Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở việt nam hiên nay

Chương 1 MỘT SỐ VÁN ĐỀ LÝ LUẬN c ơ BẢN VỀ VĂN 9 BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Đối tượng điều chỉnh của văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương Văn bản

BỔ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TAO BÔ TƯPHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG MINH HÀ

M Ộ T SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VÀ T H ự C TIẺN VỂ

V Ă N BÁN QUI PH Ạ M PH Á P LU Ậ T CỦA CHÍNH QUYEN

ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT N AM HIỆN NAY

Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH sử NHÀ Nước VÀ PHÁP LUẬT

LỜI CẢM ƠN

Tôi xỉn bảy tỏ lòng cảm ơn sâu sắc tới các Thầy giáo, Cô giảo

đã giúp tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu để tôi có được kết qua ngày hôm nay.

Đặc biệt, tôi xin được nói lời cám ơn với Thầy giảo, GS TS Hoàng Văn Hảo, Người đã tận tâm chỉ dẫn tôi trong quá trình hoàn thành luận vãn.

Hà nội, ngày 2 tháng 5 năm 2004

HỌC VIÊN

Hoàng Minh Hà

Chương 1 MỘT SỐ VÁN ĐỀ LÝ LUẬN c ơ BẢN VỀ VĂN 9

BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Đối tượng điều chỉnh của văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương là sự cụ thể hoá các qui định của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên

Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương

Phân loại văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Thẩm quvền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của 20

chính quyền địa phươngTrình tự th 1 tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật % 32

của chính quyền địa phươngQui trình soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật dủa Hội đồng nhân dân

Qui trình soạn thảo, ban hành văn ban qui phạm phí*p luật của Ưỷ ban nhân dân

Hiệu lực văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương *

Hiệu lực văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo không gian

Hiệu lực ván bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo đối tượng áp dụng

Hiệu lực văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo thời gian

C hirơng 2 TI lực TIỄN BAN HÀNH VẮN BẢN QUI PHẠM

PÍÍÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỂN ĐỊA PHƯƠNG2.1 Các qui định c ủ a pháp luật về hoạt động ban hành văn 50

35 37

43

44

45

47

bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương2.1.1 Các qui định của pháp luật từ năm 1945 đến trước Hiến 50

pháp 1992 liên quan đến hoạt động ban hành văn bảnqui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

2.1.2 Các qui định của pháp luật về hoạt động ban hành văn

bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ

2.2 'Ả Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp ự59

luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay2.2.1 Những thành tựu trong hoạt động xây dựng và ban hành .59

văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

2.2.2 ' Những hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản qui - 64

phạm pháp luật của chính quyền địa phương

C hương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỒI MỚI HOẠT 73

ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYÊN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY

3.2 Một số giải pháp đổi mới hoạt động ban hành văn bản 73

qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việtnam hiện nay

3.2.1 Phân định thâm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp 78

luật của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân3.2.2 Hoàn thiện những qui định pháp luật về trình tự, thủ tục 82

ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội dồng

MỞ ĐẦU

l.T ính cấp thiết của đề tài

Có thể nói, xây dựng pháp luật là một chương trình hoạt động quan trọng hàng đầu của bất kỳ Nhà nước nào Pháp luật, trước hết là kết quả của việc thể chế hoá các chủ trương, chính sách, đường lối, định hướng phát triển của một quốc gia và trở thành qui ước hành xử chung cho mọi người trong xã hội Là một trong những yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật có vai trò đặc biệt trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển của mỗi quốc gia, đồng thời là công cụ quản lý xã hội hữu hiệu nhất của mỗi nhà nước Điều 12 Hiến pháp 1992 đã ghi nhận: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” Quan điểm này cho thấy, trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân với mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được xác định là một đòi hỏi cấp thiết Mặt khác, tăng cường pháp chế XHCN là điều kiện tối cần thiết bảo đảm thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; đồng thời cũng là đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội, là nguyên tắc hiến định trong quản lý Nhà nước ở nư^c ta hiện nay

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có một vai trò rất quan trọng trong việc thi hành các qui định của Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; Tổ chức, động viên nhân dân thực hiện pháp luật và đưa Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống Trên nhiều phương diện, các cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp giải ciuyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghlà vụ của công dân; trực tiếp ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhằm cụ thê hoá đường lối, chủ trương của đang, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân

Trong những năm gân đây, hoạt động của chính quyên địa phương ở

nước ta đã đổi mới và có nhiều tiến bộ trong việc thi hành Hiến pháp và pháp

luật cũng như động viên nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, giữ vững kỷ

cương xã hội, góp phần quan trọng vào việc thực hiện chủ trương, chính sách

của Đảng, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương

còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui

1 1 ' 1 A ^ / \ 1 / \ 4.IV 1 / \ 1 Ạ A Ã Ã 4 ^ 1 A A r • A phạm pháp luật, và trên thực tê đã bộc lộ một sô van đê bât cập so với yêu câu

của lý luận và thực tiễn Những bất cập này đã đưa đến tình trạng ý thức chấp

hành pháp luật của một bộ phận trong các tầng lớp nhân dân giảm sút,dẫn đến

hiện tượng coi thường pháp luật; tội phạm và vi phạm pháp luật ở các địa

phương có chiều hướng gia tăng và diễn biến phức tạp Đặc biệt, nạn quan

liêu, tham nhũng và sự suy thoái về đạo đức, lối sống của một bộ phận không

nhỏ cán bộ, công chức chính quyền địa phương đang là một trong những nguy

cơ trực tiếp đe doạ sự sống còn của hệ thống chính trị, gây bất bình và làm

giảm lòng tin của nhân dân Có thể thấy, một trong nhiều nguyên nhân dẫn

đến những bất cập này là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm

pháp luật của các cấp chính quyền địa phương trong nhiều năm qua chưa thật

sự được đổi mới và hoàn thiện

Theo qui định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt

nam, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật ban hành văn

bản qui phạm pháp luật, Hội đồng nhân dân các cấp ban hành văn bản qui

phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết, Uỷ ban nhân dân các cấp ban

hành văn bản qui phạm pháp luật dưới hình thức quyết định, chỉ thị.Tuy

nhiên, các văn bản nói trên đều không quy định rõ về thẩm quyền, trình tự,

thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ưỷ

ban nhân dân, nên đã gây rất nhiều khó khăn cho các cấp chính qu>ền địa

phương cũng như nhân dân trong quá tình xây dựng, ban hành và thực thi văn

bản qui phạm pháp luật Trên thực tế, văn bản qui phạm do các cấp chính

quyền địa phương ban hành còn hết sức tuỳ tiện, chất lượng không cao, tính khả thi thấp, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, không đáp ứng được nguyện vọng của nhân dân Những hạn chế này đã làm nảy sinh hàng loạt các vấn đề xã hội như: tính khả thi, tính minh bạch của văn bản qui phạm pháp luật không được bảo đảm, quá trình kiểm tra thực hiện văn bản qui phạm pháp luật không phát huy hiệu quả, hầu như không có sự tham gia của nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

Để giải quyết các vấn đề xã hội này đòi hỏi phải có một đạo luật qui định về thẩm quyền, trình tự và thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Nhưng cũng trên thực tế, cho đến nay đạo luật cần thiết này vẫn đang trong thời kỳ “dự thảo”, thăm dò và vẫn bị bỏ ngỏ mặc dù Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung và thông qua ngày 16/12/2002

Xuất phát từ tư tưởng đề cao pháp quyền, xây dựng Nhà nước kiểu mới, pháp luật kiểu mới, Nhà nước của dân, do dân, vì dân và để hạn chế tới mức thấp nhất những tồn tại trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương, trước mắt, cần hoàn thiện các qui định pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản qui phạm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Đây là một đòi hỏi của xã hội và cũng là yêu cầu bức xúc từ phía các cấp chính quyền địa phương Việc đặt ra vấn đề này trong thời điểm hiện nay không còn là điều mới mẻ, đành rằng trong lý luận cũng như trong thực tiễn, việc xây dựng những qui định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương là vấn đề gặp không ít khó khăn và còn nhiều ý kiến.Bởi vì, đây là một lĩnh vực hoạt động liên quan trực tiếp tới nhiều vấn đề sống còn của địa phương

Do vậy, chỉ có thể hiểu thấu đáo trạng thái của những bất cập trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương nếu như chúng ta không bỏ qua việc nghiên cứu để hoàn thiện qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp

luật của chính quyền địa phương Hơn nữa, việc hoàn thiện cơ sở lý luận và thực tiễn trong hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên những phương diện nhận thức mới còn là

sự cần thiết để khẳng định tính đúng đắn của những đòi hỏi, những yêu cầu xã hội đặt ra trong bối cảnh công cuộc đổi mới hôm nay

Vì vậy, việc nghiên cứu một cách trực diện, có hệ thống và khoa học về văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt nam hiện nay

có tính cấp thiết cả trên phương diện lý luận và thực tiễn, vừa góp phần luận giải những vấn đề có liên quan đến hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương, vừa góp phần xác định cơ sở khoa học để xây dựng những giải pháp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hôm nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nhu cầu về xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương đã được đặt ra từ lâu và càng trở nên bức thiết trong những năm gần đâ) ỉ Tại các kỳ họp của Ọuốc hội khoá X và gần đây, trong

ba kỳ họp của Quốc hội khoá XI việc xem xét để sửa đổi, bổ sung luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, và hướng tới xây dựng dự thảo Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân - Uỷ ban nhân dân đã được đề cập với nhiều đóng góp của các ngành, các cấp liên quan Trên thực tế, về mặt nghiên cứu, đã có nhiều bài viết dưới dạng tham luận, hội thảo,nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số sách tham khảo, chuyên khảo đề cập từ nhiều góc độ khác nhau về hoạt động xây dựng và hoàn thrện

hệ thống pháp luật nói chung, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng.Có thể liệt kê các nghiên cứu đó như sau: Viện nghiên cứu khoa học pháp lý Bộ Tư pháp: Chuyên đề “Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương” số 3 năm 1999, chuyên đề “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương” số 10 năm 2001, chuyên đề “chính quyền địa phương với việc

bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật” sổ 7 năm 2002; Vụ pháp luật Hình

sự - Hành chính, Bộ Tư pháp: Chuyên đề hội thảo về “ Dự án luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996” Hà nội năm2002, chuyên đề “Xây dựng và kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của bộ, ngành,

và địa phương” Hà nội năm 2003; Tiến sỹ Nguyễn Văn Động “Những vấn đề

cơ bản của môn học lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật” NXB Công an

1 /V 1 A r p • A ~ "V Ỵ A T~\ > 1 T A CL~\ t A A f 1 • A 1 ■ A r / \ t _ ị /\ •nhân dân; Tiên sỹ Nguyên Đình Lộc Một sô ý kiên nghiên cứu vê sửa đỏi Hiến pháp năm 1992” - Đặc san nghiên cứu lập pháp số 1 năm 2001; Giáo sư

Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam” NXB Công an nhân dân, Tiến sỹ Nguyễn Quốc Hoàn “Xử lý văn bản qui phạm pháp luật trái pháp luật” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10-2001

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Mục đích của luận văn là bước đầu nghiên cứu một cách có hệ ihống những vẩn đề lý luận và thực tiễn về văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương; đề cập những bảo đảm cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này Đ Ì thực hiện mục đích nghiên cứu, tác giả tập trung vào những nội dung cơ bản sau đây:

- Một số vấn đề lý luận cơ bản về văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong hệ thống pháp luật Việt Nam

- Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương

- M ột số phương hướng đổi mới nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng văn bản qui phạm phap luật của chính quyền địa phương

- Một số đề xuất nhằm hoàn thiện những qui định pháp luật về thẩm quyền, trình tự,thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu những quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin và tư tướng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng, Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; những đánh giá về việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được trình bày trong các văn kiện đại hội, các Nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt nam; các văn bản pháp luật N hà nước đã ban hành, các báo cáo, tổng kết của chính quyền địa phương về hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và văn bản qui phạm pháp luật nói riêng

Phương pháp luận nghiên cứu đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Các phương pháp cụ thể được sử dụng để nghiên cứu đề tài bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống Bên cạnh những phương pháp truyền thống, luận văn còn sử dụng kết hợp một số phương pháp nghiên cứu đặc thù của khoa học pháp lý như phương pháp xã hội học pháp luật, phương pháp luật học so sánh và phương pháp thống kê

5.Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Những kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong điều kiện đổi mới và hội nhập.Thông qua thực tế xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân, luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn trong nghiên cứu giảng dạy pháp luật ở nước ta hiện nay

6 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương

- Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

-Chương 2: Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

- Chương 3: Phương hướng và giải pháp đối mới hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương hiện nay

Chương 1 MỘT SÓ VẤN ĐÊ ] Ý LUẬN c ơ BẢN VÈ VĂN BẢN

QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHƯƠNG

1.1 ĐỐI TƯỢNG ĐIÊU CHỈNH CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA C ơ QUAN ĐỊA PHƯƠNG

Trong hệ thống bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt

Nam, các cơ quan chính quyền địa phương có một vị trí hết sức quan trọng

trong việc thực hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng và quản lý

mọi mặt đời sống xã hội, kinh tế, văn hoá, an ninh quốc phòng.Trên nhiều

■phương diện của đời sống xã hội, các cơ quan chính quyền địa phương luôn

đóng vai trò trực tiếp nối liền Đảng, Nhà nước với nhân dân, trực tiếp đưa

đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống

Trên tinh thần đổi mới của Đảng, Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền tảng,

cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà

nước ở địa phươne, Theo đọ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được

hình thành trên nguyên tắc phân chia lãnh thổ tạo thành một hệ thống thống

nhất, hệ thống chính quyền địa phương Trên thực tế, Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của mình với hai

tư cách Trước hết, là những cơ quan Nhà nước đóng tại địa phương, là bộ

phận của quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, thay mặt Nhà nước

trung ương giải quyết những vấn đề chung của Nhà nước ở địa phương, đồng

thời, là những cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư ở cơ sở giải quyết

những vấn đề có ý nghĩa địa phương, là những pháp nhân thực hiện quyền

làm chủ của nhân dân trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định Hiến

pháp 1992 qui định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở

địa phương, đại cL ện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,

do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương

và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 119) Như vậy, vị trí pháp lý của Hội

đồng nhân dân được xem xét theo hai góc độ:Thứ nhất, Hội đồng nhân dân cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; thứ hai, Hội đồng nhân dân cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương Quyền lực của Hội đồng nhân dân được giới hạn trong phạm vi đơn

vị hành chính lãnh thổ Điều 120- Hiến pháp 1992 qui định: “Hội đồng nhân dân ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa p h ư ơ n g ” Là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, Hội đồng nhân dân có quyền chủ động giải quyết các vấn đề trong phạm vi địa phương, không trái với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước

Theo Điều 112-Hiến pháp 1992, điều 7 - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân qui định: Hội đồng nhân dân chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên theo qui định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội Quyền lực Nhà nước ở địa phương phải được thực hiện sao cho không những đáp ứng yêu cầu hợp hiến, hợp pháp, mà còn không được trái với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và cơ quan Nhà nước cấp trên

Cũng tại Hiến pháp 1992, điều 123 qui định: “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan N hà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp” Như vậy, vị trí pháp lý của Uỷ ban nhân dân hoạt động

trên đơn vị hành chính lãnh thổ với hai tư cách: Thứ nhất, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân; Thứ hai, là cơ quan hành chính Nhà nược ở địa

phương, Uỷ ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiếm tra của Bộ trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực Bộ phụ trách ( Điều 27- Luật tổ chức Chính phủ) Cũng như Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương theo Hiến

pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, góp phần bảo

đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ

Trung ương tới cơ sở (Điều 2 - Luật tổ chức HĐND và UBND).Là cơ quan

quản lý thẩm quyền chung, uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý toàn

diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, mọi lĩnh vực thuộc địa phương, bảo

đảm thi hành pháp luật, các qui định của cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng

cấp, giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa phương

ừong phạm vi thẩm quyền về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo

lãnh thổ

Để thực hiện các nhiệm vụ do pháp luật qui định, các cơ quan Nhà

nước ở địa phương đã thông qua các hoạt động quản lý, điều hà ih mọi hoạt

động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phương Một hoạt động

quan trọng nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là

các cơ quan chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản qui

phạm pháp luật.Theo các qui định của Hiến pháp năm 1992 và Luật ban hành

văn bản qui phạm pháp luật, văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân

dân và Ưỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản qui phạm pháp luật của

Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp

trên

Như vậy, về mặt lý luận, trong hệ thống văn bản pháp luật nói chung và

văn bản qui phạm pháp luật nói riêng, vị trí, tính chất Nghị quyết của Hội

đồng nhân dân và Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân có thể được xem

xét dựa trên vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là

những chủ thể ban hành chúng Và từ vị trí này có thể thấy rõ vai trò của văn

bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong hệ thống văn ban

pháp luật của Nhà nước ta

1.1.1 Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương là

s ự cụ thể hoá các qui định của pháp luật và văn bản của CO' quan nhà

nưóc cấp trên.

Trên thực tế, ở địa phương chỉ có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là những cơ quan duy nhất, theo qui định của pháp luật hiện hành, có thẩm quyền ban hành vãn bản qui phạm pháp luật trên cơ sở và nhằm thi hành hiến pháp, Luật và văn bản của các cơ quan nhè nước cấp trên Văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương là sự cụ thể hoá và phát triển các qui định chung có tính phổ biến của Hiến pháp, Luật và văn bản của chính quyền cấp trên phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể có tính đặc thù ở địa phương, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật đi vào cuộc sống Các qui phạm này, vì thế là bộ phận không thể thiếu của hệ thống pháp luật, chúng

có tính bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan ở địa phương

về phương diện lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trung ương dù cố gắng đến mấy cũng không thể ban hành được một hệ thống pháp luật phù hợp với yêu cầu, đặc điểm, đặc thù của mọi địa phương trong toàn quốc Là hệ thống qui tắc xử sự chung, là đại lượng bằng nhau cho mọi quan

hệ xã hội khác nhau, pháp luật không thể đủ sức đưa ra lời giải đáp cho mọi trường hợp cụ thể Chính vì vậy, trên cơ sở các qui định của cơ quan Nhà nước trung ương, các cơ quan Nhà nước địa phương ban hành vãn bản qui phạm pháp luật để cụ thể hoá cho phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của địa phương Hơn nữa, quan hệ xã hội với tư cách là đối tượng điều chỉnh của pháp luật, vốn đã phức tạp lại đang trong quá trình chuyển đổi đầy biến động.Trong điều kiện như vậy, yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật nước

ta là cần có nhiều loại văn bản với giá trị pháp lý khác nhau (được các cấp khác nhau ban hành) thì mới phúc đáp được yêu cầu của đời sống xã hội hiện nay Pháp luật, vì vậy, không những chỉ điều chỉnh quan hệ xã hội, mà yêu cầu đặt ra lúc này là phải góp phần ổn định các quan hệ xã hội, đưa các hoạt động xã hội vào khuôn khổ, trật tự của nó [27, tr 9]

Trước những đòi hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hiến pháp, Luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu

của các cấp chính quyền địa phương khi ban hành văn bản qui phạm pháp luật

để cụ thể hoá các qui định của pháp luật, và văn bản của cơ quan nhà nước

cấp trên vào từng hoàn cảnh, từng điều kiện cụ thể của địa phương Nhiệm vụ

này xuất phát từ vị trí, vai trò tính chất pháp lý của các cơ quan chính quyền

địa phương trong bộ máy Nhà nước, xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân

chủ và nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tổ chi rc và hoạt động của

các cơ quan Nhà nước, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Cũng như các cơ quan nhà nước khác, hoạt động ban hành văn bản qui

phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương là một trong những

hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo

luật định Những chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước

địa phương được Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp

trên qui định Cho nên, những văn bản do các cơ quan nhà nước địa phương

ban hành phải căn cứ vào qui định của Luật, phải trên cơ sở và nhằm thi hành

luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, làm cho các qui định của

luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện trên thực tế và

đi vào đời sống xã hội, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương

Vì vậy, trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan chính quyền địa

phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các qui định của

luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và cụ thể hoá các qui định này

để thi hành ở địa phương Tuy nhiên, cũng có những trưo.ig hợp khác, khi

không có qui định của Luật và văn bản của các cơ quan cấp trên về những vấn

đề mới phát sinh tại địa phương, để kịp thời điều chỉnh những quan hệ xã hội

mới phát sinh này, các cơ quan chính quyền địa phương căn cứ vào chức

năng, quyền hạn của mình theo luật định có quyền ban hành các văn bản qui

phạm pháp luật Nhưng những văn bản đó không được trái với luật và các văn

bản của cơ quan nhà nước câp trên

1.1.2 Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phưong

Hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương gắn liền với chức năng trực tiếp tổ chức và quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá-xã hội, an ninh-quốc phòng, trật tự an toàn xã hội ở địa phương Nguyên tắc hiến định của quản lý nhà nước là bằng pháp luật Thực hiện nguyên tắc này, trước hết, đòi hỏi các cơ quan Nhà nước ở địa phương phải chấp hành nghiêm chỉnh các qui định của Hiến pháp,Luật và văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên trong tổ chức và hoạt động của mình

Mặt khác, với tư cách là các chủ thể quản lý Nhà nước ở địa phương, các cơ quan chính quyền địa phương có trách nhiệm chính trong việc áp dụng các biện pháp và tạo mọi điều kiện cần thiết để các cơ quan, tổ chức và các cá nhân ở địa phương thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật Khòng có một lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội nào do chính quyền địa phương tiến hành quản lý mà lại không đòi hỏi trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật Vì vậy, hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương luôn gắn liền với hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sổng xã hội

ở địa phương và trên cơ sở đó điều chỉnh các quan hệ xã hội đầy năng động, phức tạp luôn diễn ra hàng ngày tại địa phương Ngoài ra, hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương không chỉ giới hạn trong việc bảo vệ các quyền, các lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc công dân cụ thể nào đó, mà trách nhiệm chủ yếu, quan trọng hơn

cả là quyết định mọi biện pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất để các cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương thực hiện được trên thực tế các quyền

và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời thi hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ pháp lý được Hiến pháp và pháp luật qui định

Trên thực tế, các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các cơ quan, tổ chức

và công dân mặc dù được Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước ở Trung ương qui định, nhưng muốn thực hiện chúng trên thực tế, trong rất nhiều trường hợp đều phải thông qua hệ thống ván bản qui phạm pháp luật

của chính quyền địa phương Hoạt động ban hành văn bản qui phạm của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân vì thế có một vị trí vô cùng quan ừọng và liên quan đến tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân, thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương.

Xuất phát từ vị trí, vai trò và chức năng của các cơ quan chính quyền địa phương trong bộ máy Nhà nước, chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong việc trực tiếp tổ chức, triển khai thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương Có thể nói rằng, mọi chủ trương, chính sách của Đảng, Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước có đi vào cuộc sống hay không, tác dụng và hiệu quả, hiệu lực như thế nào, suy cho cùng phụ thuộc rất nhiều vào vai trò của chính quyền địa phương trong việc triển khai, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện trên thực tế Hiến pháp

và pháp luật ở địa phương, trong đó không thể không nói tới hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của hệ thống cơ quan này Nhất là ở nước ta hiện nay, để thực hiện nhiệm vụ chiến lược do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đề ra: Tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế thì vai trò và trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân trong việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trên tất cả các lĩnh vực của đời sổng xã hội càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.'

Bởi vì, một trong những phương tiện quan trọng, giữ vị trí hàng đầu trong hoạt động quản lý Nhà nước là hệ thống văn bản qui phạm pháp luật Bằng cách đặt ra các qui tắc xử sự chung, điều chỉnh các loại quan hệ xã hội, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, các văn bản qui phạm pháp luật đã phát huy mặt tích cực để tác động và tạo ảnh hưởng trong việc thiết lập, duy trì trật

tự xã hội và phát triển kinh tế - xã hội Trên thực tế sự lãnh đạo của Đảng cùng những chủ trương, chính sách của Nh nước dường như được đưa vào đời sổng xã hội chủ yếu bằng con đường :hê chế hoá thành các văn bản qui phạm pháp luật

Những năm qua hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và văn bản qui phạm pháp luật nói riêng đã có những tiến bộ vượt bậc, tạo khuôn khổ pháp lý để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, làm tốt vai trò là cơ sở để đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị, đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới.

Có thể thấy, hệ thống pháp luật của Nhà nước ta bao gồm văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan N hà nước có thẩm quyền ở Trung ương và các cấp chính quyền ở địa phương ban hành Văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi cả nước, với nhiều qui định mang tính chất qui định khung Thực tế đã chỉ ra rằng có nhiều vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội mang tính đặc thù của từng địa phương

về các mặt dân cư, xã hội, địa lý, trình độ dân trí mà văn bản qui phạm của trung ương đã không thể qui định chi tiết, không thể phản ánh đầy đủ các đặc thù đó Dê tạo ra sự hài hoà và khắc phục những “khoảng trống” từ nội dung văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước trung ương ban hành, các cấp chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý của mình đã ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhằm một phần bổ sung và hạn chế những thiếu sót nêu trên Đặc trưng cơ bản của văn bản qui phạm phạm luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành là: Qui định biện pháp tổ chức thực hiện hoặc căn cứ tình hình thực tiễn ở địa phương chi tiết hoá các qui định tại văn bản pháp luật đã được cơ quan N hà nước trung ương ban hành; Ngoài ra, các cấp chính quyền N hà nước ở địa phương còn có nhiệm vụ ban hành văn bản qui phạm nhằm thể chế hoá Nghị quyết của cấp Đảng uỷ địa phương, điều chỉnh các mối quan hệ giữa chính quyền với công dân trong địa phương Với những đặc trưng này có thể khẳng định văn bản qui phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành là bộ phận cấu thínih hệ thống pháp luật của Nhà nước

Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, nguyên tắc xuyên suốt là: Văn bản qui phạm

do địa phương ban hành không được trái Hiến pháp, Luật và các văn bản do

cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành Nguyên tắc này bảo đảm tính thống nhất nội tại của hệ thống pháp luậi bảo đảm tính tập trung thống nhất trong hoạt động quản lý, đồng thời cũng tạo điều kiện cho các cấp chính quyền Nhà nước ở địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo, phát huy hiệu lực của hệ thống pháp luật trong hoạt động quản lý

Quán triệt nguyên tắc cơ bản trên, văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương có đối tượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương, của địa phương, có liên quan đến đời sống cộng đồng dân cư trên địa bàn thuộc thẩm quyền quản lý

Trên thực tế, pháp luật hiện hành giao thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân ban hành Nghị quyết, Uỷ ban nhân dân ban hành Quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình Trên cơ sở nội dung điều 1 và điều

19 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1 c)97 đã cụ thể hoá tại điều 1:

“ 1 Văn bản qui phạm pháp luật là văn bản có đầy đủ các yếu tố sauđây:

a/ Văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được qui định tại điều 1 của Chương I và điều 19 chương II của Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật,

b /

c/ Văn bản có chứa các qui tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương

Qui tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội bị qui tắc đó điều chỉnh

đ/ Văn bản được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính,

T H Ư V Ỉ Ẹ N

TRƯỜNG ĐAI HỌC LÚẬT HÀ NỘI

kinh tế, trong trường hợp cần thiết Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế

bắt buộc thi hành và qui định chế tài đối với người có hành vi vi phạm”

Như vậy, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật và Nghị định

101/CP của Chính phủ đã cho phép đưa ra những nét khái quát về văn bản qui

phạm của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: Văn bản qui phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản được ban

hành dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị

của Ưỷ ban nhân dân theo trình tự, thủ tục do pháp luật qui định, trong đó có

các qui tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh

các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN, có hiệu lực trong phạm vi địa

phương

1.2 PHÂN LOẠI VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN

Hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật là một trong những

hình thức pháp lý quan trọng của chính quyền địa phương và là phương tiện

quản lý hữu hiệu nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương

Xuất phát từ tính đa dạng về nội dung, mục đích, chủ thể ban hành và tính

chất pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành, về mặt lý

luận, khoa học pháp Jý phân loại văn bản của các cơ quan chính quyền địa

phương thành các loại khác nhau, theo các ticu chí khác nhau Cụ thể là:

- Căn cứ vào tính chất pháp lý

Văn bản của các cơ quan chính quyền địa phương được phân loại

thành: Văn bản qui phạm pháp luật và văn bản không mang tính qui phạm,

bao gồm: Văn bản chủ đạo, văn bản cá biệt và vãn bản hành chính thông

dụng

- Căn cứ vào chủ thể ban hành

Văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân ban hành là Nghị

quyết có chứa các qui tắc xử sự chung Văn bản qui phạm pháp luật do Uỷ

ban nhân dân ban hành là Quyết định, chỉ thị chứa đựng các qui tắc xử sự chung.

- Căn cứ vào thứ bậc hiệu lực pháp lý

Nghị quyết của HĐND các cấp ban hành dựa trên cơ sở các văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội, ủ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và các cơ quan nhà nước cấp trên để xác định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, văn hoá, khoa học, công nghệ, an ninh, quốc phòng trên phạm vi lãnh thổ thuộc thẩm quyền quản lý của Hội đồng nhân dân

Quyết định và Chỉ thị của UBND các cấp ban hành căn cứ vào các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và HĐND cùng cấp nhằm quyết định các biện pháp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong các lĩnh vực xã hội ở địa phương

Nhìn chung, mỗi loại văn bản nói trên đều có vị trí,vai trò quan trọng đối với hoạt động của chính quyền địa phương, nhưng trong đó văn bản qui phạm pháp luật giữ vai trò đặc biột quan trọng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật nói chung, và trong việc bảo đảm thi hành các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên ở địa phương nói riêng Xuất phát từ nhu càu khách quan và những đòi hỏi của chính hệ thống pháp luật, các văn bản pháp luật hiện hành qui định cho Hội đồng nhân dân A ằ Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật Sự qui định này dựa trên vị trí pháp lý của các cấp chính quyền địa phương là những chủ thể ban hành chúng Tuy nhiên, xét

từ góc độ văn bản pháp luật nói chung, có thể xác định vị trí, tính chất Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, và Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân dựa trên hai tiêu chí cơ bản: Chúng là một bộ phận quan trọng trong hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và chúng là một loại trong các loại văn bản quản

lý do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành

Như đã trình bày, do văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương cũng là loại văn bản qui phạm pháp luật và nằm trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước, cho nên nó cũng hội đủ những tính

chất và dấu hiệu chung của văn bản qui phạm pháp luật Từ khái niệm văn

bản qui phạm pháp luật được ghi nhận tại điều 1 - Luật ban hành văn bản qui

phạm pháp luật, có thể hiểu: Văn bản qui phạm của Hội đồng nhân dân và Uỷ

ban nhân dân là hình thức pháp luật thể hiện và ghi nhận ý chí quyền lực Nhà

nước của các cấp chính quyền địa phương được ban hành trên cơ sở và nhằm

thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên theo thẩm

quyền, hình thức và trình tự do pháp luật qui định, chứa đựng các qui tắc xử

sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương, được

áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan ừong phạm vi

đơn vị hành chính lãnh thổ của cấp chính quyền địa phương tương ứng.[16

tr.4] [16, tr.44]

Như vậy, xét về bản chất và những dấu hiệu cơ bản, văn bản qui phạm

pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương và văn bản qui phạm pháp

luật của các cơ quan nhà nước trung ương là thống nhất Vì chúng đều là kết

quả của hoạt động sáng tạo pháp luật của các cơ quan Nhà nước trong bộ máy

Nhà nước thống nhất, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà

nước

Tuy nhiên, sự khác nhau giữa văn bản qui phạm của chính quyền địa

phương với văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở Trung

ương là về hình thức văn bản, hiệu lực pháp lý, hiệu lực theo không gian và

đối tượng điều chỉnh

1.3 THẨM QUYỀN BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận của chính quyền

Nhà nước thống nhất, có chức năng lãnh đạo và quản lý Nhà nước đối với các

lĩnh vực kinh tế- xã hội ở địa phương.Trong hoạt động của mình, chính quyền

địa phương ban hành văn bản qui phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan

trọng để thực hiện chức năng, thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước ở

địa phương Trên thực tế, Hiến pháp, Luật và văn bản của các cơ quan Nhà

nước ở Trung ương luôn thể hiện là sự vận động của quá trình “Nhà nước hoá” các nhu cầu phát triển khách quan của đời sống xã hội, là kết quả của sự kết hợp tất yếu giữa các yếu tố khách quan và chủ quan, bởi vậy phàn lớn những văn bản này không thể bao quát được tất cả các mức độ, các khía cạnh

và các vấn đề thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi cả nước.Vì vậy, để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương, một mặt có một

số quan hệ xã hội cần phải được điều chỉnh bởi các văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền trung ương; mặt khác, lại có một số quan hệ thuần tuý mang tính chất của địa phương, chỉ tồn tại trong điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của địa phương và do đó không cần thiết phải điều chỉnh bằng văn bản qui phạm pháp luật của trung ương Bên cạnh đó, còn có những quan hệ xã hội dù

đã được Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương điều chỉnh, nhưng mới chỉ dừng ở mức độ chung, ở khuôn khổ, giới hạn xác định chung nhất Thực tế này cho thấy, muốn để các qui định tù văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan trung ương đi vào cuộc sống, có thể tác động trực tiếp đến những quan hệ xã hội cần điều chỉnh, đòi hỏi chúng phải được

cụ thể hoá, chi tiết hoá hơn nữa mới có thể phát huy tác dụng trong hoạt động quản lý Nhà nước.Từ nhận định này, có thể thấy:Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương đã thật sự trở nên cần thiết và giữ vai trò quan trọng trong hệ thống văn bản không chỉ của chính quyền địa phương, mà còn của cả hệ thống văn bản pháp luật nói chung và là yếu tố không thể thiếu trong cơ chế điều chỉnh pháp luật

Xuất phát từ nhu cầu nói trên và để bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hiến pháp và Luật hiện hành qui định Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ở địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật, v ề hình thức văn bản, Hội đồng nhân

• * r -— ' ■dân có thâm quyền ban hành Nghị quyêt, còn Uỷ ban nhân dân là Quyết định

và Chỉ thị (theo điều 120, 124 Hiến pháp 1992; Điều 10-Luật tổ chức Hội

đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003; điều 1, Điều 19- Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996).

N hưng khác với các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật không qui định cụ thể Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật về những vấn đề gì (thẩm quyền về nội dung), mà chỉ qui định chung: “ Thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân do pháp luật qui định” điều 19

*Đ ối với Hội đồng nhân dân, Hiến pháp 1992 qui định: “Căn cứ vào Hiến pháp, Luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh hiến pháp

và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và ngân sách;

về quốc phòng an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho và làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước” (Điều 120) Đè cụ thế hoá qui định này, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 đã qui định nhiệm vụ

và quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong c Ì9 lĩnh vực (tại các điều từ 11

đến 18) Nhìn chung, các qui định này không có sự phân biệt cấp tỉnh so với cấp huyện, cấp huyện so với cấp xã, mà chỉ có các điều luật qui định về nhiệm

vụ, quyền hạn chung cho Hội đồng nhân dân các cấp trên các lĩnh vực được ghi nhận tại các điều từ 1 lđến 18 Mặc dù, trên thực tế cùng tồn tại ba cấp (Tỉnh, Huyện, Xã), nhưng các qui định trên không qui định cụ thể cho từng cấp, mà có tính chất đánh đồng cho cả ba cấp

Ngày 25 tháng 6 năm 1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp với mục đích cụ thể hơn một bước nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp Theo đó, một loạt các điều qui định về nhiệm vụ, chức năng của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trên các lĩnh vực: Kinh tế, văn hoá, khoa học,

quốc phòng, an ninh trật tự, an toàn xã hội; trong lĩnh vực thi hành pháp luật; trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương Nhìn chung, các qui định trong pháp lệnh cũng chưa phân biệt rành mạch chức năng của từng cấp địa phương trên từng lĩnh vực.

Gần đây nhất, ngày 26 tháng 11 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân với những qui định tương đối rõ ràng, cụ thể về chức năng, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương trong từng lĩnh vực.Đây là điểm mới quan trọng của luật năm 2003, thể hiện sự phân công, phân cấp trong hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương

Nghiên cứu những qui định của Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cho thấy: Hầu như không một lĩnh vực nào, không một vấn đề gì ở địa phương lại không liên quan đến thẩm quyền của Hội đồng nhân dân Điều này bắt nguồn từ vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương mà Hiến pháp và Luật đã xác định, có chức năng lãnh đạo và quản lý đối với tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội

ở địa phương, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt

Mặc dù Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã qui định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân ở mỗi cấp (trong đó có nhiệm vụ ban hành văn bản qui phạm pháp luật) Nhưng trên thực tế, các qui định này không có sự phân biệt rõ ràng về thẩm quyền của cấp tỉnh so với cấp huyện, cấp huyện so với cấp xã, mà chỉ có các điều luật qui định về nhiệm vụ và quyền hạn chung cho Hội đồng nhân dân các cấp trên các lĩnh vực: Kinh tế, văn hoá, khoa học, quốc phòng, an ninh trật tự, an toàn

xã hội; trong việc thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; trong lĩnh vực thi hành pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương và quản lý hành chính

Chính những qui định chung chung này đã tạo nên mối quan hệ lệ thuộc vào nhau của các cấp chính quyền Đó là việc chính quyền địa phương cấp dưới chịu sự điều hành, giám sát của chính quyền địa phương cấp trên, cụ thể là chính quyền địa phương cấp tỉnh lãnh đạo chính quyền địa phương cấp huyện, chính quyền địa phương cấp huyện lãnh đạo chính quyền địa phương cấp xã, còn chính quyền địa phương cấp xã chịu sự lãnh đạo của chính quyền địa phương cấp huyện và cấp tỉnh.

Vì có quá nhiều tầng nấc trung gian như vậy, cho nên đã dẫn đến tình trạng ở nhiều địa phương, nếu Nhà nước ban hành một văn bản qui phạm pháp luật nào đó thì thông thường'các văn bản đó chưa được địa phương áp dụng nếu chưa có một văn ban hướng dẫn của bản thân địa phương đó, hoặc của cấp trên ừực tiếp Có thể thấy vấn đề này qua ví dụ: Luật Giao thông đường bộ tuy đã được Quốc hội ban hành, nhưng thông thường các tỉnh chỉ áp dụng sau khi có văn bản của hoặc Hội đồng nhân dân, hoặc uỷ ban nhân dân tỉnh, huyện chỉ áp dụng sau khi có văn bản của hoặc Hội đồng nhân dân hoặc

uỷ ban nhân dân tỉnh và văn bản của hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân huyện; và có một số trường hợp xã cũng chỉ áp dụng khi có văn bản hướng dẫn của chính quyền cấp xã

Đối với Ưỷ ban nhân dân, Hiến pháp 1992 qui ch nh: “Ụj ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật qui định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó ” (Điều 124); Cụ thể hoá các qui định của Hiển pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 đã qui định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân đối với tám lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương (Điều 43, điều 44) Và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 tiếp tục qui định, nhiệm vụ, quyền hạn cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đối với 14 lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương (từ điều 82 đến điều 96); Đối với cấp huyện là 11 lĩnh vực (Từ điều 97 đến điều 110), và cấp xã là 6 lĩnh vực (từ điều 111 đến điều 118)

Như vậy, theo các qui định của pháp luật hiện hành, Uỷ ban nhân dân

là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương Tại điều 2 - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 qui định “Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước

ở địa phương” Còn chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người lãnh đạo và điều hành công việc của uỷ ban nhân dân, cùng với tập thể uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm về hoạt động của uỷ ban nhân dân trước Hội đồng nhân dân cùng cấp

và trước cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 126) Với qui định này, chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, trước hết, được giao cho tập thể Ưỷ ban nhân dân với tư cách là một cơ quan hiến định

v ề nguyên tắc và phương thức hoạt động, là cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước, phương thức hoạt động của uỷ ban nhân dân có những điểm đặc thù so với các cơ quan khác trong cùng hệ thống Nếu như hoạt động của Chính phủ được tiến hành theo nguyên tắc kểt hợp trách nhiệm tập thể với việc đề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và của mỗi thành viên Chính phủ; nếu như Bộ, cơ quan ngang Bộ làm việc theo chế

độ thủ trưởng thì Ưỷ ban nhân dân được đặc trưng bởi chế độ làm việc tập thể

Theo lý luận về nhà nước và pháp luật, thiết chế chính quyền địa phương được hình thành, một mặt, để bảo đảm sự liên tục và thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước, mặt khác, là một biểu hiện rõ nét của tính dân chủ trong quản lý Nhà nước Các quyết định quản lý Nhà nước được ban hành không chỉ phải đáp ứng yêu cầu về tính kịp thời, linh hoạt, chính xác mà còn phải bảo đảm sự thận trọng, tính hiệu quả và đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của dân cư địa phương, bởi lẽ chúng có tác động nhất định đến quyền lợi của người dân ở địa bàn tương ứng Chính vì vậy, hình thức hoạt động của Uỷ ban nhân dân là phiên họp và các vấn đề quan trọng của địa phương phải được uỷ ban nhân dân thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số (trong đó có việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật)

Ban hành văn bản qui phạm pháp luật là một nội dung quản lý Nhà nước hiện đang được trao cho tập thể Uỷ ban nhân dân Như đã rõ, văn bản qui phạm pháp luật là một loại quyết định quản lý đặc biệt xuất phát từ phạm

vi, qui mô và khả năng tác động đến khách thể quản lý Ý nghĩa pháp lý đặc biệt của văn bản qui phạm là tính bắt buộc chung áp dụng nhiều lần và là các qui tắc xử sự mang tính áp đặt, có thể làm phát sinh hoặc thay đổi quyền, nghĩa vụ của nhiều đối tượng không xác định Khác với quyết định áp dụng pháp luật là văn bản giải quyết các công việc cá biệt đối với một hay một số đối tượng cụ thể, văn bản qui phạm pháp luật có ảnh hưởng và tác động lớn tới việc phát triển kinh tế - xã hội và liên quan trực tiếp tới quyền lợi của một

số lượng không xác định dân cư địa phương Cũng chính vì vậy, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật đưa ra đòi hỏi: Văn bản qui phạm phải được ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và “cơ quan Nhà nước có thẩm quyền” đó ở địa phương chính là tập thể Hội đồng nhân dân và ũ ỷ ban nhân dân

Nghiên cứu các qui định của Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân cho thấy: Các lĩnh vực thuộc phạm vi thẩm quyền của hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là thống nhất, nhưng mức độ và tính chất thực hiện thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là khác nhau Sự khác nhau này xuất phát từ vị trí và tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có sự khác nhau (HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của HĐND,

cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương).Vì vậy, xét về mặt lý luận và nếu chỉ căn cứ vào các qui định của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, thì thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân phải có ưu thế hơn so với Uỷ ban nhân dân Nhưng do trước đây, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân năm 1994 không qui định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân từng cấp, nên các Luật, Pháp lệnh chuyên ngành và các văn bản của Chính phủ qui định chi tiết hay hướng dẫn thi hành các văn bản này, trong rất nhiều trường họp, đã trực tiếp qui định cho Uỷ ban nhân dân (mà cụ thể là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật để áp dụng ở địa phương Ngay cả các Bộ, ngành ở trung ương khi ban hành các thông tư hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh và các nghị định của C lrnh phủ cũng trực tiếp qui định thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật cho Uỷ ban nhân dân.

Ví dự Điều 1 của Thông tư số 12/2000/TT-BKH ngày 15 tháng 9 năm

2000 của Bộ kế hoạch và đầu tư hướng dẫn hoạt động đầu tư nước ngoài tại Việt Nam qui định cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thẩm quyền “ban hành qui định về quản lý Nhà nước trên địa bàn đối với hoạt động đầu tư nước ngoài và các biện pháp khuyến khích đầu tư nước ngoài ở địa phương.”

Điều này giải thích vì sao ở địa phương, thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm chủ yếu tập trung vào Ưỷ ban nhân dân chứ không phải Hội đồng nhân dân Mặt khác, cũng phải thấy quan niệm và thực tế phổ biến lâu nay cho rằng: Hội đồng nhân dân trên thực tế một năm chỉ họp hai kỳ, thời gian dành cho các kỳ họp thường ngắn (3 hoặc 4 ngày đối với cấp tỉnh, 2 hoặc 3 ngày đối với cấp xã), bởi vậy, Nghị quyết của I lội đồng nhân dân thường chỉ

đề ra các chủ trương, biện pháp có tính chất phương hướng, nhiệm vụ chung, với những qui định cụ thể hoặc việc đặt ra các qui phạm pháp luật thường phải do uỷ ban nhân dân thực hiện mới có điều kiện và kịp thời Hơn nữa, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp được xây dựng thường chưa phải bởi trí tuệ của chính các đại biểu, mà chủ yếu là sự hợp thức hoá các quyết định của cấp uỷ và của Uỷ ban nhân dân.Cũng do xuất phát từ quan niệm này nên Hội đồng nhân dân ỏ nhiều địa phương, từ nhiều năm nay thường thông qua những Nghị quyết có nội dung chung chung, nặng về động viên, hô hào

mà rất ít nghị quyết mang tính qui phạm, thể hiện rõ ý chí của cơ quan quyền

lực Nhà nước ở địa phương, kê cả những văn bản liên quan đên quyên và nghĩa vụ của đông đảo các tầng lớp nhân dân ở địa phương.

Một vấn đề cũng cần làm rõ đó là việc trên thực tế, Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp chỉ mới dừng lại ở việc giao quyền cho Hội đồng nhân dân ban hành Nghị quyết, Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, mà chưa có sự phân loại cụ thể theo tính chất pháp lý của văn bản Đồng thời, luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật xác định Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Ưỷ ban nhân dân là văn bản qui phạm pháp luật tức là cũng chỉ mới xác định một trong ba loại văn bản quản

lý, còn loại Nghị quyết, quyết định, chỉ thị chủ đạo và Nghị quyết, quyết định, chỉ thị cá biệt vẫn chưa được đề cập Hon nữa, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật tuy có qui định Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân là văn bản qui phạm pháp luật nhưng cũng chưa đưa ra những tiêu chí rõ ràng, cụ thể để xác định Nghị quyết, quyết định, Chỉ thị nào là văn bản qui phạm pháp luật Hạn chế này đã 1 tm cho các cơ quan ban hành văn bản không chỉ lúng túng khi xác định nội dung của văn bản mà còn nhầm lẫn khi xác định thẩm quyền và qui trình ban hành văn bản

Qua những phân tích trên, chúng ta nhận thấy: Thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hẹp hơn thẩm quyền quản lý Nhà nước của các cấp chính quyền ở địa phương, bởi

vì không phải tất cả các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của chính quyền địa phương đều được điều chỉnh, tác động bằng hình thức văn bản qui phạm pháp luật Và cũng vì, trong mỗi lĩnh vực quản lý Nhà nước thường bao gồm các vấn đề đa dạng và chỉ một số trong đó cần được điều chỉnh bằng các qui phạm pháp luật.Chẳng hạn, trong lĩnh vực văn hoá, giáo dục, xã hội và đời sống, Uỷ ban nhân dân Huyện có rất nhiều

nhiệm vụ, quyền hạn, nhưng Uỷ ban nhân dân Huyện chỉ ban hành văn bả 1

qui phạm pháp luật về một số nội dung trong số những vấn đề được qui định

M ặt khác, cũng do chưa có qui định chi tiết về phân định thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân từng cấp, nên việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện nay phụ thuộc vào nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã được qui định trong luật tổ chức, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân mỗi cấp, phụ thuộc vào thẩm quyền quản lý theo địa giới đã được pháp luật qui định Nhìn chung, trong các lĩnh vực kinh tế; văn hoá, giáo dục, xã hội và đời sống; khoa học, công nghệ, môi trường; quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, chính sách dân tộc, tôn giáo; Thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương Hội đồng nhân dân các cấp đều có chức năng quyết định và giám sát, Uỷ ban nhân dân các cấp đều có chức năng chấp hành và điều hành Nêu so sánh thì điểm khác nhau cơ bản nhất chính là: Những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định, phạm vi giám sát của Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh thường rộng hơn, bao quát hơn Hội đồng nhân dân cấp Huyện, cấp xã; Hoạt động chấp hành, điều hành của Ưỷ ban nhân dân cấp tỉnh thường rộng hơn và toàn diện hơn cấp huyện và cấp xã Những vấn đề cần chi tiết hoá, đề ra biện pháp chỉ đạo, tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật do trung ương ban hành; đề ra chủ trương phát triển kinh tế, văn hoá- xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội ở địa phương thường tập trung ở cấp tỉnh Sở dĩ có điều này là bởi tỉnh có một vị trí đặc biệt, được xác định là cấp chiến lược, cấp thể chế hoá chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ở địa phương, là cầu nối chuyền tải đầu tiên các chính sách và pháp luật của Trung ương đến người dân, nên có vai trò quan trọng trong việc cụ thể hoá và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của Trung ương trên địa bàn Tỉnh là cấp tiếp nhận đầu tiên sự phân cấp của Trung ương Chính quyền cấp Tỉnh vì thế có vai trò quan trọng trong việc

quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thi hành Hiến pháp, Luật và văn bản của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương có tính bắt buộc thi hành đối với chính quyền cấp huyện, cấp xã, cũng như đối với các cơ quan, tổ chức và công dân trên địa bàn tỉnh Đồng thời, chính quyền cấp tinh cũng là cấp trực tiếp chịu trách nhiệm trước cơ quan Nhà nước ở Trung ương về tình hình thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.

Còn cấp huyện, trên thực tế là cấp chính quyền vừa xa Trung ương, vừa

xa dân, nên vốn chỉ là cấp trung gian giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xã Trong hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật, chính quyền cấp huyện chủ yếu đóng vai trò “trung chuyển” nếu có thường là những văn bản qui phạm qui định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc; hoặc để chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị này thực hiện văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên hoặc Hội đồng nhân dân cùng cấp M ặt khác, trong một thời gian dài đã xảy ra tình trạng: Hội đồng nhân dân huyện họp không có nội dung để bàn bạc, các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện chỉ mang tính hình thức, không có khả năng và điều kiện khả thi Trong lĩnh vực thi hành Hiến pháp và Pháp luậl, chính quyền cấp huyện thường giữ vai trò đại diện cho chính quyền cấp tỉnh, có nhiệm vụ chủ yếu là đôn đốc, chi đạo và kiểm tra chính quyền các xã trong huyện thực hiện Hiến pháp, Luật và văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên; có thẩm quyền giải quyết một số vấn đề do chính quyền cấp tỉnh giao cho theo qui định của pháp luật Từ một số hạn chế này có thể hiểu vì sao ưên thực tế, chính quyền cấp huyện trong hoạt động ban hành văn bản qui phạm thường không phát huy được sự chủ động, linh hoạt đối với việc khai thác những tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn quản lý Đây cũng là lý

do giải thích cho số lượng các văn bản qui phạm do chính quyền cấp huyện ở một số địa phương ban hành trong thời gian qua là quá chênh lệch so với yêu cầu đặt ra của xã hội và thực tiễn Chẳng hạn, năm 1998, Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân ở sáu huyện, thị xã của tỉnh Bắc Ninh ban hành 57 văn

bản qui phạm trong tông sô 7.863 văn bản (chiêm tỷ lệ 0,72%); ở thành phô

Hồ Chí Minh, năm 1995 Uỷ ban nhân dân Quận 1 ban hành 09 văn bản, năm

1996 ban hành chỉ 04 văn bản; và cũng trong năm 1996 uỷ ban nhân dân huyện Bình chánh ban hành 03 văn bản trong tổng số gần 900 văn bản.[3,tr 16]

Riêng đối với cấp xã, là cấp chính quyền có quan hệ trực tiếp và gắn bó mật thiết với dân, là hệ thống quyền lực có địa bàn rộng lớn nhất.Điều này cho thấy, mọi vấn đề thuộc thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết của chính quyền cấp xã thường trực tiếp liên quan đến sinh hoạt hàng ngày của người dân và do vậy, người dân cũng có sự quan tâm sâu sắc đến việc giải quyết của chính quyền Đây là cấp chính quyền mà công việc hàng ngày của chính quyền cũng trở thành công việc của dân, và công việc hàng ngày của dân là mối quan tâm, trách nhiệm của chính quyền

Trong lĩnh vực thi hành Hiến pháp và pháp luật, chính quyền xã trực tiếp tổ chức cho nhân dân địa phương thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, ừong đó có văn bản của chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp tỉnh Chính quyền cấp xã tuy là cấp chính quyền hoàn chỉnh, cấp kế hoạch, ngân sách, cấp có thẩm quyền và trách nhiệm quản lý các lĩnh vực kinh tế, xã hội trên địa bàn xã, nhưng phạm vi thẩm quyền của chính quyền xã chỉ giới hạn trên địa bàn xã, chủ yếu chỉ là cấp trực tiếp tổ chức thi hành pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, bởi vậy mức độ thực hiện thẩm quyền (trong đó có thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm) hạn chế hơn rất nhiều so với chính quyền cấp huyện và cấp tỉnh Trong hoạt động ban hành văn bản, chính quyền cấp xã rất ít ban hành văn bản qui phạm pháp luật, nếu có thường là qui ước, giao ước về bảo vệ trật

tự an ninh ở làng, xã, cộng đồng dân cư, bảo vệ công trình công cộng, bảo vệ tài sản, hoa màu Trên thực tế, các cơ quan chính quyền cấp xã chủ yếu ban hành văn bản cá biệt theo thẩm quyền đã được pháp luật qui định để giải

quyết các quyền, nghĩa vụ pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan

Như vậy, trong hoạt động ban hành văn bản, các cơ quan chính quyền địa phương của các cấp khác nhau có thẩm quyền và trách nhiệm khác nhau

cả về phạm vi, mức độ và tính chất xuất phát từ vị trí và vai ứò của mỗi cấp chính quyền địa phương trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất Sự khác nhau này không phải chỉ ở phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ, mà điều quyết định là sự khác nhau về quyền hạn của mỗi cơ quan, mỗi cấp chính quyền đối với những nhiệm vụ thuộc lĩnh vực hoạt động chung này

1.4.TRÌNH T ự , THỦ TỤC BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật là cách thức tiến hành các hoạt động được thực hiện kế tiếp nhau theo trình tự thời gian xác định từ thời điểm sáng kiến xây dựng pháp luật được ban hành đến những hành động thông qua và công bố văn bản Văn bản qui phạm pháp luật được ban hành là kết quả của một quá trình hoạt động phối hơp giữa các

cơ quan, tổ chức, cán bộ chuyên môn, nghiệp vụ trong việc chuẩn bị nghiên cứu, biên soạn, chỉnh lý, hoàn thiện và xem xét thông qua văn b ản Quá trình này được chia thành nhiều giai đoạn, nhưng nhìn chung các giai đoạn chínhđược ghi nhận như sau:

- Phát hiện nhu câu ban hành văn bản, lập kê hoạch xây dựng văn bản

Ị - Tổ chức biên soạn dự thảo văn bản

- Trình dự thảo lên cơ quan Nhà nước có thâm quyên

- Thảo luận, thông qua dự thảo văn bản

- Công bố, tố chức thực hiện văn bản

Ị Cách phân chia này đã thể hiện đầy đủ những dấu hiệu pháp lý đặc thùcủa\từng giai đoạn khác nhau, nó phản ánh toàn diện các bước của hoạt độngxây dựng và ban hành văn bản Xét trên hai phương diện lý luận và thực tiễn,trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn ban qui phạm pháp luật có ý nghĩa

rất quan trọng, nó bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của nội dung văn bản và nâng cao hiệu quả của văn bản.

Thực tiễn xây dựng hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới đã cho thấy, mảng các văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành có một vị trí hết sức quan trọng Công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương những năm gần đây đã phản ánh nhiều tiến bộ trong việc chủ động, sáng tạo xây dựng và bước đầu hoàn thiện chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật theo chỉ đạo của các cấp chính quyền địa phương Hoạt động này đã c ứng cố hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương theo hướng ngày càng hoàn thiện hơn, bao quát được nhiều mặt của đời sống

xã hội trên địa bàn Những văn bản này tuy chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng

số văn bản đã ban hành ở địa phương, nhưng đã góp phần quan trọng vào việc

cụ thể hoá và phát triển các qui định của Hiến pháp, Luật và văn bản của các

cơ quan Nhà nước ở Trung ương, bổ sung vào “khoảng trống” của hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân ở địa phương

Tuy nhiên, thực tể cũng đang chỉ ra những hạn chế, yếu kém trong hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương Những hạn chế, thiếu sót này do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan trọng là công tác tổ chức soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật chưa được xác định theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ và thống nhất Bởi

vì, tính đến thời điểm này xem xét trong cả hệ thống pháp luật, vẫn chưa có một văn bản chính thức qui định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương.Trên thực tế, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996 mới chỉ quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương Riêng đối với thâm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ư ỷ ban nhân dân, luật qui định theo hướng sẽ do một văn bản khác điều chỉnh.

Cũng do luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật chỉ qui định trình

tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương, nên ở địa phương, trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân các cấp chủ yếu theo qui định của luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, và Qui chế hoạt động của HĐND các cấp năm 1996.Vì vậy, trên thực tế, trình tự, thủ tục ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân có tính qui phạm pháp luật thường có nội dung, cách thức xây dựng giống như các nghị quyết khác của Hội đồng nhân dân Còn trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân chủ yếu dựa vào kinh nghiệm, thói quen làm việc được hình thành

Với tư duy dựa vào kinh nghiệm và thói quen làm việc lâu nay, nhìn chung, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật cũng như trình tự, thủ tục cụ thể trong các công

đoạn của qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân

dân và ư ỷ ban nhân dân các cấp chưa được qui định rõ ràng và thống nhất

Việc soạn thảo, thẩm tra các Nghị quyết có chứa qui phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân chủ yếu được khép kín trong các ban của HĐND và thường

trực HĐND Nghị quyết có chứa qui phạm pháp luật được xem xét, thông qua

tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân theo qui trình giống như việc soạn thảo,

thẩm tra, thông qua các Nghị quyết khác của Hội đồng nhân dân.Tương tự,

trình tự, thủ tục soạn thảo, xem xét, thông qua văn bản qui phạm pháp luật

của Uỷ ban nhân dân chủ yếu vẫn phụ thuộc vào nhận thức riêng của từng địa

phương

Có thể đánh giá nhận xét này thông qua việc xem xét qui trình ban hành

văn bản qui phạm pháp luật từ phía các cấp chính quyền địa phương ở môt số

công đoạn chủ yếu trong việc soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật

như sau:

1.4.1 Qui trình soạn thảo, ban hành văn bản quỉ phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

Ở các địa phương hiện nay, số lượng qui phạm có trong một Nghị

quyết không nhiều và hầu hết chỉ có ở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp

tỉnh; cấp huyện có rất ít Nghị quyết qui phạm; còn cấp xã thì hầu như không

có.Phần lớn các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tập trung qui định các

biện pháp phát triển kinh tế-xã hội ở địa phương, Nghị quyết của Hội đồng

nhân dân cấp huyện, cấp xã thì qui định chi tiết hơn và trong phạm vi hẹp

Do Hội đồng nhân dân làm việc tại hai kỳ hụp trong một năm nên trình

tự, thủ tục ban hành nghị quyết cơ bản ổn định Sáng kiến ban hành nghị

quyết ở rất nhiều nơi được đưa vào trong chương trình hoạt động sáu tháng

hoặc hàng năm cua Hội đồng nhân dân Rất ít địa phương có được chương

trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của địa phương và việc ban hành

Nghị quyết có chứa qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

thường phụ thuộc nhiều vào văn bản của Chính phủ, các Rộ, cơ quan ngang

Bộ và ư ỷ ban thường vụ Quốc hội.cần khẳng định rằng tính bị động của việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân là rất cao Thông thường, nếu có chương trình riêng về xây dựng văn bản thì chỉ bảo đảm được 60% số lượng trong đó [29,tr.68].

Đánh giá một cách tương đối, qui trình ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thực hiện như sau:

- Đối với các Nghị quyết về nhiệm vụ, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội thì căn cứ kế hoạch, sự chỉ đạo của Chính phủ, các Bộ quản lý ngành và

cơ quan Nhà nước cấp trên, các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân

có trách nhiệm xây dựng kế hoạch của ngành mình và đề xuất biện pháp triển khai tổ chức thực hiện Văn phòng Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm tổng hợp, xây dựng dự thảo nghị quyết Các ban của Hội đồng nhân dân tham gia và thẩm định những nội dung liên quan trước khi trình tại

kỳ họp của Hội đồng nhân dân để thảo luận và thông qua theo qui định của pháp luật

; Đối với các nghị quyết về tình hình thực hiện ngân sách và nhiệm vụ ngân sách sáu tháng hoặc hàng năm: Cơ quan có trách nhiệm chủ trì chuẩn bị

về nội dung là cơ quan tài chính, các cơ quan có trách nhiệm phối hợp là:Kế hoạch đầu tư, nông nghiệp, xây dựng, công nghiệp, giao thông công chính Văn phòng Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm tổng hợp, Ban kinh tế và ngân sách có trách nhiệm xem xét và thẩm định trước khi trình tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân để thảo luận, thông qua theo qui định của pháp luật

- Đối với các nghị quyết chuyên đề: căn cứ vào tình hình thực tế và để giải quyết những vấn đề bức xúc ở địa phương trong từng giai đoạn, cơ quan quản lý ngành ở địa phương chủ động phối hợp với các cơ quan có liên quan chuẩn bị nội dung dự thảo nghị quyết; Văn phòng Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tổng hợp; Các ban của Hội đồng nhân dân có liên quan đến lĩnh vực đó thẩm định trước khi trình tại kỳ họp Hội đồng nhân dân để thông qua

- Đối với những vấn đề phức tạp, liên quan đến lĩnh vực quản lý của nhiều ngành, Uỷ ban nhân dân thường thành lập một tổ công tác chịu trách nhiệm chuẩn bị nội dung dự thảo nghị quyết Thành phần của tổ công tác gồm đại diện văn phòng uỷ ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn của uỷ ban Tổ công tác có trách nhiệm chính trong việc tổ chức soạn thảo, phối hợp với các

cơ quan tham giam tổ chức lấy ý kiến và hoàn chỉnh dự thảo

1.4.2.Qui trình soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân

Đôi với Uỷ ban nhân dân, thực tiễn hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật diễn ra tương đối rõ ràng với các bước, các công đoạn được ghi nhận khá cụ thể, chặt chẽ

- Giai đoạn phát hiện nhu cầu ban hành văn bản qui phạm pháp luật (còn gọi là giai đoạn sáng kiến ban hành văn bản) của uỷ ban nhân dân ở một

số tỉnh được phản ánh qua chương trình riêng về xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dàn cấp tỉnh và cấp huyện Những nơi không có các qui định về chương trình xây dựng văn bản của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thì việc dự kiến ban hành văn bản của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thể được nhắc đến trong chương trình công tác năm của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Chưa có nơi nào có chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ưỷ ban nhân dân cấp xã

Nếu bảo đảm được những nội dung này thì hoạt động ban hành văn bản của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh sẽ thực sự đi vào nề nếp Bởi vì, phát hiện nhu cầu xây dựng văn bản qui phạm pháp luật và lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật có ý nghĩa là sự khởi đầu cho qui trình soạn thảo và ban hành văn bản qui phạm pháp luật

- Giai đoạn tổ chức biên soạn dự thảo văn bản gồm nhiều công việc: tập hợp các văn bản làm căn cứ ban hành, khảo sát thực tế, nghiên cứu soạn thảo,

tổ chức lấy ý kiến Đây được coi là giai đoạn quan trọng vì liên quan rất nhiều đến chất lượng của văn bản Thông tin thu được phải bảo đảm đầy đủ, phải