Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Hướng dẫn thực hiện các quy định. Trong những năm gần đây, công tác hướng dẫn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật quản lí quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã được quan tâm và triển khai một cách đồng bộ. Căn cứ trên các nghị định, các văn bản luật được ban hành như Luật Đấu thầu (2013), Luật Xây dựng (2014), Nghị định 152015NĐCP ngày 14022015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư,… Chính phủ và bộ quản lí chuyên ngành đã tiến hành xây dựng và triển khai nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết đi kèm, một số văn bản có thể kể đến như Thông tư 062016TTBKHĐT ban hành ngày 28062016 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 152015NĐCP ngày 14022015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư; Thông tư 022016TTBKHĐT do Bộ Kế Hoạch Đầu Tư ban hành ngày 01032016 hướng dẫn lựa chọn sơ bộ dự án, lập, thẩm định, phê duyệt đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư; Cùng với đó, Bộ Giao Thông Vận Tải ban hành 2 văn bản hướng dẫn bao gồm văn bản 8746BGTVTĐTCT ngày 29072016 nhằm hỗ trợ thực hiện thủ tục điều chỉnh dự án, điều chỉnh thiết kế cơ sở, TMĐT, điều chỉnh hợp đồng dự án BOT, BT do Bộ GTVT quản lývà văn bản9567BGTVTĐTCT ngày 17082016 hướng dẫn thực hiện điều chỉnh dự án, điều chỉnh thiết kế cơ sở, TMĐT, và điều chỉnh hợp đồng dự án BOT, BT do Bộ GTVT quản lý; Nghị định 632014NĐCP Chính phủ ban hành ngày 26062014 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu; Thông tư 1662011TTBTC của Bộ Tài Chính ban hành ngày 17112011 Thông tư quy định về quản lý, sử dụng chi phí chuẩn bị dự án và kinh phí hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý dự án; Quyết định 2777QĐBGTVT của Bộ trưởng bộ Giao Thông vận Tải ngày 03082015 Quy định V.v tổ chức thực hiện chức năng nhiệm vụ của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện các hợp đồng theo hình thức PPP, và nhiều văn bản khác. Chất lượng của văn bản quy định chi tiết thi hành so với những năm trước đây đã từng bước được nâng cao, giảm thiểu tối đa tình trạng quy định chung chung, mang tính nguyên tắc, khó thực hiện và đã tạo được cơ sở sở cho hoạt động thực thi và quản lí quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Nội dung các văn bản phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước; bảo đảm tính công khai, minh bạch, hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng tồn tại một số văn bản hành chính, điều hành quản lý (không phải là văn bản quy phạm pháp luật) của các Bộ, cơ quan ngang Bộ chứa đựng quy phạm pháp luật hoặc có nội dung không phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật cấp trên, hay nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành chưa được giải quyết cơ bản và vững chắc.

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016 HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM Chủ nhiệm: TS Nguyễn Hoàng Quy

Thành viên: TS Vũ Thị Thu Hằng

Ths Nguyễn Thị Tình Ths Phan Minh Nguyệt Ths Nguyễn Thị Ngọc Mai Ths Vũ Thị Bích Ngọc

Thư ký: Ths Nguyễn Hồng Trang

MỤC LỤC

MỤC LỤC ii

Danh mục bảng biểu vi

Danh mục hình vẽ vii

Mở Đầu 1

1 Tính cấp thiết của đề tài đề tài 1

2 Các câu hỏi nghiên cứu 2

3 Mục đích nghiên cứu 2

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

5 Phương pháp nghiên cứu 3

5.1 Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê 3

5.2 Phương pháp nghiên cứu điển hình 4

5.3 Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi 4

6 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến chủ đề 6

6.1 Các nghiên cứu quan trọng trong nước 6

6.2 Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài 8

6.3 Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan 9

7 Đóng góp mới của đề tài 10

8 Kết cấu của đề tài 10

Chương 1 Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 12

1.1 Khái luận về đối tác công tư và thể chế về đối tác công tư 12

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư 12

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 13

1.1.3 Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 15

1.2 Một số vấn đề lý luận về thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 16

1.2.1 Các cơ sở lý luận hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 16

1.2.2 Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 18

1.2.3 Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốcgia 20

1.3 Các yếu tố tác động đến hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia 23

1.3.1 Các yếu tố môi trường trong nước 231.3.2 Các yếu tố môi trường quốc tế 26

1.4 Thực tiễn hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 28

1.4.1 Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầngtại một số nước điển hình trên thế giới 281.4.2 Kinh nghiệm rút ra đối với hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạtầng ở Việt Nam 32

Chương 2 Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 35

2.1 Tổng quan thực trạng cơ sở hạ tầng và thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng ở Việt Nam 35

2.1.1 Thực trạng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 352.1.2 Thực trạng hệ thống pháp luật quy về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở ViệtNam 37

2.2 Ảnh hưởng của các yếu tố tác động đến thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

2.4 Đánh giá chung về thực trạng xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 60

2.4.1 Thành công và nguyên nhân 602.4.2 Hạn chế và nguyên nhân 61

Chương 3 Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 65

3.1 Định hướng phát triển đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 65

3.1.1 Định hướng phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 65

3.1.2 Định hướng phát triển đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 66

3.2 Phương hướng và quan điểm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 68

3.2.1 Phương hướng hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 68

3.2.2 Quan điểm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam .69

3.3 Một số giải pháp hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 70

3.3.1 Giải pháp hoàn thiện khung thể chế pháp lý chung về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 70

3.3.2 Giải pháp về thể chế đối với chủ đầu tư tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 71

3.3.3 Giải pháp về thể chế đối với các nhà thầu thực hiện tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 73

3.3.4 Giải pháp về thể chế đối với các nhà thầu tư vấn và giám sát tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 74

3.4 Một số kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 75

3.4.1 Kiến nghị với Nhà nước 75

3.4.2 Kiến nghị với các bộ, ban, ngành trung ương 76

3.4.3 Kiến nghị với sở, ban, ngành địa phương 78

3.4.4 Các kiến nghị khác 80

KẾT LUẬN 81

1 Tóm tắt những nội dung chính 81

2 Những đóng góp của đề án 83

3 Những hạn chế và định hướng nghiên cứu tương lai 85

TÀI LIỆU THAM KHẢO 87

PHỤ LỤC 91

Phụ lục 1: Bảng hỏi điều tra đối với đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư 91

Phụ lục 3: Bảng hỏi điều tra đối với người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư 99

Phụ lục 4: Kết quả khảo sát điều tra các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư 101

Phụ lục 5: Kết quả khảo sát điều tra các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác côngtư 112Phụ lục 6: Kết quả khảo sát điều tra người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác côngtư 123

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1: Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng 5Bảng 2: Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng 5Bảng 3: Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPPtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng 6Bảng 4: Tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước các năm 2013, 2014 và 2015 44Bảng 5: Phân chia rủi ro giữa nhà nước và các nhà thầu 72

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 1: Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc

gia 20

Hình 2: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại trung ương 21

Hình 3: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại địa phương 23

Hình 4: Chỉ số năng lực cạnh tranh toàn cầu về cơ sở hạ tầng của Việt Nam và một số nước trong khu vực 36

Hình 5: Đánh giá chất lượng cơ sở hạ tầng Việt Nam 36

Hình 6: Đánh giá mức độ tác động của môi trường chính trị 40

Hình 7: Đánh giá mức độ tác động công tác tổ chức của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền 41

Hình 8: Đánh giá mức độ tác động của các yếu tố thuộc về các cá nhân có thẩm quyền xây dựng thể chế 42

Hình 9: Đánh giá mức độ tác động của các yếu tố văn hoá, lịch sử truyền thống dân tộc 43

Hình 10: Đánh giá mức độ tác động của dư luận xã hội 44

Hình 11: Đánh giá mức độ tác động của môi trường kinh tế - xã hội trong nước 45

Hình 12: Đánh giá mức độ tác động của quá trình toàn cầu hóa 46

Hình 13: Đánh giá mức độ tác động của sự phát triển kinh tế thế giới 47

Hình 14: Đánh giá mức độ tác động của sự phát triển khoa học công nghệ 47

Hình 15: Cơ cấu tổng vốn đầu tư dự án PPP 49

Hình 16: Đánh giá chất lượng công tác phân tích chính sách và thực trạng các dự án PPP 51

Hình 17: Đánh giá chất lượng Xây dựng hệ thống cơ chế, chính sách 53

Hình 18: Đánh giá chất lượng công tác hướng dẫn triển khai thực hiện các quy định 55

Hình 19: Đánh giá chất lượng công tác theo dõi, đánh giá hiệu quả các quy định, chính sách 56

Hình 20: Đánh giá chất lượng công tác bổ sung, khắc phục các hạn chế 57

Hình 21: Đánh giá chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các cơ quan nhà nước tại trung ương 58

Hình 22: Đánh giá chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các cơ quan nhà nước tại địa phương 59

Hình 23: Phân cấp trách nhiệm với dự án quan trọng quốc gia 78

Hình 24: Phân cấp trách nhiệm tại địa phương 78

MỞ ĐẦU

1 T ÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ĐỀ TÀI

Hiện nay, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với việc ngày càng gia tăng nhucầu xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cũng như ứng phó với cácthách thức trong nhu cầu đô thị hóa Tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng có đủ nguồn lực để giảiquyết nhiệm vụ này, đặc biệt là các nhóm nước đang phát triển Ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứngđược các yêu câu phục vụ cho công tác xây dựng cơ sở hạ tầng, vì vậy các quốc gia này xem hình thứcđối tác công tư (PPP) là một giải pháp hữu hiệu trong việc giải quyết với sự thách thức trên đây của sựphát triển

Tại Việt Nam hiện nay, các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến nghị vềvai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc chống đói nghèo.Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP cho đầu tư cơ sở hạ tầng hàngnăm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứngđược nhu cầu của phát triển đề ra Tổ chức Ngân hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu

tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng 11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại

Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, môhình hợp tác Công- tư (PPP) đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnhmẽ

Bên cạnh đó, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầnghiện nay đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý,chính sách và năng lực triển khai, cụ thể là:

Thứ nhất, khái niệm và các nội hàm liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ

tầng vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam, đặc biệt còn thiếu các định nghĩa thống nhất trong giới nghiêncứu cũng như nhà hoạch định chính sách Một số nghiên cứu cho rằng hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ

sở hạ tầng chỉ dừng lại ở ở một số hình thức như BOT, BTO, BT giữa nhà nước và tư nhân khi triển khai

kí kết các hợp đồng xây dựng các công trình Một số nghiên cứu lại cho rằng, đây là hình thức cùng gópvốn để thực hiện một công trình nào đó, theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước Đây là lí do dẫn tớinhững khoảng trống cần được nghiên cứu và lấp đầy nhằm tạo cơ sở thống nhất cho công tác xây dựng vàhoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng

Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình PPP về

đầu tư cơ sở hạ tângg vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ra những bài họcthực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam Mặt khác, hầu hết các nghiên cứu mới chỉ tập trung vàokhu vực công mà còn bỏ sót khu vực tư nhân, bao gồm các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng dự án

Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã được

bổ sung tuy nhiên vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình cũng như nhu cầu phát triển của mô hìnhPPP trong đầu tư cơ sở ở Việt Nam hiện nay Bên cạnh đó, thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án cơ

sở hạ tầng đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phùhợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng

Thư tư, hiện vẫn chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các yếu tố

tác động đến phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cũng như đánh giá thực trạng đối các

dự án đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam nhằm làm cơ sở thực tiễn choban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý

Từ những lí do trên, kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhu cầu pháttriển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng, tác giả đã lựa chọn đề tài “Hoànthiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam” làm đề tài cho công trìnhnghiên cứu của mình

2 C ÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU

Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, đề tài tập trung trả lời các các câu hỏi sau:

 Những yếu tố tác động đến sự thành công hoặc hạn chế của công tác hoàn thiện hệ thống thểchế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?

 Thực trạng thể chế và công tác hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?

 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan

hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng?

 Các nhân tố thuộc môi trường trong nước ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và hoànthiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?

 Các nhân tố thuộc môi trường quốc tế ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và hoàn thiện

hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?

 Các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công

tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nhân tại Việt Nam là gì?

 Kinh nghiệm của một số nước và bài học cho Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện hệthống thể chế quan hệ đối tác công tư nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là gì?

 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan

hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

3 M ỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU

Đề tài hướng đến các mục đích sau:

 Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công - tư PPP trong lĩnh vựcphát triển cơ sở hạ tầng;

 Phân tích và đánh giá thực trạng các công trình được xây dựng theo mô hình hợp tác công tư

và thực trạng xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP đã triển khai tại Việt Nam;

 Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đang pháttriểntrong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng;

 Nhận diện các yếu tố tác động đến kết quả xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng như: thực trạng áp dụng, thực trạng nội dung và mô hình xây dựng, hoàn thiện hệthống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng;

 Từ các kết quả thu được, nghiên cứu hướng đến các giải pháp hành động cho các bên liênquan trong dự án và đưa ra các khuyến nghị để hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ

sở hạ tầng

4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP

trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu về không gian: Nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng và hoàn thiện thể

chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tại các cơ quan quản lí lĩnh vực tại Trung Ương vàĐịa phương trong việc thực hiện quy trình xây dựng và hoàn thiện chính sách, thể chế

Về thời gian: Nghiên cứu sử dụng các số liệu, dữ liệu thống kê trong 5 năm (từ năm 2011 đến năm

2015) về hoạt động đầu tư công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và các dữ liệu điều traphỏng vấn thực hiện trong năm 2016

Về nội dung: Nghiên cứu tập trung làm rõ các yếu tố cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng đến công tác

xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Qua đó xác định thànhcông, hạn chế và các nguyên nhân của thành công; hạn chế công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Từ đó tác giả đề xuất quan điểm và giải pháp để nâng caohiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

5 P HƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

5.1 Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê

Nghiên cứu thực tiễn là một trong những mục tiêu quan trọng của đề tài, để từ những kết quả phântích thực tiễn, nghiên cứu đưa ra những giải pháp phù hợp, hữu ích và thiết thực nhằm hoàn thiện côngtác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Do vậy, nghiên cứu đã sửdụng phương pháp phân tích phân tài liệu và số liệu thống kê để tìm hiểu về thực tiễn của đề tài nghiêncứu Những kết quả có được được sau khi phân tích tài liệu và số liệu thống kê trở thành những căn cứ vàluận chứng đáng tin cậy, quan trọng và có giá trị, ý nghĩa về mặt khoa học cho những đánh giá, kết luậncủa nghiên cứu

Nghiên cứu đã tiến hành thu lập tài liệu và số liệu thống kê hàng năm của Việt Nam cũng như một

số tỉnh có các dự án PPP lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam Các tài liệu và số liệu được thuthập tập trung vào các nội dung về thực trạng phát triển của các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ tầngcũng như công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Cụ thể,nghiên cứu đã thu thập và nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ cung cấp tài liệu của các đơn vị quản lý nhà nướctham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư,

và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư

Ngoài ra, nghiên cứu cũng thu thập bổ sung thêm các tài liệu sách, báo, tạp chí, các nghiên cứu,các báo báo, các số liệu thống kê khác có liên quan đến vấn đề nghiên cứu Các tài liệu sau khi thu thập

về được phân loại, và loại bỏ những số liệu không phù hợp, không đáng tin cậy Các số liệu thống kêđược sắp xếp theo từng năm nhằm hỗ trợ phân tích rõ hơn những biến đổi theo thời gian của thực tiễn

5.2 Phương pháp nghiên cứu điển hình

Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm điển hình trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng của một số quốc gia trên thế giới, trong đó chia làm 2 nhóm: (1) Các quốcgia phát triển bao gồm: Vương quốc Anh; Hàn Quốc; Hoa Kỳ; Singapore Australia Và (2) các nhómnước đang phát triển gồm: Philippin; Ấn Độ; Indonesia; Trung Quốc.

Dựa trên căn cứ ví dụ thực tiễn trong việc xây dựng và phát triển hệ thống thể chế PPP cơ sở hạtầng tại các quốc gia này, nghiên cứu chỉ ra các bài học cho công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Đây là tiền đề để tác giả xây dựng các giải pháp cũng như cáckiến nghị tới các cơ quan nhà nước tại trung ương tại địa phương, nhằm đem lại hiệu quả cao nhất hoạtđộng xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ cho hoạt động phát triển kinh tế - xã hội đất nước

5.3 Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi

Cũng với mục đích nhằm tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu cũng đã sử dụng phương pháp khảo sátđiều tra bảng hỏi Qua phương pháp này, tác giả tiến hành thu thập ý kiến đánh giá của các đơn vị, cánhân có liên quan đến hoạt động xây dựng tại các công trình theo hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạtầng Các đối tượng được thu thập ý kiến bằng bảng hỏi gồm: các đơn vị quản lý nhà nước tham gia côngtrình dự án hợp tác công tư; các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư và người sửdụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Để tiến hành điều tra bảng hỏi, tác giả đã sử dụng 3 bảng hỏi dành cho 3 đối tượng cần được điềutra khác nhau là các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụngcuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp táccông trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam Do các nhóm đối tượng này có những đặc điểm khácnhau nên việc thiết kế các bảng hỏi khác nhau để thu thập dữ liệu là hoàn toàn cần thiết nhằm thu thậpđược dữ liệu phản ánh tổng thể, khách quan thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng côngtác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay

Các bảng hỏi trước khi đưa vào điều tra chính thức đã được tiến hành điều tra thử, qua đó rút ranhững hạn chế và điều chỉnh lại phù hợp hơn Về cách thức phân phát bảng hỏi điều tra, bảng hỏi đượcphân phát trực tiếp và gửi qua email đến các đối tượng điều tra; trong một số trường hợp có thể hẹn đượcgặp trực tiếp, tác giả tiến hành giải thích và hướng dẫn chi tiết các nội dung cần điền; một số trường hợpkhác tác giả hướng dẫn qua điện thoại và các công cụ hô trợ khác để tiết kiệm chi phí

Từ danh sách các đơn vị quản lý nhà nước và các nhà thầu tư nhân đã tham gia công trình dự ánhợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mà tác giả thu thập được từ nguồn Bộ Giaothông Vận tải, tác giả tiến hành gửi đến tất cả các bên tham gia có thông tin đầy đủ qua email Một sốkhác không có hoặc bị sai, nhưng có đầy đủ các thông tin khác, tác giả liên hệ trực tiếp để xin lại thôngtin cần để gửi bảng hỏi hoặc hẹn gặp phỏng vấn trực tiếp Sau khoảng 1 đến 2 tuần, tác giả tiến hành gọiđiện thoại nhắc lại và hướng dẫn bổ sung đến một số nhất định các đói tượng chưa trả lời bảng hỏi Cuốicùng, thu được bảng hỏi hoàn thiện của 56 đơn vị nhà nước và 142 nhà thầu tư nhân tham gia các côngtrình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông tại Việt Nam Mẫu khảo sát 2 đối tượng nàyđược trình bày như csac bảng dưới đây

Bảng 1: Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo

Bảng 3: Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP

6 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ

6.1 Các nghiên cứu quan trọng trong nước

Trong bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam” (2015) trên tạp chí Kinh tế và phát triển số

217, tác giả Nguyễn Quang Vinh đã chỉ ra thực trạng và vai trò phát triển của kết cấu cơ sở hạ tầng trong

quá trình phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hiện nay Trong đó khẳng định: “Hệ thống kết cấu hạtầng là “cốt vật chất” của các lĩnh vực kinh tế, x hội ở mỗi quốc gia Thực tế phát triển của các nước trênthế giới đều chứng minh vị trí, vai trò quan trọng của việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng Hệ thốngkết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quảcủa nền kinh tế và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kémphát triển là một trở lực lớn đối với sự phát triển Đặc biệt tác giả cũng đưa ra các biện pháp để thúc đẩyphát triển cơ sở hạ tầng, theo đó, Chính phủ Việt Nam cần xây dựng các quy định, chính sách thu hútmạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng,bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư Sửa đổi bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính,thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sửdụng Đồng thời hoàn thiện cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT, trong phát triển cơ sở hạ tầng

Viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh (2013) với nghiên cứu “Hợp tác công tư trong

phát triển các dự án hạ tầng thành phố Hồ Chí Minh” đã thiết kế một mô hình hợp tác công tư dựa trêncác điều kiện Việt Nam về thể chế, khung pháp lý Mô hình này bao gồm đơn vị kế hoạch phát triển hạtầng PPP, đơn vị quản lý dự án PPP, quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP, đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực

tư nhân PPP Đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng sẽ thiết lập chính sách, chiến lược phát triển, kế hoạchphát triển và quản lý sự phối hợp các dự án hạ tầng theo PPP Đơn vị quản lý dự án PPP sẽ quản lý việctriển khai thực hiện dự án PPP Quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP sẽ quản lý việc đầu tư tài chánh cho các

dự án PPP cũng như phát triển nguồn quỹ này thông qua đầu tư cho các dự án khác Đơn vị hỗ trợ pháttriển khu vực tư nhân sẽ phân tích đánh giá năng lực khu vực tư nhân, xây dựng, triển khai các chiến lược

hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân về tài chánh, nguồn nhân lực, trang thiết bị Các đơn vị này sẽ thuộc các

Sở có liên quan về mặt chức năng và phối hợp nhau trong việc phát triển hạ tầng Để thu hút đầu tư tưnhân, một số phương án đã được đề xuất Nền tảng cho việc xác định các nguồn thu là nguyên tắc mọi đốitượng hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng đều phải có nghĩa vụ đóng góp phát triển cơ sở hạ tầng Nghiên cứu đãđóng góp cho việc phát triển một mô hình PPP trong điều kiện Việt Nam Các kết quả nghiên cứu vẫn cònmang tính chất nguyên tắc và cần có những nghiên cứu tiếp theo để chi tiết hóa từng hợp phần của mô

hình này cũng như áp dụng mô hình này vào các lĩnh vực khác ngoài hạ tầng để hoàn chỉnh và tổng quáthóa mô hình này.

Trong nghiên cứu của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về Hình thức hợp tác công tư (Public Private

Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tác giả đã chỉ ra các nhân tố tácđộng đến sự thành công của một dự án PPP cơ sở hạ tầng bao gồm: Vai trò của chính phủ; Việc lựa chọnđối tác đầu tư; Phân bố các rủi ro của dự án và cấu trúc tài trợ của các dự án PPP cơ sở hạ tầng, trong đónhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong việc thiết lập hệ thống thể chế mang tính đầy đủ, đồng bộ, tạohành lang pháp lý cho các hoạt động liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầnggiao thông

Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức hợp tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông

đường bộ việt nam của tác giả Thân Thanh Sơn (2015) Nghiên cứu đã hệ thống hóa góp phần hoàn thiện

cơ sở lý luận về rủi ro và phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường

bộ Trên cơ sở phân tích, đánh giá tổng quan các tài liệu nghiên cứu có liên quan và sử dụng các phươngpháp tổng hợp, phân tích, so sánh, phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng nghiên cứu thực trạngxác định và phân bổ rủi ro trong các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP trong bối cảnh ở việt Nam

Đề tài đã phát hiện, lựa chọn, tổng hợp và bổ sung, điều chỉnh danh mụccác yếu tố rủi ro trong các dự ánphát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP phù hợp với điều kiện phát triển và môi trường chính trị - luậtpháp - kinh tế - xã hội ở việt nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tương lai thể hiện cụ thể, đề tài

đã xác định (nhận diện) được danh mục 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển csht giao thông theohình thức PPP ở việt nam trong đó, đề tài bổ sung thêm được 6 yếu tố rủi ro phù hợp với hình thức PPPtrong phát triển csht giao thông trong điều kiện việt nam vào danh mục các yếu tố rủi ro đã được đề cậptrong các nghiên cứu trước đây 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trong hình thứcPPP ở Việt Nam cho (nhà nước và tư nhân) các bên tham gia bằng phương pháp nghiên cứu định lượngphù hợp việc thực tế hiện nay và tương lai (theo nguyên tắc “rủi ro nên được quản lý bởi bên có khả năngquản lý rủi ro đó tốt nhất”) Cuối cùng nghiên cứu đã đưa ra một số đề xuất kiểm soát một số yếu tố rủi ro

cơ bản từ kết quả nghiên cứu nhằm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam

Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ Việt Nam thông

qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà nước

và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ dừng lại ở mức độ tổ chứccác cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan Một số đề tài nghiên cứu khoa họccấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũngchưa chuẩn xác

6.2 Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quantrọng đã được công bố:

Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở

Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ

mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách,năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổiluật, thực thi pháp luật kém…) Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…)

sẽ được chuyển giao cho tư nhân Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung –cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ

Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà nước nhưngviệc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư Vì thế, tính hiệu quả ở đây cần được

hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp

lý ở mức tối ưu Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụcông Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sáchChính phủ Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh chỉ lựachọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống

Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc đã

chỉ ra rằng trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: Dự ánphù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụphù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới Tuy nhiên,

cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay vàtrái phiếu quốc tế Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ Mức phí thu cao so với thu nhập bình quânđầu người Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được Đây

là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giaothông đô thị

Cũng tại Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) đã thực hiện một nghiên cứu về các dự án

PPP đường cao tốc, sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xácđịnh mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể củacác dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao Nghiên cứu này cũng tiết

lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hìnhPPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưacông khai trong quá trình ra quyết định

Nghiên cứu của tác giả Young (2009) đã chỉ ra răng việc hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự

thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc thực hiện các công trình cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư.Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăngniềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi

ro tiềm tang Tuy nhiên, mặc dù đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm làchủ yếu nhưng Chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mụctiêu, cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản

lý chất lượng dự án

Bên cạnh đó, một số nghiên cứu khác của tác giả Akintoye và các cộng sự (2003), Zhang (2005)

nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về cácnhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển Các bằng chứng từ các nghiên cứu của Plumb vàcác tác giả (2009), Michael (2010), khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không nhưng không hạnchế sự phát triển của quan hệ đối tác công tư PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPPngày càng phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng Ngoài ra, các bàinghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàngthế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứngdụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam

6.3 Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan

Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành một lĩnh vựcthu hút được sự chú ý của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam Như một nhu cầu thực tiễn tấtyếu, việc mở rộng hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã đã làm nảy sinh những yêucầu về vấn đề lý luận, nghiên cứu tìm hiểu nhằm phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng nói riêng và quan hệ

đối tác công tư nói riêng Ở phạm vi quốc tế hay trong nước, ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu, nhiềutác phẩm nghiên cứu về hoạt động du lịch

Về cơ bản, Các nghiên hiện nay đã đưa ra phần nào hệ thống cơ sở lý luận về các dự án PPP vàcông tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạngphát triển cơ sở hạ tầng hiện nay Các tác giả hướng đến tìm kiếm các phương thức, chiến lược, các cấutrúc và giải pháp phù hợp để phát triển mô hình quan hệ đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ởnhững lĩnh vực cụ thể nghiên cứu Từ những phân tích từ thực trạng, các nghiên cứu đã đưa ra nhữngđịnh hướng phát triển, những giải pháp cần phải thực hiện để thúc đẩy sự phát triển của mô hình PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng vượt qua những khó khăn, thích ứng với những biến đổi của tình hình kinh

tế - chính trị mới của thế giới nhằm đạt được mục tiêu phát triển

Tuy nhiên các nghiên cứu này mới tập trung nhiều vào các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạtầng giao thông mà thiếu cái nhìn khái quát về vai trò, tác động của quan hệ đối tác công tư với cả hệthống cơ sở hạ tầng Việt Nam hiện nay

Bên cạnh đó, các nghiên cứu mới chỉ tiếp cận chủ đề dưới góc độ sự thành công của các dự án nóichung, vấn đề xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư vẫn chưa được tập trung nghiên cứu,hoặc chỉ là một phần nhỏ, trong khi hiện nay, môi trường pháp luật có ý nghĩa vô cùng quan trọng tới sựphát triển của các dự án PPP cơ sở hạ tầng nói riêng và toàn bộ hệ thống kết cấu hạ tầng của Việt Namnói chung

Ngoài ra, mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu nàyđều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng thành của các thị trườngkhác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng được thực hiện trong điềukiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư củakhu vực tư nhân

7 ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀI

Đề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau:

Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư PPP có ý

nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của các dự án cũng như sự phát triển cơ sở hạ tầngcủa Việt Nam

Hai là nghiên cứu đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ hợp tác công tư PPP trong lĩnh

vực cơ sở hạ tầng và công tác hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với quan hệ đối tác công tư trongxây dựng cơ sở hạ tầng Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các yếu tố của môi trường trong nước và cácyếu tố môi trường quốc tế tác động với quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong pháttriển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

Ba là, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không thành công của một

số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Nhật Bản, Singapore nghiên cứu rút ra một số bài học cho Việt Nam như: Trong công tác nghiên cứu phương pháp hoàn thiện

hệ thống cơ chế, chính sách phải được nghiên cứu xây dựng theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đacho công tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân tư nhân

Bốn là, trên cơ sở phân tích thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng,

bao gồm: Thực trạng áp dụng thể chế; thực trạng nội dung và mô hình hoàn thiện, tác giả đưa ra các đánh

giá chung về thành công, hạn chế và các nguyên nhân trong thực trạng xây dựng và hoàn thiện thể chế vềđối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.

Năm là, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát triển kết cấu hạ tầng

kinh tế, định hướng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu đã đề xuất hệ thống giải pháp từ phía các nhà thầu, nhà đầu tư cũng nhưphía các cơ quan nhà nước trong việc nâng cao chất lượng hệ thống thể chế, cũng như khắc phục các tồntại bất cập hiện nay

8 KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI

Ngoài phần mở đầu, kết luận, và các danh mục bảng biểu, danh mục hình vẽ, tài liệu tham khảo,phụ lục, đề tài gồm có 3 chương như sau:

Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong phát triển

cơ sở hạ tầng

Chương 2: Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam;

Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạtầng ở Việt Nam

CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỂ CHẾ

VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG

1.1 K HÁI LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư

1.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm đối tác công tư

Trong những khái niệm trước đây, việc cung cấp hạ tầng cơ sở, dịch vụ công là hoạt động đượcthực hiện phần lớn bởi các cơ quan nhà nước bằng ngân sách nhà nước và mộy số nguồn hỗ trợ chínhthức khác Tuy nhiên trong những năm trở lại đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, các áplực từ việc phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng nhu cầu của xã hội cũng ngày càng đè nặng lênnguồn ngân sách quốc gia, khiến nhà nước gặp khó khăn trong khả năng hỗ trợ cho toàn bộ hoạt độngphát triển của nền kinh tế Điều này đã thúc đẩy sự ra đời của hình thức đối tác công - tư (PPP) đã ra đời,nhằm thay thế và bổ sung cho các kênh hỗ trợ cũ

Khái niệm đối tác công - tư viết tắt là PPP (Public - Private – Partnership đã được hình thành và

áp dụng hơn 50 năm tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế giới Theo Yescombe(1950), thuật ngữ đối tác công - tư xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1950 tại Hoa Kỳ trong các chươngtrình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ Sau đó, khái niệm này được sử dụng rộngrãi để nói đến sự hợp tác giữa các nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cùng hợp tác xây dựng

cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng Các nghiên cứu xoay quanh “đối tác công - tư” củamột số học giả nổi tiếng trên thế giới cũng nêu rất rõ định nghĩa của khái niệm này Theo HM Treasury(1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻquyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư Nghiên cứu năm 2008 của tácgiả Khulumane lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn

vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân Ngoài ra, một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP nhưHội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPPcủa Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình vềPPP, theo đó “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằmxác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”

Mặc dù được định nghĩa bằng nhiều cách khác nhau, nhưng về bản chất, đối tác công - tư PPPđược hiểu là một hình thức hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong việc thựchiện một dự án nào đó, trong đó, phía Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan trực thuộc Chính phủ như

Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước, còn khu vực tư nhân bao gồm doanh nghiệp trong nướchoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn

về kỹ thuật, tài chính) Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tưnhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ

Theo khái niệm trên, đối tác công - tư PPP mang các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất: đây là sựcộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịchvụ; Thứ hai, sự kết hợp trong đối tác công – tư là Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệmgiữa hai khu vực; Thứ ba, hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn là mục đích của mốiquan hệ PPP; Thứ tư: nhiệm vụ của đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận

hành; Thứ năm: quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tàisản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng Với các đặc điểm ưu việt này, PPP đã được ápdụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới chỉ trong 2 thập kỷ vừa qua, được khẳng định là một kênhhiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng cho sự phát triển bền vững của các quốc gia

1.1.1.2 Phân loại hình thức và mô hình đối của tác công - tư

Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay có thể kể đến như: (1) Nhượng quyền khai thác(Franchise): đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giaocho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá); (2) Hình thức thiết kế - xây dựng - tàitrợ - vận hành DBFO (Design - Build - Finance - Operate), theo hình thức này, khu vực tư nhân sẽ đứng

ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước; (3) Xây dựng - vậnhành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer), trong mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng

ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhànước, đây là mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam; (4) hình thứ BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành(Build - Transfer - Operate), theo đó, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nướcsau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình; (5) hình thứcxây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate), đây là hình thức phổ biến đối với các nhàmáy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới, các công ty thực hiện dự án bao gồm khu vực nhà nước và tưnhân sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó Ngoài ra để đảm bảo hoạt động hỗ trợ, tíchhợp tính ưu việt của khu vực nhà nước và tư nhân trong việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, các hình thứcđối tác công - tư tại các nước được xây dựng chặt chẽ, phù hợp với đặc điểm phát triển của từng quốc gia.Tựu chung lại, hiện nay, hình thức mô hình đối tác côn g- tư trên thế giới có 5 mô hình chủ yếu, đó là:Hợp đồng dịch vụ; hợp đồng quản lý; hợp đồng thuê; hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT)

và hợp đồng nhượng quyền

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Trong nhiều năm gần đây đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được sử dụng và đóngvai trò quan trọng trong phát triển các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp ở các nước nhất là cácnước đang phát triển

Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam, theo đó cơ sở hạ tầng

là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình thành theo một cấu trúc nhất định, đóng vai trò làmnền tảng và điều kiện chung đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ tài nguyên, môi trường và

an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong mỗi giai đoạn hay thời kỳ phát triển nhất định(ADB - JBIC - WB, 2005) Theo Viện quản lý trung ương (2009), cơ sở hạ tầng là một bộ phận đặc thù

và riêng biệt của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có nhiệm vụ đảm bảo những điều kiệncần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng của một quốc gia Cơ sở hạ tang có ý nghĩa quantrọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho họaht động sản xuất và lưu thông hàng hóatrên thị trường, góp phần phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia (Robbins, 2004)

Kết hợp với khái niệm đối tác công tư đã nêu ở trên, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ

sở hạ tầng có thể hiểu một cách chung nhất là một thỏa thuận pháp lý về vốn thuộc về trách nhiệm củanhà nước để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để tài trợ

và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, để phục vụ các lợi ích công cộng Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiềucách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP phụ thuộc vào góc độ nhìn nhận hợp đồngvà đặc điểm của

từng quốc gia, cụ thể như sau: Dưới góc độ là một quá trình, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ

sở hạ tầng được hiểu là hình thức pháp lý để nhà đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và sử dụngcông trình đó để thu hồi vốn và lãi Sau đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính

phủ Ở góc độ này, hợp đồng PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể và dự án đó kết thúc khi chấm dứt

hợp đồng Dưới góc độ chủ thể, đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được coi là thỏa thuận đầu

tư giữa nhà đầu tư và nhà nước trong việc đầu tư xây dựng công trình thuộc trách nhiệm của nhà nước.Các định nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ, thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa

hai chủ thể là nhà nước và tư nhân trong hợp đồng Dưới góc độ tài chính, hợp đồng đối tác công tư trong

phát triển cơ sở hạ tầng là cách thức tài trợ dự án theo đó bên cho vay đối với dự án không dựa trên tàisản của bên đi vay như các hợp đồng tín dụng truyền thống thông thường khác mà chỉ xem xét nguồn thucủa dự án như là toàn bộ hoặc phần lớn việc bảo đảm cho các khoản vay

Từ khái niệm trên, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầngnhư sau:

Về mối quan hệ của các chủ thể tham gia: Đặc điểm riêng biệt của đối tác công - tư trong phát

triển cơ sở hạ tầng thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận vàthiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở hạ tầng của xã hội, và là một môhình dài hạn vì vậy phải phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng có sự ổn định lâu dài Trách nhiệm trongquá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ tầng và khai thác vận hành cơ sở hạ tầng được phân chia

rõ rang, phù hợp giữa phía nhà nước và phía tư nhân dựa trên khả năng, kiến thức kinh nghiệm, tiềm lựccủa các bên Phía đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác có thể là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước còn đối tác tư nhân có thể là đối táctrong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn vềtài chính hoặc kỹ thuật xây dựng liên quan đến cơ sở hạ tầng Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhâncũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diệncho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp Trong mối quan hệ công - tư, nhà nướcđóng góp dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hayđóng góp hiện vật khác hỗ trợ hoặc đảm bảo các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiếnthức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị phục vụ cho hoạt động thực hiện các dự án Cònkhu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác bằng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sángtạo của mình giúp vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả, đây là mối quan hệ hợp tác, tíchhợp những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại để thực hiện những nhiệm vụ cụ thể phục vụlợi ích xã hội

Sự phân chia rủi ro: Các nghiên cứu của Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010),

Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều nhận định rằng: việc chia sẻ rủi ro là vấn đề trung tâm

và là đặc điểm nổi bật nhất trong mối quan hệ công - tư Mối quan hệ đối tác này được thiết lập với mụctiêu phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảmthiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động Trong vòng đời phát triển dự án đầu tư cơ sở hạ tầng,các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn như rủi ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả thi, rủi ro tronggiai đoạn giải phóng mặt bằng, rủi ro trong giai đoạn triển khai thi công, rủi ro trong giai đoạn khai thácvận hành và rủi ro trong việc phát triển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu, lợi nhuận Một

số rủi ro thường gặp như việc không khả thi về mặt tài chính hay kinh tế xã hội, rủi ro trong giai đoạn giảiphóng mặt bằng có thể xảy ra do sự không thống nhất được giá đền bù giải tỏa với người dân, hay do giáđền bù giải tỏa cao hơn giá dự kiến ban đầu trong nghiên cứu khả thi; rủi ro do thiếu hụt vật tư, máy thiết

bị, tổ chức quản lý thi công; rủi ro trong việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp hơn so với kế hoạchtrong nghiên cứu khả thi Các rủi ro này sẽ được phân chia giữa phía nhà nước và phía tư nhân theo đúngnguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất

1.1.3 Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Để hiểu rõ hơn về thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, trước hết, tác giả xinđưa ra khái niệm về thể thế Theo đó, thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà nước với hệ thống quyđịnh do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng đểđiều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập

kỷ cương xã hội, giữ vai trò chủ đạo trong mối quan hệ hữu cơ với cơ chế, chính sách, cơ chế điều hành

và hành vi ứng xử của mọi công dân, tác động trực tiếp hay gián tiến đến mọi hoạt động xã hội có vai tròđặc biệt trong đời sống kinh tế - xã hội nhằm phản ánh bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền.Thể chế bao gồm 2 loại chính là thể chế nhà nước và thể chế tư, theo đó, thể chế Nhà nước là toàn bộ cácvăn kiện pháp luật như Hiến pháp, luật, Bộ luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có thẩmquyền ban hành, tạo nên một hành lang pháp lý giúp nhà nước thực hiện chức năng quản lý đối với toàn

xã hội Còn chủ thể ban hành trong thể chế tư không phải là các cơ quan nhà nước, chúng không mangtính quy phạm chung, tính cưỡng chế thấp, chủ yếu được đảm bảo thực hiện bằng kỷ luật, điều lệ của tổchức Công tác hoàn thiện thể chế là hoạt động của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc làmluật xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật đã cũ, gây cản trở sự phát triểnkinh tế - xã hội (Đoàn Minh Huấn, 2012)

Theo đó, khái niệm thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hệ thốngcác văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi vàmối quan hệ công - tư giữa Nhà nước với tổ chức tư nhân trong việc thiết lập và đảm bảo vai trò của 2bên tham gia trong việc cung cấp, đảm bảo duy trì, xây dựng, và quản lí các cơ sở hạ tầng vì mục tiêuchung của xã hội Tựu chung lại, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đượchiểu là hoạt động của các cá nhân, cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân có thẩmquyền trong việc xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật, các quy định, điều

lệ của doanh nghiệp nhằm tạo điều kiện cho việc phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia

Để thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng diễn ra đúng hướng đồng thời thu lại được hiệu quả caotrong việc đảm bảo quá trình xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia, hoạt động hoàn thiệnthể chế về đối tác công tư trong phải thực hiện theo một số yêu cầu nhất định, cụ thể:

 Hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc giakhông được đi ngược lại với đường lối, mục tiêu phát triển chung của đất nước và phải phù hợp thực tếkhách quan của sự phát triển của thế giới Điển hình như một số văn bản: các luật áp dụng và thể chế hiệntại đối với việc quy định thẩm quyền và đưa ra các tiêu chuẩn hoạt động; các thoả thuận giám sát, cơ quanquản lý nhà nước, các quy định; các chính sách về trợ cấp và về biểu phí dịch vụ; các quy định về sứckhoẻ và môi trường; các luật lệ và quy định về lao động có liên quan; giới hạn về sở hữu/mức độ tham giatrong lĩnh vực của nhà đầu tư nước ngoài, hạn chế về hối đoái và giới hạn về việc chuyển lợi nhuận,chẳng hạn như được qui định trong luật đầu tư nước ngoài; …

 Yêu cầu xây dựng một quy hệ thống quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượng khácnhau thuộc PPP;

 Phải xác định rõ ràng hình thức, cấu trúc các cơ quan quản lý hoạt động PPP để phù hợp vớicông tác hoàn thiện thể chế và tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức dịch vụ hoàn toàn do chínhphủ cung cấp sang hình thức dịch vụ do tư nhân cung cấp

 Khuôn khổ về các quy định kinh tế cần phải rõ ràng, minh bạch Các điều khoản hợp đồng cầnđược cụ thể, trong đó thiết lập các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động, cơ cấu biểu phí dịch vụ và mức phí dịch

vụ, quy tắc thay đổi biểu phí, thủ tục giải quyết tranh chấp, sẽ giúp khu vực tư nhân dự đoán chính xáchơn mức lợi nhuận khi đầu tư và quyết định xem liệu hợp đồng đó có giá trị hay không

 Cần phải có các khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ thể chế hỗ trợ hiệu quả cho việc cải cáchlĩnh vực và cụ thể để thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, giải quyết những khúc mắc, trởngại theo bộ chủ quản, người sử dụng hoặc đơn vị cung cấp dịch vụ Đồng thời có khả năng nâng caomức độ tự chủ và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan có tương ứng với các nghĩa vụ được đềxuất dành cho các bên

 Các quy định được hoàn thiện phải thực sự có ý nghĩa, vai trò trong việc thúc đẩy sự pháttriển, ổn định các yếu tố trong tổ chức như nguồn vốn, nhân lực, kiến thức và thiết bị cần thiết, để phục

vụ cho hoạt động hỗ trợ, xây dựng và sử dụng các công trình cơ sở hạ tầng (6) việc hoàn thiện thể chếđối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần có tính linh hoạt để có thể sửa đổi và cập nhật kịp thờicác vai trò thể chế để phù hợp với sự phát triển và hoàn thiện của nền kinh tế - xã hội Khi có thêm cácnhiệm vụ mới, việc phân quyền trong mối quan hệ đối tác công - tư cần phải xác định được cấp độ thựchiện vai trò của mỗi bên

1.2 M ỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ

Cách tiếp cận dưới góc độ chính sách: nghiên cứu việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong

phát triển cơ sở hạ tầng dưới cách tiếp cận mô hình PPP trong một lĩnh vực chính sách cụ thể thườnghướng tới mục tiêu có thể đánh giá quan hệ đối tác hiện có và tạo điều kiện cho việc xây dựng các chínhsách sau này (Hurst và Reeves, 2004) Theo góc độ này, công tác hoàn thiện thể chế tập trung vào cácmối quan hệ chính thức cũng như sự tương tác giữa chính phủ, doanh nghiệp và các tổ chức phi lợi nhuậntrong lĩnh vực đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng (Deakin, 2002) Những bài học rút ra từ nghiên cứu thựcnghiệm trong phương pháp này chỉ ra rằng, trong hoạt động xây dựng, bổ sung, hoàn thiện thể chế liênquan đến đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng trước hết cần phải tập trung vào việc đánh giá,kiếm tra trên thực tế những loại công trình có sự hợp tác liên ngành và giữa các khu vực của nền kinh tế

Cách tiếp cận dưới góc độ quản trị: Theo cách tiếp cận này, trong hoạt động hoàn thiện hể chế về

đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, các nhà làm luật cần quan tâm đến các mối quan hệ phátsinh trong quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là từ phía nhà nước để phục vụtốt hơn cho hoạt động quản lý các dự án (Rhodes, 1996) Theo đó, để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa cácbên tham gia trong hoạt động đầu tư, khai thác và quản lý các dự án, hoạt động hoàn thiện thể chế trướchết cần tập trung vào hoạt động quản lý nhà nước của dự án PPP ngay từ khi dự án thành lập, các vấn đềchính cần được kiểm tra bao gồm các chỉ đạo trong việc xử lý các rủi ro, cấu trúc hợp đồng chính thức và

hệ thống khuyến khích xây dựng (Ysa, 2007), và các vấn đề liên quan đến lợi ích tài chính và hệ thống

thanh toán (Johnston và Gudergan, 2007) Trong giai hoàn thiện các dự án viêc xây dựng chính sách cầnđược tính toán kỹ lưỡng và bao quát toàn bộ các vấn đề xung quanh dự án, góp phần tạo ra một môitrường lành mạnh cho hoạt động sử dụng các dự án.

Cách tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước: Dưới góc độ này, công tác hoàn thiện thể chế đối

tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần đặc biệt chú trọng tới việc đảm bảo hài hòa lợi ích trongmối quan hệ đối tác giữa các địa phương nhau và với lợi ích chung của quốc gia liên quan đến việc pháttriển và nâng cấp các dự án phát triển địa phương như các kế hoạch đổi mới đô thị, các dự án nhà ở vàvăn phòng kết hợp, vv (Ysa, 2007) Việc xây dựng pháp luật cần đảm bảo cho sự phát triển bền vững củacác địa phương trong hoạt động xây dựng, mở rộng cơ sở hạ tầng phục vụ cho sản xuất phát triển kinh tế,đồng thời phải phù hợp với các quy hoạch tổng thể và định hướng phát triển dài hạn của quốc gia

Cách tiếp cận dưới góc độ hội nhập: theo đó, hoạt động hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong

xây dựng cơ sở hạ tầng cần tập trung vào quan hệ đối tác giữa các quốc gia, các tổ chức tài trợ quốc tế và

cơ quan công quyền ở các quốc gia khác nhau, đặc biệt trong các dự án cần một lượng lớn đầu tư từ các

tổ chức, các quốc gia nước ngoài Ngoài ra, các quy định, thể chế cũng cần khuyến khích sự tiếp thu, ứngdụng, nhập khẩu các khoa học công nghệ tiên tiến trong xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở hạ tầng (Fife

và Hosman, 2007)

Cách tiếp cận dưới góc độ tài chính: Theo cách tiếp cận này, công tác hoàn thiện thể chế đối tác

công tư thường tập trung vào các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật và pháp lý, các vấn đề quan trọng liên quanđến tài chính như chia sẻ rủi ro, nhà đấu thầu nhà thầu hoặc mua sắm (Zitron, 2006), và đặc biệt là cácvấn đề liên quan đến nguồn vốn Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít có nhà đầu

tư có đủ tài sản bảo đảm, ngoài ra các tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loại tài sảnphục vụ lợi ích công cộng và sẽ được chuyển giao không bồi hoàn cho nhà nước Các nhà làm luật khôngthể bỏ qua các yếu tố tài chính, bởi đây là yếu tố quyết định lớn nhất trong sự thành công của một sự án

Dựa vào cách hướng tiếp cận này, đối với mỗi giai đoạn phát triển và với mỗi vấn đề cụ thể, côngtác hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng cần lựa chọn các hương nghiên cứuphù hợp, góp phần thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia

1.2.2 Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Nhằm đảm bảo tính khả thi trên thực tế, hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia cần phải được thực hiện theo những nguyên tắc nhất định, các nguyêntắc này có thể hỗ trợ việc ra quyết định lập pháp liên quan đến khu vực tư nhân trong các doanh nghiệptruyền thống của khu vực công cung cấp cơ sở hạ tầng Kết quả của dự án NCSL Partners đã chỉ ra 9nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng ở một quốc gia, bao gồm:

Nguyên tắc 1: Công khai minh bạch trong việc cung cấp thông tin Đây là một nguyên tắc quan

trọng trong suốt quá trình hoàn thiện thể chế cho cả các nhà lập pháp và cơ quan hành pháp Theo đó, thểchế phải được xây dựng theo hướng đảm bảo tất cả các bên tham gia vào mối quan hệ đối tác công tưtong xây dựng cơ sở hạ tầng đều có quyền được biết và truy cập vào thông tin của dự án, bao gồm cácthông tin về bối cảnh, mục tiêu, doanh thu tài chính và các phương án lựa chọn thay thế cho cơ sở hạ tầng

cũ, và các rủi ro có thể có khi thực hiện triển khai dự án Ngoài ra, ngay từ những khâu lựa chọn dự án,đấu thầu cho tới ký kết hợp đồng và quản lý hợp đồng và giám sát, các cơ quan quản lý nhà nước cũngcần cung cấp công khai đầy đủ thông tin về các chương trình PPP cơ sở hạ tầng tới phía các đối tác tiềmnăng trong mối quan hệ đối tác công tư, nhằm đảm bảo tính công bằng trong hệ thống pháp luật, thể chế

Để thực hiện tốt nguyên tắc này, các nhà lập pháp có thể tận dụng các nguồn lực hiện có hoặc tạo ra một

ủy ban độc lập để tư vấn cho các bên tham gia

Nguyên tắc 2: Xác định trọng số Trong hoạt động xây dựng thể chế đối tác công tư trong phát

triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà làm luật cần xác định các vấn đề quan trọng, cần thiết và trọng

số thực hiện các vấn đề đó phụ thuộc vào tình hình thực tế để tránh các cuộc tranh luận các phương pháptiếp cận PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng Trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế có thể có nhữngvấn đề gây tranh cãi từ các bên tham gia như các doanh nghiệp, tổ chức, và tranh cãi có thể trở nênnhiều hơn nếu câu hỏi khi không xác định được trọng số các vấn đề cần thực hiện và loại bỏ các vấn đềkhông cần thiết Ngoài ra, với mỗi gian đoạn khách nhau của một dự án lại phát sinh các vấn đề cụ thểnhiều vấn đề thực sự có thể có liên quan đến một dự án hoặc một phần của dự luật cụ thể vì vậy, với mỗigiai đoạn, các nhà làm luật cần xác định lại một lần nữa các vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo tính khả thicủa chính sách, thể chế đối tác công tư trên thực tế (Pew, 2008)

Nguyên tắc 3: Đảm bảo hài hòa lợi ích Đây là nguyên tắc quan trọng trong việc hoàn thiện thể

chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia trong việc đảm bảo lợi ích của cácbên tham gia quan hệ đối tác công tư Trên thực tế, khu vực công và khu vực tư nhân hướng tới các mụctiêu khác nhau về lợi ích, mục tiêu của khu vực nhà nước là tập trung vào lợi ích của cộng đồng, quốc gia,trong khi mục đích khu vực tư nhân là lợi nhuận thu được Như vậy, trong quá trình hoàn thiện thể chếtrong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cần cân bằng giữa lợi ích của cộng đồng và lợi ích của khuvực tư nhân nhằm đảm bảo tính bền vững của mối liên kết đối tác công tư Nhà nước đóng một vai tròquan trọng trong việc bảo vệ lợi ích cộng đồng trong suốt quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạtầng, đồng thời phải có các quy định, chính sách đảm bảo lợi ích của các bên tham gia dự án

Nguyên tắc 4: Có sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế đối các công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Nội dung chính của nguyên tắc này nhấn

mạnh vào ý nghĩa sự tham gia của các bên liên quan đến việc đảm bảo các lợi ích của đối tác công tư, gópphần giảm thiểu rủi ro chính trị, tài chính gặp phải trong quá trình đầu tư cơ sở hạ tầng Cả hai nhà lậppháp và cơ quan hành pháp có thể bảo vệ tốt hơn lợi ích công cộng, được sự hỗ trợ và giải quyết rủi rochính trị bằng khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan trong suốt quá trình hợp tác PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng Nhiều nhà phân tích đã chỉ ra rằng, quá trình giáo dục, khuyến khích sự tham giacủa cộng đồng và của các bên liên quan cộng đồng là một cách để bảo vệ lợi ích công cộng, tăng cườngtrách nhiệm của chính phủ và tối đa hóa lợi ích đem lại cho khu vực tư nhân trong đối tác công tư trongphát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia Theo đó, cộng đồng là chìa khóa để đạt được sự hỗ trợ cho các

dự án PPP và giải quyết các quan niệm sai lầm trong quá trình hoạch định chính sách và lựa chọn dự ángiai đoạn của các dự án xây dựng, đồng thời sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc hoàn thiện thểchế PPP cơ sở hạ tầng như hoàn thiện các chính sách liên quan đến việc loại bỏ các rủi ro chính trị,tàichính, nghề nghiệp giúp các nhà lập pháp có thể truyền đạt mục tiêu của họ cho quá trình PPP trong pháttriển cơ sở hạ tầng, giúp các thể chế trở nên khách quan, phù hợp và hiệu quả hơn

Nguyên tắc 5: Xây dựng các chiến lược dài hạn Trong công tác hoàn thiện thể chế về đối tác

công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà lập pháp nên tiếp cận các quyết định vềPPP trong phát triển cơ sở hạ tầng với lợi ích công cộng theo hướng lâu dài chứ không chỉ tập trung giảiquyết những nhu cầu, vấn đề trước mắt Theo đó, hoạt động xây dựng thể chế có thể kết hợp với một hoặcmột vài quan điểm dài hạn trong các giai đoạn của PPP cơ sở hạ tầng, đồng thời cần có các kế hoạch đánhgiá tác động tích cực và tiêu cực lâu dài của dự án tới tác động tiềm ẩn trên các hệ thống giao thông tổngthể, môi trường và các lợi ích công cộng, lạm phát, … Ngoài ra, một số vấn đề trong các thỏa thuận hợpđồng cũng được xây dựng theo quan điểm dài hạn, các quy định có liên quan có thể bao gồm cạnh tranhhạn chế hoặc điều khoản, bảo hộ lao động, phân bổ rủi ro dài hạn, hoạt động và tiêu chuẩn bảo dưỡng,

tiêu chuẩn hiệu suất môi trường, điều khoản chấm dứt trong hợp đồng PPP cơ sở hạ tầng Bên cạnh đó,việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng cần đảm bảo có tính ứngphó với sự thay đổi của nền kinh tế kinh tế, và giải quyết các vấn đề trong tương lại như vấn đề việc làm,chuyển giao rủi ro hay kéo dài giá trị sử dụng của các dự án cơ sở hạ tầng

Nguyên tắc 6: Đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động phân tích dự án đầu tư cơ sở hạ tầng Trước

khi ban hành một quy định, thể chế liên quan đến đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở mộtquốc gia, các nhà lập pháp cần tiến hành phân tích toàn diện dự án, cũng như các tác động xung quanh

Để có thể hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, thì ngay từhoạt động đấu thầu và đàm phán, nhà lập pháp đã phải xây dựng một nền tảng vững chắc làm cơ sở choviệc ban hành các quy định, chính sách sau này liên quan đến đối tác công tư PPP trong phát triển cơ sở

hạ tầng Để cung cấp một dự án PPP cơ sở hạ tầng cần phải dựa trên sự phân tích thận trọng về vai tròtrong một dựa án xây dựng cơ sở hạ tầng tổng thể, các giá trị đem lại và rủi ro tài chính trong những hoàncảnh và các yếu tố khác nhau của một phân tích dự án toàn diện Những kết quả điều tra ban đầu sẽ là cácđịnh hướng cho công tác hoàn thiện thể chế để đem lại hiệu quả cao nhất trong hạot động thực thi và quản

lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng

Nguyên tắc 7: Đảm bảo minh bạch tài chính Quan hệ đối tác công tư PPP về cơ sở hạ tầng là giao

dịch phức tạp với nhiều dự án lớn trị giá hàng tỷ đô la, vì vậy các vấn đề tài chính có ý nghĩa quan trọngtrong việc bảo vệ lợi ích công cộng và đảm bảo một thỏa thuận công bằng giữa các dối tác tham gia Cácnhà lập pháp cần thảo luận, đánh giá cụ thể, chi tiết vấn đề này khi đưa ra các quyết định liên quan đếnkhả năng tham gia đầu tư của nhà nước Tính minh bạch tài chính phải được thực hiện xuyên suốt trongtoàn bộ quá trình từ khâu thẩm định dự án tới lựa chọn và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng

Hệ thống các nguyên tắc trên chủ yếu liên quan đến các giai đoạn của quá trình thực hiện quan hệđối tác PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng, trong đó cơ quan lập pháp là chủ thể trực tiếp tham gianhiều nhất trong việc: xây dựng, và hoàn thiện một thể chế đối tác công tư Bên cạnh đó, một số bên khác

có liên quan đến việc tham gia xây dựng pháp luật như cộng đồng, các doanh nghiệp, tổ chức tuy nhiênchỉ mang tính chất gián tiếp Những nguyên tắc này được xác định nhằm giúp các cơ quan nhà nước địnhhướng nhà trong quá trình đưa ra quyết định chính sách quan trọng về PPP, đây là những nguyên tắc quảntrị cốt lõi nói chung, có thể hỗ trợ việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

ở một quốc gia

1.2.3 Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Nhà nước cần phải thực hiện tốt vai trò bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô; môi trường cạnh tranhbình đẳng, lành mạnh; thực hiện điều tiết, giám sát, duy trì trật tự kỷ luật thị trường; bù đắp những hạnchế, bất cập, khắc phục mặt trái của thị trường; bảo đảm công bằng xã hội và phát triển bền vững trongđối tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng Theo đó, các quốc gia cần sớm hoàn thiện hoạt động hoàn thiệnthể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng theo mô hình cụ thể trong các dự án PPP cơ sở hạtầng dựa trên các lý luận về đối tác công tư trong phân tích các chính sách và quy chế hoạt động PPP củaquốc gia mình (Koch và Buser, 2006)

Hình 1: Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia

Nguồn: Koch và Buser (2006)

Về cơ bản, đây là mô hình chung nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khác nhau sẽ có một số điểm khác biệt trong môhình này nhằm phù hợp với đặc điểm, tình hình thực tế

Để pháp luật, thể chế thực sự có ý nghĩa trong thực tiễn, nhà nước cần tham mưu, hướng dẫn thựchiện các quyền, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như của các đối tác trong khu vực tưnhân và cộng đồng Bởi nếu thể chế không được hiểu và áp dụng chính xác sẽ không đem lại hiệu quả vàkhông thể làm căn cứ cho hoạt động tiếp theo trong mô hình hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng là theo dõi, đánh giá hiệu quả, bất cập, hạn chế của các chính sách, quy định trên thực

tế trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng côngtrình, tiến độ huy động vốn và thực hiện dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác theo thỏa thuậntrong hợp đồng dự án Trong đó, đặc biệt vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít cónhà đầu tư có đủ tài sản bảo đảm, ngoài ra các tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loạitài sản phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được chuyển giao không bồi hoàn cho nhà nước, vì vậy các nhàlàm luật không thể bỏ qua các yếu tố tài chính, bởi đây là yếu tố quyết định lớn nhất trong sự thành côngcủa mối quan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Trong mô hình này, toàn bộ hệ thống các cơquan nhà nước từ trung ương tới địa phương cần tập trung các nguồn lực thiết yếu nhằm đảm bảo hiệuquả của việc thực hiện mô hình trên thực tế Trước hết, phụ thuộc vào mức độ quan trọng của dự án, cácquốc gia cần tiến hành phân chia trách nhiệm trong việc phân tích các điều kiện, tình hình, đặc điểm củamối quan hệ PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng, dựa trên kết quả đó làm cơ sở cho việc xây dựng kếhoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm về đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công theo hình thứcđối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Xây dựng hệ thống cơ chế, chính sách

Phân tích chính sách hiện này và thực trạng dự án PPP cơ sở hạ tầng

Tham mưu, hướng dẫn thực hiện các quy định

Theo dõi, đánh giá hiệu quả các quy định, chính sách

Bổ sung, khắc phục các

hạn chế

Theo đó, trong mô hình này, phụ thuộc vào mức độ quan trọng của các dự án PPP trong phát triển

cơ sở hạ tầng, các quốc gia cần phân định trách nhiệm, quyền hạn trong hoạt động hoàn thiện thể chế vềđối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được thể hiện như sau:

 Đối với cơ quan nhà nước tại trung ương

Hình 2: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại

trung ương

Nguồn: Koch và Buser (2006)

Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, bộ máy quản lý nhà nước tại trung ương, cao nhất là chínhphủ và cơ quan tương đương giữ vai trò vô cùng quan trọng trong việc hoàn thiện thể chế mang tính địnhhướng chung về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đặc biệt đối với các dự án, chương trình cấpquốc gia, thể hiện trong việc thực hiện một loạt các nội dung thể chế bao gồm: hoàn thiện khung pháp lý,thành lập cơ quan giám sát và hợp tác, tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án và thiết lập các chínhsách hỗ trợ tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư (Young, 2009) Một thể chế đầy đủ và minh bạch là điều kiệntiên quyết cho sự thành công của quan hệ đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nhằm gia tăng niềmtin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi rotiềm tàng trong hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng Trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện thể chế củaquốc gia mình, chính phủ cũng như các cơ quan nhà nước tại trung ương của quốc gia đó cần xác định cụthể, chi tiết các rủi ro và mức độ của các rủi ro đó có thể xảy ra trong các dự án PPP cơ sở hạ tầng, làm cơ

sở cho công tác xây dựng, hoạch định các phương hướng, giải pháp khắc phục, góp phần ổn định môitrường vĩ mô cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng Một số rủi ro cơ bản có thể xảy ra như: rủi ro chínhtrị; rủi ro xây dựng; rủi ro pháp lý; rủi ro kinh tế; rủi ro vận hành; rủi ro hợp tác; (ix) rủi ro tài chính…

Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước tại trung ương tiến hành thiết lập các cơ chế góp phần tạo môitrường thuận lợi cho hình thức PPP xây dựng cơ sở hạ tầng trong việc thu hút đầu tư tư nhân bởi sự hàilòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án được triểnkhai (Akintoye, 2001), cụ thể bằng các nội dung hành động như: xây dựng khuôn khổ luật pháp phù hợpđảm bảo tính hiệu quả và công bằng được tôn trọng trong suốt vòng đời dự án; xây dựng các chính sách

hỗ trợ của để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia; giám sát và đánh giá các dự án PPP cơ sở hạ tầng thường

Chính phủ/Nghị vi nện Ban quản lý PPP trung

ngành tại trung ương

Đối tác PPP khu vực tư

nhân

xuyên để liên tục nâng cao hiệu quả các quy định, chính sách; đồng thời xây dựng bộ tiêu chuẩn khoa học

để đánh giá chính xác các dự án PPP cơ sở hạ tầng; duy trì các chính sách vĩ mô ổn định tạo sự yên tâmcho khu vực tư nhân Ngoài ra, các quy định, thể chế cũng cần khuyến khích sự tiếp thu, ứng dụng, nhậpkhẩu các khoa học công nghệ tiên tiến trong xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở hạ tầng

 Đối với cơ quan nhà nước tại địa phương

Hình 3: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại

địa phương

Nguồn: Koch và Buser (2006)

Tương tự như cơ quan nhà nước tại Trung ương, công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế công tưtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại chính quyền địa phương cũng được phân chia cụ thể nhằm phát huy hếtvai trò của cơ quan nhà nước tại địa phương trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối táccông tư trong phát triển cơ sở hạ tầng theo định hướng chiến lược, quy hoạch, chính sách, tiêu chuẩn vàquản lý, điều hành vĩ mô chủ yếu thông qua ngân sách và các công cụ khác Thay vì ban hành cách quyđịnh, chính sách, thể chế mang tính định hướng chung cho cả quốc gia như tại bộ máy các cơ quan tạitrung ương, các thể chế được ban hành bởi chính quyền địa phương sẽ phải tập trung cụ thể vào các chitiết cũng như tình hình, thực trạng của các công tình xây dung cơ sở hạ tầng trên địa bàn, từ đó bổ sung,hoàn thiện các quy định phù hợp với đặc điểm của địa phương đó nhằm phục vụ cho hoạt động phát triển

và quản lý các dự án PPP cơ sở hạ tầng trên địa bàn Phân định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máynhà nước từ Trung ương đến địa phương trong sạch, năng lực và hiệu lực hiệu quả cao, minh bạch, tinhgọn, là cơ sở triển khai vào thực tế mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạtầng một cách hiệu quả

1.3 CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở MỘT QUỐC GIA

1.3.1 Các yếu tố môi trường trong nước

Chính quyền địa phương

Đơn vị quản lý

chuyên ngành tại địa phương

Đơn vị quản lý tài chính tại địa phương

Tổ quản lý chuyên ngành tại địa phương

Đối tác PPP khu vực

tư nhân

Thứ nhất, môi trường chính trị

Trong xã hội, mặc dù Nhà nước là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhưng việc đề ra các chủtrương, đường lối và quyết định vấn đề nhân sự cao cấp trong bộ máy của các cơ quan nhà nước lại phụthuộc khá nhiều vào chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền Ở các quốc gia phát triển, mặc dùkhông trực tiếp ra quyết định về quản lý nhà nước nhưng thông qua việc thực hiện quyền lực chính trị,quyền lực của đảng cầm quyền chi phối cơ chế tổ chức vận hành quyền lực nhà nước (Felix và các cộng

sự, 2015) Đường lối chính sách Đảng cầm quyền của một quốc gia là cơ sở để định ra mục tiêu, phươnghướng và các phương pháp cách thức cơ bản để phát triển thể chế kinh tế - xã hội của nói chung và thểchế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng của đất nước Những mục tiêu, phươnghướng, phương pháp và cách thức đó sẽ được nhà nước thể chế hóa thành pháp luật và tổ chức thực hiệntrong thực tế, vì thế đường lối chính sách của Đảng là một trong những yếu tố có sức ảnh hưởng lớn nhấtđến nội dung hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nộidung này đều phải phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng Nếu như đảng cầm quyền có sự quyếttâm và khả năng đề ra được những hướng đi đúng đắn trong trong việc xây dựng, hoàn thiện thiện thể chế

về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng thì nhà nước mới có điều kiện , cơ sở để thực hiện cáchoạt động Ngược lại, nếu đảng cầm quyền không thực sự có năng lực, thờ ơ với việc xây dựng hoànthiện hệ thống pháp luật thì nhà nước sẽ gặp rất nhiều khó khăn để hoàn thành nhiệm vụ này Chính ý chí,

sự quyết tâm và tầm nhìn chiến lược của đảng cầm quyền sẽ được các cơ quan quyền lực nhà nước thểchế hoá thành pháp luật về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, đồng thời, tổ chức thựchiện nghiêm chỉnh các quy định, chính sách khi được ban hành

Thứ hai, công tác tổ chức của các cơ quan có thẩm quyền xây dựng thể chế

Xây dựng và hoàn thiện thể chế là hoạt động do các cơ quan hoặc các chủ thể có thẩm quyền tiếnhành như cơ quan hành chính, nghị viện, tòa án, viện kiểm sát, Do tính chất quan trọng và phức tạp củahoạt này nên chủ thể xây dựng có thể được hưởng lợi ích rất lớn nhưng cũng có thể phải chịu những hậuquả bất lợi nên trong pháp luật luôn có sự xác định rõ ràng cơ sở, điều kiện, trình tự thủ tục của chủ thểtrong quá trình xây dựng hoàn thiện hệ thống các quy định, chính sách, pháp luật (Felix và Champika,2016) Chính vì vậy các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần được tổ chức, có sự phân công rõ ràng,khoa học về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của mỗi cơ quan, mỗi bộ phận để tránh hiệntượng chồng chéo, mâu thuẫn cản trở nhau trong công việc xây dựng hoàn thiện thể chế quan hệ đối táccông tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của cơ quan này Sự không thống nhất, không phân định rõ ràngphạm vi, lĩnh vực hoạt động hoặc thẩm quyền của các cơ quan sẽ dẫn đến việc đùn đẩy nhận trách nhiệmgiải quyết khi có những tình huống, bất cập phát sinh trong quá trình triển khai các dự án cơ sở hạ tầng

Thứ ba, các yếu tố thuộc về các cá nhân có thẩm quyền xây dựng thể chế

Ý thức pháp luật: Ý thức pháp luật là tổng thể những học thuyết, tư tưởng, quan điểm, quan niệm

thịnh hành trong xã hội, thể hiện mối quan hệ của con người đối với pháp luật hiện hành, pháp luật đã qua

và pháp luật cần phải có, thể hiện sự đánh giá về tính hợp pháp hay không hợp pháp trong hành vi xử sựcủa con người, cũng như trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội.Thông qua ý thức pháp luật của mình, các chủ thể có thẩm quyền áp đặt hay tác động đến quá trình xâydựng, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia (Felix và cáccộng sự, 2015) Tính hiệu quả của công tác hoàn thiện sẽ được quyết định bởi ý thức, tư tưởng tiên tiếncủa các nhà làm luật.Ý thức pháp luật và hành vi của các cá nhân có thẩm quyền xây dựng thể chế có ảnhhưởng sâu rộng, trực tiếp đến nhiều cá nhân khác nhất là hoạt động pháp luật của đội ngũ cán bộ tư phápbởi một trong những thẩm quyền quan trọng của họ là có thể ban hành những nghị quyết làm pháp sinh,thay đổi hoặc chấm dứt một hay nhiều quyền hạn hay nhiệm vụ pháp lí, có thể đưa lại lợi ích hoặc thiệt

hại cả về vật chất lẫn tinh thần cho các tổ chức, cá nhân khác Mọi sai sót trong quá trình xây dựng, hoànthiện, cụ thể hóa quyền, nghĩa vụ hoặc cá biệt hóa chế tài pháp luật đều có nguy cơ phá vỡ tính đúng đắncủa thể chế quan hệ đối tác công tư PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Vì vậy, việc hoàn thiện thể chế PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng chỉ có ý nghĩa và hiệu quả khi ý thức của các cá nhân có thẩm quyền đượcbảo đảm (Felix và Champika, 2016).

Trình độ, năng lực: Bên cạnh ý thức pháp luật, trình độ, năng lực nhận thức của các nhà làm luậtcũng là yếu tố quan trọng trong hoạt động hoàn thiện thể chế của một quốc gia Tri thức, trình độ là yếu

tố tác động mạnh mẽ đến hệ thống thể chế được ban hành, nó là cơ sở để các chủ thể nêu lên các sángkiến pháp luật, phân tích hình thức, nội dung, cấu trúc của các dự thảo quy phạm pháp luật, chỉ ra tínhhợp hiến hay không hợp hiến, sự trùng lặp hay không trùng lặp với những văn bản đã được ban hành; đãbao quát được hết các khả năng có thể có hay còn bộc lộ những khe hở trong các quy định, chính sách vàcác biện pháp triển khai về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (Jicai và các cộng sự,2016) Những điểm này, khi được chú trọng xem xét trong quá trình soạn thảo dự án luật sẽ cho ra đờivăn bản pháp luật tốt, có chất lượng cao Cùng với đó, sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ hay thiếu sót sẽ quyđịnh thái độ tích cực hay tiêu cực, sự hăng hái, nhiệt tình hay thờ ơ, lãnh đạm của các chủ thể khi thamgia vào hoạt động xây dựng, hoàn thiện thể chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, sự nhận thức này tácđộng đến kỹ năng soạn thảo và chất lượng các văn bản luật được ban hành đối với công tác xây dựng vàquản lý các công trình, hạ tầng Ngoài ra, trình độ hiểu biết xã hội, am hiểu nhất định của các chủ thểtham gia hoạt động xây dựng pháp luật về lĩnh vực quan hệ xã hội đang cần có pháp luật điều chỉnh có tácđộng rất quan trọng Nếu các chủ thể có được sự hiểu biết đầy đủ, sâu sắc về các mặt, các khía cạnh cụthể của quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đang cần đến sự điều chỉnh của pháp luật thì

họ sẽ đưa ra được các quy phạm, chuẩn mực pháp luật sát với thực tế, dự liệu được những khả năng, tìnhhuống có thể phát sinh trong tương lai mà đưa ra các quy phạm pháp luật đón trước Ngược lại, sự hiểubiết hời hợt, nông cạn là nguyên nhân làm cho văn bản pháp luật có thể bị xa rời thực tiễn, làm cản trởquá trình phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia

Thứ tư, các yếu tố văn hoá, lịch sử truyền thống dân tộc

Văn hóa được hiểu là toàn bộ những hoạt động sáng tạo và những giá trị của nhân dân một nước,một dân tộc về mặt sản xuất vật chất và tinh thần trong sự nghiệp dựng nước và giữ nước, là yếu tố quyếtđịnh các xử sự của con người và gắn bó với con người Yếu tố văn hoá thường chi phối và ảnh hưởng đếnpháp luật, có sự tác động đến việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung và thể chế về quan hệ đốitác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nói riêng, trong đó nhiều quy phạm pháp luật được xác lập dựatrên cơ sở nền tảng của văn hoá Mối quan hệ giữa pháp luật về thể chế về quan hệ đối tác công tư tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng với các yếu tố văn hoá được thể hiện ở chỗ thể chế về quan hệ đối tác công tưtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng là cơ sở pháp lý quan trọng để nuôi dưỡng các yếu tố, giá trị văn hoá trongcác công trình, dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, là chuẩn mực để góp phần vào việc phòng ngừa, ngăn chặn

và xử lý các trường hợp lợi dụng văn hóa ứng xử để thực hiện các hành vi tham nhũng dẫn đến việc banhành các quy định, chính sách mang tính vụ lợi cho một người hoặc một nhóm người Vì vậy, trong quátrình hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng cần chú ý các yếu tố vănhóa để xây dựng các quy định để phù hợp với giá trị văn hóa, lịch sử dân tộc, đồng thời, loại bỏ, ngănchặn sự xâm nhập các luồng văn hóa độc hại và xử lý những trường hợp lợi dụng các ứng xử văn hóa để

vụ lợi, tham nhũng làm sai lệch ý nghĩa, hiệu quả của hệ thống thể chế trong việc phát triển, thu hút cácđối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (Felix và các cộng sự, 2015)

Thứ năm, dư luận xã hội: Dư luận xã hội là một tập hợp các ý kiến, thái độ có tính chất phán xét,

đánh giá của các nhóm xã hội hay của xã hội nói chung trước những vấn đề mang tính thời sự, có liênquan tới lợi ích chung, có vai trò và tác động quan trọng đến nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã

hội, đặc biệt, phải kể đến sự tác động, ảnh hưởng của dư luận xã hội đối với hoạt động hoàn thiện thể chế

về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Điều này được lý giải bởi, sự thiếu sót trong cácquy định của pháp luật về quan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (Jicai và các cộng sự, 2016).Theo đó, không pháp luật của bất kì quốc gia nào có thể đảm bảo được sự toàn vẹn trong hệ thống khungpháp luật, thể chế của quốc gia mình, và bằng thực tiễn, dư luận xã hội có thể tìm ra được những lỗ hổngnày, góp phần không nhỏ trong việc hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạtầng, có thể đưa ra những giải pháp khắc phục các sai lầm, hạn chế mà hệ thống mắc phải khi triển khaingoài thực tế đây là nguồn thông tin phản hồi có ý nghĩa rất quan trọng và thiết thực đối với quá trìnhxây dựng các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, đối với việc banhành các quyết định của các cá nhân, nhà chức trách có thẩm quyền Để có được hệ thống thể chế về quan

hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng luật sát thực tế, có tính khả thi cao, trước khi xây dựng,soạn thảo các dự án luật hay ban hành các quyết định, các cơ quan lập pháp, cơ quan quản lý phải nắmbắt được thực trạng tư tưởng, tâm lý của các đối tượng xã hội để có thể hợp lòng dân, được nhân dân ủng

hộ để có thể triển khai ngoài thực để Khi đã có các dự án luật, các thông tin phản hồi lại càng quan trọnghơn cả, mọi vướng mắc, lệch lạc trong quá trình triển khai thực hiện các văn bản pháp luật, do nhiều yếu

tố khó lường trước, đều được bộc lộ qua dư luận xã hội giúp Nhà nước có biện pháp sửa đổi, bổ sung vàđiều chỉnh một cách kịp thời các văn bản pháp luật còn khiếm khuyết, tháo gỡ các vướng mắc, khó khănphát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng trên thực tế (Felix và Champika, 2016)

Môi trường kinh tế - xã hội trong nước: mục tiêu lớn nhất mà hoạt động hoàn thiện thể chế PPP

trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng hướng đến là việc có thể tạo ra một môi trường thuận lợi nhằm thu hút đầu tưvào mối quan hệ đối tác này, trong khi đó, môi trường kinh tế trong nước có tác động rất lớn tới sự thànhcông của các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng bởi đối với một nhà đầu tư, khi bắt đầu nghiên cứu,tìm hiểu một dự án cụ thể tại một thị trường, tính hấp dẫn của thị trường này chính là yếu tố đầu tiên tácđộng tới sự lựa chọn của họ Một số vấn đề có thể kể đến như: cơ cấu và cách phân bổ nguồn vốn trongnền kinh tế, GDP, tốc độ tăng trưởng, lạm phát, sự biến động của các tỷ giá đều là những yếu tốt ảnhhưởng đến việc lựa chọn các mục tiêu, trọng số trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng (Felix và Champika, 2016).Vì vậy, trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện thểchế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, các nhà làm luật luôn luôn phải đặt lĩnh vực này trong mối quan

hệ với môi trường kinh tế, xã hội để xác định mục tiêu, phương hướng của các chính sách quy định, để cóthể đảm bảo việc hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng phát triển phù hợp vớiđặc điểm, tình hình của môi trường kinh tế - xã hội trong nước

1.3.2 Các yếu tố môi trường quốc tế

Bên cạnh các yếu tố môi trường trong nước, các yếu tố thuộc về môi trường quốc tế hiện nay cũng

có tác động rất lớn tới công tác hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầngcủa một quốc gia Cụ thể:

Quá trình toàn cầu hóa: Hiện nay, toàn cầu hóa đang là xu hướng của tất cả các quốc gia trên thế

giới, xu hướng này góp phần giúp các quốc gia mở rộng giao lưu kinh tế văn hóa song phương và đaphương, tạo cơ hội tiếp cận nguồn vốn, công nghệ xây dựng (Felix và các cộng sự, 2015) Sự tác độngcủa quá trình này tác động lên công tác hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở

hạ tầng của một quốc gia được thể hiện trong việc: dựa trên các mối quan hệ hợp tác với các nước, cácquốc gia có thể học hỏi, trao đổi kinh nghiệm xây dựng bộ máy, cơ chế vận hành trong trong mối quan hệđối tác PPP và lĩnh vực cơ sở hạ tầng, từ đó tiếp cận chọn lọc các học thuyết và thực tiễn để xây dựngphương hướng, con đường hoàn thiện cho quốc gia mình, rút ngắn các khoảng cách về trình độ quản lý vàpháp luật đối với các nước phát triển trên thế giới Ngoài ra, toàn cầu hóa tạo cơ hội hợp tác, thu hút

nhiều nhà đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, vì vậy để có thể đảm bảo sự phát triển bền vững, các quốcgia phải không ngừng đổi mới, nâng cao, hoàn thiện hệ thống thể chế về quan hệ đối tác công tư tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu của sự hội nhập, giao lưu, đây là động lực đồngthời là mục tiêu quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạtầng của một quốc gia (Roumboutsos và Chiara, 2010).

Sự phát triển kinh tế thế giới: Thế kỷ XXI, nền kinh tế truyền thống trên thế giới đã dần được thay

thế bởi nền kinh tế tri thức đang được hình thành và phát triển Các quá trình lao động tay chân dần đượcthay thế, điều này dẫn đến sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế toàn thế giới Sự phát triển này đã tácđộng gián tiếp đến quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ

sở hạ tầng của một quốc gia Cụ thể: để có thể rút ngắn khoảng cách lạc hậu và bắt kịp với tốc độ pháttriển nền kinh tế mới, các quốc gia dù thuộc bất kì chế độ chính trị nào cũng phải có những thay đổi về cơ

sở vật chất kỹ thuật và kiến trúc thượng tầng theo cách riêng của mình (Plumb và các cộng sự, 2009).Tiến trình này đòi hỏi một lượng vốn rất lớn, do đó các quốc gia không ngừng phải tranh thủ thu hút sựđầu tư từ các đối tác nước ngoài Đứng trước cuộc cạnh tranh này, mỗi nước đều có các chiến lược xâydựng hoàn thiện thể chế, nhằm thiết lập môi trường đầu tư thuận lợi nhất cho các dự án PPP trong xâydựng cơ sở hạ tầng, tùy thuộc vào đặc điểm và thế mạnh của mình, các quốc gia có cách chiến lược riêngtrong việc lựa chọn các đầu mục và trọng số trong các quy định pháp luật, các chính sách và chương trìnhnhằm xây dựng một hệ thống thể chế tốt nhất cho việc phát triển quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực

cơ sở hạ tầng của một quốc gia Mặt khác, sự lớn mạnh của nền kinh tế là môi trường tạo ra các “siêucông ty”, “siêu tập đoàn” lớn trên thế giới, sự phát triển của các công ty, tập đoàn này góp phần mở rộngthị trường vốn đầu tư cũng như mở rộng danh sách đối tác tiềm năng cho các quốc gia, dẫn tới việc thayđổi, bổ sung định hướng, chiến lược trong thể chế về đối tác PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của cácquốc gia

Sự phát triển khoa học công nghệ: Trong những năm gần đây, cách mạng khoa học công nghệ

phát triển như vũ bão tạo ra những cơ sở vật chất, phương tiện để các quốc gia dân tộc hiểu biết nhau hơnkhắc phục khoảng cách giữa các quốc gia cụ thể như, rút ngăn khoảng cách tiếp cận cơ sở vật chất kỹthuật hiện đại và phương tiện quan trọng phục vụ việc thực hiện có hiệu quả chức năng của nhà nước nóichung và công tác hoàn thiện thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của mộtquốc gia nói riêng (Plumb và các cộng sự, 2009) Trước hết, như đã trình bày ở phần trên, bước đầu tiêntrong mô hình hoàn thiện thể chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của một quốc gia là nghiên cứu, phântích các chính sách cũ và thực trạng phát triển của các dự án PPP hiện tại, việc học tập, tiếp khu các khoahọc công nghệ tiên tiến trên thế giới giúp các nhà làm luật có các căn cứ chính xác hơn trong quá trìnhđiều tra, thu thập, tổng hợp các chỉ tiêu, số liệu liên quan đến đối tác công tư và trong lĩnh vực cơ sở hạtầng Điều này là cơ sở vững chắc giúp các cơ quan nhà nước xây dựng hệ thống thể chế một cách chínhxác, phù hợp với đặc điểm, tình hình phát triển của quan hệ đối tác công tư cũng như của quốc gia mình.Ngoài ra, sự phát triển khoa học công nghệ cũng là thách thức và động lực của công tác hoàn thiện thểchế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, bởi sự thay đổi phát triển không ngừng của khoa họccông nghệ dẫn đến việc thay đổi các tiêu chuẩn kĩ thuật đã cũ hoặc không còn ưu việt, đòi hỏi nhà nướccần có các biện pháp quản lí kịp thời nhằm đảm bảo tính đồng bộ trong hoạt động đầu tư và xây dựng cơ

sở hạ tầng (Felix và các cộng sự, 2015) Ví dụ có thể giảm thời gian yêu cầu trong hoạt động xây dựng kếhoạch khảo sát, điều tra bởi có sự hỗ trợ của các công cụ kỹ thuật Các quốc gia có nền kinh tế phát triển,trình độ công nghiệp hoá cao coi khoa học công nghệ là cốt lõi của biến đổi nền kinh tế Các nước này ápdụng nhiều biện pháp để dành được các ưu thế trong sáng tạo kỹ thuật công nghệ như: tăng cường quản lýnhà nước về lĩnh vực nghiên cứu khoa học công nghệ, thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học công nghệ

và tăng cường đầu tư nghiên cứu khoa học, cải cách và chấn hưng giáo dục, bồi dưỡng và thu hút nhântài, thành lập các thành phố khoa học kỹ thuật cao Điều này không chỉ góp phần bổ sung nguồn lực cho

hoạt động hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng mà còn giúp các quốc gia nângcao khả năng thu hút đầu tư của các đối tác tư nhân trong và ngoài nước

1.4 T HỰC TIỄN HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM

1.4.1 Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại một số nước điển hình trên thế giới

1.4.1.1 Tại các nước phát triển

 Vương quốc Anh

Vương quốc Anh là nước đi tiên phong trong công tác hoàn thiện thể chế đối tác công tư tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng với các chương trình tư nhân hóa nổi tiếng của Thủ tướng Margaret Thatcher và đã

có nhiều trải nghiệm để thực hiện thành công các dự án PPP, góp phần phát triển cơ sở hạ tầng, phục vụcho phát triển kinh tế xã hội của quốc gia (Akintoye, 2007) Ban đầu, trong hệ thống luật pháp, chính sách

về đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của mình, chính phủ Anh chỉ chỉ có mục tiêu thu hútnguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách chính phủ, tuy nhiên theo quá trình phát triển, mục đích thựchiện dự án PPP cơ sở hạ tầng dần thay đổi kéo theo sự thay đổi của hệ thống thể chế Trong việc lực chọncác trọng số, Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP cơ sở hạ tầng nếu tạo ra giá trị vượt trội sovới hình thức đầu tư truyền thống Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có nhữngbước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và áp dụng rộng rãi

từ thập niên 80 Theo đó, Chính phủ tiến hành cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiệnhiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này, cụ thể: chínhphủ xây dựng khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp ở cấp quốc gia, khu vực và thành phố hoạt động như

bộ phận bảo vệ cho các đối tác tiềm năng, đảm bảo chi tiêu của Chính phủ được xem xét kỹ lưỡng vàcông bố rộng rãi cho công chúng; có công cụ đánh giá thỏa đáng gắn với quá trình quản lý chương trìnhđảm bảo dự án hoàn thành đúng hạn mà không ảnh hưởng đến chất lượng; có cơ quan đặc trách, ví dụ tại

Ủy ban hợp tác của Vương quốc Anh (Partnership UK) và tổ công tác của Bộ Tài chính được thể chế hóanhằm hỗ trợ Chính phủ giám sát hoặc hỗ trợ chuyên môn cho các bộ ngành cung cấp hạ tầng cơ sở vàdịch vụ công; đồng thời trao quyền cho văn phòng Kiểm toán quốc gia để giám sát độc lập các dự án PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng Bên cạnh đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để giảiquyết các vến đề về nguồn vốn hợp tác, đồng thời thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hạn.Đây là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối táccông tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

 Hàn Quốc

Trong nghiên cứu của mình, 2 tác giả Yooil và Yu-Min (2016) đã chỉ ra, tại Hàn Quốc, mô hìnhPPP và hệ thống các quy định quản lý của chính phủ Hàn Quốc được triển khai chính thức từ năm 1994với các đạo luật Luật thúc đẩy vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng Từ khi hệ thốngthể chế PPP cơ sở hạ tầng được áp dụng vào thực tế, Hàn Quốc đã có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnhvực hạ tầng cơ sở đã được triển khai theo hình thức PPP Hệ thống thể chế hiện nay của Hàn Quốc so vớinhững đạo luật trước đây đã được cải thiện hơn trong các hình thức hợp đồng, cách thức xử lý các dự ánđơn lẻ, đồng thời thay đổi quy định bắt buộc phải nghiên cứu tính khả thi khi triển khai dự án và hệ thống

xử lý rủi ro khác và thành lập một Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO), trung tâm này đượcsáp nhập với Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng cơ sở tư nhân (PIMAC) sau khi Luật về Hợp tác công - tưđược sửa đổi năm 2005 Theo quy định của Luật về Hợp tác công - tư, PIMAC ban hành kế hoạch thường

niên về PPP, trong đó có những chỉ dẫn cụ thể và thực tế để ứng dụng các dự án PPP, đồng thời ban hànhCẩm nang hướng dẫn thực hiện PPP nhằm tạo sự minh bạch, thu hút sự quan tâm của khu vực đầu tư tưnhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Năm 2001, chính phủ hàn Quốc đã ban hành một kế hoạch 10 nămtriển khai PPP, theo đó tập trung vào các dự án xây dựng quản lý cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP Bêncạnh đó, Hàn Quốc còn thực hiện việc khuyến khích các dự án PPP bằng hình thức miễn, giảm thuế.Trong nhiều hợp đồng, Chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, qua đó kích thích tư nhân đầu

tư do họ hầu như không phải gánh chịu rủi ro doanh thu mà phần rủi ro này chuyển phần lớn sang Chínhphủ

 Hoa Kỳ

Cùng với vương quốc Anh, Hoa Kỳ cũng là một trong các nước triển khai và xây dựng thể chế về

mô hình hợp tác công tư (PPP) trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng sớm nhất trên thế giới (Michael và các cộng

sự, 2016) Từ những năm 1980, đến nay, Hoa Kỳ đã có trên 700 dự án đầu tư theo mô hình PPP với kinhphí triển khai lên tới hàng trăm tỷ USD, mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Hoa Kỳ đã thực sựmang lại hiệu quả đối với nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng của nước này trong bối cảnh kinh tế rơi vàotình trạng khủng hoảng và suy thoái những năm trở lại đây Nguyên nhân của thành công này là do tính

ưu việt trong mô hình và thể chế quản lý các dự án PPP cơ sở hạ tầng là một giải pháp quan trọng để tiếptục xây dựng cơ sở hạ tầng của quốc gia này, đáp ứng nhu cầu của sự phát triển xã hội tương lai Tronghoạt động xây dựng và hoàn thiện thể chế chính sách và luật pháp, chính quyền liên bang Hoa Kỳ mộtmặt chủ động xây dựng, hoàn thiện các cơ chế chính sách và các công cụ điều hành hướng dẫn triển khai

mô hình này trên phạm vi toàn nước Mỹ, mặt khác phân quyền cho các bang tự quyết định việc tổ chức

và triển khai mô hình PPP Hiện nay, ở Mỹ đã có 36 bang ban hành luật và các cơ chế chính sách thực thi

mô hình này, các bang đi đầu trong triển khai mô hình này là Florida, California và Texas Điều này đãđảm bảo các quy định, chính sách, các biện pháp trong phát triển quan hệ đối tác PPP cơ sở hạ tầng mangtính thực tiễn và phù hợp với điều kiện của từng bang, điều này đã góp phần không nhỏ trong việc thu hútcác nhà đầu tư trong khu vực tư nhân quan tâm đến cách chương trình, dự án phát triển cơ sở hạ tầng tạicác bang của Hoa Kỳ

 Singapore

Singapore chỉ mới bắt đầu triển khai xây dựng và thực hiện các chương trình PPP trong lĩnh vực

cơ sở hạ tầng từ đầu năm 2003 và chính thức vào năm 2004 khi chính phủ Singapore phát hành cuốn

“Cẩm nang hợp tác công tư 2004” hướng dẫn chi tiết, cụ thể cho các hoạt động trong từng giai đoạn củaquan hệ hợp tác PPP nói chung và trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nói riêng Chính phủ Singapore nhấnmạnh tầm quan trọng của mô hình hợp tác công tư trong việc phát triển cơ sở hạ tầng của quốc gia này,chiến lược nổi bật của Singapore là chỉ áp dụng quan hệ đối tác công tư trong một số lĩnh vực cơ sở hạtầng như cơ sở thể thao; xử lý rác, nước thải; đường cao tốc, giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng thông tin, điềunày giúp nhà nước tập trung được nguồn vốn vào sự phát triển của các lĩnh vực quan trọng bậc nhất vàgiải quyết nhu cầu cấp bách, tránh sự đầu tư giàn trải, không đem lại hiệu quả cao Để thực hiện nhiệm vụnày, Singapore đã giao cụ thể từng lĩnh vực cho một cơ quan quản lý nhất định, có thể kể đến như Hộiđồng phát triển kinh tế (EDB), ủy ban tiện ích công cộng (PUB), cơ quan phát triển thông tin và truyềnthông (IDA) Bên cạnh đó, trong giai đoạn đầu, chính phủ Singapore cũng rất quan tâm đến việc nghiêncứu phân tích môi trường, đặc điểm để hoàn thiện khung thể chế quản lý PPP trong lĩnh vực cơ sở hạtầng, thể hiện ở điểm, một số bộ ngành lớn và một số trường đại học được giao nhiệm vụ quản lý nghiêncứu các dự án PPP trong lĩnh vực quản lý làm cơ sở cho hoạt động xây dựng, hoàn thiện thể chế, quy định

về điều kiện, môi trường cho việc hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân (Meng-Kin Lim, 2004),

 Australia

Australia được coi là quốc gia có nhiều kinh nghiệm thành công về triển khai mô hình PPP tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng trong những năm qua Sự thành công của quốc gia này được lý giải bởi nguyênnhân lớn nhất là sự hoàn thiện, hiệu quả trong hệ thống thể chế các quy định, chính sách được tạo lậptrong hoạt động quản lý mối quan hệ hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (Tingting Liu và cáccộng sự, 2016) Theo đó, chính phủ Australia đã xây dựng được khung chính sách vững chắc về PPP; đặcbiệt là quy trình dự thầu đối với dự án PPP rất chặt chẽ, góp phần tối ưu hóa hiệu quả kinh tế cho các dự

án Bên cạnh đó, chính phủ Australia cũng đề cao việc thực hiện xây dựng các chính sách và các biệnpháp khuyến khích cắt giảm chi phí trong giai đoạn chuẩn bị đấu thầu trước khi thực hiện bất kỳ một dự

án Quá trình thực hiện các dự án PPP tại quốc gia này cũng được chuẩn hóa thông qua hợp đồng và giảm

số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi tham gia đấu thầu các dự án PPP cơ sở hạ tầng Ngoài ra chính phủAustralia cũng xây dựng cách quy định theo hướng rút ngắn danh sách nhà thầu trước khi thực hiện đấuthầu dự án PPP, đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin về dự án và mời gọi các nhà thầu khác thamgia Điều này đã góp phần không nhỏ trong việc thu hút, và quản trị các đối tác đầu tư khu vực tư nhân tớilĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng của quốc gia này

1.4.1.2 Tại các nước đang phát triển

 Philippines

Từ năm 1987, Chính phủ Philippines đã thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án

cơ sở hạ tầng truyền thống như các lĩnh vực năng lượng, giao thông vận tải, nước, cơ sở hạ tầng phát triểnphi truyền thống như thông tin, công nghệ truyền thông, y tế và phát triển bất động sản, giúp chính phủnước này góp phần giải quyết các cuộc khủng hoảng kinh tế đầu những năm 1990 và nâng cao chất lượng

cơ sở hạ tầng trong nước Để làm được điều này, Chính phủ Philippines đã tạo ra một cơ cấu thể chếnhằm hỗ trợ chương trình cơ sở hạ tầng tư nhân Md (Mahbubul và Rico, 2016), Theo đó, với mỗi cơquan sẽ thành lập một trung tâm xây dựng - vận hành - chuyển giao, là nơi chịu trách nhiệm điều phốiviệc thiết kế và thực hiện các dự án PPP cơ sở hạ tầng Mặc khác, cơ quan quản lý lĩnh vực tại trung ương

và địa phương tiến hành lựa chọn các dự án theo khuôn khổ: tập hợp tất cả các dự án được đề cử đủ điềukiện cho sự phát triển cơ sở hạ tầng; cung cấp tư vấn cho nhà đầu tư nước ngoài kinh doanh tạiPhilippines trong lĩnh vực xây dựng các dự án cơ sở hạ tầng; cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và đào tạo cho cácquan chức chính quyền trung ương và địa phương về việc thiết kế và thực hiện dự án

Ngoài ra, để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng cơ sở hạ tầng, Chính phủPhilippines đã xây dựng hệ thống các chương trình chiến lược truyền thông toàn diện nhằm công khai,minh bạch trong giao dịch với các đối tác đầu tư khu vực tư nhân, bởi Chính phủ Philippines cho rằngthành công của dự án chủ yếu dựa trên tính minh bạch của quá trình thiết kế một dự án đấu thầu và nhậnthức giữa các bên liên quan Theo đó, Chính phủ chuẩn bị một bài thuyết trình video về các quy tắc đấuthầu và thủ tục mở thầu, được mở cửa công khai và đảm bảo bằng các phương tiện truyền thông thực hiệncác chương trình thông báo về giá thầu Chiến dịch này được phát động trước một tháng để giải thích vàđưa ra các phương hướng thực hiện tới các đối tác đầu tư Những điều này đã góp phần không nhỏ trong

sự hoàn thiện của hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của Philippines

 Ấn Độ

Theo Vinod (2014), Nhận thức được các lợi ích của sự tham gia nguồn vốn và cách quản lý hiệuquả của khu vực tư nhân tư nhân trong việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, từ những năm 1990 cho đếnnay Ấn Độ là một trong những quốc gia Châu Á đầu tiên đã áp dụng và ban hành khung thể chế PPP rộngrãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trên phạm vi toàn đất nước Sự tham gia của nguồn vốn tư nhân

và cách quản lý hiệu quả của họ với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thịtrường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho

tính hữu dụng của các công trình, dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn củaChính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội Để đạt được những điều này, không thểkhông kể đến vai trò của một khung thể chế hoàn thiện trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở

hạ tầng, cụ thể: Chính phủ Ấn Độ xây dựng các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ thúc đẩy sự tạo ra sựsáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xâydựng cảng, đường sắt và đường cao tốc Bên cạnh đó, trong các chính sách của mình, chính phủ Ấn Độ đềcao sự minh bạch trong cách quy định khi thiết kế hợp đồng PPP Bên cạnh đó, Chính sách tài chính củachính phủ Ấn độ cho dự án PPP cơ sở hạ tầng cũng là một điểm quan trọng tạo nên sự thành công trongtính hiệu quả khung thể chế quản lý quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Theo đó, Chínhphủ tiến hành trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau nhằm kịpthời giải quyết các vấn đề phát sinh trong các giai đoạn, đồng thơig góp phần khuyến khích sự tham giađầu tư của khu vực tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng

 Indonesia

Trong bối cảnh kinh tế thế giới liên tiếp gặp phải các cuộc khủng hoảng với các cuộc lạm phát lớnxảy ra tại nhiều quốc gia trên thế giới, Chính phủ Indonesia ý thức được tầm quan trọng của việc đầu tưvào phát triển cơ sở hạ tầng tạo cơ sở cho việc phát triển, tăng trưởng kinh tế xã hội của đất nước Theođịnh hướng này, ngay đầu những năm 1990, chính phủ Indonesia bằng cho phép khu vực tư nhân đầu tưvào các dự án dây dựng cơ sở hạ tầng như đường giao thông, các cơ sở y tế, giáo dục trong đó lĩnh vựcgiao thông dẫn đầu với 20 dự án với sự tham gia tư nhân về số dự án Nhằm thu hút sự tham gia của khuvực tư nhân Chính phủ Indonesia đã kích thích đầu tư tư nhân thông qua hợp tác công - tư (PPP) bằngcách thiết lập một khuôn khổ pháp lý, chính sách và các biện pháp thực hiện phù hợp với thông lệ quốc tếcũng như sửa đổi luật liên quan đến đầu tư tư nhân ở Indonesia Những nỗ lực đó thể hiện qua sự nhậnthức của chính phủ Indonesia trong việc nhận ra sự cần thiết phải thu hút đầu tư tư nhân cho phát triển cơ

sở hạ tầng và cung cấp bảo đảm cho khu vực tư nhân bằng cách đảm bảo cho các nhà đầu tư thông quaviệc thành lập các chính sách quản lý thích hợp Mặt khác, để tạo sự tự tin tưởng từ khu vực tư nhân đầu

tư và sự tham gia tích cực của khu vực này trong phát triển cơ sở hạ tầng sau khi cuộc khủng hoảng tàichính 2008, chính phủ Indonesia đã xây dựng chính sách quản lý công bằng công khai và minh bạch, nhưmột hình thức bảo lãnh cho khu vực tư nhân để có thể duy trì sự hợp tác lâu dài của họ

 Trung Quốc

Theo nghiên cứu của Tingting và các cộng sự (2016), trong thời gian qua, sự thành công của các

dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc, góp phần cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng của đất nước được

lý giải bởi sự chính xác trong việc xây dựng, lựa chọn, xây dựng hệ thống khung pháp lý và các biện pháptriển khai phù hợp với đặc điểm của nền kinh tế xã hội đất nước Một số nhân tố có thể kể đến như sự ổnđịnh của các chính sách kinh tế - chính trị ổn định, với các mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý,chính sách lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, cùng các biện pháp kiểm soát và quản lý các dự án mộtcách chặt chẽ, đồng thời khuyến khích đầu tư công nghệ mới trong hoạt động xây dựng và quản lý các dự

án, công trình cơ sở hạ tầng

Bên cạnh các yếu tố dẫn tới thành công, trong thể chế quản lý PPP về cơ sở hạ tầng hiện nay củaTrung Quốc còn gặp một số bất cập Cơ cấu tài trợ của nhiều dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ởTrung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế, điều này tạo ra tính rủi ro cao trong tỷ giácho chính phủ Chính các quy định mức thu phí quá cao so với thu nhập bình quân đầu người đã dẫn đến

sự thiếu hấp dẫn về các lợi ích kinh tế và tài chính cho các nhà đầu tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạtầng để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được Đây là bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm

cho Việt Nam khi xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế về quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ

Bài học thứ nhất, Trong công tác nghiên cứu phương pháp hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách

phải được nghiên cứu xây dựng theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa cho công tác huy độngnguồn vốn từ khu vực tư nhân tư nhân Đồng thời nghiên cứu sửa đổi, hoàn thiện khung pháp lý về PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó một số vấn đề cần được lưu ý như: tăng cường các biện phápkhuyến khích đầu - tư, cam kết, đảm bảo của nhà nước, tạo linh hoạt cho quá trình đám phán và thực hiện

dự án; hoàn thiện các điều khoản quy định trong quy trình triển khai PPP như quy định rõ về từng bướcthực hiện, thời gian, trách nhiệm của từng cơ quan, từng bên và phương thức giải quyết vướng mắc trongquá trình đề xuất, đàm phán và triển khai dự án PPP cơ sở hạ tầng

Bài học thứ hai, hệ thống cơ chế, chính sách huy động nguồn lực cần phải coi trọng phát huy tiềm

năng thế mạnh nội lực, đồng thời chú trọng nắm bắt cơ hội, điều kiện thuận lợi để thực thi cơ chế, chínhsách thu hút nguồn lực từ bên ngoài, đặc biệt là từ phía các doanh nghiệp nước ngoài Phối kết hợp nộilực và ngoại lực trong hoạch định, thực thi cơ chế, chính sách Theo đó, việc nghiên cứu xây dựng cácchính sách hỗ trợ của Chính phủ cần phải đảm bảo theo hướng tôn trọng tính khả thi, hấp dẫn của chínhsách tới các nhà đầu tư, đa dạng dưới nhiều hình thức, như hỗ trợ về: vốn đầu tư (vốn góp ban đầu haycòn gọi là vốn mồi); chi phí vận hành (phí duy tu, bảo dưỡng, thu phí…), có các chính sách ưu đãi về thuếphù hợp để tăng tính hấp dẫn cho dự án; bảo lãnh các khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, tỷ giá…;cam kết bù đắp những tổn thất khi rủi ro bất khả kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư (thông qua cácphương thức như cho phép kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc bù đắp chi phí bằng tiền mặt hoặc các hỗtrợ khác)

Bài học thứ ba, Quá trình nghiên cứu và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ

tầng phải tham khảo cả kinh nghiệm thành công và hạn chế của các nước, từ đó, thông qua hợp tác quốc

tế để phối hợp đào tạo, huấn luyện, nâng cao năng lực cho cán bộ trực tiếp theo dõi, quản lý, xúc tiến các

dự án PPP ở trung ương và địa phương Trong khi nghiên cứu cần phải dựa vào những căn cứ khoa học

để xây dựng các quy định, chính sách, biện pháp thực hiện các phương án đầu tư, phương án chia sẻ lợiích/rủi ro, cần có quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự báo, lượng hóa các tác động khithực hiện dự án PPP cơ sở hạ tầng Trên cơ sở đó quyết định cơ chế chia sẻ lợi ích/rủi ro; cơ chế xác địnhgiá/phí dịch vụ, phương án quản lý; cơ chế giám sát và cơ chế ưu đãi phù hợp cho từng trường hợp để vừabảo đảm yêu cầu của Nhà nước vừa bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư Ngoài ra, các dự án PPPtrong lĩnh vực cơ sở hạ tầng mang tính đặc thù cao, có thể được tổ chức theo những mô hình khác nhau,trong đó có những hạng mục có thể là những dự án độc lập, do vậy trong hoạt động hoàn thiện thể chếcần xây dựng đầy đủ các tiêu chí để quyết định mô hình tổ chức quản lý và thực hiện các hạng mục độclập một số vấn đề quan trọng như hình thức thu hồi vốn và lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng; mức lợiích mà các nhà đầu tư được hưởng

Bài học thứ tư, Trong giai đoạn triển khai và ban hành chính sách cần đảm bảo tính thông nhất

của các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn việc thực hiện dự án PPP cơ sở hạ tầng theo hướng đẩymạnh phân cấp cho cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương để đảm bảo tính khả thi và sự linh hoạt khi

thực hiện dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Đồng thời tăng cường việc hướng dẫn, định hướngcho các địa phương trong việc lựa chọn các trọng số nhằm xây dựng và thực hiện khung pháp lý liên quanđến việc thực hiện dự án về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng Ông Ben Darche - Tư vấn quốc

tế về PPP - cho biết: Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc các luật thiếuthống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các dự ánPPP cơ sở hạ tầng thất bại Vì vậy, trong công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP cơ sở hạtầng cẩn phải đặc biệt quan tâm đến các quy định về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính củaChính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy định rõ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện các dự ánPPP cơ sở hạ tầng

Bài học thứ năm, Trong giai đoạn thẩm định, kiểm tra các dự án cũng như việc áp dụng các chính

sách quy định về thể chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng cần thành lập đơn vị quản lý PPP chuyên biệt

để giám sát việc xây dựng, thực hiện các quy định liên quan tới hợp đồng và quy trình tổ chức đấu thầu.Việt Nam nên cân nhắc tiến tới thành lập một cơ quan chuyên trách nghiên cứu chính sách cũng như làmđầu mối quản lý nhà nước, đào tạo nhân lực và tư vấn, hỗ trợ các bên trong quá trình thực hiện các dự ánPPP cũng như nghiên cứu chính sách liên quan đến chương trình PPP, tiêu chuẩn hóa và cung cấp các tàiliệu hướng dẫn cho các dự án thực hiện theo hình thức PPP, xúc tiến các dự án đầu tư theo hình thức đầu

tư PPP, đào tạo nhân lực tham gia và quản lý các dự án PPP cơ sở hạ tầng Đồng thời tăng cường tínhcông khai, minh bạch, cạnh tranh trong xây dựng quy trình đấu thầu để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư

có năng lực

Bài học thứ sáu, Trong hoạt động xây dựng chính sách, thể chế, các nhà làm luật cần chú ý tới các

chính sách phân bổ các rủi ro của dự án hợp lý nhất cho mỗi bên với một quy trình giám sát, phân chia,chuyển giao và kiểm soát rủi ro bằng cách: phân tích các rủi ro của dự án trước khi tiến hành đấu thầu,thành lập những đơn vị hoặc trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro, bởi thực tế đã chứngminh, với các quốc gia thực hiện tốt các chính sách này, công tác xem xét, theo dõi và tư vấn cho các chủđầu tư dự án của họ diễn ra một cách thuận lợi và đem lại hiệu quả cao cho các dự án Vì vậy cần banhành các chính sách, quy chế mới phù hợp cho cả hai bên nhằm cân bằng lợi ích và rủi ro cũng như phân

bổ đều cho cả hai bên

Bài học thứ bảy, Theo kinh nghiệm của các nước phát triển như Anh, Hoa kỳ: để một dự án PPP

có thể được thực hiện thành công, cần thu hút sự tham gia thực sự của các chủ thể liên quan ngay từ đầu

và áp dụng một chế độ chia sẻ thông tin đầy đủ và có hiệu quả trong suốt chu kỳ dự án, vì vậy trong hoạtđộng xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, các nhà làm luật cần coi trọng cácquy định nhằm thúc đẩy việc công khai, chia sẻ thông tin, điều này vừa giúp các đối tác PPP cơ sở hạtầng có thể theo dõi, kiểm soát sự án, còn vừa giúp thu hút các nhà đầu tư đang có ý định tham gia vàoquan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng