Tái cơ cấu đầu tư công để phát triển bền vững

Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽbao gồm: - Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng – kĩ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng; các dự án đầu tư không

LỜI MỞ ĐẦU

Từ năm 2007 đến nay, nền kinh tế Việt Nam đã xuất hiện những bất ổn kinh

tế vĩ mô như thâm hụt ngân sách gia tăng cùng nguy cơ rủi ro nợ công,… Theonhiều chuyên gia, một trong những nguyên nhân chính của những bất ổn vĩ môthời gian qua là do mô hình tăng trưởng theo chiều ngang, chủ yếu dựa vào vốnđầu tư, đặc biệt là đầu tư công nhưng với chất lượng thấp Mô hình này đã và đang

đe dọa khả năng tăng trưởng bền vững trong dài hạn của nền kinh tế

Mười năm gần đây, tổng đầu tư toàn xã hội liên tục tăng và duy trì ở mức cao

Tỷ lệ vốn/GDP bình quân cho cả giai đoạn 2001–2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7%trong giai đoạn 1991–2000 Xét về cơ cấu thì đầu tư của khu vực kinh tế nhà nướcvẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội Gần đây tỷ trọng vốn đầu tư củaNhà nước có giảm nhưng giá trị tuyệt đối vẫn tăng và việc giảm sút này không phải

do nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do đầu tư từ các khu vực kinh tế khác cótốc độ tăng cao hơn

Đầu tư công trong thập niên qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹthuật, thúc đẩy phát triển kinh tế–xã hội, góp phần nâng cao chất lượng đời sốngngười dân, bảo đảm quốc phòng an ninh, song đánh giá hiệu quả của đầu tư côngcòn nhiều ý kiến khác nhau

Hiệu quả đầu tư thấp thể hiện ở hệ số ICOR của Việt Nam tương đối cao.Trong khi đó, hệ số ICOR ở các nước trong giai đoạn phát triển tương đương vớiViệt Nam hiện nay thấp hơn nhiều Hệ số ICOR cho khu vực kinh tế nhà nướctrong thời gian gần đây liên tục dao động ở mức 7–8, cao hơn mức trung bìnhchung của nền kinh tế là 5,2 Hiệu quả đầu tư công thấp là hệ quả của hàng loạt cácyếu tố như: (i) đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán; (ii) vốn được phân bổvào quá nhiều công trình, dự án; (iii) quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém; (iv)phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soátchất lượng và hiệu quả đầu tư

Cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” chonền kinh tế Trong giai đoạn 2000–2009, đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh

tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnhvực xã hội, liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người từ 17,6% năm 2000giảm xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đàotạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xãhội từ 3,2–3,9% những năm 2004–2008 giảm còn 2,8% năm 2009, như vậy, đầu tưcông vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng

Với những vấn đề tồn tại chính trong đầu tư công đã nêu trên, đang là mộttrong những trở ngại lớn, ảnh hưởng đến sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tếViệt Nam trong thời gian tới Hiện nay, yêu cầu tái cấu trúc nền kinh tế đang đặt racấp thiết trong bối cảnh Việt Nam bước vào giai đoạn phát triển mới 2011–2020nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế, tạo nền tảngvững chắc để đến năm 2020 đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướnghiện đại Để tái cấu trúc nền kinh tế, Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ươngĐảng Khóa XI cũng đã khẳng định tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công,cùng với tái cơ cấu thị trường tài chính tiền tệ và tái cấu trúc khu vực doanh nghiệpnhà nước, là những trọng tâm trong giai đoạn tới Tuy các quan điểm đều đồngthuận cần phải tái cấu trúc lại đầu tư công, nhưng phương cách tái cơ cấu và lộtrình như thế nào thì còn chưa rõ ràng và chưa đủ sức thuyết phục tạo sự đồngthuận trong xã hội

Nhằm cung cấp tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các nhà nghiên cứu, cácnhà hoạch định chính sách và bạn đọc thấy được vai trò của đầu tư công và giảipháp tái cơ cấu đầu tư công đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững trong thời gian

tới, cuốn sách Tái cơ cấu đầu tư công để phát triển bền vững của một tập thể

cán bộ nghiên cứu do Ts Nguyễn Đức Kiên làm chủ biên ra đời trên cơ sở các kếtquả nghiên cứu chủ yếu của đề tài khoa học cấp bộ ”Đánh giá vai trò của đầu tưcông và giải pháp tái cơ cấu đầu tư công đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững”.Nội dung cuốn sách hệ thống hóa khái niệm, bản chất và hình thức, các quyđịnh pháp lý, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công, thựctrạng đầu tư công tại các quốc gia và kinh nghiệm tái cơ cấu đầu tư công cho ViệtNam, tổng quan về đầu tư công giai đoạn từ năm 2000 đến nay, cơ cấu nguồn vốnđầu tư công, đầu tư công theo ngành, quản lý đầu tư công, một số đánh giá về hiệuquả đầu tư công, một số quan điểm, giải pháp tái cơ cấu đầu tư công

Tập thể tác giả gồm TS Nguyễn Đức Kiên, PGS.TS Nguyễn Hồng Thái, TS.Nguyễn Minh Phong, TS Tô Trung Thành, ThS Nguyễn Trí Dũng, TS Vũ TuấnAnh, TS Trần Văn, TS Vũ Đình Ánh, TS Vũ Thành Tự Anh, TS Nguyễn MinhSơn, CN Nguyễn Thị Hồng Huệ đã giành thời gian hơn 2 năm để hoàn thành cuốnsách này Vì đây là một vấn đề khó, trình độ người viết có hạn nên khó tránh khỏithiếu sót Tập thể tác giả mong muốn nhận được nhiều ý kiến đóng góp của bạnđọc để góp phần hoàn thiện cuốn sách

Tháng 2 năm 2014

TM nhóm tác giả

Chủ biên

Ts Nguyễn Đức Kiên

MỤC LỤC

Phần 1: Khái niệm, bản chất và hình thức đầu tư công

Phần 2: Các quy định pháp lý về đầu tư công

1 Những văn bản pháp luật chủ yếu liên quan đến đầu tư công 18

2 Những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành liên quan đến đầu tư

công

23

Phần 3: Tầm quan trọng của đầu tư công và các nhân tố ảnh

hưởng đến hiệu quả đầu tư công

1 Tư duy mới về tầm quan trọng và yêu cầu quản lý nhà nước 31

Phần 4: Đầu tư công và kinh nghiệm tái cơ cấu đầu tư công tại một

số nước

6 Tổng quan nghiên cứu tại các nước đang phát triển và chuyển đổi 59

Phần 5: Tổng quan về đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn từ năm

2000 đến nay

Phần 6: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công

Phần 7: Đầu tư công theo ngành

3 Phân bổ vốn đầu tư công theo ngành và lĩnh vực 108

Phần 8: Quản lý đầu tư công

2 So sánh và kinh nghiệm quốc tế về uản lý đầu tư công 127

3 Quy trình quản lý đầu tư công và tác động tới hiệu quả đầu tư công 131

4 Phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam và tác động đối với hiệu quả

3 Những điều chỉnh chính sách nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công 172

Phần 10: Tái cơ cấu đầu tư công

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 3: Tỷ trọng đầu tư công vào khu vực nông thôn, 1970–2003 43

Hình 5: Đầu tư công so với GDP trong một số lĩnh vực ở Bra–xin 51

Hình 10: Cơ cấu đầu tư công theo nhóm ngành giai đoạn 2000–2011 95Hình 11: Tốc độ tăng GDP chung và của khu vực kinh tế nhà nước giai

Hình 18: Tình hình đầu tư ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty

trong giai đoạn 2006 – 2011

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1: Đầu tư hình thành tài sản cố định của Trung Quốc, 1978–2007 55

Bảng 3: Tổng vốn đầu tư toàn xã hội phân theo thành phần kinh tế 72Bảng 4: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2011 – 2015 phân

theo nguồn vốn và tỷ trọng so GDP

85

Bảng 9: Tóm tắt một số đặc điểm về quản lý đầu tư công của ba nhóm

Bảng 14: Một số dự án đội giá thành và kéo dài thời gian điển hình 144Bảng 15: Tỷ lệ số dự án đầu tư công phải điều chỉnh và chậm tiến độ 146Bảng 16: Thời hạn lập báo cáo, kiểm toán, và phê duyệt quyết toán dự án

ODA

151

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 1: Tốc độ tăng GDP và tỷ trọng của tích lũy tài sản trong GDP 62

DANH MỤC CÁC BIỂU

Biểu 2: Thu chi ngân sách so với GDP năm 1995–2008 của một số

nước Đông Á và Đông Nam Á

64

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ALL

ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

BEDC Công ty Cổ phần phát triển đường cao tốc BIDV

BIDV Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam

BOT Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao

BTO Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh

CIEM Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương

DWT Đơn vị đo trọng tải tàu

GFS Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ

GMM Phương pháp tổng quát hiện tại

GMM – HAC Phương pháp tổng quát hiện tại – tương quan nhất quánICOR Hệ số đầu tư tăng trưởng

IRDP Chương trình phát triển nông thôn đồng bộ

LICs Các nước thu nhập thấp

MICs Các nước thu nhập trung bình

NHTMNN Ngân hàng thương mại nhà nước

ODA Vốn viện trợ phát triển chính thức

OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

SUR Hồi quy dường như không liên quan

SWOT Phương pháp phân tích điểm manh, yếu, cơ hội, đe dọaTEUs Đơn vị tính chiều dài Công–ten–nơ

TPCP Trái phiếu Chính phủ

UNDP Chương trình phát triển Liên hợp quốc

VASCO Công ty bay dịch vụ hàng không

PHẦN 1: KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT VÀ HÌNH THỨC ĐẦU TƯ CÔNG

1 Khái niệm

Đầu tư và đầu tư công là một khái niệm mở và có nhiều cách hiểu khônghoàn toàn giống nhau, cả trong nước, cũng như trên thế giới Trong kinh tế học,khái niệm đầu tư được hiểu là việc sử dụng vốn tư bản vào kinh doanh nhằm thulợi nhuận và tăng cường sức sản xuất trong tương lai Còn hiện nay xã hội quanniệm đầu tư là việc sử dụng vốn dưới mọi hình thức bằng các tài sản hữu hình(tiền, nhà xưởng, máy móc, ) hoặc vô hình (phát minh, sáng chế, thương hiệu, )thông qua các công cụ và phương thức đầu tư (trực tiếp hay gián tiếp, doanhnghiệp hay dự án, một mình hay cổ phần…) để nhằm đạt được lợi ích nào đó trongtuơng lai theo mục đích đặt ra của chủ đầu tư, trong đó thuờng ưu tiên các mục tiêukinh tế, mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư Tùy theo sở hữu nguồn vốn đầu tư màphân thành đầu tư công hay đầu tư tư nhân Quản lý vốn đầu tư công thuờng làthuộc chức năng của chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu

tư mà các cơ quan chính phủ hoặc doanh nghiệp của chính phủ thực hiện Ở ViệtNam, khái niệm “đầu tư công” được sử dụng từ sau khi Đảng và nhà nước thựchiện công cuộc đổi mới, nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung được chuyển sang nềnkinh tế thị trường Vì vậy, Đầu tư công được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhànước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế – xã hội,không nhằm mục đích kinh doanh Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽbao gồm:

- Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng – kĩ thuật, kinh tế,

xã hội, an ninh, quốc phòng; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộccác lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác;

- Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhànước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị – xã hội, kể cả việc mua sắm, sữa chữacác tài sản cố định của các tổ chức này;

- Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị – xã hội được hỗtrợ từ vốn nhà nước theo qui định của pháp luật;

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chínhphủ (trong đó có hình thức hợp tác công – tư PPP)

Việc đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của doanh nghiệp thuộc sở hữu nhànước không nằm trong đầu tư công

Theo Luật Thống kê hiện hành, số liệu thống kê đầu tư công ở nước ta đượchình thành từ:

- Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương và các địaphương);

- Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chươngtrình mục tiêu trung và ngắn hạn) được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằngnăm;

- Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định;

- Đầu tư doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước

Việc thiếu một khái niệm đầu tư công thống nhất, có thể bao quát hết cáchoạt động đầu tư công, đã tạo điều kiện cho các chủ đầu tư “lách luật” theo cáchthực chất là dự án đầu tư công, nhưng lại không chịu sự điều chỉnh của pháp luật

về đầu tư công, mà điều chỉnh bởi pháp luật đầu tư, thương mại,… gây thất thoátcho ngân sách nhà nước

Trong thực tế, khái niệm “đầu tư công” thường được xét từ góc độ sở hữucủa nguồn vốn dùng để đầu tư bao gồm các khoản đầu tư do Chính phủ và cácdoanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước thực hiện

Vì vậy, nên thống nhất quan niệm đầu tư công là việc sử dụng nguồn vốnnhà nước để đảm bảo các hoạt động của nhà nước được diễn ra bình thường nhằmđắp ứng yêu cầu của công dân, bao gồm:

- Vốn ngân sách nhà nước;

- Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh;

- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước;

- Vốn đầu tư sản xuất của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác donhà nước quản lý

Cách hiểu này là phổ biến, dể hiểu và đã phản ánh được đúng bản chất củađầu tư công và thể hiện được đầu tư công là đối tượng chịu sự giám sát chặt chẽcủa Quốc hội của nhà nước hiện nay

2 Bản chất và hình thức đầu tư công

Về bản chất, đầu tư công là Nhà nước sử dụng nguồn vốn từ nguồn thu thuếhoặc thuộc sở hữu của mình (tài nguyên, khoản vay) để tiến hành đầu tư vào các

dự án, chương trình nhằm đạt được các mục tiêu công nhất định, phục vụ lợi íchchung của xã hội

Trên thế giới, có quan niệm cho rằng đầu tư công chỉ bao gồm chi tiêu côngcho các dự án phục vụ lợi ích chung, phi kinh doanh

Song ở Việt Nam, đầu tư công được hiểu là gồm toàn bộ đầu tư của khu vựckinh tế nhà nước, nghĩa là có cả đầu tư của các doanh nghiệp có vốn nhà nước vàomục đích kinh doanh, bao gåm các khoản đầu tư cụ thể được thực hiện dưới cáchình thức sau:

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xãhội, quốc phòng, an ninh do Nhà nước đầu tư (trừ các khoản đầu tư cho quốcphòng, an ninh thuộc chi tiêu đặc biệt, ngoài cân đối kế hoạch; viện trợ cho nướcngoài);

- Các chương trình, dự án đầu tư công thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá,

xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các dự án đầu tư công khác không cóđiều kiện xã hội hoá

- Dự án đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sựnghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, kể cả việc duy tu, bảo dưỡng,mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư

- Hỗ trợ các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị – xã hội –nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp theo quy định của pháp luật

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quy định của Chínhphủ

- Các hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nhà nước

3 Phân loại các hình thức đầu tư công

3.1 Phân theo nguồn vốn

Nguồn vốn đầu tư công bao gồm chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhànước, trái phiếu Chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triểnViệt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các doanhnghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước…

Đầu tư công ở Việt Nam dựa vào các nguồn chính:

- Vốn từ ngân sách nhà nước;

- Vốn vay từ trái phiếu Chính phủ;

- Vốn vay từ nước ngoài;

- Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh;

- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước;

- Vốn chi theo các chương trình mục tiêu và trọng điểm quốc gia và địaphuơng;

- Vốn đầu tư sản xuất của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác donhà nước quản lý

Xét đến cùng, dù từ bất kỳ nguồn vốn nào, thì vốn đầu tư công đều có nguồngốc là từ 3 nguồn lớn nhất:

(1) Các khoản tiền thuế của xã hội;

(2) Tiền thu từ khai thác tài nguyên đất nước;

(3) Tiền vay trong nước và nước ngoài của Chính phủ

3.2 Phân theo ngành, lĩnh vực kinh tế

Theo mục lục Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư của dự toán ngân sách nhà nướctheo ngành, lĩnh vực của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hiện nay, đầu tư công từ nguồnngân sách nhà nước hàng năm bao gồm các khoản chi sau:

(1) Lĩnh vực kinh tế

- Nông, lâm nghiệp và thuỷ sản

- Công nghiệp và xây dựng

- Giao thông vận tải

- Tài nguyên và môi trường

- Giáo dục và đào tạo

xã hội, lập dự toán, )

Còn theo ý kiến của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế theo tinh thần đổimới hiện nay, thì Đầu tư công chỉ cần và phải có mặt ở những lĩnh vực liên quanđến quốc phòng, an ninh, an toàn xã hội và cơ sở hạ tầng, những nơi rất cần cho sựphát triển đất nước, mà tư nhân không muốn hoặc không thể làm

Đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạtầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước Phầnvốn này được Nhà nước giao cho các bộ, ngành và các địa phương, các đơn vịthuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị và chính trị – xã hội quản lý, sử dụng

theo quy định của pháp luật

Trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tưnhân không đủ khả năng, hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện đầu tư Ví

dụ như các dự án xây dựng công trình cầu, đường, các công trình công cộng; đầu

tư phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số, Bởi đó đều là những dự án phải

bỏ nhiều vốn đầu tư ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi đượcvốn là không cao Do đó, việc đầu tư của nhà nước để đảm bảo các nhu cầu tốithiểu của cộng đồng được đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bấtcông bằng, bất bình đẳng trong xã hội

Để thực hiện công cuộc công nghiệp hóa, Việt Nam hiện có 194 khu công nghiệp cấp tỉnh (với tổng diện tích gần 46.600 ha), cùng với 1.643 cụm công nghiệp cấp huyện (với diện tích gần 73.000 ha) do ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch đến năm 2020 Đối với các dự án thuộc thẩm quyền Chính phủ có

18 dự án khu kinh tế biển với tổng diện tích trên 662 nghìn héc–ta (chiếm 2% diện tích tự nhiên của Việt Nam), 30 khu kinh tế cửa khẩu, 20 cảng biển quốc tế ,với chiều dài mặt giáp biển khoảng 600km, miền Trung có trên 15 cảng biển, cảng nào cũng được gọi là cảng nước sâu, nhưng lại không thể đón những tàu trên 30.000 tấn (trong khi các cảng nước sâu của các nước làng giềng có thể đón những tàu có trọng tải hàng trăm nghìn tấn), xây dựng và mở rộng 22 sân bay dân dụng, trong

đó có 8 sân bay quốc tế, …tất cả đều trông cậy vào nguồn đầu tư công đang trở nên quá tải không thể đáp ứng vốn đầu tư để xây dựng các công trình dự án vừa nêu…

Cụ thể, cơ cấu đầu tư công đối với các lĩnh vực như sau:

- Đầu tư công cho cơ sở hạ tầng, trong tổng mức đầu tư phát triển từ ngânsách nhà nước, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ trọng khá lớn.Bình quân giai đoạn 2001–2010, chi cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng bằng

khoảng 95% tổng chi đầu tư phát triển từ nguồn lực ngân sách nhà nước đã đượctập trung cho việc phát triển các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự

án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp

- Đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu

tư của Nhà nước trong giai đoạn 2000–2009 Tỷ trọng vốn đầu tư cho nông – lâm –thủy sản trong tổng vốn đầu tư xã hội giảm từ 13,8% năm 2000 xuống còn 6,4%vào năm 2008 Trong khi đó, đóng góp của khu vực này vào GDP năm 2008 là22,1% Chi từ ngân sách nhà nước cho nhóm ngành nông nghiệp chiếm khoảng 5–6% tổng chi ngân sách nhà nước, thuộc loại thấp so với thế giới Trong giai đoạn2006–2011, vốn đầu tư cho nông nghiệp, nông dân, nông thôn từng bước được cảithiện, tổng vốn đầu tư 432,787 tỷ đồng (chiếm 49,67% tổng vốn đầu tư công) từnguôn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ đã giúp cho cơ sở hạ tầng nôngnghiệp, nông thôn từng bước được hoàn thiện; tỷ lệ hộ nghèo nông thôn còn9,45%

- Đầu tư vào các lĩnh vực khoa học, công nghệ then chốt chưa đủ mức, chưatạo ra được sự bứt phá của một số lĩnh vực công nghệ cao để tác động mạnh đếnsức cạnh tranh và hiệu quả của nền kinh tế

- Đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, khoa học, giáo dục và đàotạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng từ17,6% năm 2000 giảm xuống còn 15,2% năm 2009

- Đầu tư cho quản lý nhà nước, an ninh – quốc phòng, Đảng, đoàn thể có xuhướng tăng liên tục từ 5,2 % (so với GDP) năm 2000 lên 7,7% năm 2009 (năm

2008 là cao nhất với 8,7%) Đầu tư cho bộ máy quản lý nhà nước, các đoàn thể xãhội tăng không ngừng Đặc biệt, đầu tư xây dựng trụ sở, mua sắm ô tô, trang thiết

bị vượt quá tiêu chuẩn lại trở thành hiện tượng phổ biến

Về tổng thể, trong 10 năm qua, khoảng trên 40% tổng số vốn đầu tư côngdành cho các ngành kết cấu hạ tầng: Điện, nước, vận tải, thông tin Công nghiệpkhai thác mỏ chiếm ổn định khoảng 7 – 10% Công nghiệp chế biến tăng giảm thấtthường trong khoảng 9 – 15% Nông – lâm nghiệp và thủy sản, mặc dù là nhữngngành hoạt động của đại đa số dân cư nhưng không được nhà nước chú trọng đầu

tư, biểu hiện là tỷ trọng của ngành này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm

2000 xuống còn 5,9% vào năm 2009 Các ngành liên quan đến phát triển conngười là khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội cũng có nhiều thayđổi đáng kể như đã trình bày ở phần trên

Như vậy, xét về cả tốc độ tăng tỉ trọng trong tổng đầu tư nhà nước thì nhữngngành lớn, quan trọng, có thế mạnh trong sự phát triển lâu dài của đất nước nhưnông, lâm nghiệp, thủy sản, giáo dục, đào tạo, khoa học lại là những ngành ít đượcquan tâm đầu tư phát triển Điều này sẽ không thể tạo ra những điểm đột phá mạnhnhằm nâng cao sức mạnh cạnh tranh của đất nước về các sản phẩm có thế mạnhtrong nông nghiệp, thủy sản và cũng khó có thể tạo ra nguồn nhân lực kĩ thuật caotrong tương lai

Cùng với quá trình đổi mới và cải cách thể chế, đầu tư công có sự điều chỉnhtheo hướng từng bước giảm dần tỷ trọng trong tổng đầu tư xã hội, chỉ tập trung vốnđầu tư nhà nước phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế thiết yếu, không có khả năng thuhồi vốn hoặc mức độ thu hồi vốn thấp, rủi ro cao, dịch vụ công quan trọng, một sốngành sản xuất then chốt, đóng vai trò chủ đạo và những lĩnh vực mà tư nhânkhông thể hoặc chưa thể thực hiện được Đặc biệt, đối với các dự án đầu tư xâydựng cơ sở hạ tầng thì cần phải có các tiêu chí về thư tự ưu tiên dự án và phân loại

dự án để sử dụng các nguồn vốn khác nhau như ngân sách nhà nước, BOT, BT,PPP… Phát huy vai trò định hướng của đầu tư nhà nước để thu hút nguồn vốn đầu

tư của xã hội Coi nguồn đầu tư nhà nước là “vốn mồi” đề thu hút các nguồn lực xãhội, đầu tư của khu vực tư nhân đầu tư vào nâng cấp kết cấu hạ tầng kinh tế, đặcbiệt là hệ thống giao thông Tạo điều kiện bình đẳng trong đấu thầu xây dựng vàthực hiện các công trình, dự án đầu tư bằng vốn ngân sách trên cơ sở hiệu quả chocác doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế Đổi mới phương thức phát triểntín dụng nhà nước theo nguyên tắc thương mại nhằm đảm bảo tính bền vững củathể chế tín dụng nhà nước; đầu tư bằng tín dụng nhà nước phải gắn liền với nângcao hiệu quả sử dụng và đảm bảo khả năng trả nợ

PHẦN 2: CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LÝ VỀ ĐẦU TƯ CÔNG

1 Những văn bản pháp luật chủ yếu liên quan tới đầu tư công

Hoạt động đầu tư ở nước ta nói chung, trong đó bao gồm cả đầu tư công vàxây dựng kết cấu hạ tầng, được quản lý theo một hệ thống các văn bản quy phạmpháp luật Hệ thống khung pháp lý này được hình thành dần trong quá trình đổimới thể chế kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường, bắt đầu từnăm 1986 (Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI)

Việc xây dựng kết cấu hạ tầng bằng vốn nhà nước được gộp trong các quyđịnh chung về đầu tư và xây dựng, chỉ từ năm 2012 mới có Chiến lược về pháttriển kết cấu hạ tầng Vì vậy, khi nói đến đầu tư công là bao hàm cả vấn đề pháttriển kết cấu hạ tầng

Năm 1987 Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, vàsau đó được sửa đổi bổ sung nhiều lần Đến năm 1996, Quốc hội Việt nam đã banhành mới Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thay thế Luật Đầu tư nước ngoàitại Việt Nam 1987 và cũng được sửa đổi bổ sung vào năm 2000 Trong khi đó, vàocùng thời điểm đầu thập niên 90, các hoạt động đầu tư do các nhà đầu tư trongnước thực hiện được điều chỉnh bởi Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân(1990), sau đó được thay thế bởi Luật Doanh nghiệp (1999) và Luật Khuyến khíchđầu tư trong nước (1994) Do yêu cầu của quá trình hội nhập với nền kinh tế thếgiới, cần phải có một bộ luật thống nhất có thể điều chỉnh và chi phối các hoạtđộng đầu tư trong nước lẫn nước ngoài, năm 2005 Quốc hội Việt Nam đã thôngqua Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư, cùng có hiệu lực từ ngày 01/07/ 2006 Cácluật này thay thế Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật Doanh nghiệp (1999)

và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (1994)

Cùng với Luật Đầu tư, Nhà nước đã ban hành một số luật có liên quan trựctiếp và gián tiếp tới đầu tư như Luật Đấu thầu (2005), Luật Xây dựng (2005), LuậtThương mại (2005), Luật Ngân sách nhà nước(2002), Luật Đất đai (2003), LuậtPhòng, chống tham nhũng (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí(2008), Luật Dân sự (2005), Luật Doanh nghiệp nhà nước(2005, hết hiệu lực2010), Luật Doanh nghiệp (2005) và kèm theo đó là các văn bản dưới luật đểhướng dẫn thi hành luật Việc thi hành những luật này đã mang lại một số kết quảtích cực Nhà nước cũng tiến hành rà soát, đánh giá lại hệ thống các văn bản phápquy về đầu tư và xây dựng Công tác cải cách hành chính, chống tham nhũng đượctích cực thực hiện Chính phủ cũng tiến hành rà soát, điều chỉnh, bổ sung các quy

hoạch trong các ngành và các vùng kinh tế, Trong quá trình triển khai đầu tư,công tác giám sát, đánh giá, thanh tra, kiểm tra các công trình dự án cũng đượcquan tâm ngày càng nhiều

Trong các văn bản pháp luật nói trên, Luật Đầu tư có liên quan trực tiếp nhấttới đầu tư công và xây dựng kết cấu hạ tầng Luật Đầu tư được Quốc hội ban hànhngày 29/11/2005 bằng Quyết định số 29/2009/QH11 Luật này quy định về hoạtđộng đầu tư nhằm mục đích kinh doanh; quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư; bảođảm quyền, lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư; khuyến khích và ưu đãi đầu tư; quản

lý nhà nước về đầu tư tại Việt Nam và đầu tư từ Việt Nam ra nước ngoài

Trong Luật Đầu tư 2005, Chương 7 quy định những điều khoản về đầu tư vàkinh doanh vốn nhà nước, hoặc cũng có thể gọi là đầu tư công với những quy địnhchính như sau:

1) Về quản lý đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước:

- Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ

- Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải đúng mục tiêu và có hiệu quả, bảođảm có phương thức quản lý phù hợp đối với từng nguồn vốn, từng loại dự án đầu

tư, quá trình đầu tư được thực hiện công khai, minh bạch

- Việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư hoặc liên doanh, liên kết với cácthành phần kinh tế khác theo quy định của pháp luật phải được cơ quan nhà nước

có thẩm quyền quyết định đầu tư thẩm định và chấp thuận

- Phân định rõ trách nhiệm, quyền của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trongtừng khâu của quá trình đầu tư; thực hiện phân công, phân cấp quản lý nhà nước vềđầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước

- Thực hiện đầu tư đúng pháp luật, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, chốngdàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín

2) Về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế:

- Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế được thực hiệnthông qua Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

- Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước thực hiện quyền đại diệnchủ sở hữu vốn nhà nước tại công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công tytrách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từcông ty nhà nước độc lập hoặc thành lập mới

3) Về đầu tư của Nhà nước vào hoạt động công ích:

- Nhà nước đầu tư vào sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thôngqua hình thức giao kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu.

- Tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế được bình đẳng tham giasản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, trừ trường hợp đặc biệt do Chínhphủ quy định Chính phủ ban hành chính sách hỗ trợ các hoạt động công ích vàdanh mục sản phẩm, dịch vụ công ích

4) Về đầu tư bằng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước:

- Đối tượng sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước là dự ánđầu tư thuộc một số ngành, lĩnh vực quan trọng, chương trình kinh tế lớn có hiệuquả kinh tế – xã hội, có khả năng hoàn trả vốn vay Dự án vay vốn tín dụng đầu tưphát triển của Nhà nước phải được tổ chức cho vay thẩm định và chấp thuậnphương án tài chính, phương án trả nợ vốn vay trước khi quyết định đầu tư

- Chính phủ quy định cụ thể về chính sách hỗ trợ đầu tư từ nguồn vốn tíndụng đầu tư phát triển của Nhà nước, danh mục các đối tượng được vay vốn và cácđiều kiện tín dụng trong từng thời kỳ

5) Về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân được giao quản lý dự án đầu tư sửdụng vốn nhà nước:

- Tổ chức, cá nhân được giao đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chịu tráchnhiệm bảo toàn, phát triển và sử dụng vốn có hiệu quả

6) Về việc thay đổi nội dung, hoãn, đình chỉ, hủy bỏ dự án đầu tư:

- Trường hợp thay đổi nội dung dự án đầu tư, chủ đầu tư phải giải trình rõ lý

do, nội dung thay đổi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tưxem xét, quyết định; nếu dự án đang triển khai thực hiện thì chủ đầu tư phải có báocáo đánh giá về dự án

- Sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận thay đổi nộidung dự án bằng văn bản thì chủ đầu tư mới được lập, tổ chức thẩm tra và trìnhduyệt dự án theo đúng quy định

- Dự án đầu tư bị hoãn, đình chỉ hoặc huỷ bỏ trong các trường hợp chủ đầu

tư không triển khai dự án, thay đổi mục tiêu của dự án mà không được cơ quan cóthẩm quyền cho phép bằng văn bản

7) Về việc lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án:

- Dự án đầu tư có sử dụng vốn nhà nước phải thực hiện đấu thầu để lựa chọnnhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp cho dự án theo quyđịnh của pháp luật về đấu thầu

Những điều khoản nói trên về đầu tư công của Luật Đầu tư còn mang tínhchất nguyên tắc chung, chưa cụ thể Vì vậy, đã ban hành các nghị quyết của Quốchội, các nghị định của Chính phủ và các Thông tư của liên bộ và bộ hướng dẫn thihành Luật Đầu tư và các luật khác có liên quan Trong số đó có những nghị địnhquan trọng như:

- Nghị định số 16/2005/NĐ–CP ngày 7/3/2005 về Quy chế quản lý đầu tưxây dựng công trình Sau đó có Nghị định số 112/2006/NĐ–CP ngày 29/9/2006của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ–CP

- Nghị định số 131/2006/NĐ–CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ về Quychế quản lý sử dụng nguồn vốn ODA

Trong Luật Ngân sách nhà nước 2002, đầu tư phát triển từ nguồn ngân sáchnhà nước Trung ương được quy định là:

a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội không cókhả năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý;

b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chứctài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộclĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước;

c) Chi bổ sung dự trữ nhà nước;

d) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Ở cấp địa phương, đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước địa phương cũng tương tự như ở cấp Trung ương, ngoại trừ khoản chi bổ sung dự trữ nhà nước:

a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội do địa phương quản lý;

b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Đi kèm với Luật Ngân sách nhà nước là một số văn bản hướng dẫn thi hành:

- Nghị định số 60/2003/NĐ–CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ về quy địnhchi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước

- Thông tư số 59/2003/TT–BTC ngày23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghịđịnh số 60 của Chính phủ

- Nghị định số 73/2003/NĐ–CP ngày 23/06/2003 của Chính phủ ban hànhquy chế xem xét quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách địa phương phê chuẩnquyết toán Ngân sách địa phương

- Thông tư số 60/2003/TT–BTC quy định về quản lý Ngân sách xã và cáchoạt động khác của xã phường thị trấn

- Quyết định số 23/2005/QĐ – BTC ngày 15/04/2005, Quyết định số26/2006/QĐ – BTC ngày 11/04/2006, Quyết định số 07/2007/QĐ – BTC ngày13/02/2007, Quyết định số 79/2007/QĐ – BTC ngày 01/10/2007, Quyết định số105/2007/QĐ – BTC ngày 19/12/2007, Quyết định số 05/2008/QĐ – BTC ngày23/01/2008, Quyết định số 26/2008/QĐ – BTC ngày 14/05/2008, bổ sung, sửa đổi

hệ thống Mục lục Ngân sách Nhà nước

- Thông tư số 01/2007/TT–BTC ngày 20/01/2007 của Bộ Tài chính – Hướngdẫn xét duyệt, thẩm định và thông báo quyết toán năm đối với các cơ quan hànhchính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ và ngân sách cáccấp

- Nghị định số 60/2003/NĐ–CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy địnhchi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước Thông tư số59/2003/TT–BTC ngày23/6/2003 – Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60 củaChính phủ

Chi đầu tư có tính đặc thù, song Luật Ngân sách nhà nước không tách vấn đềnày ra, không làm rõ đặc thù của đầu tư công cho xây dựng cơ bản Trong khi đó,Luật Đầu tư hiện nay chủ yếu điều chỉnh khu vực đầu tư tư nhân, đầu tư ngoài, cònkhoản đầu tư ngân sách cấp thì vẫn chỉ là những nguyên tắc chung như đã trìnhbày

Luật Xây dựng 2003 quy định về hoạt động xây dựng, quyền và nghĩa vụ

của tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng công trình và hoạt động xây dựng Luậtkhông có phần nào quy định riêng cho các hoạt động xây dựng do nhà nước đầu tư,mặc dù nhiều trong số các quy định trực tiếp liên quan tới đối tượng này

Luật Đấu thầu 2005 quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà

thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với gói thầu thuộccác dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sáchnhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển củaNhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác doNhà nước quản lý Có thể nói đây là văn bản luật liên quan trực tiếp nhất tới việc

sử dụng vốn đầu tư công Luật bao gồm những dự án sau đây:

1 Dự án sử dụng vốn nhà nước từ 30% trở lên cho mục tiêu đầu tư pháttriển, bao gồm:

a) Dự án đầu tư xây dựng mới, nâng cấp mở rộng các dự án đã đầu tư xâydựng;

b) Dự án đầu tư để mua sắm tài sản kể cả thiết bị, máy móc không cần lắpđặt;

c) Dự án quy hoạch phát triển vùng, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạchxây dựng đô thị, nông thôn;

d) Dự án nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, hỗ trợ kỹ thuật;

đ) Các dự án khác cho mục tiêu đầu tư phát triển;

2 Dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản nhằm duy trì hoạt độngthường xuyên của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội,

tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghềnghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân;

3 Dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản nhằm phục vụ việc cảitạo, sửa chữa lớn các thiết bị, dây chuyền sản xuất, công trình, nhà xưởng đã đầu

tư của doanh nghiệp nhà nước

Luật Đấu thầu và văn bản hướng dẫn (Nghị định số 111/2006/NĐ–CPHướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xâydựng) đã quy định tương đối chi tiết về quy trình tiến hành tổ chức đấu thầu, lựachọn các hình thức thầu, trình tự duyệt, chọn thầu, các tiêu chuẩn đánh giá hồ sơthầu, thương thảo hợp đồng, hủy kết quả thầu v.v…

2 Những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành liên quan tới đầu tư công

Hệ thống văn bản pháp luật hiện hành còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứngđầy đủ yêu cầu về quản lý đầu tư công hiện nay Cụ thể là:

- Luật Ngân sách nhà nước quy định chi đầu tư phát triển, trong đó có chiđầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn Tuynhiên, luật này chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có quy định vềcác nguồn vốn trung và dài hạn (3–5 năm trở lên) mà các dự án đầu tư thườngthuộc loại này Luật này cũng chưa có quy định về việc sử dụng trái phiếu Chínhphủ, vốn vay ODA cho các dự án đầu tư

- Luật Đầu tư quy định quản lý đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, nên chỉ

có tác dụng điều chỉnh các dự án đầu tư công nhằm mục đích kinh doanh, chứ

không tác động tới các dự án không nhằm kinh doanh và không có khả năng thuhồi vốn Loại dự án này mới là đối tượng cốt yếu của đầu tư công

- Luật Xây dựng chỉ quy định về quản lý khâu xây dựng, chứ không baohàm các khâu công việc như lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lývốn đầu tư Tuy luật này có đề ra quy định về thủ tục, trình tự lập, thẩm định vàphê duyệt dự án đầu tư, nhưng chỉ cụ thể đối với công trình xây dựng, chứ khó ápdụng chung cho các loại dự án đầu tư khác

- Luật Đấu thầu quy định các hoạt động lựa chọn nhà thầu thực hiện dự ánđầu tư, nhưng không quy định thủ tục lập, trình duyệt dự án đầu tư

- Chất lượng các văn bản không đạt yêu cầu: nhiều văn bản mới ban hành,nhưng đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết, phải sửa đổi, hoặc khó thi hành do sự chồngchéo quyền quản lý của các bộ ngành khác nhau như: sau khi Luật Đầu tư và LuậtĐấu thầu được Quốc hội ban hành năm 2005, thì mọi luật khác ban hành trướcnăm 2005 trái với quy định của các luật này cần phải được bãi bỏ Nhưng trên thực

tế, giữa Luật Xây dựng 2003 và Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2005 vẫn cònnhiều điểm chưa ăn khớp và trùng lặp Trong Luật Xây dựng cũng quy định về đấuthầu và trong Luật Đấu thầu cũng viện dẫn Luật Xây dựng Thậm chí, trong quản

lý cụ thể, người ta phải vận dụng đến cả các Nghị định 52 đã ban hành trước năm

2000 để xử lý các nguồn vốn dành cho đầu tư công, gây phiền phức cho các đơn vịthực hiện đầu tư Điều này là do các luật nói trên được xây dựng và ban hành táchrời nhau

- Chưa có một văn bản luật thống nhất về đầu tư công làm cơ sở pháp lý choviệc thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho các mục đích ngoàikinh doanh và cả cho các hoạt động kinh doanh mà nhà nước và các doanh nghiệpnhà nước, các đơn vị thuộc bộ máy nhà nước tiến hành Các quy định hiện hành có

ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tracứu và thi hành Dự thảo Luật Đầu tư công đã hai lần được đưa vào Chương trìnhxây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội vào năm 2007 và 2009, nhưng đều bị trìhoãn Đến nay đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốchội năm 2013, 2014, dự thảo luật này coi đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốnNhà nước vào các dự án, các chương trình mục tiêu quốc gia thuộc các lĩnh vựcphục vụ công ích, không nhằm mục đích kinh doanh Lý do mà Chính phủ đề nghịhoãn trình dự án luật này trong các năm trước là vì phạm vi điều chỉnh của dự luậtchưa được làm rõ Nếu là hoạt động công ích thì đã được quy định trong Luật Đầu

tư Luật này giao cho Chính phủ ban hành chính sách hỗ trợ các hoạt động côngích, danh mục sản phẩm dịch vụ công ích, còn hình thức thực hiện có thể là giao kế

hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu Các chương trình mục tiêu quốc gia cũng đã có quyđịnh rõ ai làm gì, làm như thế nào (Quyết định 135/2009 ngày 4/11/2009 của Thủtướng Chính phủ ban hành quy chế quản lý, điều hành thực hiện các chương trìnhmục tiêu quốc gia) Quốc hội cũng đã đưa dự án Luật Quản lý, sử dụng vốn nhànước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnhkhóa 13 và dự án Luật này sẽ trình cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7 (tháng 5/2014) vàthông qua tại kỳ họp 8 (tháng 10/2014).

- Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản

lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong cáckhâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sửdụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác Việc phân định tráchnhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình đầu tư quản lý đầu tư công chưa rõràng

- Thiếu chế tài đủ mạnh để đảm bảo kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư công,thiếu những biện pháp và công cụ hữu hiệu để xử lý những vi phạm trong lĩnh vựcđầu tư công

Điều rõ ràng là cần có những quy định thống nhất và chặt chẽ về việc sửdụng nguồn vốn nhà nước vào các mục đích khác nhau, cả công ích và đầu tư kinhdoanh Trong đó, vấn đề quan trọng hàng đầu là quy định Nhà nước cần tập trungđầu tư vào những mục tiêu nào, lĩnh vực nào và dưới hình thức nào nhằm tăngcường quản lý, chống thất thoát và lãng phí trong đầu tư công như các nghị quyếtcủa Quốc hội, Chính phủ nhiều lần đặt ra

3 Định hướng khắc phục các tồn tại

Trước các vấn đề cấp bách của thực tế, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI

đã xác định ba trọng tâm đột phá trong đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế gắnvới tái cơ cấu là: thể chế kinh tế thị trường, cơ sở hạ tầng và phát triển nguồn nhânlực Trong đó trước mắt thực hiện tái cơ cấu đầu tư công doanh nghiệp nhà nước vàcác tổ chức tín dụng trong giai đoạn 2013–2015 Để thực hiện Nghị quyết Đại hộiĐảng, cuối năm 2011 trong điều kiện chưa hoàn chỉnh được Luật Đầu tư công Thủtướng Chính phủ đã ký Quyết định 1792 ngày 15/10/2011 để hướng dẫn các bộngành địa phương triển khai lập kế hoạch đầu tư cho năm 2012 Nội dung cơ bảncủa chỉ thị là: “Việc bố trí vốn từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủphải được lập theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế– xã hội và được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm Riêng kế hoạch vốn đầu

tư của giai đoạn 2011 – 2015 thì lập kế hoạch đầu tư hàng năm cho năm 2011,

2012 và kế hoạch đầu tư 3 năm (2013 – 2015) Việc xây dựng kế hoạch đầu tư vốn

ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ năm 2012 phải tính đến cân đốichung của cả giai đoạn 2011 – 2015 Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp vớicác Bộ, ngành liên quan xây dựng kế hoạch đầu tư 3 năm (2013 – 2015 ) trình Thủtướng Chính phủ trong quý III năm 2012; trong đó dự kiến về khả năng nguồn vốn

và cân đối vốn theo ngành, lĩnh vực; mức vốn bổ sung có mục tiêu của 3 năm (cóchia ra từng năm) để các Bộ, ngành và địa phương chủ động xây dựng và triển khaithực hiện đầu tư.”

Sau 1 năm thực hiện căn cứ vào kết quả điều hành đầu tư công từ vốn ngânsách nhà nước và trái phiếu Chính phủ ngày 10/10/2012 Thủ tướng Chính phủ banhành Chỉ thị 27/CT–TTg và ngày 28/6/2011 tiếp tục ban hành Chỉ thị 14/CT–TTg

về tăng cường quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước và trái phiếuChính phủ

Tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa 13 Chính phủ đã trình dự thảo Luật Đầu tưcông với các nội dung chủ yếu sau:

Thứ nhất, phạm vi điều chỉnh Luật bao quát được việc quản lý sử dụng cácnguồn vốn đầu tư công

Với phạm vi điều chỉnh (Điều 1) và các đối tượng phạm vi áp dụng Luật(Điều 2, Điều 3) được quy định tại Chương I đã bao quát các nguồn vốn đầu tưcông từ ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếuchính quyền địa phương, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay

ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốnđầu tư từ nguồn thu để lại đầu tư nhưng không đưa vào cân đối ngân sách nhànước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư trên lãnh thổ ViệtNam và tại nước ngoài

Riêng về đầu tư của doanh nghiệp nhà nước được chế định trong Luật Đầu

tư và Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, Chínhphủ đã giao Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo sẽ được trình Quốc hội trong kỳ họp thứ

7 tới

Thứ hai, đã thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư, là nội dungđổi mới quan trọng nhất của Luật Đầu tư công; đó là điểm khởi đầu quyết định tínhđúng đắn, hiệu quả của chương trình, dự án; nhằm ngăn ngừa sự tùy tiện, chủ quan,duy ý chí và đơn giản trong việc quyết định chủ trương đầu tư

Thực tế quản lý đầu tư công trong thời gian qua cho thấy lãng phí, thất thoát

có nhiều nguyên nhân khác nhau, như: Do buông lỏng quản lý, đầu tư dàn trải,

tham nhũng, bớt xén trong thi công, nhưng lãng phí lớn nhất là do chủ trươngđầu tư không đúng, không hiệu quả.

Tình hình trên đã kéo dài trong nhiều năm nhưng chưa có biện pháp khắcphục triệt để Vì vậy, trong Dự án Luật đã dành toàn bộ Chương II để chế định cácnội dung, quy trình, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư nhằm nângcao hiệu quả của các dự án đầu tư công, trên cơ sở xem xét quyết định đầu tư cócăn cứ khoa học hơn

Theo tinh thần đó, tại Mục 1 của Chương II về chủ trương đầu tư chươngtrình, dự án đầu tư công: Từ Điều 11 đến Điều 19 quy định thẩm quyền quyết địnhchủ trương đầu tư; điều kiện và trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đốivới chương trình, dự án quan trọng quốc gia và các chương trình, dự án khác

Đây là những quy định mới chưa được chế định trong các quy phạm phápluật hiện hành (trừ chủ trương đầu tư dự án quan trọng quốc gia đã quy định trongNghị quyết của Quốc hội), đặc biệt các nội dung về thẩm quyền và trình tự nghiêmngặt quyết định chủ trương đầu tư các chương trình, dự án đầu tư công (từ Điều 20đến Điều 27)

Thứ ba, tăng cường và đổi mới công tác thẩm định về nguồn vốn và cân đốivốn, coi đó là một trong những nội dung quan trọng nhất của công tác thẩm địnhchương trình, dự án đầu tư công

Hiện nay, nhiều bộ, ngành và địa phương chưa coi trọng công tác thẩm định

về nguồn vốn và cân đối vốn hoặc chỉ làm hời hợt, chiếu lệ; từ đó quyết định cácchương trình, dự án với quy mô lớn gấp nhiều lần khả năng cân đối vốn của ngànhmình, cấp mình, cũng như vượt quá khả năng bổ sung, hỗ trợ của ngân sách cấptrên

Việc quy định về thẩm định nguồn vốn và cân đối vốn trong Luật Đầu tưcông (thể chế hóa các chủ trương, giải pháp trong Chỉ thị số 1792/CT–TTg ngày

15 tháng 10 năm 2011) sẽ là giải pháp quan trọng nhằm hạn chế và đi tới chấm dứtviệc quyết định chương trình, dự án vượt quá khả năng bố trí vốn, khắc phục tìnhtrạng bố trí dàn trải, kéo dài và gây nợ đọng xây dựng cơ bản lớn như hiện nay

Thứ tư, Dự án Luật Đầu tư công được ban hành sẽ bảo đảm tính hệ thống,đồng bộ và xuyên suốt trong toàn bộ quá trình thực hiện chương trình, dự án Đầu

tư công; từ khâu đầu tiên là xác định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, triển

khai thực hiện dự án, đến khâu cuối là đánh giá hiệu quả, quản lý chương trình, dự

án sau đầu tư

Thứ năm, đổi mới một cách căn bản, tạo ra sự thay đổi về chất đối với côngtác lập kế hoạch đầu tư bằng việc chuyển từ việc lập kế hoạch ngắn hạn, hàng nămsang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5năm

Đây là điểm đổi mới rất quan trọng trong quản lý đầu tư công và phù hợpthông lệ quốc tế Với việc xây dựng và thực hiện kế hoạch đầu tư trung hạn sẽ vừabảo đảm các cân đối kinh tế lớn trong phạm vi cả nước, vừa tạo sự chủ động chocác bộ, ngành, địa phương biết cấp mình, cơ quan mình có bao nhiêu vốn trong kếhoạch 5 năm tới, để có quyết định chủ trương đầu tư đúng đắn, hiệu quả hơn; đặcbiệt là tạo ra sự công khai, minh bạch, hạn chế tiêu cực, tham nhũng trong phân bổnguồn lực của Nhà nước.

Dự thảo Luật đã dành riêng một chương quy định việc lập, thẩm định, phêduyệt và giao kế hoạch đầu tư công (Chương III) bao quát toàn bộ quy trình từ lập

kế hoạch đến thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng nămtheo các nguyên tắc, điều kiện lựa chọn danh mục chương trình, dự án đầu tư theotừng nguồn vốn cụ thể Việc lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch trước mắt vẫnthực hiện theo phân cấp hiện hành; nguồn vốn do cấp nào quản lý cấp đó sẽ chịutrách nhiệm lập và phê duyệt kế hoạch theo các nguyên tắc quy định trong LuậtĐầu tư công

Trong công tác lập kế hoạch đầu tư công quy định nhiều nội dung mới, cócăn cứ khoa học và thực tiễn, như việc lập kế hoạch đầu tư trung hạn sẽ bảo đảmcác chương trình, dự án khi được phê duyệt sẽ được bố trí đủ vốn để hoàn thànhtheo đúng quyết định phê duyệt, khắc phục tình trạng không cân đối được nguồnvốn, bị động, đầu tư cắt khúc ra từng năm hiện nay Đồng thời, tạo điều kiện chocác bộ, ngành và các địa phương chủ động và linh hoạt trong việc quản lý, sử dụngnguồn vốn trung hạn nhằm đầu tư tập trung hơn, đưa công trình hoàn thành sớm đểphát huy hiệu quả

Các căn cứ, nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm cho tất

cả các nguồn vốn (Điều 32, Điều 33) được quy định chặt chẽ, cụ thể bảo đảm việclập kế hoạch phù hợp với các mục tiêu, định hướng, trong các chiến lược, quyhoạch và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội

Các nguyên tắc bố trí vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm chocác chương trình, dự án (Điều 36), cũng như các nguyên tắc lựa chọn danh mục dự

án và dự kiến mức vốn bố trí cho từng dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn

và hàng năm của từng nguồn vốn (từ Điều 42 đến Điều 46, Điều 51, Điều 52) bảođảm việc bố trí vốn cho các chương trình, dự án, khắc phục được tình trạng đầu tưdàn trải, manh mún hiện nay

Các điều kiện chương trình, dự án đầu tư công được bố trí vốn kế hoạch đầu

tư công trung hạn và hàng năm (Điều 37, Điều 38, Điều 39) bảo đảm đủ thời giancho các chủ trương trình, dự án hoàn thành các thủ tục chuẩn bị đầu tư; đồng thờiyêu cầu các chủ trương trình, dự án chỉ được bố trí vốn kế hoạch hàng năm khi đã

có đầy đủ các thủ tục đầu tư đúng thời gian quy định, khắc phục tình trạng vừa thicông vừa hoàn thiện các thủ tục đầu tư, dẫn đến việc tăng quy mô và tổng mức đầu

tư như hiện nay

Thứ sáu, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra thựchiện kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công

Dự thảo Luật dành một chương quy định các nội dung về triển khai thựchiện kế hoạch; theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra thực hiện kế hoạch, chươngtrình, dự án đầu tư công của tất cả các cấp, các ngành, nhất là đánh giá sau đầu tư.Đây cũng là lần đầu tiên công tác theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư vàcác chương trình, dự án đầu tư công được quy định trong Luật, phù hợp với thông

lệ quốc tế

Với các quy định này sẽ bảo đảm kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư côngđược triển khai thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật Đồng thời, trongtừng khâu thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án đều được tổ chức theo dõi, đánhgiá, kiểm tra, thanh tra, bảo đảm quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư công đúngmục đích, tiết kiệm và hiệu quả

Thứ bẩy, tiếp tục đổi mới hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tư côngphân định quyền hạn đi đôi với trách nhiệm của từng cấp

Trên cơ sở giữ các nguyên tắc về phân cấp quản lý đầu tư công, quyền hạncủa các cấp, các ngành như hiện nay, Dự án Luật đã chế định một cách có hệ thống

về quyền hạn và trách nhiệm của các cấp trong toàn bộ quá trình đầu tư của cácChương trình, dự án, từ lập kế hoạch, phê duyệt, đến triển khai theo dõi, đánh giáthực hiện kế hoạch đầu tư công

Đồng thời, quy định rõ giữa trách nhiệm thẩm định nguồn vốn và quyềnquyết định đầu tư Cơ quan có thẩm quyền chỉ quyết định đầu tư sau khi có thẩmđịnh về nguồn vốn và cân đối vốn

Dự thảo Luật quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ,các cơ quan của Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trongquản lý nhà nước về đầu tư công tại mục 1, Chương V

Dự thảo Luật cũng quy định rõ trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân liênquan đến đề xuất, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, phê duyệt chươngtrình, dự án; theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án đầu tưcông Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm và các chế tài xử lý vi phạm đối với các

tổ chức, cá nhân, cũng như người đứng đầu các tổ chức, cơ quan có liên quan đếnquản lý đầu tư công

PHẦN 3: TẦM QUAN TRỌNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH

HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG

1 Tư duy mới về tầm quan trọng và yêu cầu quản lý nhà nước

Đầu tư công chịu ảnh hưởng của chức năng và nhiệm vụ của quản lý nhànước nói chung, của nguồn lực tài chính nhà nước nói riêng trong đầu tư phát triểnkinh tế – xã hội

Đầu tư công luôn có vị trí quan trọng, nhất là trong giai đoạn đầu phát triểnkinh tế – xã hội của bất cứ quốc gia và nhà nước nào.Việc xác định các mục tiêu vàđịnh hướng phát triển đầu tư công theo hướng nào, quy mô đến đâu là phù hợp, cóđáp ứng được yêu cầu phát triển trong thực tế hay không, phụ thuộc rất lớn vàoquyết định của các nhà hoạch định chính sách trong từng hoàn cảnh, từng thờiđiểm của mỗi quốc gia

Cùng với sự phát triển nhanh chóng của thị trường và bối cảnh quốc tê, đặcbiệt trong bối cảnh cuộc khủng hoảng tài chính và nợ công toàn cầu đang diễn rahiện nay, vai trò quản lý kinh tế của nhà nước đang có nhiều thay đổi trên phạm viquốc gia và toàn cầu Nhiều quốc gia cả phát triển và đang phát triển trên thế giớingày càng tìm thấy tiếng nói chung và nhấn mạnh yêu cầu “tìm ra được một sự cânbằng mới giữa vai trò của Nhà nước và thị trường” trên các nội dung chủ yếu sau:

(1) Không quá nhấn mạnh và tuyệt đối hóa vai trò chỉ huy tập trung, mangtính áp đặt chủ quan và tùy tiện của Nhà nước; nhưng cũng không thả nổi hoàntoàn quá trình phát triển kinh tế theo sự dẫn dắt có tính đầu cơ, mù quáng, “bầyđàn” cao của các tín hiệu và sức mạnh thị trường tự do, lợi ích tư nhân, cục bộ vàngắn hạn… Vấn đề then chốt cho một nền kinh tế thành công là mô hình phát triểnđược lựa chọn phải phù hợp cả với bối cảnh quốc tế, lẫn các điều kiện lịch sử cụthể trong nước, cho phép khai mở, cộng hưởng cao nhất các tiềm năng và hiệu quảcác nguồn lực phát triển trong và ngoài nước, tham gia sớm, ngày càng chặt chẽ vàhiệu quả vào “chuỗi giá trị gia tăng toàn cầu”… Đặc biệt, sự phát triển các tiềmnăng và tự do cá nhân; sự hợp tác và thịnh vượng về kinh tế; sự đồng thuận, dânchủ và gắn kết về xã hội trong một thế giới ngày càng “phẳng”, hòa hợp và thânthiện hơn với môi trường đang và sẽ ngày càng được coi là 3 trụ cột hợp thành chủyếu, vừa là mục tiêu, vừa là động lực phát triển của văn minh nhân loại đương đại

(2) Chủ động tham khảo và phối hợp chính sách giữa các quốc gia trongphạm vi khu vực, cũng như toàn cầu với mức tăng tiến cùng chiều với sự gia tăngkhối lượng trao đổi quốc tế song phương và đa phương, trước hết trong các lĩnh

vực thương mại, đầu tư, dịch vụ và lao động; coi trọng các yêu cầu và thúc đẩyhoàn thiện các định chế quốc gia và quốc tế quản lý các quá trình phối hợp và traođổi đó, để gia tăng sức mạnh, khả năng và hiệu quả giải quyết các vấn đề quốc gia,khu vực và toàn cầu.

(3) Vai trò đầu tư trực tiếp của Nhà nước ngày càng giảm hoặc được địnhhướng chủ yếu hỗ trợ phát triển đầu tư tư nhân, song Nhà nước có vai trò ngàycàng to lớn trong cuộc chiếc với các chấn động cơ cấu hoặc chu kỳ kinh tế bộtphát, nhất là khủng hoảng tài chính – ngân hàng, dù nó xảy ra ở trong nước haynước ngoài, nguyên nhân không trực tiếp từ sai lầm của Chính phủ hoặc trong khuvực kinh tế nhà nước Đồng thời, vai trò của công tác thông tin, dự báo và giámsát, cảnh báo an toàn, nhất là an toàn hệ thống tài chính – ngân hàng là hết sứcquan trọng và không thể coi nhẹ trong bất luận trường hợp và thời điểm nào…Ngoài ra, cần luôn tỉnh táo với các tác động lan tỏa, dây chuyền có tính 2 mặt củacác biến cố và chính sách kinh tế trên thị trường trong nước và quốc tế ngay từ khimới xuất hiện

(4) Nhà nước cần hoạt động theo hướng giảm can thiệp hành chính, trựctiếp, để chuyển sang phương thức can thiệp gián tiếp, có tính định hướng và giámsát nhiều hơn, vừa tuân thủ các yêu cầu và lợi ích thị trường, vừa ổn định kinh tế vĩ

mô và bảo đảm hài hòa các lợi ích trong quá trình phát triển, không lạm dụng sứcchịu đựng của người dân

Quá trình Đổi mới nói chung, và sử dụng vai trò của Nhà nước trong quản lýphát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam sẽ chịu ảnh hưởng của những xu hướngphát triển và tư duy về vai trò Nhà nước mang tính toàn cầu

Việt Nam cần tiếp tục đổi mới, hội nhập và phát triển đối với các khu vựckinh tế theo phương hướng:

- Xây dựng và triển khai một chính sách tài chính – tiền tệ thận trọng và linhhoạt; nâng cao hiệu quả đầu tư công; chủ động sử dụng hiệu quả các cơ chế giámsát an toàn tài chính quốc gia, khu vực và quốc tế;

- Khuyến khích tham gia chuỗi giá trị toàn cầu, theo cả phương thức tuần tự,cũng như theo các cách thức, rút ngắn; khuyến khích phát triển các tập đoàn kinh tế

đa sở hữu, tạo đột phá trong quá trình phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế

- Tôn trọng yêu cầu của các quy luật và quy trình quản lý kinh tế, các camkết hội nhập và sự hài hòa các lợi ích phát triển, không ngừng cải thiệu môi trườngkinh doanh Nâng cao chất lượng công tác xây dựng và quản lý quy hoạch, kếhoạch phát triển kinh tế – xã hội, coi trọng các chỉ tiêu chất lượng, đảm bảo tính

tập trung thống nhất, tính chủ động, sáng tạo và phản ứng thị trường kịp thời củađịa phương và cơ sở.

- Tách chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với chức năng quản lý sảnxuất kinh doanh, chức năng hành chính với chức năng dịch vụ công, xây dựng mộtnền hành chính hiện đại, hiệu quả và minh bạch, phân định và làm rõ các quy chếpháp lý khác nhau đối với các loại cơ quan, phân rõ quyền hạn và trách nhiệm của

sở, ban, ngành, phối hợp với các bộ liên quan, tránh tình trạng quản lý chồng chéo,làm rõ trách nhiệm, tăng cường giám sát và đánh giá công việc của cơ quan vàcông chức nhà nước từ Trung ương đến địa phương, chuyển từ “thẩm định”, “phêduyệt”, “chấp thuận”, quyền cho phép và cấp phép v.v… sang hướng dẫn, kiểm traviệc thực thi pháp luật;

- Tăng cường phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, đảm bảo các chính sáchkinh tế – xã hội thống nhất, đa dạng hóa, ổn định và có thể dự báo được ; tăngcường cải cách hành chính từ trên xuống theo yêu cầu thực hiện và nhiệm vụ quản

lý nhà nước, phù hợp cam kết hội nhập và thông lệ quốc tế, tạo thuận lợi và lòngtin cậy cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, đồng thời thúc đẩy thực hiệntrách nhiệm xã hội của doanh nghiệp cả trên thị trường trong nước và quốc tế ;phân công phân cấp và xác định trách nhiệm rõ ràng cho cấp cơ sở ; khuyến khích

và thúc đẩy các cấp chính quyền năng động, quyết liệt trong chỉ đạo điều hành, tậptrung giải quyết triệt để những vụ việc nổi cộm, bức xúc ngay từ khi mới phát sinh

cơ sở

- Đổi mới căn bản hệ thống định mức, chế độ chi tiêu quản lý tài chínhhướng đến kết quả đầu ra, chống tình trạng áp dụng máy móc gây khó khăn chothực hiện và cả quản lý

- Xây dựng, phát triển đồng bộ các thị trường và thể chế để hỗ trợ thịtrường và quản lý Nhà nước, quán triệt ngày càng đầy đủ các nguyên tắc kinh tếthị trường trong quản lý và tổ chức các hoạt động kinh tế Đổi mới tổ chức và cơchế hoạt động của các thể chế hỗ trợ thị trường, tăng cường vai trò các hiệp hộingành nghề, câu lạc bộ, các loại quỹ, các trung tâm và tổ chức phi Chính phủkhác, tạo điều kiện để các hiệp hội, các doanh nghiệp được đóng góp ý kiến khixây dựng, ban hành các quy định quản lý Nhà nước

- Tuân thủ đúng quy trình quản lý Nhà nước về giá theo nguyên tắc thịtrường nhằm bảo đảm cạnh tranh thị trường lành mạnh, ngăn chặn các hành vilạm dụng và độc quyền, đầu cơ, bán phá giá và các gian lận thương mại khác

- Thực hiện nghiêm việc đấu thầu thực chất các dự án, đặc biệt là được tàitrợ bằng các nguồn lực công, cũng như các hoạt động mua sắm chi từ nguồn đầu tưcông với sự tham gia rộng rãi, bình đẳng của các doanh nghiệp thuộc mọi thànhphần kinh tế.

- Coi trọng đúng mức và phân biệt rạch ròi giữa yêu cầu dự báo khách quanvới mục tiêu chính sách dựa vào ý chí chủ quan Tăng cường chất lượng thông tin

và trách nhiệm giải trình chính thức của nhà nước và doanh nghiệp Chú trọng cácđột phá phản biện đối với các chính sách áp dụng, với các dự báo tình hình kinh tế– xã hội

- Coi trọng hơn nữa việc chống tham nhũng; ưu tiên phát triển nguồn nhân

lực chất lượng cao; nâng cao văn hoá quản lý và văn hóa kinh doanh…

2 Vai trò và hiệu quả của đầu tư công

Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội ở Việt Nam, đầu tư công tuy có giảm dần,song vẫn chiếm một tỷ trọng khá lớn và thường tăng vọt khi có sự giảm sút cácdòng đầu tư tư nhân gắn với những khó khăn kinh tế chung của đất nước và thếgiới

Bình quân giai đoạn 2001 – 2010, đầu tư công tương đương gần 20% GDP,chiếm 48,2% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội; vốn từ khu vực ngoài Nhànước chiếm 33,6%, tức 13,7% GDP; và vốn FDI thực hiện trong tổng vốn đầu tưtoàn xã hội đã tăng từ 16% giai đoạn 2001 – 2005 lên 19,3% giai đoạn 2006 –

2010, bình quân giai đoạn 2001 – 2010 là 17,7%, tương đương 7,2% GDP

Năm 2011, đầu tư công của Việt Nam chiếm khoảng 38,9% tổng vốn đầu tưtrong toàn xã hội, tương đương với 27,43% GDP, cao nhất trong cơ cấu đầu tư của

xã hội Đầu tư của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước chiếm 35,2% tổng vốn Còn tỉ

lệ FDI là 25,9%

2.1 Vai trò tích cực của đầu tư công

Thứ nhất, vai trò định hướng và thúc đẩy đầu tư phát triển kinh tế – xã hộiĐầu tư công được dùng như là “vốn mồi” đề thu hút các nguồn lực đầu tưcủa khu vực tư nhân, đầu tư công chủ yếu được tập trung vào nâng cấp kết cấu hạtầng kinh tế, đặc biệt là hệ thống giao thông, không có khả năng thu hồi vốn hoặcmức độ thu hồi vốn thấp, rủi ro cao; vào phát triển dịch vụ công quan trọng, pháttriển một số ngành sản xuất then chốt có tác dụng lan tỏa hoặc định hướng chuyểndịch cơ cấu kinh tế chung vùng hoặc đất nước; đóng vai trò chủ đạo vào nhữnglĩnh vực mà đầu tư tư nhân không thể hoặc chưa thể thực hiện được

Thông qua đầu tư công, vốn từ ngân sách nhà nước được tập trung ưu tiêncho đầu tư phát triển các dự án kết cấu hạ tầng, giao thông quan trọng, có ý nghĩachiến lược của đất nước, từ đó hệ thống cơ sở hạ tầng trong nước được phát triển,tạo ra các tác động lan tỏa, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăngtrưởng kinh tế và tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoàinhà nước đầu tư và phát triển

Ngoài ra, đầu tư công giúp cho có cơ hội được tập trung nguồn lực cao, hoặcTrung ương có thể điều tiết được một cách hợp lý các nguồn đầu tư, tránh tìnhtrạng cục bộ, địa phương, nơi thừa nơi thiếu

Thứ hai, đầu tư công góp phần ổn định và làm giảm khoảng cách giàunghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội

Đầu tư công góp phần duy trì và ổn định kinh tế vĩ mô Đặc biệt, các chínhsách kích cầu từ đầu tư công có vai trò quan trọng nhất định trong việc hạn chế tácđộng tiêu cực kinh tế – xã hội và cải thiện lòng tin kinh tế, hồi phục và thúc đẩytăng trưởng kinh tế, nhất là trong bối cảnh đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tưtrực tiếp nước ngoài suy giảm trong bối cảnh tác động của suy thoái kinh tế quốcgia và toàn cầu

Trong điều kiện ngày nay, vai trò của đầu tư công là nhằm tạo sự tiếp cậncông bằng các cơ hội và nguồn lực phát triển, các cơ hội kinh doanh và các dịch vụ

xã hội cơ bản về thông tin, giáo dục, y tế, việc làm cũng như nhằm hình thành cơcấu kinh tế và cơ chế quản lý hợp lý; góp phần cải thiện sự công bằng trong lĩnhvực kinh tế đến công bằng trong các lĩnh vực chính trị, pháp lý, văn hóa, xã hội

Ví dụ như thời gian vừa qua thông qua các chương trình, dự án kinh tế hỗtrợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (Chương trình 134,

135 của Chính phủ, các chương trình xóa đói giảm nghèo, ) đầu tư công trực tiếpgóp phần nâng cao và ổn định đời sống người dân, tăng công bằng xã hội ở các địabàn đặc thù này, giảm dần sự khác biệt về mức độ tham gia và hưởng lợi, cũng nhưnhững chênh lệch đáng kể về mức sống nói chung giữa nông thôn và thành thị,giữa các vùng miền và giữa nhóm dân tộc đa số và dân tộc thiểu số

Thứ ba, đầu tư công có vai trò quan trọng trong đảm bảo và không ngừngtăng cường sức mạnh quốc phòng, an ninh

Đầu tư công tạo nên những nền tảng vật chất – kĩ thuật quan trọng cho đấtnước, thúc đẩy phát triển về kinh tế, văn hóa xã hội Đầu tư công là động lực quantrọng đảm bảo an ninh quốc phòng, thông qua việc đảm bảo triển khai các công

trình, dự án về an ninh quốc phòng mà khu vực tư nhân không thể và cũng khôngmuốn đầu tư vào vì không mang lại lợi nhuận.

Về tổng thể, đầu tư công đã, đang và sẽ còn tiếp tục đóng vai trò một độnglực quan trọng trong quá trình thúc đẩy tăng trưởng và chuyển đổi cơ cấu nền kinh

tế, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giaothông trong những giai đoạn kinh tế khó khăn, đầu tư từ các khu vực khác suygiảm

Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, khi mà khu vực tư nhân còn phân tán vànhỏ bé về vốn và công nghệ nên chưa có khả năng đầu tư lớn vào các công trình cơ

sở hạ tầng, cũng như các chương trình xã hội, thì đầu tư công vẫn giữ vai trò độnglực phát triển và phân phối lại, đồng thời là kênh giúp đỡ người nghèo

2.2 Tác động mặt trái của đầu tư công

Bên cạnh những tác động tích cực và vai trò không thể phủ nhận của đầu tưcông, sự lạm dụng đầu tư công sẽ gây ra một số tác động mặt trái sau:

Thứ nhất, đầu tư công còn dàn trải, kém hiệu quả làm nợ công tăng nhanh Đầu tư công có liên hệ hữu cơ với nợ công, trong 10 năm qua, tỷ lệ nợ côngcủa Việt Nam so với GDP ngày càng có xu hướng gia tăng do tăng đầu tư công,nhất là đầu tư qua các tập đoàn kinh tế nhà nước, do các khoản vay nợ trực tiếptrong và ngoài nước của Chính phủ để bù đắp cho bội chi ngân sách nhà nước và

do sự gia tăng nghĩa vụ nợ được Chính phủ bảo lãnh của một số tập đoàn và tổngcông ty nhà nước

Trên thực tế, đang ngày càng có sự gắn kết và chuyển hóa nợ tư thành nợcông qua vai trò hỗ trợ của đầu tư công gắn với chức năng kinh tế–xã hội ngàycàng gia tăng của nhà nước trong đời sống hiện đại Một mặt, nợ công được tài trợbởi nguồn vốn tư nhân đã trở thành phổ biến qua việc phát hành các công cụ nợcông, như trái phiếu chính phủ, trái phiếu kho bạc nhà nước và các chứng khoán nợkhác Mặt khác, khi có sự cố lớn trên thị trường nợ tư nhân, gây nguy cơ đổ vỡkinh tế và sự giảm mạnh các nguồn thu ngân sách nhà nước trong nước, thì dùmuốn hay không, sớm hay muộn, chính phủ đều buộc phải viện đến các gói hỗ trợ

và tăng chi tiêu công trị giá nhiều tỷ USD nhằm phong tỏa các nguy cơ và hệ quảtiêu cực, bảo đảm an sinh xã hội, kích cầu, giải cứu nợ và giữ ổn định nền kinh tế.Điều này trực tiếp và gián tiếp dẫn đến áp lực tăng nợ công, cũng như nợ nướcngoài ở hàng loạt nuớc

Theo số liệu mới nhất của Bộ Tài chính, đến cuối năm 2012, nợ công chiếm54,7% GDP, đến 2015, tổng số nợ công sẽ khoảng 60 – 65% GDP Nợ nước ngoài

giảm từ 82% năm 2001 xuống khoảng 59% vào cuối năm 2010 Nếu phân theo loạitiền vay thì vay bằng đồng yên Nhật Bản chiếm tỷ trọng cao nhất

Trong cơ cấu nợ công, thì nợ Chính phủ chiếm tỷ trọng lớn nhất, tiếp đến là

nợ được Chính phủ bảo lãnh cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước tăng từ 4%tổng dư nợ công năm 2001, lên 10% năm 2005 và đến nay là 18,6% năm, tươngđương 11,6% GDP Năm 2011, các doanh nghiệp nhà nước chiếm tới 70% nợ xấucủa khu vực ngân hàng thương mại Việt Nam

Quy mô nợ của chính quyền địa phương chiếm tỷ trọng tương đối thấp,dưới 1% GDP

Trong dư nợ nước ngoài của Chính phủ, khoản vay ODA là lớn nhất

Năm 2011, dịch vụ nợ công chiếm 12,5% tổng thu ngân sách nhà nước;năm 2012 con số này sẽ lên tới 13,5% (khoảng 100.000 tỷ đồng trong giai đoạn

2011 – 2012) và có thể chiếm 14 – 16% tổng chi ngân sách nhà nước những nămtới (theo thông lệ quốc tế, mức trả nợ an toàn là không quá 30% tổng chi ngânsách)

Theo ước tính, đến năm 2016, Chính phủ Việt Nam phải trả nợ trên 2 tỷUSD so với mức 1 tỷ USD của năm 2010

Như vậy, các hệ số an toàn của nợ công Việt Nam tuy vẫn còn trong giớihạn, nhưng đã tiệm cận ở mức cao

Các tổ chức quốc tế cho rằng quy mô nợ của Việt Nam gia tăng nhanh tronggiai đoạn 2006 – 2010, và tiếp đà tăng này trong giai đoạn 2011 – 2015 IMF dựbáo tới năm 2015, nợ công của Việt Nam sẽ tăng lên 86,2 tỷ USD, nợ nước ngoàicũng tăng tương ứng từ 41,7 tỷ USD lên 73,8 tỷ USD

Nợ, thâm hụt ngân sách, lạm phát và dự trữ ngoại tệ luôn có mối liên hệ mậtthiết với nhau Về nguyên tắc, nợ công của ngày hôm nay phải được trả bằng thặng

dư ngân sách của ngày mai Nhiều dự án đầu tư công không có khả năng trả nợ gốc

và nợ lãi, do đó toàn bộ phần trả nợ gốc này lại trông chờ vào nguồn chi ngân sách,kéo theo thâm hụt ngân sách Quy mô nợ công và nợ nước ngoài gia tăng cao sẽgây ra rủi ro về tài chính công

Việc duy trì chi đầu tư từ ngân sách nhà nước ở mức cao làm gia tăng bội chingân sách (bội chi ngân sách ở Việt Nam tăng ở mức trung bình 4,0% GDP giaiđoạn 1996 – 2000 lên 4,9% giai đoạn 2001 – 2005 và 5,5% giai đoạn 2006 –2011) Bội chi ngân sách kéo theo hệ quả trực tiếp là dư nợ công tăng và làm tăngchi phí vay nợ của Chính phủ Thêm vào đó, nguồn trái phiếu Chính phủ huy động

để đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng và dự án phát triển cũng đã góp phần

làm tăng nợ công Do nằm ngoài dự toán, nên số nợ Chính phủ thực tế gia tăngtrong thời gian qua luôn lớn hơn số cần có để bù đắp cho thâm hụt ngân sách Đâycũng là lý do về việc số bội chi ngân sách của Việt Nam khác so với tính toán củacác tổ chức tài chính quốc tế.

Đầu tư công không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất tăng caokhiến cho xử lý nợ công ngày càng trở nên đắt đỏ và tạo áp lực tín dụng dài hạn

Hệ quả trực tiếp của việc duy trì mức chi đầu tư từ ngân sách nhà nước ởmức cao là sự kéo dài và gia tăng về mức bội chi ngân sách nhà nước Bội chi ngânsách nhà nước liên tục và ở mức cao sẽ kéo theo sự gia tăng trực tiếp của dư nợcông Bội chi ngân sách nhà nước tăng còn tác động đến nợ công thông qua kênhgián tiếp Đó là khi huy động nguồn vốn để bù đắp cho bội chi ngân sách nhànước, nợ công sẽ ngày càng tăng, sẽ kéo theo lãi phải trả tăng dẫn đến làm cho bộichi ngân sách nhà nước tăng Chu trình này sẽ trầm trọng hơn trong bối cảnh lãisuất cao, tăng trưởng thấp, hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước thấp Ngoài ra,còn có yếu tố là khi nợ công ở mức cao, thì chi phí vay nợ của Chính phủ cũng có

xu hướng tăng theo

Các chỉ số tỷ lệ nợ nước ngoài của nền kinh tế trên GDP và tỷ lệ nợ phải trảtrên xuất khẩu thường được dùng để phân tích khả năng trả nợ của một nền kinh tế.Khi phân tích nợ và khả năng chi trả của Chính phủ ảnh hưởng thế nào tới chínhsách vĩ mô (tài khóa và tiền tệ) thì phải tính đến cả nợ nước ngoài lẫn nợ trongnước Nợ tính đủ là gồm tất cả các khoản nợ của khu vực kinh tế nhà nước màChính phủ phải chịu trách nhiệm trả nợ và được hiển thị trong số liệu thống kê.Mặc dù nợ của các doanh nghiệp vay theo phương thức tự vay tự trả không thuộcphạm vi của Luật Quản lý nợ công, nhưng khi có rủi ro, nhất là đối với các khoản

nợ của tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước, với tư cách là đại diện chủ sở hữu phầnvốn nhà nước tại doanh nghiệp thì nhà nước vẫn chịu những tác động nhất định khicác khoản vay nợ của các doanh nghiệp này không được giám sát hiệu quả, ví dụmất vốn nhà nước

Thứ hai, đầu tư công lớn sẽ lấn át đầu tư tư nhân, dễ tạo kẽ hở cho thamnhũng và lãng phí tài sản công

Sự lấn át đầu tư tư nhân thể hiện ở chỗ: đầu tư công chiếm dụng nguồn vốn

xã hội, nhất là các nguồn lực đất đai, ngân sách nhà nước và tín dụng nhà nước đểđầu tư theo kênh đầu tư công, điều này trực tiếp làm giảm nguồn vốn xã hội thôngqua các kênh đầu tư tư nhân

Hơn nữa, đầu tư nhà nước còn chiếm tỷ trọng khá lớn ở một số ngành, lĩnhvực không phải là công ích, ví dụ như nhà hàng, khách sạn, du lịch, xây dựng, kinhdoanh bất động sản, thương mại,… (chiếm khoảng 12% tổng đầu tư nhà nước).

2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công

Hiệu quả đầu tư công tùy thuộc nhiều nhân tố, đặc biệt là công tác quản lýcủa nhà nước về quy hoạch, kế hoạch và mục tiêu đầu tư:

- Sự đồng bộ của các tiêu chí cụ thể trong việc xác định tính ưu tiên trongcác dự án đầu tư công, và ảnh hưởng của nhân tố tư duy nhiệm kỳ hay lợi íchnhóm trong phê duyệt, chất lượng xây dựng quy hoạch và thực hiện quy hoạch ởnhiều ngành, lĩnh vực…

- Hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực đầu tư nhà nước phụ thuộc vào kếtquả xây dựng và thực thi Luật Ngân sách nhà nước: xây dựng nguyên tắc, căn cứlập dự toán chi đầu tư phát triển, bố trí vốn, thanh toán và quyết toán vốn đảm bảotập trung vốn đầu tư hoàn thành công trình theo kế hoạch tài chính trung hạn vàtiến độ công trình, xóa bỏ tình trạng phân chia bình quân và dàn mỏng nguồn lực,qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng Trên cơ sở hệ thống các tiêu chí xác định các

ưu tiên ngân sách cũng như hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả chi ngân sách đểthực hiện phân loại các nhiệm vụ chi theo thứ tự ưu tiên để bảo đảm kinh phí thựchiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội đã đề ra Việc có khung pháp lý để kếhoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn, kế hoạch chi đầu tư làmột cấu phần của kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn, đảm bảo chi đầu tưcông được giới hạn trong khả năng nguồn lực và thống nhất với các ưu tiên chínhsách của Chính phủ

- Sự công khai minh bạch trong hoạt động đầu tư công, cũng như cơ chế vàkết quả thu hút có hiệu quả, đa dạng hoá các nguồn lực trong xã hội để đầu tư pháttriển hạ tầng kinh tế – xã hội, đẩy mạnh việc thực hiện cơ chế hợp tác Nhà nước và

tư nhân đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó tập trung vào việc quy định cácphương thức Nhà nước tham gia vào các dự án đầu tư kết hợp công tư (PPP)

- Xác định chủ trương, lập và duyệt dự án đến thực hiện dự án; đề cao trách

nhiệm giám sát của Quốc hội đối với các công trình trọng điểm quốc gia, của Hộiđồng nhân dân đối với các dự án đầu tư trên địa bàn; tăng cường giám sát cộngđồng, hoàn thiện cơ chế để người dân kiểm tra công việc có liên quan đến ngânsách, đất đai, tài sản của nhà nước

Hiệu quả đầu tư công thấp thường do quản lý kém, đầu tư không hợp lý, đầu

tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho