(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi

(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi(Luận văn thạc sĩ) Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng: Số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là hoàn toàn trung thực và chưa từng được sử dụng hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào khác Mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này

đã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc./

Đà Nẵng, ngày … tháng năm 2019

Tác giả luận văn

Đinh Thị Thủy

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 9

1.1 Khái quát chi ngân sách nhà nước 91.2 Khái quát pháp luật chi ngân sách nhà nước 13

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA THỰC TIỄN THỰC HIỆN Ở HUYỆN TRÀ BỒNG, 24 TỈNH QUẢNG NGÃI 24

2.1 Thực trạng pháp luật chi ngân sách nhà nước 242.2 Thực tiễn thực hiện pháp luật chi ngân sách nhà nước ở huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi 31

CHƯƠNG 3 ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 43

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật chi ngân sách nhà nước 433.2 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật chi ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi 47

KẾT LUẬN 62 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC VIẾT TẮT

NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương NSĐP Ngân sách địa phương

HĐND Hội đồng nhân dân KT-XH Kinh tế- xã hội

GDP Tổng sản phẩm quốc dân

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế cũng như trong việc đảm bảo an ninh quốc phòng của mỗi quốc gia, địa phương vì NSNN giúp Nhà nước thực hiện những chức năng nhiệm vụ của mình trong việc điều tiết nền kinh tế và xã hội Do đó vai trò của việc thu NSNN và chi NSNN cũng quan trọng không kém Vì nếu bội thu NSNN thì dẫn đến tình trạng thừa tiền gây lạm phát, còn bội chi thì trong một mức độ nào đó cũng không tốt cho nền kinh tế Hầu hết các quốc gia từ cường quốc cho đến quốc gia phát triển đều xảy ra tình trạng bội chi NSNN tùy theo mức

độ khác nhau Việc chi NSNN đóng vai trò quyết định cho việc cung cấp những phương tiện duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, ảnh hưởng đến sản xuất, nguồn nhân lực, hay đảm bảo đời sống xã hội cho mọi người… Vì thế, xu hướng chung của nhiều nước, nhiều địa phương là cần nghiên cứu, cải cách tổ chức, quản lý để chi NSNN hiệu quả Việt Nam nói chung, Quảng Ngãi nói riêng, không nằm ngoài xu hướng chung đó

Trong giai đoạn từ năm 2013 - 2018, mặc dù nền kinh tế đã có dấu hiệu tích cực, nhưng chưa khởi sắc, chứa đựng nhiều rủi ro: kinh tế vĩ mô chưa thực sự vững chắc, tăng trưởng kinh tế còn thấp; hoạt động của các doanh nghiệp vẫn gặp khó khăn, trở ngại do chi phí đầu vào cao, tiêu thụ chậm, khả năng tiếp cận và hấp thụ vốn tín dụng còn khó khăn; sức mua của nền kinh tế còn yếu do việc làm và thu nhập của người lao động giảm sút; tạo sức ép lớn đến việc thực hiện mục tiêu nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội Đứng trước những khó khăn đó Chính phủ đã đưa ra một số giải pháp điều hành của Chính phủ như “Nghị quyết số 11/NQ- CP ngày 24/02/2011 về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội”, tiếp sau đó các Nghị quyết 01/NQ-CP (ngày 3/1/2012), Nghị

2

quyết 01/NQ-CP (ngày 7/1/2013), Nghị quyết 01/NQ-CP (ngày 2/1/2014) lần lượt ra đời với mục tiêu tổng quát là: giảm đầu tư công, tiết kiệm chi tiêu, hạn chế mua sắm công và đầu tư xây dựng cơ bản, nhằm kiềm chế lạm phát nhằm từng bước đưa nền kinh tế nước ta ổn định và phát triển

Trước sự ảnh hưởng chung của nền kinh tế thế giới, nền kinh tế trong nước thì việc đảm bảo chi ngân sách cho phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương cũng có những vấn đề cần điều chỉnh, đồng thời đi cùng với đó là hàng loạt các vấn đề được đặt ra trong công tác quản lý chi NSNN đã bộc lộ những hạn chế nhất định, như: áp dụng pháp luật trong việc xây dựng dự toán chưa sát thực tế, chưa căn cứ nhu cầu thực tiễn, điều hành chấp hành dự toán còn nhiều bất cập (biểu hiện đó là: Công tác xây dựng dự toán chi NS chưa đồng bộ với công tác xây dựng các kế hoạch, dự án, đề tài khác như kế hoạch đào tạo, kế hoạch dạy nghề, dự án, đề án nghiên cứu khoa học công nghệ, dự

án bảo vệ môi trường; công tác xây dựng dự toán chi thường xuyên không tích cực, thậm chí là đối phó.…); việc kiểm soát chi chưa hiệu quả, việc tổ chức thanh tra, kiểm tra còn mang tính hình thức, chưa tạo tính chủ động cho đơn vị sử dụng; công tác điều chỉnh dự toán trình tự thủ tục còn rườm rà, việc

bổ sung dự toán chưa đáp ứng được yêu cầu, đầu tư phân bổ dự toán chưa trọng tâm, trọng điểm; nhiều nhiệm vụ chi không đảm bảo được kịp thời trong khi đó chính sách, chế độ thay đổi và bổ sung nhiều; năng lực, trình độ cán bộ quản lý, tham mưu chi ngân sách còn hạn chế, nhất là chi NSNN chưa đúng pháp luật, tiết kiệm và hiệu quả sẽ chứa đựng những yếu tố đặc thù, riêng có cần giải quyết để theo kịp quy hoạch phát triển kinh tế bền vững của huyện nói riêng và tỉnh Quảng Ngãi nói chung Nếu thực hiện chi đúng Luật ngân sách, mang lại hiệu quả cao thì tất yếu nguồn thu sẽ được tăng dần qua các năm sau, tiến đến địa phương sẽ tự cân đối được giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi mà Trung ương giao cho địa phương đảm nhận Nếu hiệu quả mang lại

sử dụng NSNN hiệu quả đem lại lợi ích cho nhân dân và phát triển kinh tế xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn huyện Trà Bồng Trong thời gian được học tập, nghiên cứu cũng như quá trình làm việc thực tế tại đơn vị, tôi lựa

chọn đề tài: “Chi NSNN theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Trà

Bồng, tỉnh Quảng Ngãi” để nghiên cứu và đề xuất các giải pháp nhằm khác

phục những “lỗ hổng”, “độ chênh” giữa quy định và thực tiễn áp dụng pháp luật về chi ngân sách

2 Tình hình nghiên cứu

Liên quan đến đề tài nghiên cứu pháp luật về chi NSNN đã có nhiều công trình nghiên cứu ở nhiều góc độ, mức độ rộng, hẹp khác nhau Từ khi Luật NSNN năm 2002, Luật NSNN năm 2015 và một số văn bản hướng dẫn thi hành luật có hiệu lực thi hành và áp dụng vào thực tế, một số nhà khoa học cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu có liên quan đến NSNN như:

Luận án tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” năm 2009, của tác giả Trần Văn Lâm, đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN

và chi NSNN trong nền kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể: mục tiêu, nguyên tắc và phương thức của chi NSNN [12]; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng áp dụng pháp luật chi ngân sách địa phương trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc áp

dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn thiện pháp luật chi NSNN Tuy nhiên, luận án chưa làm rõ được đặc thù riêng của tỉnh khi áp dụng pháp luật theo phương thức mới, các phương thức, quy trình chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế

- xã hội ở các tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau

- Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện

kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh [14] Trong công trình

này, tác giả đã làm rõ một số vấn đề lý luận về quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế thị trường, các vấn đề về phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý NSNN, cơ chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2001- 2010 Đặc biệt, tác giả nhấn mạnh vai trò của chi NSNN không chỉ như phương tiện tài chính bảo đảm cho hoạt động của bộ máy nhà nước, mà còn là công cụ điều tiết vĩ mô Tác giả cũng trình bày khái quát thực trạng quản lý chi NS của Việt Nam theo yếu tố đầu vào kết hợp với quản lý chi theo chương trình mục tiêu, dự án, một phần theo kết quả đầu ra (cơ chế khoán chi hành chính) trong khuôn khổ chi tiêu ngắn hạn Trong

- Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài: “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý NSNN” của tác giả Nguyễn Việt Cường, Trường Đại học Tài chính Kế toán

Hà Nội, năm 2001[6];

- Luận văn thạc sĩ kinh tế với đề tài: “Biện pháp tăng cường thu ngân sách địa phương trên địa bàn huyện Tiên Lãng, Thành phố Hải Phòng” của tác giả Đoàn Thị Hương, Trường Đại học Hàng hải Hải Phòng, năm 2015 [9];

Các công trình nghiên cứu khoa học và các bài viết nêu trên, phần lớn các giả đề cập đến một số vấn đề liên quan đến quản lý chi NSNN và các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN Riêng đối với chủ đề liên quan đến pháp luật về thu, chi NSNN từ thực tiễn tại một địa bàn cụ thể là huyện Trà Bồng thì đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về vấn đề này Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra,vừa khó khăn, đòi hòi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của huyện để quản lý chi ngân sách có hiệu quả hơn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích: Luận văn nghiên cứu về pháp luật chi NSNN nhằm nhận diện thực trạng pháp luật về chi NSNN và tìm kiếm các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh về chi NSNN

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn trình bày cơ sở lý luận của chi NSNN và pháp luật về chi NSNN

6

Luận văn phản ánh thực trạng pháp luật, tình hình thực thi pháp luật về chi NSNN qua thực tiễn của huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi NSNN Đánh giá tác động tích cực và tiêu cực của chi NSNN trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian qua theo quy định tại Luật NSNN năm 2015

Luận văn đề xuất các giải pháp, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật NSNN

để thực hiện chi NSNN có hiệu quả hơn nhằm giúp cho lãnh đạo huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi tham khảo trong quá trình thực hiện, góp phần tích cực vào việc phát triển KT-XH của địa phương

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Các văn bản quy phạm pháp luật về chi NSNN và thực tiễn áp dụng pháp luật về chi ngân sách trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong việc chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi khác… của ngân sách huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi

Về không gian: Luận văn nghiên cứu pháp luật về chi NSNN trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi

Thời gian nghiên cứu: Thời gian 2015 - 2017

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Phương pháp luận: Những vấn đề được đề cập trong luận văn này được nhìn nhận trên cơ sở vận dụng quan điểm cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng nền tài chính quốc gia, nhằm ổn định đảm bảo hoạt động của bộ máy hành chính công và đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh quốc gia

Để hoàn thành Luận văn này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản như phương pháp thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp

7

phân tích luật học, phương pháp tổng hợp với các số liệu thống kê, báo cáo trích dẫn từ các tài liệu của Ủy ban nhân dân huyện Trà Bồng, Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Trà Bồng

- Phương pháp phân tích, tổng hợp và khái quát hóa được sử dụng để nghiên cứu các vấn đề lý luận về thu chi NSNN và pháp luật về thu chi NSNN; Phương pháp phân tích, so sánh, đối chiếu, thống kê… được áp dụng

để nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về chi NSNN trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách nói chung và nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN nói riêng trên địa bàn huyện Trà Bồng; Phương pháp tổng hợp nghiên cứu sách báo, tạp chí chuyên ngành, các báo cáo về thực hiện pháp luật về chi NSNN để phân tích tìm ra những hạn

chế cần bổ sung hoàn thiện pháp luật về chi NSNN

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1 Về mặt lý luận

Luận văn góp phần làm rõ thêm hiệu quả quản lí nguồn thu và sử dụng chi ngân sách địa phương và các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật về chi ngân sách

6.2 Về mặt thực tiễn

Luận văn phản ánh thực trạng thực hiện pháp luật về chi NSNN trên địa

bàn huyện Trà Bồng nói riêng và tỉnh Quảng Ngãi nói chung

Những giải pháp cụ thể, kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cá nhân có nhu cầu nghiên cứu các vấn

đề về thực hiện pháp luật về chi ngân sách ở địa phương; là tài liệu nghiên

cứu trong việc lãnh đạo, điều hành công tác chi NSNN

7 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo nội dung

8

của luận văn được kết cấu thành 3 chương:

Chương 1: Khái quát về chi NSNN và pháp luật về chi NSNN

Chương 2: Thực trạng pháp luật chi NSNN qua thực tiển thực hiện của

huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi

Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu

quả chi NSNN

9

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT CHI

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái quát chi ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm chi ngân sách nhà nước

* Khái niệm ngân sách nhà nước

Ngân sách [29, tr211], theo nghĩa chung nhất, là một quỹ tiền tệ tập trung mà chủ nhân của nó phải tính toán để thu và chi luôn cân đối với nhau trong một thời hạn nhất định Bất kỳ một chủ thể kinh tế nào hoạt động trong kinh tế thị trường cũng đều phải có ngân sách tức có tiền và có kế hoạch thu, chi để khỏi mắc nợ dẫn đến phá sản Tính cân đối, thu chi có kế hoạch là nguyên tắc vận hành then chốt của ngân sách

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam [30 tr458] NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước So với định nghĩa trên, định nghĩa này đã mở rộng hơn, có đề cập đến mục đích tồn tại NSNN

NSNN Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 giải thích thuật ngữ NSNN như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định

và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm

vụ của Nhà nước”[22] Như vậy, với định nghĩa này, nhà làm luật đã đề cập tới ba vấn đề cơ bản khi quan niệm về NSNN:

Thứ nhất, NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

Thứ hai, các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1

Định nghĩa này, tuy đã rõ ràng và cụ thể hơn so với định nghĩa NSNN

về phương diện kinh tế nhưng vẫn chưa làm nổi bật được khía cạnh pháp lý của thuật ngữ “NSNN”

* Khái niệm chi ngân sách nhà nước

Cùng với thu ngân sách, chi ngân sách là nội dung không thể thiếu trong

cơ cấu ngân sách nói chung, NSNN nói riêng Chi NSNN được hiểu là chi tiêu công về cả lý thuyết lẫn thực tế, có quan hệ trực tiếp và không thể tách rời các hoạt động của nhà nước nhằm hai mục đích chính: cải thiện phân phối thu nhập trong xã hội, hoặc tạo điều kiện nâng cao hiệu quả của nền kinh tế

Chi NSNN tác động trực tiếp đến sự phát triển kinh tế, xã hội Chi đúng, đủ, kịp thời là góp phần làm giàu nền kinh tế, ổn định đời sống, chính trị xã hội Chi sai gây lãng phí, làm nghèo đất nước, xã hội thiếu công bằng, văn minh Đặc biệt trong lĩnh vực chi thường xuyên, nếu như Nhà nước không quan tâm và đáp ứng kịp thời nhu cầu thiết yếu của xã hội thì cuộc sống của người dân sẽ không được đảm bảo, xã hội sẽ không phát triển

Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định [24]

Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước

11

Chi NSNN của tỉnh là toàn bộ các khoản chi trong dự toán đã được Hội đồng nhân dân tỉnh quyết nghị và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền tỉnh

Theo Luật NSNN hiện hành “Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của

bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”

* Đặc điểm chi ngân sách nhà nước: Trong chi NSNN thường có

những đặc điểm sau:

- Thứ nhất, chi NSNN luôn gắn chặt với những nhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, v ă n h ó a , xã hội, an ninh, quốc phòng v.v của quốc gia Mức độ, phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ của nhà nước trong mỗi thời kỳ

- Thứ hai, cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định nội dung, cơ cấu, quy mô và mức độ các khoản chi NSNN, chính

vì vậy các khoản chi NSNN mang tính pháp lý cao

- Thứ ba, chi NSNN phản ánh sự phân phối lại thu nhập công và thu nhập quốc dân Chi NSNN luôn luôn gắn với thu NSNN Hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội và chính trị, ngoại giao Chính vì vậy, trong công tác quản lý tài chính một yêu cầu đặt ra là: khi xem xét, đánh giá về các khoản chi NSNN cần sử dụng tổng hợp các chỉ tiêu định tính và các chỉ tiêu định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và đánh giá tác dụng, ảnh hưởng của các khoản chi ở tầm vĩ mô

- Thứ tư, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN đều là các khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp Chính vì vậy các nhà quản lý tài chính cần phải có sự phân tích, tính toán cẩn thận trên

12

nhiều khía cạnh trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để tránh được những

lãng phí không cần thiết và nâng cao hiệu quả chi tiêu NSNN

1.1.2 Nội dung chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN: Chi ngân sách bao gồm chi cho đầu tư phát triển, chi

thường xuyên (gọi là chi tiêu dùng xã hội)

Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp

được quy định cụ thể tại Luật NSNN Trong đó quy định nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương như sau [22]:

(1) Chi đầu tư phát triển

+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý;

+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

(2) Chi thường xuyên

Bao gồm các khoản chi cho tiêu dùng xã hội gắn liền với chức năng quản lý xã hội, khoản chi này được phân thành hai bộ phận: một bộ phận vốn được sử dụng để đáp ứng nhu cầu của dân cư về phát triển văn hóa, xã hội, nó

có mối quan hệ trực tiếp đến thu nhập và nâng cao mức sống của dân cư và một bộ phận phục vụ cho nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội của địa phương

Chi thường xuyên gồm các khoản chi sau:

+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; Sự nghiệp Giáo dục; Sự nghiệp đào tạo và dạy nghệ, Sự nghiệp y tế, Sự nghiệp khoa học và công nghệ, Sự nghiệp môi trường; Sự nghiệp văn hoá; Sự nghiệp thể dục thể thao, Sự nghiệp phát thanh, truyền hình

+ Chi đảm bảo xã hội: thực hiện các chính sách xã hội đối với đối tượng do địa phương quản lý;

13

+ Chi quản lý hành chính gồm: Hoạt động của các cơ quan nhà nước,

cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội,

tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;

+ Quốc phòng (phần giao cho địa phương)

+ An ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương);

+ Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; + Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;

+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

+ Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư; (Đã vay thực hiện đầu tư hạ tầng đến hạn phải trả lãi)

+ Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính;

+ Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới (Tỉnh bổ sung cho ngân sách cấp huyện, huyện bổ sung cho ngân sách cấp xã, nếu NSNN cấp trên giao nguồn thu thấp hơn giao nhiệm vụ chi)

1.2 Khái quát pháp luật chi ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm pháp luật chi ngân sách nhà nước

Thu, chi NSNN là biểu hiện và nội dung của thực hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tài chính công Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, tài chính công là lĩnh vực rất quan trọng Thu, chi NSNN tác động trực tiếp đến lợi ích của nhà nước và các chủ thể pháp luật có liên quan Vì vậy, các hoạt động thu, chi NSNN cần được điều chỉnh bởi pháp luật Trên thực tế, tài chính công là lĩnh vực thường được chú ý bảo vệ trước các hành vi vi phạm, bởi tài chính, tài sản là những thứ dễ kích thích lòng tham của con người Ngoài ra, giống như trong các lĩnh vực quản lý khác, quyền lực nhà nước cần được ràng buộc, giới hạn, kiểm soát bởi pháp luật Quản lý NSNN nói chung, chi NSNN nói riêng cần được điều chỉnh bởi pháp luật Tổng hợp các quy

14

phạm pháp luật do nhà nước ban hành điều chỉnh hoạt động chi NSNN giữa các chủ thể tạo thành pháp luật về chi NSNN Như vậy, pháp luật về chi NSNN là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN

Pháp luật NSNN bao gồm hai mảng lớn là pháp luật thu NSNN và pháp luật chi NSNN Như vậy, pháp luật chi NSNN là nội dung không thể thiếu của pháp luật NSNN

Khác với một số chế định pháp luật khác, ở đó pháp luật bao gồm không chỉ các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành mà còn có các quy phạm do nhà nước thừa nhận, chẳng hạn trong lĩnh vực kinh doanh, chế định pháp luật chi NSNN chỉ chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Pháp luật chi NSNN của các nước thường đòi hỏi các chủ thể sử dụng NSNN phải thực hiện đúng và đầy đủ yêu cầu về

dự toán chi, kế hoạch chi, tạm ứng, mục đích chi, tiêu chuẩn chi, điều kiện chi, định mức chi, nguyên tắc, thủ tục chi v.v Vì vậy, Pháp luật chi NSNN không chỉ bao gồm các quy phạm về nội dung mà cả các quy phạm về thủ tục Các nội dung chi thường thực hiện theo quy trình, thủ tục chặt chẽ và theo các mẫu chứng từ, văn bản Điều này cho thấy tính chất quan trọng của lĩnh vực pháp luật này và qua đó thể hiện tính chất quyền lực rất cao Tùy theo mô hình phân cấp quản lý NSNN là tập trung hay phân cấp, pháp luật chi NSNN

có thể bao gồm các quy phạm do các cơ quan nhà nước ở trung ương và các quy phạm do các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành Ngoài đặc điểm nói trên, trong quan hệ pháp luật chi NSNN nhà nước (thông qua các cơ quan đại diện là các cấp chính quyền và các đơn vị sử dụng ngân sách) luôn luôn là một bên chủ thể Còn các chủ thể khác có thể là pháp nhân hoặc thể nhân thụ hưởng vốn NSNN [8]

15

1.2.2 Nội dung pháp luật chi ngân sách nhà nước

Căn cứ vào nội dung điều chỉnh, pháp luật về chi NSNN bao gồm các nhóm quy phạm sau đây:

+ Các quy phạm pháp luật quy định những vấn đề chung của chi NSNN như các nguyên tắc, điều kiện, phương thức chi ngân sách nhà nước

+ Các quy phạm pháp luật quy định về chủ thể quan hệ pháp luật chi NSNN

+ Các quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân trong chi NSNN

+ Các quy phạm pháp luật quy định về lập dự toán chi NSNN địa phương

+ Các quy phạm pháp luật quy định về chấp hành chi NSNN địa phương

+ Các quy phạm pháp luật quy định về kế toán, kiểm toán và quyết toán chi NSNN địa phương

+ Các quy phạm pháp luật quy định nội dung các khoản chi NSNN như: chi đầu tư, chi thường xuyên; chi dự trữ quốc gia, chi khác; căn cứ chi NSNN; tiêu chuẩn, định mức chi NSNN Nhóm quy phạm pháp luật này thường được gọi là chế độ pháp lý các khoản chi NSNN

+ Các quy phạm pháp luật quy định về tổ chức quản lý, phân phối các khoản chi NSNN

+ Các quy phạm pháp luật quy định về phân cấp quản lý NSNN

1.2.3 Chủ thể quan hệ pháp luật chi ngân sách nhà nước

Nhà nước là chủ thể quan hệ pháp luật NSNN Nhà nước tham gia vào quan hệ chi NSNN với hai tư cách, nhà nước là chủ thể quyền lực công và nhà nước là người thụ hưởng, trong đó vai trò thứ nhất của nhà nước là chủ

16

yếu và quan trọng

Chủ thể quan hệ chi NSNN bao gồm các nhóm: các cấp NSNN, các đơn vị dự toán ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách Các cấp NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Đơn vị dự toán ngân sách là cơ quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách Đơn vị sử dụng ngân sách là đơn vị dự toán ngân sách được giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách

Theo quy định tại Điều 2 Luật NSNN năm 2015: Đối tượng áp dụng chi NSNN: Các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị -

xã hội Các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được NSNN hỗ trợ theo nhiệm vụ nhà nước giao Các đơn

vị sự nghiệp công lập, các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến NSNN

1.2.4 Nguyên tắc chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN là một mặt hoạt động của NSNN Chính vì vậy chi NSNN phải tuân thủ nguyên tắc chung của quản lý NSNN Luật NSNN quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai,

có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp Trên cơ sở nguyên tắc chung đó, các quy phạm pháp luật trong các văn bản pháp luật quy định về chi NSNN còn thể hiện những tư tưởng mang tính chất chỉ đạo của Nhà nước đặt ra phương châm và mục đích

của hoạt động chi NSNN Các nguyên tắc đó bao gồm:

- Nguyên tắc cân bằng thu, chi: Mối tương quan giữa hoạt động thu, chi

NSNN tác động trực tiếp tới tình trạng NSNN và toàn xã hội Bởi vậy, trong quản lý NSNN, cân bằng giữa thu và chi NSNN là một trong những nguyên tắc quan trọng trong chi NSNN Nguyên tắc này cần phải được quán triệt trong toàn bộ quá trình ngân sách, đặc biệt là khâu chấp hành ngân sách Theo nguyên tắc này, các khoản thu, chi thể hiện trong dự toán NSNN phải đảm

17

bảo tính cân đối Các khoản chi chỉ được xây dựng trên cơ sở nguồn thu đã được xác định Ngược lại, các nguồn thu cho NSNN sẽ nhằm đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu đã được hoạch định NSNN sẽ được cân bằng theo cách xác định tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên của ngân sách và góp phần tích lũy ngày càng cao để phục vụ cho nhu cầu chi đầu tư phát triển Trường hợp NSNN bội chi, số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tạo điều kiện tiến đến cân bằng NSNN Trên thực tế, đôi khi khả năng nguồn thu bị hạn chế và tăng chậm trong khi các khoản chi lại tăng nhanh hơn nên tình trạng bội chi ngân sách luôn có thể xảy ra Để xử lý bội chi NSNN, một trong những giải pháp là đi vay trong hoặc ngoài nước Trong trường hợp này, việc sử dụng nguồn vay để bù đắp bội chi chỉ nhằm mục đích đầu tư phát triển nhằm đảm bảo khả năng chi trả nợ của nhà nước, mà tuyệt đối không được sử dụng các khoản vay để thực hiện những khoản chi mang

tính chất tiêu dùng

- Nguyên tắc chi theo kế hoạch và đúng mục đích: Tính kế hoạch của

NSNN đòi hỏi hoạt động thu, chi NSNN đều phải dựa trên cơ sở kế hoạch Sự thiếu ăn khớp giữa thu, chi NSNN đều tạo ra những khó khăn cho hoạt động quản lý NSNN và hạn chế hiệu quả trong thực tế Do đó, để bảo đảm sự ăn khớp giữa thu và chi NSNN đòi hỏi chúng phải được thực hiện theo kế hoạch Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản chi NSNN chỉ được thực hiện với điều kiện khoản chi đó đã được ghi trong dự toán ngân sách được duyệt, trừ các trường hợp đặc biệt do pháp luật quy định Mặc khác việc cấp phát và sử dụng vón NSNN phải đúng với đối tượng thụ hưởng, và đúng nội dung, mục đích của

khoảng chi được xác định trong dự toán ngân sách được duyệt

- Nguyên tắc tiết kiệm chi và tăng cường thu: Trong cơ chế thị trường,

việc nhà nước cắt bỏ một vài khoản chi tiêu không đồng nghĩa với việc gánh nặng chi tiêu của NSNN sẽ được giảm bớt Trong điều kiện nền kinh tế của

18

nước ta nguồn thu NSNN hạn hẹp, nhu cầu chi tiêu rất lớn, chỉ có tiết kiệm chi thì mới có thể đủ nguồn tài chính trang trải được các nhu cầu cấp bách Quá trình hoạch định chính sách, hình thành và thực hiện NSNN cũng không thể dự liệu trước được từ đầu năm Thêm vào đó, các thông tin để xây dựng

kế hoạch ngân sách không đủ mức chính xác cần thiết, nên mặc dù trong các

dự toán NSNN hàng năm, người ta đã luôn bố trí một khoản dự phòng khoảng 2– 5% tổng số dự toán chi NSNN, nhưng số dự phòng trên cũng không thể bảo đảm cho quá trình điều hành NSNN Vì vậy, tiết kiệm chi và đẩy mạnh thu là một trong 3 nguyên tắc phải được quán triệt ngay từ đầu khi bắt đầu một chu trình ngân sách

Tiết kiệm chi không phải là đơn thuần cắt bỏ các khoản chi NSNN một cách tùy tiện, mà là chi tiêu đúng theo các định mức, đúng tiêu chuẩn và đúng chế độ mà Nhà nước đã quy định cho từ đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan có lập dự toán thu chi Tăng cường thu không chỉ đơn thuần tìm các giải pháp để thu ngay vào quỹ ngân sách càng nhiều càng tốt, chống thất thu, mà ngay cả trong bố trí chi NSNN cũng phải thể hiện được việc nuôi dưỡng chăm sóc

nguồn thu

1.2.5 Điều kiện chi ngân sách nhà nước

Theo quy định tại khoản 2 Điều 12 Luật NSNN 2015 quy định: Chi NSNN chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51 của Luật này; đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi và đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp sau đây: Đối với chi đầu tư xây dựng

cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công

và xây dựng; Đối với chi thường xuyên phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợp các cơ quan, đơn vị đã được cấp có thẩm quyền cho phép thực

19

hiện theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí thì thực hiện theo quy chế chi tiêu nội bộ và phù hợp với dự toán được giao tự chủ; Đối với chi dự trữ quốc gia phải bảo đảm các điều kiện theo quy định của pháp luật về dự trữ quốc gia; Đối với những gói thầu thuộc các nhiệm vụ, chương trình, dự án cần phải đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ

tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu; Đối với những khoản chi cho công việc thực hiện theo phương thức Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch phải theo quy định về giá hoặc phí và lệ phí do cơ quan có thẩm quyền ban hành [9]

1.2.6 Phương thức chi ngân sách nhà nước

Phương thức cấp phát tài chính từ NSNN là cách thức thực hiện phân phối vốn NSNN cho các đơn vị thụ hưởng theo quy định của pháp luật Trên

cơ sở nguồn kinh phí đã được phân bổ, kế hoạch sử dụng ngân sách đã được xây dựng và thông qua theo trình tự, thủ tục luật định, đơn vị sử dụng NSNN

ra quyết định chi, yêu cầu cơ quan kho bạc nhà nước chuyển giao kinh phí

Hiện nay, ở nước ta việc cấp phát ngân sách từ NSNN được thực hiện theo hai phương thức chủ yếu là phương thức cấp phát theo dự toán kinh phí

và phương thức cấp phát theo lệnh chi tiền Ngoài ra, các chủ thể có liên quan đến NSNN còn có thể được cấp phát theo phương thức cấp phát trực tiếp, phương thức cấp phát kinh phí ủy quyền và cấp phát gán thu bù chi, cấp phát ghi thu, ghi chi

Để thực hiện cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN theo các phương thức thanh toán trên đây, pháp luật quy định hai hình thức thanh toán

là hình thức cấp tạm ứng và hình thức cấp phát thanh toán là chủ yếu Cấp tạm ứng là việc NSNN sẽ ứng trước một số tiền cho đối tượng có nhu cầu sử dụng ngân sách khi đối tượng này chưa có đủ điều kiện để nhận chính xác số tiền phục vụ cho hoạt động xin tạm ứng Trong trường hợp đơn vị sử dụng

20

ngân sách có nhu cầu thực tế, đơn vị này sẽ phát hành “Giấy đề nghị rút kinh phí (tạm ứng)” cùng với bộ chứng từ có liên quan đến khoản xin tạm ứng gửi đến kho bạc nhà nước Mức tạm ứng tuỳ thuộc vào tính chất, tiến độ thực hiện từng khoản chi nhưng không quá tổng số kinh phí đã được phân bổ theo lệnh chi tiền Kho bạc nhà nước sau khi kiểm tra hồ sơ hợp lệ sẽ tiến hành tạm ứng Đối với cấp phát kinh phí dưới hình thức thanh toán, khi đảm bảo đủ điều kiện để được thanh toán từ NSNN, đơn vị sử dụng ngân sách lập giấy đề nghị rút kinh phí cùng với các chứng từ phù hợp gửi kho bạc đề nghị thanh toán Các hình thức cấp phát đều phải thực hiện thông qua hệ thống kho bạc nhà nước [9]

Trong các phương thức cấp phát, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm cá nhân về quyết định sử dụng NSNN của mình Đồng thời, kho bạc nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc quản lý thanh toán các khoản NSNN được cấp phát

Phương thức cấp phát theo dự toán kinh phí: Đây là phương thức để

cấp phát kinh phí thường xuyên cho các đơn vị dự toán NSNN-vốn là những đối tượng thường xuyên sử dụng kinh phí từ NSNN để thực hiện nhiệm vụ được giao Các đối tượng này bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp hoạt động dưới hình thức thu đủ, chi đủ hoặc gán thu bù chi, các cơ quan Đảng, các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp được nhà nước đảm bảo kinh phí Như vậy, cấp phát theo dự toán kinh phí là phương thức áp dụng đối với các khoản chi mà cơ quan tài chính không trực tiếp cấp phát Trong đó, dự toán kinh phí được hiểu là khả năng tối đa mà đơn vị thụ hưởng có thể nhận từ NSNN để đáp ứng nhu cầu chi tiêu thường xuyên của mình Kinh phí sử dụng thực tế của những đối tượng thụ hưởng không được phép vượt quá giới hạn đã được phân bổ chi tiết theo từng hạng, mục, tháng, quý được gọi là hạn mức cấp phát Theo phương thức này, định kỳ hàng

21

tháng, hàng quý, cơ quan tài chính cấp hạn mức kinh phí vốn cho các cơ quan, đơn vị thụ hưởng NSNN Nếu phát sinh nhu cầu cần thiết, cấp bách, đơn vị sử dụng ngân sách có thể yêu cầu kinh phí vượt hơn dự toán kinh phí quý cho đơn vị nhưng không được vựơt quá dự toán tổng thể

Quyết định chi của đơn vị sử dụng ngân sách có hình thức là “Giấy rút

dự toán NSNN” Khi có nhu cầu thực tế, căn cứ vào hạn mức của từng hạn, mục chi, hạn mức chi định kỳ từng tháng, quý, đại diện hợp pháp của đơn vị

sử dụng ngân sách phát hành “Giấy rút dự toán NSNN” cùng các chứng từ hợp pháp yêu cầu kho bạc quản lý tài khoản thanh toán Kho bạc sẽ thực hiện chi trả theo đúng mục chi thực tế sau khi đã kiểm tra điều kiện theo quy định [12]

Phương thức này được áp dụng rộng rãi do các đơn vị dự toán NSNN

sử dụng kinh phí từ NSNN để đáp ứng các yêu cầu thường xuyên của đơn vị mình Phương thức này cũng tạo điều kiện cho kho bạc nhà nước chủ động kiểm soát chi NSNN, chủ động sử dụng nguồn kinh phí với hiệu suất cao Đồng thời, kho bạc nhà nước cũng chịu trách nhiệm rất lớn khi thực hiện cấp phát kinh phí theo dự toán Cơ quan tài chính chỉ có trách nhiệm đôn đốc, thông báo chính thức dự toán kinh phí trong kỳ áp dụng cho đơn vị sử dụng NSNN Ngoài ra, các đơn vị sử dụng kinh phí theo phương thức cấp phát theo

dự toán sẽ bị chi phối về tính chủ động trong quá trình sử dụng kinh phí Bên cạnh đó, những đơn vị này còn có thể phát sinh hành vi tiêu cực như tận hưởng tối đa dự toán đã được phân bổ, không tuân thủ nguyên tắc tăng cường thu, tiết kiệm chi

Phương thức cấp phát theo lệnh chi tiền: Đây là phương thức được áp

dụng đối với những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp cho đơn

vị sử dụng ngân sách Phương thức này chỉ được áp dụng đối với những chủ thể không có quan hệ thường xuyên với NSNN chẳng hạn như các doanh

22

nghiệp, các tổ chức kinh tế xã hội…Ngoài ra những khoản chi mang tính chất đặc thù phát sinh từng lần chẳng hạn như các khoản giao dịch của Chính phủ với các tổ chức, cá nhân nước ngoài trong mối quan hệ vay nợ, viện trợ, các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cũng được cấp phát theo phương thức thông qua lệnh chi tiền

Lệnh chi tiền là quyết định do cơ quan tài chính phát hành đến kho bạc nhà nước yêu cầu kho bạc chi trả, thanh toán một số tiền cho đơn vị sử dụng NSNN theo đúng nội dung của lệnh chi Nhận được lệnh chi tiền hợp lệ, căn

cứ vào yêu cầu của cơ quan tài chính thể hiện trong lệnh chi tiền, kho bạc sẽ tiến hành xuất quỹ thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách bằng tiền mặt hoặc chuyển khoản theo hình thức: cấp tạm ứng hoặc cấp thanh toán Khi nhận được kinh phí, cho dù dưới hình thức tạm ứng hay thanh toán, đơn vị thụ hưởng ngân sách có toàn quyền sử dụng nguồn kinh phí đã được chuyển giao một cách chủ động

Ngoài hai phương thức cấp phát chủ yếu là cấp phát kinh phí theo dự toán và theo lệnh chi tiền, NSNN còn có thể được cấp phát theo một số hình thức khác như:

- Hình thức cấp phát ghi thu, ghi chi: Đây là phương thức thu, chi tại

chỗ, tại một thời điểm nhất định và giao cho đơn vị trực tiếp thực hiện, sau đó

sẽ có báo cáo quyết toán với NSNN

- Hình thức cấp phát kinh phí ủy quyền: hình thức này áp dụng chủ yếu

khi cơ quan quản lý cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý cấp dưới thực hiện nhiệm vụ thuộc chức năng của mình Do vậy, kinh phí phải được chuyển từ ngân sách cấp trên xuống cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ chi thay cho ngân sách cấp trên Sau khi thực hiện xong, ngân sách cấp dưới có trách nhiệm quyết toán lại với ngân sách cấp trên

- Hình thức gán thu bù chi: hình thức này được áp dụng cho đơn vị sự

23

nghiệp có thu nhằm khuyến khích cơ chế hạch toán kinh tế, giảm bớt gánh nặng cho NSNN Các đơn vị phải tự tạo nguồn thu để đảm bảo chi tiêu, NSNN chỉ cấp phần chênh lệch thiếu Trường hợp hạch toán phát sinh nguồn chênh lệch thừa, đơn vị phải nộp phần này vào NSNN

Kết luận chương 1

Nội dung trong chương 1 đã khái quát tổng thể đặc điểm về chi NSNN, pháp luật về chi ngân sách sách Tại Chương 1, tác giả nghiên cứu vai trò của chi ngân sách, pháp luật về chi NSNN, khẳng định chi ngân sách là một nhiệm vụ tài chính quan trọng gắn liền với sự ổn định, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và đảm bảo tình hình an ninh trật tự ở địa phương, trong đó có các cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã

Tác giả đã đề cập đến các vấn đề về khái niệm pháp luật chi NSNN, nội dung pháp luật chi ngân sách; chủ thể của quan hệ pháp luật, điều kiện thực thi pháp luật chi ngân sách; phương thức chi ngân sách Đây là các vấn đề đã được pháp luật quy định, là hành lang pháp lý quan trọng để các chủ thể tuân thủ pháp luật một cách triệt để, là công cụ để nhà nước quản lý NSNN kinh tế, hiệu quả, đạt mục tiêu đề ra Đây cũng là nền tảng, cơ sở để tác giả phân tích

quá trình thực thi pháp luật về chi ngân sách ở Chương 2

24

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA

THỰC TIỄN THỰC HIỆN Ở HUYỆN TRÀ BỒNG,

TỈNH QUẢNG NGÃI

2.1 Thực trạng pháp luật chi ngân sách nhà nước

Pháp luật về chi NSNN là một bộ phận cấu thành của pháp luật NSNN Khi đánh giá thực trạng pháp luật, thường phải dựa trên các tiêu chí sau đây:

+ Tính toàn diện, đồng bộ: Tính toàn diện, đồng bộ đòi hỏi pháp luật về chi NSNN phải có đầy đủ các chế định pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan thực hiện nhiệm vụ chi NSNN;

về hoạt động chi ngân sách của các cơ quan có thẩm quyền được luật định và thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời trong từng chế định pháp luật đó phải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết

+ Tính thống nhất: Đây là điều kiện tiên quyết cho sự hợp thành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về chi NSNN nói riêng

+ Tính phù hợp: i) chính sách, pháp luật về chi NSNN phải phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội tồn tại một cách khách quan Tính phù hợp của pháp luật về chi NSNN thể hiện sự tương quan giữa trình độ và thống nhất về nguyên tắc của pháp luật về ngân sách với sự phát triển của nền kinh

tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển cũng như hệ thống pháp luật nói chung; ii) phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, thể hiện ở những tiêu chí như tính công khai, minh bạch, dân chủ và xã hội hoá; iii) bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi

25

+ Ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng pháp luật: Pháp luật về chi NSNN được coi là hoàn thiện phải bảo đảm sự đầy đủ và toàn diện từ quy định về chi NSNN trong Hiến pháp đến Luật NSNN, các luật có liên quan, các văn bản dưới luật

+ Tính minh bạch, hiệu quả và khả thi

Công khai, minh bạch là yêu cầu không thể thiếu của công tác tài chính, đặc biệt là công khai chi ngân sách Việc công khai nhằm phát hiện tình trạng chi sai quy định, vượt tiêu chuẩn định mức; dự toán nhiều công trình đội vốn cao; giải ngân vốn vay ngoài nước vượt kế hoạch; nợ đọng xây dựng cơ bản còn lớn; chuyển nguồn lớn, thất thoát, lãng phí … Kịp thời ngăn chặn, xử lý cơ quan, đơn vị, cá nhân chưa có ý thức chấp hành pháp luật về quản lý,sử dụng ngân sách hoặc cố tình lợi dụng để tham nhũng, chiếm đoạt tiền, tài sản của nhà nước

Trong tác tài chính, đặc biệt là chi ngân sách thì việc tuân thủ các quy định về công khai, minh bạch thì mới tăng hiệu quả của việc sử dụng ngân sách, tăng tính khả thi trong sử dụng nguồn vốn

Luật NSNN năm 2015 đã bổ sung quy định NSNN được giám sát bởi cộng đồng và giao cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chủ trì, phối hợp với các thành viên của Mặt trận tổ chức giám sát NSNN; tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân góp ý, kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng NSNN; phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm chế độ quản lý tài chính [13 ]

Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực pháp luật kể từ năm ngân sách 2017 Luật NSNN bước đầu đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia vững mạnh, tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Mặc dù vậy, quy trình ngân sách trong Luật NSNN còn phức tạp, tồn tại nhiều bất cập như sau

26

Một là, mô hình quản lý ngân sách theo đầu vào và sự lồng ghép của

hệ thống ngân sách nhà nước

Hạn chế của pháp luật về chi NSNN trước hết cho thấy ở hạn chế của

mô hình quản lý ngân sách theo đầu vào và sự lồng ghép của hệ thống NSNN Với mô hình quản lý ngân sách như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách vẫn chưa được phân định thực sự rõ ràng

Pháp luật về NSNN vẫn còn những tồn tại, bất cập ảnh hưởng đến yêu cầu quản lý và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả minh bạch nguồn quỹ NSNN như: phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chưa thực sự bảo đảm tính hợp lý đặc biệt là giữa các địa phương với nhau; chưa có một cơ chế pháp lý rõ ràng cho việc sử dụng quỹ dự phòng NSNN và chưa có quy định

về quỹ dự phòng của các Bộ, ngành và các đơn vị dự toán cấp 1 thuộc các cấp ngân sách để xử lý các trường hợp phát sinh những nhiệm vụ cấp bách, đột xuất của các cơ quan, đơn vị này; thủ tục hành chính trong việc lập, chấp hành

và quyết toán NSNN mặc dù đã có những cải cách cơ bản theo hướng rút gọn, giảm những thủ tục hành chính không cần thiết để tập trung cho nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra, giám sát tài chính, song một số thủ tục hành chính rườm rà vẫn chưa được cắt bỏ; nhiều vấn đề vướng mắc trong quá trình hình thành, quản lý và sử dụng quỹ NSNN chưa được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện kịp thời dẫn đến những hạn chế, bất cập không đáng có trong một chu trình

NSNN [26]

Hai là, về quy trình lập, xét duyệt, quyết định ngân sách

Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đảm bảo theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trình

tự Hơn nữa, quỹ thời gian lập ngân sách, xem xét quyết định là rất ngắn nên không đủ đảm bảo quyền dân chủ và chất lượng dự toán ngân sách, mang tính

27

áp đặt nên gây khó khăn cho việc lập dự toán ngân sách chủ động tích cực Cơ

sở tính toán lập dự toán các khoản chi ngân sách chưa có căn cứ khoa học vững chắc

Ba là, về xác định các nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước

Thứ nhất, xác định rõ các nhiệm vụ chi của NSNN gắn liền với việc

thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước Hiện nay, chi ngân sách được xác định theo hai nhóm lớn là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển Theo đó, chi thường xuyên là các khoản chi bảo đảm cho hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng các yêu cầu tài chính để thực hiện chức năng nhiệm

vụ quản lý nhà nước Chi đầu tư phát triển đáp ứng các yêu cầu tài chính của chức năng phát triển kinh tế, văn hóa xã hội của Nhà nước

Thứ hai, một số hạn chế trong việc xác định các nhiệm vụ chi của ngân

sách nhà nước:

Các quy định hiện nay của Luật NSNN chỉ quy định các khoản chi giống nhau cho mọi cấp ngân sách Điều này đúng khi xét dưới góc độ chức năng, nhiệm vụ của cả hệ thống bộ máy nhà nước Nhưng đi vào từng cấp ngân sách cụ thể, việc quy định chung như vậy rất khó áp dụng phù hợp cho thực tiễn của từng địa phương Chẳng hạn, cũng là chi cho nhiệm vụ an ninh quốc phòng, an toàn trật tự xã hội nhưng ở đô thi xuất hiện nhiều nhu cầu khác nông thôn Ở khu vực đô thị, có những khoản mục chi cho lực lượng dân phòng ở từng phường, lực lượng ứng trực cứu hỏa hoạn tại chỗ có đòi hỏi mang tính chuyên nghiệp và thường xuyên hơn

- Xác định một số khoản chi có sự trùng lặp về nội dung, dẫn tới những cách hiểu khác nhau trong quản lý chi ngân sách, đặc biệt là giữa các cấp, các đơn vị dự toán với các cơ quan thanh tra tài chính, kiểm toán nhà nước Ví dụ một số nội dung trong chi sự nghiệp môi trường, an toàn vệ sinh thực phẩm cũng đòi hỏi phải đầu tư rất lớn cơ sở vật chất về máy móc thiết bị kiểm định

28

Dưới góc độ tài chính, các thiết bị, máy móc này đủ điều kiện là một tài sản

cố định được đầu tư mới Do đó, việc áp dụng cơ chế quản lý chi thường xuyên với các hoạt động đầu tư này thường không phù hợp mà cần hiểu đó là một dạng chi đầu tư phát triển

Bốn là, hạn chế của pháp luật về chi đầu tư phát triển

Có thể cho rằng các quy định về quản lý chi đầu tư phát triển còn mang nặng tính hình thức, thiếu hiệu quả Theo quy định hiện nay, quản lý chi đầu

tư phát triển, nhất là quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm các bước cơ

bản sau đây:

Thiết lập mối quan hệ của các chủ thể trong các giai đoạn thực hiện đầu

tư:

Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư

Cơ quan quyết định đầu tư và chủ đầu tư

Đấu thầu thực hiện xây dựng công trình, dự án chủ đầu tư– nhà thầu Cấp phát vốn đầu tư cơ quan tài chính – chủ đầu tư, nhà thầu

Quyết toán vốn đầu tư cơ quan thẩm tra phê duyệt quyết toán – cơ quan quản lý cấp phát vốn – cơ quan cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư

Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định đầy đủ về quản lý vốn đầu tư (lập dự toán, phân bổ, thanh toán…), làm giảm hiệu quả vốn đầu tư NSNN

Việc phân công trách nhiệm quản lý vốn đầu tư là chưa phù hợp, cơ quan bố trí vốn thì không nắm được thực tế triển khai các công trình, dự án

29

thầu theo hướng là Luật gốc về đấu thầu sử dụng vốn nhà nước; khắc phục

các tồn tại trong đấu thầu; tăng cường tính công khai, minh bạch, tăng cường phân cấp, đơn giản hóa thủ tục, tăng cường hậu kiểm; tăng cường hội nhập

với quốc tế và tăng cường năng lực cạnh tranh giữa các nhà thầu trong nước Nhằm tiết kiệm chi phí đầu tư, sử dụng hiệu quả nguồn vốn NSNN và chọn

được nhà đầu tư có đủ năng lực thi công xây dựng công trình để đưa công trình, dự án vào khai thác đúng tiến độ, việc lựa chọn nhà thầu là vô cùng quan trọng Đối với công trình sử dụng từ 30% vốn NSNN trở lên sẽ phải thực hiện việc đấu thầu, kể cả trường hợp sử dụng NSNN để mua sắm tài sản

để duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân, dự án mua sắm tài sản phục vụ việc cải tạo, sửa chữa lớn thiết bị, dây chuyền công nghệ của doanh nghiệp nhà nước Việc thực hiện theo Luật Đấu thầu và Luật số 38/2009/QH12 không chỉ giúp chủ đầu tư, bên mời thầu lựa chọn được nhà thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm để thực hiện gói thầu mà

còn giúp tiết kiệm được cho nguồn vốn của Nhà nước [28]

Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về chi NSNN, tôi còn thấy những đặc điểm sau đây phản ánh thực trạng chi NSNN và phân cấp quản lý NSNN ở nước ta:

Thứ nhất, huyện là một cấp hành chính trong hệ thống hành chính ở

nước ta hiện nay với những chức năng nhiệm vụ được quy định trong luật tổ chức chính quyền địa phương; tuy nhiên cấp này chỉ mang tính độc lập tương đối, chịu sự lãnh đạo toàn diện của tỉnh Điều này ảnh hưởng rất lớn đến phân cấp quản lý NSNN, trong đó có phân cấp nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp huyện

Thứ hai, theo Luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp huyện là một cấp

ngân sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của cấp huyện Tuy nhiên, theo Luật

30

NSNN, Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ương và địa phương, còn HĐND cấp tỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách quận, huyện, thị xã và ngân sách xã Do đó, có thể thấy rằng quy

mô ngân sách, khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh đối với huyện cũng như tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện Nói cụ thể hơn, ngân sách huyện có tự cân đối chủ động trong điều hành được hay không phần lớn phụ thuộc vào ý chí của HĐND, UBND tỉnh

Thứ ba, do không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ

về thu, chi ngân sách nên nội dung thu, chi của ngân sách tỉnh do tỉnh (cụ thể

là HĐND và UBND tỉnh) quyết định Trong thực tiễn thường phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương cũng như những nhiệm vụ chi được giao thêm với cân đối ngân sách đã được ổn định với thời gian từ 3 - 5 năm theo luật ngân sách quy định) Điều này đặt ra yêu cầu là các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng chính sách chế độ thu, chi ngân sách, tham mưu việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp huyện phải xuất phát từ những cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ

để tham mưu cơ quan có thẩm quyền của tỉnh quyết định, tránh yếu tố cảm tính, thiếu cơ sở khoa học Đồng thời phân cấp phải trên quan điểm tăng quyền chủ động của ngân sách huyện cũng như xã để tạo điều kiện cho huyện

và xã hoàn thành ngày càng tốt hơn nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương

Thứ tư, cũng vì những đặc điểm trên có thể thấy quy mô ngân sách

huyện thường không ổn định qua các giai đoạn Đối với nguồn thu của ngân sách huyện thường chủ yếu là các khoản thu về thuế, phí, lệ phí, thu chuyển quyền sử dụng đất và thu khác, trong đó thu từ thuế và phí, lệ phí là nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng từ 70-80% tổng thu ngân sách Tuy nhiên trong