều trái ngược Trong một nghiên cứu rất có ảnh hưởng xuất bản năm 2010, Reinhart và Rogoff phân tích mối quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế ở hơn 44 quốc gia phát triển và đang phát triển, với số liệu lịch sử trải gần 200 năm Kết quả cho thấy không có mối tương quan rõ ràng giữa nợ công

và tăng trưởng kinh tế khi nợ công nằm dưới ngưỡng 90% GDP; tuy nhiên, tại ngưỡng 90% GDP, nhóm các nước có nợ công trên ngưỡng này có tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp hơn hẳn từ 1% đến 3% so với nhóm các nước còn lại Các tác giả, do vậy, kết luận nợ công ở mức cao có tác động tiêu cực nghiêm trọng đến tăng trưởng kinh tế Kết quả báo cáo của Reinhart và Rogoff cũng như nhiều phân tích tương tự trước và sau đó đã thúc đẩy IMF không ngừng khuyến cáo các quốc gia thành viên, đặc biệt các nước thuộc liên minh châu Âu, nỗ lực cắt giảm nợ công để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế [98]

Trong khi kết quả của Reinhart và Rogoff chủ yếu đến từ việc quan sát tổng quát số liệu, nhiều nghiên cứu sau đó đã nỗ lực kiểm định lại kết quả trên bằng các phương pháp đo lường kinh tế sâu sắc và toàn diện hơn Câu trả lời không hoàn toàn thuyết phục [98] Panizza và Presbitero khẳng định quan hệ nghịch biến giữa

nợ công và tăng trưởng kinh tế trong dài hạn, bất kể là mối quan hệ tuyến tính như nhiều nghiên cứu khác đã khẳng định trước đó, hay mối quan hệ phi tuyến tính như chỉ ra trong Reinhart và Rogoff (2010), thực tế sẽ biến mất sau khi điều chỉnh cho các tác động nội sinh trong mối quan hệ này Egert và một số tác giả khác, bằng việc áp dụng mô hình hồi quy phi tuyến tính trên chính số liệu của Reinhart và Rogoff, cũng rút ra kết luận tương tự rằng rất khó để chỉ ra tác động tiêu cực của nợ công đến tăng trưởng kinh tế Ngược lại, trong một nghiên cứu gần nhất, Eberhardt

và Presbitero khẳng định tái tìm thấy bằng chứng rằng nợ công có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế nếu ở mức cao Quan trọng hơn, ngưỡng cao/thấp này không nhất thiết đồng nhất ở mức 90% GDP cho mọi quốc gia như chỉ ra trong Reinhart và Rogoff mà thay đổi khác nhau giữa các quốc gia [65] Tuy nhiên,

nghiên cứu của Eberhardt và Presbitero không đề cập yếu tố nào đóng vai trò then chốt trong việc giúp xác định ngưỡng tác động tiêu cực của nợ công đến tăng trưởng kinh tế cho từng quốc gia Điều này cho thấy mối quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế vẫn là vấn đề đặc biệt phức tạp mà hiểu biết thực tiễn đến nay vẫn còn nhiều hạn chế

Theo Lê Thị Minh Ngọc, xét về mặt tích cực, CP các quốc gia có thể sử dụng

nợ công là một công cụ để tài trợ vốn, đáp ứng nhu cầu đầu tư cho các dự án, công trình trọng điểm quốc gia, khuyến khích phát triển sản xuất, kích thích tăng trưởng kinh tế Giải pháp tăng nợ công để bù đắp thâm hụt ngân sách do cắt giảm thuế sẽ góp phần kích thích tiêu dùng, tăng sản lượng, việc làm, tăng tổng sản phẩm quốc dân trong ngắn hạn Về mặt tiêu cực, nợ công lớn có thể ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế như sau: (i) Nợ công lớn làm giảm tích lũy vốn tư nhân (private saving), dẫn đến hiện tượng thoái lui đầu tư tư nhân; (ii) Nợ công làm giảm tiết kiệm quốc gia (national saving); (iii) Nợ công tạo áp lực gây ra lạm phát; (iv) Nợ công làm méo mó các hoạt động kinh tế, gây tổn thất phúc lợi xã hội [35]

Tại Việt Nam các công trình thực nghiệm về mối quan hệ giữa nợ công với tăng trưởng kinh tế, điển hình là nghiên cứu về tỷ lệ nước ngoài tối ưu của tác giả Nguyễn Hữu Tuấn Tác giả dựa trên lý thuyết ngưỡng nợ công “debt overhang” là

lý thuyết mô tả mối quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế trong dài hạn Theo đó, một quốc gia có số nợ vượt quá ngưỡng nợ thì số tiền dự kiến chi trả nợ nước ngoài sẽ giảm dần khi dung lượng nợ tăng lên Lý thuyết này hàm ý khi nợ công của một quốc gia tăng lên đến một mức nào đó sẽ ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng Lý thuyết ngưỡng nợ công “debt overhang” được mô tả qua đường cong Laffer trong đó ở phần đi lên của đường cong cho thấy nợ công càng tăng thì khả năng trả nợ cũng tăng lên, phần đi xuống của đường cong lại mô tả khi nợ càng tăng thì khả năng trả nợ càng giảm do những tác động tiêu cực của nợ công trong đó có tác động chèn ép đầu tư tư nhân Đỉnh của đường cong là tỷ lệ nợ tối ưu Việt Nam nên duy trì mà không phải lo ngại vấn đề “debt overhang” hay nói cách khác đó chính là ngưỡng nợ tối ưu hoặc giá trị tới hạn của nợ nước ngoài Nguyễn Hữu Tuấn đã sử dụng số liệu nợ nước ngoài và GDP thực tế của Việt Nam trong giai

đoạn 1986 - 2009 để mô tả đường cong Laffer và tìm ra ngưỡng nợ là 65% Tiếp đó, tác giả kiểm định mối quan hệ giữa nợ và tăng trưởng kinh tế của Việt Nam Tuy nhiên, trong mô hình này tác giả chỉ đề cập đến nhân tố độ mở của nền kinh tế có tác động đến mối quan hệ giữa nợ nước ngoài và Việt Nam Khi phân tích mối quan

hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế cần phải xem xét với hoạt động sử dụng nguồn vốn vay cho phát triển kinh tế CP có thể huy động nợ công để đầu tư hoặc tài trợ cho các khoản chi tiêu dùng của NN Vậy, nếu CP dùng nợ công để tăng đầu

tư hay tiêu dùng sẽ có ảnh hưởng như thế nào đến tăng trưởng kinh tế Nói cách khác khi CP thay đổi cơ cấu chi tiêu cũng là nhân tố tác động đến nợ công, tăng trưởng kinh tế Ngoài ra việc sử dụng nhân tố GDP danh nghĩa hay thực tế trong phân tích cũng chưa được thống nhất trong các công trình nghiên cứu [48]

Nghiên cứu về chủ đề này đã được thực hiện rất nhiều tại các nước phát triển, nhất là sau khi khủng hoảng nợ công ở Liên minh châu Âu nhưng vẫn còn mâu thuẫn và chưa có lời giải thỏa đáng Ở Việt Nam, theo hiểu biết của nghiên cứu sinh ngoại trừ một số ít nghiên cứu thực nghiệm như của Nguyễn Hữu Tuấn thì các nghiên cứu khác mới chỉ dừng lại ở việc mô tả mối quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng Kinh tế

1.1.2.2 Nợ công và quản lý nợ công với ổn định kinh tế - tài chính vĩ mô

Ổn định tài chính vĩ mô trước hết bao gồm sự ổn định của thị trường tài chính và thị trường các yếu tố sản xuất, thể hiện qua mức biến động thấp của các chỉ

số trọng yếu như giá cả, nguồn cung tiền tệ, nguồn cung tín dụng, tỷ giá hối đoái, lãi suất, giá cả các tài sản tài chính như trái phiếu, cổ phiếu và các công cụ phái sinh [63] Trong khi mối liên hệ trực tiếp giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế còn gây nhiều tranh cãi thì tác động của nợ công đến ổn định môi trường kinh tế - tài chính

vĩ mô là điều hầu hết các nghiên cứu đều thống nhất nhận định Theo đó, khi nợ công ở mức cao và không ngừng gia tăng, nền kinh tế trở nên suy yếu, dễ bị tổn thương và đối diện với nguy cơ cao hơn hẳn về khủng hoảng Có ba kênh tác động

được đặc biệt lưu ý Thứ nhất, là tác động tiêu cực của việc gia tăng rủi ro nợ công,

đặc biệt là nợ CP, lên chi phí huy động vốn của toàn bộ nền kinh tế Điều này xuất phát từ việc trong điều kiện thông thường hầu hết các nhà đầu tư đều coi CP là đối

tác có rủi ro tín dụng thấp nhất trong phạm vi một quốc gia Do vậy, lãi suất áp dụng trên nợ CP thường được lấy làm điểm sàn của chi phí vốn, từ đó nhà đầu tư sẽ cộng thêm một khoản chênh lệch tương ứng với mức độ rủi ro cụ thể của người đi vay và bản chất hoạt động đầu tư (còn gọi là phần bù rủi ro) Với tính chất là điểm sàn tham chiếu, mọi sự gia tăng về rủi ro nợ công sẽ có tác động trực tiếp làm tăng lãi suất nợ CP và ngay lập tức lan truyền làm tăng chi phí huy động vốn của toàn bộ nền kinh tế, gia tăng rủi ro thanh khoản, suy giảm đầu tư, dẫn tới suy thoái kinh tế

và thất nghiệp gia tăng Tác động thực tế của mối quan hệ này đã được kiểm nghiệm qua nhiều phân tích Chẳng hạn, Corsetti et al khi khảo sát tương quan giữa phí bảo hiểm rủi ro tín dụng (credit default spread) áp dụng đối với chính phủ và các doanh nghiệp ở nhiều nước châu Âu đã thấy rằng hai biến số này biến động cùng chiều với nhau ở mức độ gần như hoàn hảo [62]

Thứ hai, là tác động lan truyền rủi ro từ khu vực công sang khu vực tư gián

tiếp thông qua các trung gian tài chính Trong hầu hết các nền kinh tế thị trường hiện đại, ngân hàng và các định chế tài chính như quỹ hưu trí, công ty bảo hiểm và quỹ đầu tư đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc điều chuyển vốn từ tiết kiệm sang đầu tư Sự vận hành ổn định, thông suốt của hệ thống tài chính, do vậy, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển ổn định và thịnh vượng của nền kinh

tế Tuy nhiên, theo Bolton và Jeanne do đặc thù hoạt động của mình, các trung gian tài chính cũng đồng thời là các chủ thể nắm giữ phần lớn các khoản nợ CP Bên cạnh việc mang lại thu nhập từ lợi tức, tín phiếu và trái phiếu chính phủ còn là loại tài sản cầm cố được ưa chuộng để các ngân hàng sử dụng làm tài sản đảm bảo khi cần vay vốn trên thị trường tài chính Sự gia tăng rủi ro nợ công tất yếu sẽ làm giảm giá trị các tài sản này, trực tiếp làm suy yếu bảng tổng kết tài sản và làm tăng rủi ro trong việc tiếp cận vốn cho các ngân hàng Ngoài ra, nợ công gia tăng còn gây ra tác động tiêu cực gián tiếp lên việc huy động vốn của các ngân hàng do việc tại nhiều quốc gia, chính phủ cũng đồng thời là người bảo lãnh cho các khoản tiền gửi của công chúng Bất cứ dấu hỏi nào về độ khả tín của chính phủ cũng sẽ làm giảm lòng tin của công chúng đối với các bảo lãnh này, gây khó khăn cho ngân hàng trong việc huy động vốn mới cũng như tiếp tục quay vòng nguồn vốn đã huy động Tình

trạng rủi ro nợ công gia tăng, do vậy, sẽ làm suy yếu nghiêm trọng toàn bộ hệ thống tài chính, dẫn tới khủng hoảng hệ thống ngân hàng, thu hẹp tín dụng, gia tăng rủi ro thanh khoản, kéo theo khủng hoảng kinh tế và nhiều hệ lụy tiêu cực trong dài hạn [59], [75] Nguy cơ hiện hữu này là mối quan tâm hàng đầu tại nhiều nước châu Âu trong cuộc khủng hoảng kinh tế-tài chính 2007-2009, dẫn tới việc ngân hàng trung ương (NHTW) châu Âu đã phải tổ chức khẩn cấp các gói hỗ trợ và thiết lập một kênh cấp vốn đặc biệt để duy trì thanh khoản trên toàn hệ thống ngân hàng và thị trường tài chính (xem thêm Bocola 2015 và BIS 2011) Tất nhiên, mối ràng buộc xuất phát từ việc các trung gian tài chính cũng đồng thời là người nắm giữ phần lớn các khoản nợ công cũng tạo ra nguy cơ tác động ngược chiều: một cuộc khủng hoảng trong hệ thống ngân hàng có thể có tác động tiêu cực nghiêm trọng đến rủi ro nợ công, gây ra vòng xoáy hai chiều khiến toàn bộ nền kinh tế sụp đổ Nguy cơ này trở nên đặc biệt rõ rệt khi tình trạng nợ công đạt mức cao, khiến cho bất cứ cú sốc nhỏ nào từ hệ thống tài chính cũng có thể đẩy hệ thống rơi vào vòng xoáy [87], [100]

Thứ ba, là các nguy cơ bất ổn về môi trường kinh tế-tài chính vĩ mô xuất

phát từ sự bất hợp lý trong cấu trúc nợ công Theo phân tích của Dornbusch và Draghi, khi nợ công gia tăng vượt ngưỡng nhất định, chính phủ không thể tiếp tục vay nợ nếu không chấp nhận một số biện pháp làm hài lòng các nhà đầu tư như rút ngắn kỳ hạn, chỉ số hóa lãi suất theo lạm phát, hay chuyển sang vay nợ bằng đồng ngoại tệ [64] (xem thêm Missale 2012 và các tài liệu liên quan trong phần danh mục tài liệu tham khảo) Các biện pháp này thoạt nhiên tưởng như vô hại vì nó giúp cho chính phủ tiếp tục vay nợ với quy mô và chi phí hầu như không thay đổi Tuy nhiên

về bản chất, cấu trúc nợ công đang dần thay đổi theo hướng rút ngắn kỳ hạn trung bình, tăng tỷ trọng nợ chỉ số hóa theo lạm phát và tăng tỷ trọng nợ bằng đồng ngoại

tệ trong tổng dư nợ [52] Quan trọng hơn, khi cấu trúc nợ công bắt đầu dịch chuyển sang hướng này, quá trình đó gần như sẽ không thể ngừng lại mà chỉ có thể tiếp tục tăng tốc nếu không có đột phá nào trong thặng dư ngân sách [99] Kết quả là nền kinh tế trở nên đặc biệt dễ bị tổn thương Trong điều kiện tài khoản vốn đã được tự

do hóa và một cuộc tấn công tiền tệ diễn ra, cách thức duy nhất để bảo đảm giá trị đồng nội tệ là NHTW phải tăng lãi suất Tuy nhiên với áp lực nợ công đang đè nặng

và kỳ hạn nợ ngắn, việc tăng lãi suất sẽ khiến chính phủ không thể tiếp cận vốn trên thị trường mà phải chấp nhận phát hành tiền mới để trả nợ Việc này, đến lượt nó, sẽ khiến thị trường suy giảm lòng tin và tăng áp lực phá giá lên đồng nội tệ Để chống lại, ngân hàng trung ương phải tiếp tục tăng lãi suất hơn nữa Vòng xoáy này rốt cuộc sẽ nhanh chóng đẩy ngân sách và cả NHTW vào trạng thái khủng hoảng Gánh nặng đồng thời của việc gia tăng lãi suất trên nợ nội tệ và gia tăng giá trị trên nợ ngoại tệ, cả hai đều trở nên nghiêm trọng do việc cấu trúc nợ đã dịch chuyển sang

nợ ngắn hạn và nợ ngoại tệ trước đó, sẽ khiến ngân sách không thể đáp ứng nổi Cuộc tấn công tiền tệ kết thúc với thất bại hoàn toàn thuộc về chính phủ và người dân quốc gia bị tấn công Đây cũng chính là thực tế đã diễn ra ở Thái Lan và Indonesia trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 Theo Dornbusch và Draghi, cách duy nhất để hạn chế những rủi ro này là giữ cho quy mô nợ công luôn

ở mức vừa phải và quan trọng hơn, phải đảm bảo cấu trúc nợ hợp lý, trong đó quan trọng nhất là việc phân bổ nợ trải đều giữa các kỳ hạn và hạn chế vay nợ quá mức bằng đồng ngoại tệ, bất kể việc trong nhiều trường hợp, nợ ngắn hạn hay nợ bằng đồng ngoại tệ sẽ giúp làm giảm đáng kể chi phí nợ công trong kỳ ngân sách hiện hành [62]

Trong nghiên cứu của TS Vũ Đình Ánh, đã phân tích kinh nghiệm thực tiễn sử dụng vay nợ CP của các nước: Mỹ, Nhật Bản, Trung quốc,… Từ đó rút ra những bài học hữu ích cho Việt Nam trong tiến trình sử dụng vay nợ CP thành một công cụ điều tiết vĩ mô có hiệu quả Đặc biệt đề tài đã đề xuất hệ thống các mục tiêu, giải pháp, lộ trình vay nợ, chiến lược vay nợ CP (xây dựng mô hình cân bằng khả toán CGE cho Việt Nam, phân tích và dự báo khả năng sử dụng vay nợ nước ngoài của CP đến năm 2020,…), phát huy vai trò công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô, phục vụ mục tiêu tăng trưởng kinh tế với tốc độ cao và bền vững giai đoạn 2008 - 2020 [2]

Đồng quan điểm với Dornbusch và Draghi, theo Đỗ Thiên Anh Tuấn, một cấu trúc nợ công bất hợp lý sẽ dẫn đến sự bất ổn cho môi trường kinh tế - tài chính

vĩ mô của quốc gia Lịch sử của nhiều cuộc đỗ vỡ nợ công cho thấy nếu danh mục

nợ có kỳ hạn ngắn, chủ yếu có lãi suất thả nổi, nợ ngoại tệ nhiều, nợ tiềm ẩn (contingent debts) lớn, thường sẽ rất rủi ro và chúng cũng là những yếu tố không chỉ có thể gây kích hoạt mà còn lan truyền khủng hoảng nhanh chóng [47] Về chủ

đề này ở Việt Nam còn có rất nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến với những cấp độ khác nhau, từ các luận án, sách, đề tài, các bài viết, Tuy nhiên vẫn chưa có những công trình nghiên cứu chuyên sâu, phân tích xác đáng thực trạng cụ thể, từ

đó có những đề xuất mang tính khả thi để giải quyết vấn đề

1.1.3 Tổng quan nghiên cứu về tính bền vững của nợ công

Tính bền vững của nợ công là một thuật ngữ thường được đề cập trong các thảo luận chính sách song trên thực tế lại không có một cách hiểu hoàn toàn thống nhất trong giới học thuật Theo nghĩa chung nhất, nợ công được gọi là bền vững khi khả năng vỡ nợ của CP trong tương lai là điều gần như không thể xảy ra Để diễn giải cụ thể khái niệm này cần đưa ra một khái niệm chi tiết về nợ công cũng như ấn định một tầm nhìn nhất định về tương lai (ngắn hạn, trung hạn hay dài hạn) Theo quan điểm thận trọng, nợ công chỉ được coi là bền vững nếu ngay cả khi được đo lường ở phạm vi rộng nhất (tức nợ của toàn bộ khu vực công, bao gồm cả các nghĩa

vụ nợ dự kiến trong tương lai và các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn) thì xác suất vỡ nợ vào bất

cứ thời điểm nào trong tương lai cũng là tiệm cận không

Trong tuyển tập chuyên đề về tính bền vững của nợ công, Neck và Sturm, trên cơ sở tổng hợp nghiên cứu của nhiều tác giả, đã tóm lược một số cách tiếp cận chính về tính bền vững của nợ công Xuất phát điểm của các thảo luận này là ràng buộc ngân sách CP trong đó yêu cầu tổng chi tiêu công và trả lãi nợ vay trên nợ hiện hành phải nhỏ hơn hoặc bằng tổng thu ngân sách và nợ mới phát hành Nếu gọi chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi ngân sách là thặng dư (hay thâm hụt) ngân sách cơ bản thì điều kiện cần và đủ để duy trì trạng thái nợ công bền vững là số nợ hiện hành phải luôn nhỏ hơn tổng giá trị hiện tại của thặng dư hay thâm hụt ngân sách trong tương lai Theo đó, thâm hụt ngân sách trong một số năm, thậm chí nhiều năm, không nhất thiết đe dọa tính bền vững của nợ công nếu được bù lại bằng thặng

dư ngân sách trong các năm còn lại Tuy nhiên, do bản chất nội hàm phức tạp của

nợ công cũng như vô vàn các yếu tố bất định khi dự báo về tương lai, việc thẩm định tính bền vững của nợ công theo khái niệm này gần như là nhiệm vụ bất khả thi Cách tiếp cận khác có tính thực tiễn hơn là theo dõi biến động của tỷ số nợ công trên GDP Theo cách này, nợ công được gọi là bền vững khi tỷ số này nằm dưới

một ngưỡng an toàn nhất định được tính toán tùy theo đặc điểm cụ thể của mỗi nước Tại một thời điểm nào đó, tỷ số này có thể vượt ngưỡng mục tiêu song tính bền vững của nợ công vẫn được đảm bảo nếu tỷ số này có khuynh hướng giảm dần

về ngưỡng mục tiêu trong tương lai gần [92] Đây cũng là cách tiếp cận phổ biến trong các thảo luận chính sách và trong các khuyến cáo về quản lý nợ công của IMF Khó khăn chính trong cách tiếp cận này là việc xác định ngưỡng nợ công an toàn cho một quốc gia, vấn đề mà như đã đề cập ở phần trước, giới học thuật hiện vẫn chưa có câu trả lời thỏa đáng Như là một giải pháp tình thế, IMF duy trì khuyến cáo nợ công không nên vượt ngưỡng 50% GDP đối với các nước thu nhập thấp nhưng có năng lực điều hành chính sách tốt Kèm theo đó, IMF cũng khuyến cáo một số chỉ tiêu khác cần duy trì để đảm bảo tính bền vững của nợ công như nợ công không vượt quá 2 lần tổng giá trị xuất khẩu, không vượt quá 3 lần tổng thu ngân sách hay tổng chi trả lãi hàng năm không vượt quá ¼ thu ngân sách

Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt từ thực trạng nợ công của Việt Nam, phân tích khả năng trả nợ, đã đưa ra các tiêu chí đo lường mức độ bền vững

nợ và đánh giá an toàn về nợ công của Việt Nam, từ đó đề xuất giải pháp tăng cường quản lý nợ công từ những giải pháp chung như phát triển nội lực nền kinh tế, xây dựng môi trường tài chính hiệu quả, đến các giải pháp cụ thể như kiểm soát nợ công ở mức an toàn, sử dụng nợ công hiệu quả [26]

Lê Thị Diệu Huyền, đã đưa ra phương pháp phân tích nợ bền vững (Debt Sustainability Analysis -DSA) Đây là phương pháp đánh giá nợ bền vững dựa trên các chỉ số phân tích nợ, gắn với chỉ số an toàn nợ công, bao gồm ba bước: (i) Xác định các ngưỡng chuẩn để đánh giá theo gợi ý của IMF/WB (NPV nợ/GDP; NPV nợ/XK; NPV nợ/thu NSNN; ); (ii) Xác định khoảng thời gian và thu thập số liệu (Thời gian thu thập, thời gian dự báo; Thu thập các số liệu gắn với yếu tố vĩ mô); (ii) Thực hiện phân tích, đánh giá mức độ bền vững của nợ (Nhóm chỉ số về gánh nặng nợ; nhóm chỉ số thanh khoản; nhóm chỉ số khác) Tác giả cũng lưu ý, khi phân tích tính bền vững của nợ công không nên chỉ dừng lại thông qua phân tích các chỉ

số mà cần quan tâm đến cơ cấu nợ: nợ trong nước/nợ nước ngoài; cơ cấu lãi suất và tiền tệ; cơ cấu về kỳ hạn trả nợ; [31]

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.2.1 Những kết quả nghiên cứu đã được khẳng định

- Về mặt lý luận: đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, tổng thể về QLNC trong HNQT cho các nước đang phát triển, tạo ra một khoảng trống kiến thức, thông tin về lĩnh vực này Cũng chưa có công trình nào nghiên cứu một

cách có hệ thống, toàn diện QLNC ở Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2011-2022;

- Về thực tiễn: Đến nay chưa có công trình nghiên cứu nào phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng QLNC ở Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2011-2017 và đề xuất định hướng, giải pháp hoàn thiện QLNC ở Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2018-2022, tầm nhìn 2030

1.2.2 Những vẫn đề cần tiếp tục làm rõ

Luận án có nhiệm vụ nghiên cứu bổ sung, phát triển, làm rõ những vấn đề sau:

- Khung lý thuyết về QLNC trong HNQT phù hợp cho các nước đang phát

triển? nội dung cơ bản của QLNC cùng những nhân tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá QLNC trong HNQT? Trong HNQT, QLNC ở Việt Nam cần đạt những mục tiêu, nguyên tắc QLNC nào? những vấn đề gì đặt ra về yêu cầu cần tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán QLNC Việt Nam nhằm đảm an ninh tài chính-tiền tệ quốc gia trong HNQT giai đoạn 2018-2022?

- Đánh giá chính xác thực trạng, chỉ ra những hạn chế của QLNC ở Việt Nam trong HNQT trong giai đoạn 2011-2017, xác định các nguyên nhân chủ yếu của nó

- Trong HNQT, Việt Nam cần sửa đổi khung pháp lý, mô hình quản lý, công cụ quản lý, các nghiệp vụ QLNC thế nào để tiệm cận thông lệ quốc tế? Việt Nam cần làm gì để quản lý rủi ro nợ công khi tự do tài khoản vốn? cách thức vận động tài trợ trong môi trường cạnh tranh vốn gay gắt trên thị trường vốn quốc tế?

- Việt Nam làm thế nào để nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công, nhằm đảm bảo khả năng trả nợ? để nâng cao uy tín quốc gia trên trường quốc tế?

- Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán nợ công Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2018-2022 cần chú trọng đến những vần đề nào?

- Để xây dựng hệ thống thông tin nợ công, thúc đẩy phát triển thị trường trái phiếu trong nước và nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ QLNC ở Việt Nam trong HNQT, tăng cường hợp tác quốc tế về QLNC Việt Nam cần phải những làm gì?

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG

TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ

2.1 KHÁI QUÁT VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ

2.1.1 Khái quát về nợ công

2.1.1.1 Khái niệm nợ công

Nợ công là khái niệm tương đối phức tạp, chứa đựng nội hàm kinh tế tổng hợp gắn với quá trình kinh tế liên quan đến huy động, quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính Hiện nay, xung quanh khái niệm và bản chất của nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất, đặc biệt là ở các nước đang phát triển Vì vậy, chúng ta phải xem xét một số khái niệm nhằm làm rõ hơn nội hàm về nợ công để có

sự thống nhất trong cách sử dụng

Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công của CP Nhu cầu chi tiêu quá nhiều

so với nguồn thu có được dẫn đến thâm hụt ngân sách, buộc CP phải vay (trong và ngoài nước) để trang trải thâm hụt dẫn đến nợ công Nguyên nhân chủ yếu của nợ công ngày càng tăng do chính sách chi tiêu công và quản lý quá trình chi tiêu kém hiệu quả, tăng trưởng nguồn thu hạn chế hoặc không theo kịp với nhu cầu chi tiêu

Từ bản chất kinh tế của nợ công là thâm hụt ngân sách, việc xác định rõ các chủ thể thuộc khu vực công và phương thức hạch toán ngân sách có ý nghĩa quyết định đến việc tính toán quy mô nợ công Hiện nay, có hai cách định nghĩa về nợ công:

Theo nghĩa rộng, đại diện là khái niệm của WB, IMF (2014b), nợ công là nghĩa

vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của: CP trung ương và các Bộ; các cấp chính quyền địa phương (CQĐP); Ngân hàng trung ương; các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước (NN) phải trả nợ thay cho thể chế đó [84] Khái niệm nợ công theo cách định nghĩa này hiện được coi là thước đo toàn diện

nhất Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của CP trung ương và các cấp

CQĐP, nợ của các tổ chức độc lập nhưng được CP bảo lãnh thanh toán Theo cách định nghĩa này sẽ không đầy đủ, do loại trừ nợ của NHTW và những khoản vay nợ

không được bảo lãnh của các định chế tài chính tiền gửi và phi tiền gửi thuộc khu vực công Bảo lãnh là cam kết của CP với người cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ mà người vay không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trả nợ Trên thực tế không có cái gọi là chuẩn quốc tế về định nghĩa nợ công Ở mỗi quốc gia, tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, cách thức tổ chức

bộ máy quản lý hành chính, phân cấp ngân sách, cũng như theo từng thời kỳ để đưa ra quan niệm về nợ công riêng mà không đồng nhất với các quốc gia khác Do đó, việc so sánh số liệu thống kê nợ hay quy mô nợ công giữa các nước trở nên khó khăn và khập khiễng, ngay cả khi đã sử dụng các chỉ tiêu nợ tương đối, chẳng hạn như nợ công/GDP,

nợ công/thu NSNN,…

Luật QLNC (2009) của Việt Nam, nợ công được quan niệm theo nghĩa hẹp

Theo đó, nợ công bao gồm nợ CP, nợ được CP bảo lãnh và nợ của CQĐP, trong đó:

- Nợ CP là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được

ký kết, phát hành nhân danh NN, nhân danh CP hoặc các khoản vay khác do BTC ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ CP không bao gồm khoản nợ do NHNN phát hành nhằm thực hiện CSTT trong từng thời kỳ;

- Nợ được CP bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được CP bảo lãnh;

- Nợ CQĐP là khoản nợ do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành [37]

Như vậy, theo quy định của Luật QLNC (2009), về nguyên tắc các khoản nợ tự vay tự trả của DNNN, quỹ BHXH và các khoản vay của NHNN nhằm thực hiện chính sách tiền tệ (CSTT) trong từng thời kỳ không được tính vào nợ công

Về Nghĩa vụ nợ dự phòng hay nợ tiềm ẩn không phải là nghĩa vụ nợ hiện tại mà

là nghĩa vụ tiềm tàng trong tương lai Các nghĩa vụ nợ này chỉ được coi là khoản nợ công khi thể hiện rõ và bị đòi phải trả hoặc NN phải đi vay để trả (các khoản vay của doanh nghiệp có sự bảo lãnh bởi CP, nợ xây dựng cơ bản, nợ tự vay tự trả của các DNNN, quỹ BHXH, ) Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là nợ trực tiếp nhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi chúng chưa trở thành nghĩa vụ

nợ hiện hữu có thể theo dõi ghi chép ở dạng “khoản mục ghi nhớ” hoặc còn gọi là

“hạch toán ngoại bảng” hay “dưới dòng” Hiện nay, khái niệm “Nghĩa vụ nợ dự

phòng” còn chưa được nhắc đến nhiều ở Việt Nam, trong khi đó ở những nước phát triển, các CP đều dành quan tâm rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đến NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi xây dựng dự toán NSNN để có nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách Có thể

do thể chế chính trị hay do quan điểm điều hành mà xuất hiện những định nghĩa khác nhau theo các cách hiểu khác nhau về nợ công Tuy nhiên, nếu định nghĩa không chính xác dẫn đến việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công Điều này

sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô (KTVM) và xác định nghĩa vụ thanh toán đối với NSNN Bên cạnh đó, việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công cũng dễ dẫn đến các rủi ro tài chính, mất lòng tin đối với các nhà tài trợ, có khả năng bị các tổ chức xếp hạng tín dụng quốc tế đánh giá thấp dẫn đến tăng chi phí lãi vay và ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia

Trong phạm vi luận án, tác giả sử dụng khái niệm nợ công theo nghĩa hẹp, theo

đó nợ công bao gồm: Nợ Chính phủ, nợ của các chủ thể được Chính phủ bảo lãnh (các

DNNN, ngân hàng Phát triển, ngân hàng Chính sách xã hội,…) và nợ của chính quyền địa phương Đối với các nghĩa vụ nợ dự phòng sẽ chỉ được đề cập với những nội dung

có liên quan đến nợ công

2.1.1.2 Đặc điểm của nợ công

Trên giác độ quản lý, nợ công có những đặc điểm chính như sau:

Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của NN Khác với

các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà NN (bao gồm các cơ quan NN có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy Trách nhiệm trả nợ

của NN được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp Trả nợ trực

tiếp được hiểu là cơ quan NN có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan NN sẽ

chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan NN có thẩm

quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay

không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh

Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của

cơ quan NN có thẩm quyền Việc QLNC đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo

hai mục đích: Thứ nhất, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô, an ninh tài chính quốc gia; Thứ hai, để đạt được

những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn Ngoài ra, việc QLNC một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị-xã hội Nguyên tắc NN quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và việc trả nợ nhằm đạt hai mục tiêu cơ bản trên

Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển KT-XH vì lợi ích cộng đồng Nợ công được huy động và sử dụng không phải để

thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng Xuất phát từ bản chất của NN là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, nên nợ công phải được quyết định dựa trên lợi ích của người dân, cụ thể là để phát triển KT-XH của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất

2.1.1.3 Phân loại nợ công

Tùy thuộc vào thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, tiêu thức, mục tiêu và cách quản lý, các quốc gia có thể phân loại nợ công theo những tiêu thức sau:

- Căn cứ vào kỳ hạn, nợ công bao gồm: nợ ngắn hạn (kỳ hạn dưới 1 năm); nợ

trung và dài hạn (kỳ hạn thanh toán trên 1 năm) Cách phân loại này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý khả năng thanh toán các khoản vay nhằm xác định thời điểm phải thanh toán gốc và lãi trong tương lai để đưa ra giải pháp bố trí trả nợ phù hợp, quản lý tốt rủi ro thanh khoản

- Căn cứ vào vị trí địa lý, nợ công được chia thành: nợ trong nước (vay từ các

chủ thể trong nước); nợ nước ngoài (vay từ các chủ thể nước ngoài) Cách phân loại này giúp đánh giá chính xác hơn tác động của việc thay đổi yếu tố KTVM trong nước và quốc tế đến quy mô, khả năng thanh khoản nợ công đến hạn, tăng cường quản lý rủi ro tỷ giá của nợ công Về mặt thông tin sẽ giúp xác định rõ tình hình cán cân thanh toán quốc

tế, giúp đảm bảo an ninh tiền tệ trong bối cảnh gia tăng chu chuyển dòng vốn do HNQT

- Căn cứ vào nghĩa vụ trả nợ được chia thành: nợ trực tiếp (là các khoản nợ

trực tiếp mà chính quyền trung ương và CQĐP có trách nhiệm trả nợ); nợ dự phòng

(là các khoản nợ phát sinh khi một hoặc vài điều kiện xác định trước đó thay đổi, như là khoản nợ được CP bảo lãnh) Cách phân loại này cho thấy rõ hơn các rủi ro tiềm ẩn đối với nợ công khi môi trường kinh tế thay đổi, do đó CP cần phải xây dựng cơ chế quản lý nợ dự phòng thường xuyên chặt chẽ hơn Thông thường khả năng kiểm soát, xử lý đối với các khoản nợ được bảo lãnh thường thấp hơn đối với các khoản nợ mà CP vay trực tiếp