Pháp luật về thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của viện kiểm sát nhân dân tỉnh hà nam

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÀ KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN .... ĐỀ XUẤT NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỂ HOÀN T

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN

KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỈNH HÀ NAM

ĐÀO XUÂN THIỀU

CHUYÊN NGÀNH : LUẬT KINH TẾ

MÃ NGÀNH: 8380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN NHƯ PHÁT

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân,

được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Như Phát

Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong Luận văn này trung thực, chính xác và khách quan

Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình

Hà Nội, ngày tháng năm 20

Tác giả luận văn

Đào Xuân Thiều

LỜI CẢM ƠN Trước hết tôi xin bày tỏ sự biết ơn, lòng kính trọng tới thầy giáo PGS.TS Nguyễn Như Phát – người đã vun đắp ý tưởng và tiếp sức cho tôi trong suốt

thời gian nghiên cứu luận văn Tôi cảm ơn thầy không chỉ vì những kiến thứ hữu ích thầy đã truyền đạt mà còn bởi thầy đã để lại trong trái tim tôi hình ảnh cao đẹp về một nhà nghiên cứu khoa học chân chính

Tôi không quên dành lời cảm ơn thân thương nhất đến những người trong gia đình tôi

Tôi muốn cảm ơn những đồng nghiệp nơi tôi công tác và bạn bè tôi – những người đã ủng hộ, giúp đỡ về mặt tinh thần cũng như chia sẻ những khó khăn trong những năm tháng học tập, nghiên cứu

Và trên hết, tôi xin dành lời cảm ơn thiêng liêng nhất đến cha mẹ và vợ con tôi – những người đã sinh thành ra tôi, nuôi dưỡng và luôn bên tôi khi tôi hạnh phúc cũng như khi khó khăn, khi tôi vui cũng như lúc tôi buồn

Tôi xin dành thành quả mà tôi đạt được từ những nghiên cứu khoa học của mình kính tặng cha mẹ và vợ con tôi với lòng biết ơn sâu sắc nhất

Hà Nội, ngày tháng năm 20

Tác giả luận văn

Đào Xuân Thiều

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÀ KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 8

1.1 Những Vấn Đề Lý Luận Về Pháp Luật Thu Hồi Đất 8

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất 8

1.1.2 Các trường hợp thu hồi đất 11

1.1.3 Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất 16

1.2 Những Vấn Đề Lý Luận Về Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành Chính Liên Quan Đến Thu Hồi Đất Của Viện Kiểm Sát Nhân Dân 23

1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất 23

1.2.2 Khái niệm và đặc điểm của kiểm sát xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất 27

1.2.3 Ý nghĩa của kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất 35

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỈNH HÀ NAM………….………43

2.1 Thực Trạng Về Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành Chính Liên Quan Đến Thu Hồi Đất Của Viện Kiểm Sát Nhân Dân Tỉnh Hà Nam 43

2.1.1 Thực Tiễn Kiểm Sát Việc Thụ Lý Vụ Án Hành Chính Liên Quan Đến Thu Hồi Đất 43

2.1.2 Thủ tục kiểm sát hoạt động chuẩn bị xét xử vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất 45

2.2 Thực Tiễn Công Tác Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành Chính Liên Quan Đến Thu Hồi Đất Trên Địa Bàn Tỉnh Hà Nam 54

2.2.1 Khái Quát Về Đặc Điểm Tình Hình, Tổ Chức, Cán Bộ Của Viện Kiểm Sát Nhân Dân Tỉnh Hà Nam 54

2.2.2 Công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam 55

Chương 3 ĐỀ XUẤT NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỂ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TRÊN CƠ SỞ THỰC TIỄN KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC

VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỈNH HÀ NAM 72 3.1 Những giải pháp để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, hoàn thiện công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất 72

3.1.1 Những giải pháp để hoàn thiện pháp luật đất đai 72 3.1.2 Những giải pháp để hoàn thiện Luật Tố tụng hành chính 74

3.2 Những biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về thu hồi đất trên cơ sở thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất của Viện Kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Nam 82 KẾT LUẬN 86 TÀI LIỆU THAM KHẢO 88

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

LĐĐ: Luật Đất đai

THĐ: Thu hồi đất

LTTHC: Luật Tố tụng Hành chính

LTCTAND: Luật Tổ chức Tòa án nhân dân

LTCVKSND: Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân VKSND: Viện Kiểm sát nhân dân

VKSNDTC: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao

TAND: Tòa án nhân dân

TANDTC: Tòa án nhân dân tối cao

TAQS: Tòa án quân sự

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật; VKSND kiểm sát các vụ án hành chính bắt đầu từ khi Tòa án thông báo trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính hoặc từ khi Tòa án thông báo thụ lý vụ án hành chính đến khi bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án có hiệu lực pháp luật mà không có kháng nghị, không có yêu cầu, kiến nghị, đề nghị xem xét lại theo quy định của LTTHC; VKSND tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định

có hiệu lực pháp luật của Tòa án, thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật

Căn cứ vào các quy định của LTTHC có thể xác định một số đặc điểm của công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính như sau:

- Phạm vi công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là từ khi Tòa án thông báo trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính hoặc từ khi Tòa án thông báo thụ lý vụ án hành chính đến khi bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án có hiệu lực pháp luật mà không có kháng nghị, không có yêu cầu, kiến nghị, đề nghị xem xét lại theo quy định của LTTHC

- Đối tượng kiểm sát trong việc giải quyết các vụ án hành chính là sự tuân thủ pháp luật của Tòa án, người tiến hành tố tụng của Tòa án, người tham gia tố tụng và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong giải quyết vụ án hành chính

- Mục tiêu của hoạt động kiểm sát nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật Qua đó, góp phần đảm bảo cho pháp luật được chấp hành nhiêm chỉnh và thống nhất

Có thể nói, sự ra đời của LTTHC đã quy định cụ thể, rõ ràng hơn về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của VKS trong TTHC Qua đó cũng khẳng định, trong lĩnh

2

vực giải quyết các vụ án hành chính, VKS đóng vai trò rất quan trọng bởi tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức Do vậy, sự tham gia của VKS trong TTHC để đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật, sự công bằng, bình đẳng, sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là rất cần thiết Là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan tư pháp, VKSND được Đảng và Nhà nước quan tâm định hướng đổi mới cả về tổ chức và hoạt động nhằm không ngừng nâng cao chất lượng công tác kiểm sát

Trong việc kiểm sát quá trình giải quyết của Tòa án về các vụ án hành chính trong thời gian qua ở tỉnh Hà Nam thấy nổi bật các khiếu kiện về vấn để quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, trong đó, vấn đề thu hồi đất chiếm nhiều loại việc thuộc các vụ án hành chính của VKSND tỉnh

Hà Nam mà nguyên nhân số lượng án hành chính tăng nhanh (chủ yếu trong lĩnh vực QLNN về đất đai) là do phát sinh từ việc thu hồi đất để phục vụ dự án (khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng mới hoặc mở rộng các tuyến đường giao thông…) Đây

là một trong những hoạt động nhằm thực hiện chức năng Hiến định của VKSND Hoạt động này đặc biệt quan trọng vì mục đích của nó nhằm đảm bảo việc thụ lý, giải quyết các khiếu kiện về thu hồi đất được đúng pháp luật

Thực tiễn cho thấy, VKSND các cấp tỉnh Hà Nam đã thực hiện tương đối tốt công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính nói chung và kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất nói riêng Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khách quan, chủ quan việc ADPL trong kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND các cấp tỉnh Hà Nam còn bộc lộ những hạn chế nhất định như: trong công tác kiểm sát việc áp dụng pháp luật của Tòa

án khi giải quyết các vụ án hành chính về khiếu kiện phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì chưa kiểm sát được việc làm rõ các căn cứ pháp luật mà Tòa án áp dụng để từ đó xác định Tòa án thụ lý đúng hay sai thẩm quyền hay đối với những trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có khởi

3

kiện, cần phải kiểm sát xem Tòa án đã yêu cầu người khởi kiện lựa chọn cơ quan giải quyết chưa và đã có văn bản thông báo cho Tòa án biết chưa, từ đó xác định chính xác thẩm quyền của Tòa án Mặt khác, quá trình tham gia kiểm sát giải quyết các loại án hành chính này, muốn có phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đúng quy định của pháp luật thì lại chưa xác định nhà nước thu hồi đất nhằm mục đích gì, thu hồi đất trong trường hợp nào để xác định rõ đối tượng

bị thu hồi có được bồi thường hay không; đồng thời phân biệt với những trường hợp được bồi thường theo khung giá nhà nước hay theo giá thỏa thuận … Những hạn chế đó đã ảnh hưởng nhất định đến quá trình kiểm sát các khiếu kiện

về quản lý đất đai nói chung và kiểm sát vấn đề thu hồi đất tại địa phương, làm giảm niềm tin của nhân dân vào sự công minh của pháp luật , vì vậy, Thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND luôn

là vấn đề cần thiết được đặt ra trong tiến trình cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay, nhằm nâng cao chất lượng hoạt động, tiếp tục phát huy kết quả đạt được, khắc phục kịp thời các tồn tại, hạn chế; đảm bảo việc áp dụng pháp luật một cách chính xác, cụ thể hóa được các đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước trong vụ án hành chính, công tác kiểm sát đảm bảo hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng sự quan tâm lãnh đạo của Đảng và sự tin tưởng của nhân dân

Xuất phát từ những lý do nêu trên, học viên chọn đề tài: "Pháp luật về

thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Nam” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Luật

học chuyên ngành Luật kinh tế tại Đại học mở Hà Nội

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Trong những năm qua đã có nhiều đề tài khoa học, công trình nghiên cứu về thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát các vụ án hành chính được công bố trên các sách, báo, tạp chí chuyên ngành và các luận án Tiến sỹ, Thạc sỹ

Các công trình nghiên cứu về kiểm sát và thực tiễn kiểm sát các vụ án hành chính của VKS đã được công bố như: Giáo trình Lý luận chung về Nhà nư-

4

ớc và Pháp luật của các Học viện, các trường Đại học như Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Đại học Quốc gia Hà Nội (khoa Luật), Đại học Luật Hà Nội, Đại học kiểm sát v.v

Các công trình, bài viết liên quan đến QLNN về đất đai, như: Tổng kết việc thi hành các Nghị quyết của Quốc hội về công tác tư pháp trong ngành KSND; sơ kết 5 năm thi hành Hiến pháp, LĐĐ 2013( 2014- 2019); Chuyên đề về giải quyết

án hành chính liên quan đến quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị (2014- 2018); Chuyên đề về xây dựng kiến nghị thông qua việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực QLNN về đất đai (2017 - 2018); Chuyên đề về tổng hợp các vướng mắc liên quan đến LĐĐ 2013 và các quy định pháp luật có liên quan; sơ kết

3 năm thi hành LTTHC năm 2015 (2016 - 2019); Sơ kết công tác kiểm sát giải

quyết vụ án hành chính liên quan đến QLNN về đất đai (2016- 2019)

Ngoài ra, còn có nhiều bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Kiểm sát, tạp chí Tòa án, tạp chí Công an nhân dân, tạp chí Luật học và

các chuyên đề nghiệp vụ như: “Tổng hợp kinh nghiệm thực hành quyền công tố

và kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử các vụ án hành chính” của Vụ 2 VKSNDTC năm 2004; “Tổng hợp kinh nghiệm trong công tác thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính” năm 2007; “Kinh nghiệm thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra các vụ án về thu hồi đất trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất đai” do Tạp chí kiểm sát

phối hợp với vụ 1C- VKSNDTC thực hiện tháng 10/2011

Các công trình nghiên cứu khoa học trên đã đề cập đến những khía cạnh khác nhau của ADPL, kiểm sát hoạt động tư pháp, các vấn đề về thu hồi đất

…có nhiều giá trị để tham khảo Song chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống về mặt lý luận và thực tiễn nhìn từ góc độ Pháp luật về thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND tỉnh Hà Nam

ra những phương hướng, giải pháp để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất thông qua hoạt động thực tiễn việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND ở Việt Nam trong thời gian tới

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:

- Phân tích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về THĐ qua kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về THĐ và chức năng kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND cấp huyện, cấp tỉnh

- Phân tích, đánh giá thực trạng THĐ từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND tỉnh Hà Nam

- Đề xuất các phương hướng, giải pháp bảo đảm thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND ở Việt Nam trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về THĐ qua thực tiễn kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính của VKS

6

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Về thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật và

thực trạng liên quan trực tiếp đến công tác THĐ qua kiểm sát vụ án hành chính của VKS trong vòng 5 năm (từ năm 2014 đến nay);

Về Không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn pháp luật về THĐ trên địa

bàn tỉnh Hà Nam

5 Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Cơ sở phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý

luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước

và Pháp luật, các quan điểm và tư tưởng chỉ đạo của Đảng cộng sản Việt Nam

về đổi mới toàn diện đất nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng, chính

sách pháp luật của nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực hành chính, kinh tế

- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên

cứu của triết học Mác - Lênin và các khoa học chuyên ngành khác, trong đó đặc biệt chú trọng đến phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Ý nghĩa lý luận: Tiếp tục làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến THĐ của VKSND;

- Ý nghĩa thực tiễn: Những hạn chế, bất cập của quy định của pháp luật về thu hồi đất dưới góc độ kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến THĐ của VKSND Công tác thi hành pháp luật về THĐ, từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện pháp luật THĐ và nâng cao hiệu quả công tác thi hành pháp luật, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến THĐ của VKSND tỉnh Hà Nam

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn gồm ba chương

KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

8

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT

VÀ KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN

ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN

1.1 Những Vấn Đề Lý Luận Về Pháp Luật Thu Hồi Đất

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất

1.1.1.1 Khái niệm thu hồi đất

Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, ở Việt Nam do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu đất đai: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua một trong những hình thức là giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài và cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất Khi có nhu cầu sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì Nhà nước thu hồi đất Thuật ngữ thu hồi đất được giải thích trong các sách báo pháp lý

Theo Từ điển Tiếng Việt định nghĩa thu hồi là việc “thu về lại, lấy lại cái trước đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác” Từ đó, có thể hiểu

thu hồi đất thể hiện quyền lực của Nhà nước – người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai – trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai

Trong LĐĐ năm 1987 và LĐĐ năm 1993, đã đề cập vấn đề thu hồi đất, nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất như Điều 14 LĐĐ năm 1987 và Điều 26 LĐĐ năm 1993

Theo Từ điển Giải thích Thuật ngữ Luật học của Trường Đại học Luật Hà

Nội xuất bản năm 1999, thu hồi đất được hiểu là: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất đai hợp pháp bị lấn chiếm Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử

9

dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Giáo trình LĐĐ năm 2008 của Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định

nghĩa thu hồi đất như sau: “Thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của người sử dụng đất” LĐĐ năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại Khoản 5, Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”

Mặc dù LĐĐ năm 2003 giải thích thế nào là thu hồi đất tuy nhiên theo chúng tôi, cách giải thích này chưa thật sự chính xác, dể làm mọi người nhầm lẫn rằng người sử dụng đất bị thu hồi đất chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn Trong khi theo quy định của pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất hơn nữa, trên thực tế đây là những chủ thể phổ biến bị thu hồi đất

Trên cơ sở tiếp thu các ý kiến, các quan điểm của các chuyên gia, nhà khoa học, của các cơ quan quản lý đất đai…LĐĐ năm 2013 được Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2014, tại Khoản 11, Điều 03 đã giải thích rõ hơn về khái niệm thu hồi đất như sau:

“11 Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.”

Từ những nghiên cứu trên, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất

như sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu hồi lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng theo quy đinh của pháp luật đất đai”

10

1.1.1.2 Đặc điểm của thu hồi đất

Tiếp cận, tìm hiểu về thu hồi đất cho thấy nó có những đặc điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những nội dung cơ bản của quản lý nhà

nước về đất đai cùng với việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích

sử dụng đất…Việc thu hồi đất do cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến hành theo một thủ tục, trình tự nhất định Thẩm quyền thu hồi đất được xác định theo thẩm quyền giao đất, cho thuê đất; theo đó, cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất với loại đất đó

Thu hồi đất được thực hiện bởi quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, diện tích thu hồi, mục đích thu hồi Đây là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất

Thứ hai, phương pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp được sử

dụng trong mọi trường hợp thu hồi đất Vì đây là quan hệ giữa một bên là người

sử dụng đất với một bên là Nhà nước – tổ chức chính trị - quyền lực đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai, giữa hai chủ thể này không có sự bình đẳng về mặt pháp lý Tuy nhiên, bên cạnh phương pháp mệnh lệnh hành chính, Nhà nước còn

sử dụng phương pháp đối thoại, vận động, giáo dục thuyết phục nhằm tạo sự đồng thuận từ phía người sử dụng đất trong việc chấp hành nghiêm chỉnh quyết định thu hồi đất; đặc biệt là khi thu hồi đất sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích công cộng

Thứ ba, thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền

sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu, đồng thời cũng là nội dung quan trọng của QLNN về đất đai Vì vậy, để thực thi nội dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội, đồng thời lập lại kỷ cương trong QLNN về đất đai

11

Thứ tư, thu hồi đất gây ra những hậu quả pháp lý cho người sử dụng đất

họ bị mất quyền sử dụng đât, không có chỗ ở hoặc không có công ăn việc làm; cuộc sống rơi vào hoàn cảnh khó khăn…do đó, thu hồi đất được pháp luật quy định rất chặt chẽ và hạn chế Điều này có nghĩa là chỉ trong trường hợp thật cần thiết sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; mục đích công cộng thì Nhà nước mới thu hồi Tuy nhiên, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng

có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ có rất ít cơ quan nhà nước được pháp luật quy định mới có thẩm quyền này Việc thu hồi đất phải tuận thủ triệt để các quy định

về trình tự, thủ tục và người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư…

1.1.2 Các trường hợp thu hồi đất

Thu hồi đất chủ yếu phục vụ nhu cầu quốc phòng, an ninh; phát triển kinh

tế - xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng Trong điều kiện kinh tế thị trường thì việc tiếp cận đất đai của các chủ thể kinh doanh được điều tiết bởi quan hệ thị trường Điều này có nghĩa là doanh nghiệp, tổ chức kinh tế muốn có đất để xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ thông qua việc nhận chuyển nhượng, thuê và nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân

sử dụng đất chứ Nhà nước không thực hiện thu hồi đất đối với các trường hợp này Theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:

Trường hợp thứ nhất, thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh

Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước Vì vậy, quan điểm nhất quán của Đảng, Nhà nước và Nhân dân ta

đã được xác định từ năm 1980 đến nay là đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Theo đó, Hiến pháp năm 2013

quy định “đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

12

và thống nhất quản lý” Để thể hiện thái độ tôn trọng, sự bảo vệ của Nhà nước

đối với quyền sử dụng đất của công dân, vừa tạo cơ sở pháp lý vững chắc để tiếp tục phòng, chống và xử lý nghiêm minh các trường hợp sai phạm trong thực

hiện pháp luật về đất đai, Khoản 02, Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định: “2

Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ.”

Đồng thời, tại Khoản 3, Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Trong điều kiện phát triển của nước ta hiện nay, vẫn cần thiết phải thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, LĐĐ năm 2013 quy định

cụ thể các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Tại Điều 61, LĐĐ năm 2013 quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích

quốc phòng, an ninh trong các trường hợp sau đây: i) Làm nơi đóng quân, trụ sở làm việc của lực lượng vũ trang; ii) Xây dựng căn cứ quân sự; iii) Xây dựng công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và công trình đặc biệt về quốc phòng,

an ninh; iv) Xây dựng ga, cảng quân sự; v) Xây dựng công trình công nghiệp, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao phục vụ trực tiếp cho quốc phòng, an ninh; vi) Xây dựng kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân; vii) Làm trường bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi hủy vũ khí; viii) Xây dựng cơ sở đào tạo, trung tâm huấn luyện, bệnh viện, nhà an dưỡng của lực lượng vũ trang nhân dân; ix) Xây dựng cơ sở giam giữ, cơ sở giáo dục do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an quản lý

Trường hợp thứ hai, Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

13

Các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được quy định tại Điều 62, LĐĐ năm 2013 Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong các trường hợp sau đây:

Một là, thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định

chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất;

Hai là, thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết

định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: i) Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); ii) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quản trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia; iii) Dự án xây dựng kết cấu

hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải

Ba là, thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà

phải thu hồi đất bao gồm: i) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương; ii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng

kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải; iii)

Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự

án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cở sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; iv) Dự án xây dựng

14

khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp, cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; v) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận dụng thu khoáng sản

Vì thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội

vì lợi ích quốc gia, công cộng phải dựa trên các căn cứ sau đây: i) Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này; ii) Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; iii) Tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án

Trường hợp thứ ba, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64)

bao gồm: i) Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích và tiếp tục vi phạm; ii) Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất; iii) Đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền iv) đất không được chuyển nhượng, tăng cho theo quy định của Luật này, mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho; v) Đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm; vi) Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm; vii) Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước

và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành; viii) Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục; ix) Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn

12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi

15

trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng

Việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai phải căn cứ vào văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật về đất đai

Trường hợp thứ tư, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65),

bao gồm: i) Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu

sử dụng đất; ii) Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; iii) Người

sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; iv) Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn nhưng không được gia hạn; v) Đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường

có nguy cơ đe dọa tính mạng con người; vi) Đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác đe dọa tính mạng con người

Việc thu hồi đất trường hợp này phải dựa trên các căn cứ sau đây: i) Văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết đã có hiệu lực pháp luật đối với trường hợp thu hồi đất quy định tại điểm a khoản 1 Điều này; ii) Giấy chứng tử hoặc quyết định tuyên bố một người là đã chết theo quy định của pháp luật và văn bản xác nhận không có người thừa kế của UBND cấp xã nơi thường trú của người để thừa kế đã chết đó đối với trường hợp thu hồi đất quy định tại điểm b

16

khoản 1 Điều này; iii) Văn bản trả lại đất của người sử dụng đất đối với trường hợp quy định tại điểm c khoản 1 Điều này; iv) Quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất đối với trường hợp quy định tại điểm d khoản 1 Điều này; v) Văn bản của

cơ quan có thẩm quyền xác định mức độ ô nhiễm môi trường, sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác đe dọa tính mạng con người đối với trường hợp quy định tại điểm đ và điểm e khoản 1 Điều này

1.1.3 Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất

1.1.3.1 Khái niệm bồi thường

Trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong

trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: “Bồi thường” là “Đền bù những tổn hại gây ra”

Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) quy định Thể lệ tạm thời về trưng

dụng ruộng đất, tại chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng” Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ

tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế

mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đặc biệt khi LĐĐ năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật

ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù” Thuật ngữ này tiếp

tục được sử dụng trong LĐĐ năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành như Nghị định số 90/CP

17

ngày 17/08/1994 của Chính phủ ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia lợi ích công cộng; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 22/04/1998 của Chính phủ về đến bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng…Tuy nhiên khi Luật sửa đổi,

bổ sung một số Điều LĐĐ năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong LĐĐ năm 2003; Nghị

định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính Phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định số 84/2007/NĐ-

CP ngày 25/05/2007 của Chính Phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đại, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính Phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thuật ngữ bồi thường tiếp tục được sử dụng trong LĐĐ năm 2013 và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính Phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước

thu hồi đất Vậy bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là gì?

Theo Khoản 6, Điều 4, LĐĐ năm 2003: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất” Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự chặt chẽ

và chưa thể hiện được đầy đủ những giá trị thiệt hại mà Nhà nước sẽ thu hồi khi thu hồi đất, đó không chỉ là giá trị quyền sử dụng đất mà còn tính đến giá trị thiệt hại về tài sản trên đất, ngoài ra phải tính đến những thiệt hại vô hình khác,

mà Nhà nước phải sử dụng thêm cơ chế hỗ trợ mới bù đắp được một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra LĐĐ năm 2013 ra đời đã sửa đổi, bổ sung, giải thích thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất (hay còn được

gọi là bồi thường về đất) như sau: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” (Khoản 12, Điều 03, LĐĐ năm 2013)

18

Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản sau đây:

- Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền

và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra Trách nhiệm này được quy định trong LĐĐ;

- Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra Điều này có nghĩa là bồi thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

- Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) với bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra;

- Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích thực tế bị thu hồi; thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối, hòa màu trên đất và giá đất cụ thể do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất;

- Người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất muốn được bồi thường

về đất phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định;

- Người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn được bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất

1.1.3.2 Khái niệm hỗ trợ, tái định cư

Bên cạnh thuật ngữ bồi thường, trong hoạt động THĐ còn đề cập đến khái niệm hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ Hỗ trợ, tái định cư thể hiện chính sách nhân đạo của Nhà nước và biểu hiện bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn với người bị THĐ và giúp họ trong việc tạo lập cuộc sống mới Cùng với chính sách bồi thường, chính sách hỗ trợ, tái định cư cấu thành nên chính sách của Nhà nước nhằm đảm bảo quyền lợi của người có đất bị thu hồi

Tuy nhiên, định nghĩa trên mới chỉ đề cập đến góc độ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp và tạo công ăn việc làm mới cho người lao động mà chưa phân biệt

rõ từng loại hỗ trợ khác nhau trong trường hợp THĐ ở, THĐ nông nghiệp của người trực tiếp sản xuất, THĐ nông nghiệp trong khu dân cư, đất ao, vườn không được công nhận là đất ở và các loại hỗ trợ khác Do đó, từ khi LĐĐ năm

2003 ra đời và có hiệu lực đến nay, các quy định của Chính phủ và hướng dẫn

cụ thể của Bộ Tài nguyên và Môi trường về hỗ trợ khi Nhà nước THĐ đã có những nhận thức mới khi phân biệt các hỗ trợ khi thu hồi các loại đất khác nhau

và quy định về hỗ trợ không chỉ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp mà còn bằng các hình thức đa dạng như hỗ trợ bằng tiền, hỗ trợ suất đất ở, nhà ở tái định cư hoặc suất đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để đáp ứng các nhu cầu khác nhau của người bị THĐ

Theo Khoản 14, Điều 03, LĐĐ năm 2013 quy định: “ Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển.”

Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (Khoản 01, Điều 83, LĐĐ năm 2013)

a) Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ;

20

b) Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai

và đúng quy định của pháp luật

Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (Khoản 02, Điều 83, LĐĐ năm 2013), bao gồm:

a) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất;

b) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở;

c) Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở;

Trường hợp người được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm trong độ tuổi lao động có nhu cầu được đào tạo nghề thì được nhận vào các

cơ sở đào tạo nghề; được tư vấn hỗ trợ tìm kiếm việc làm, vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh

2 Đối với hộ đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính là từ hoạt động kinh doanh dịch vụ, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh; trường hợp người có đất thu hồi còn trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm

21

3 Căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm được lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Trong quá trình lập phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện phải tổ chức lấy ý kiến và có trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến của người có đất thu hồi

Khái niệm tái định cư:

Tái định cư là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong sách, báo pháp lý ở nước ta hiện nay, đặc biệt là trong các quy định của pháp luật về đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ Tuy nhiên, LĐĐ năm

2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành lai không đưa ra khái niệm tái định cư Theo Điều 04, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ

về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước THĐ (sau đây gọi là Nghị

định số 197/2004/NĐ-CP) thì tái định cư được giải thích là: “Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển chỗ

ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:

1 Bồi thường bằng nhà ở

2 Bồi thường bằng giao đất ở mới

3 Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.”

Căn cứ vào quy định trên, khái niệm tái định cư có thể hiểu là: “Tái định

cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở”

22

Trên thực tế, người bị Nhà nước THĐ không còn nơi ăn chốn ở, phải di chuyển đến nơi khác để sinh sống, cuộc sống khó khăn thì Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm xã hội của mình trong việc bố trí một trong các hình thức tái định cư để người bị THĐ tạo lập cuộc sống mới Do đó, tái định cư chính là sự sắp xếp nơi ở mới cho người bị THĐ không còn đất ở hoặc tạo điều kiện để người bị THĐ tự lo nơi ở mới của mình thông qua các hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước

Theo Điều 85, LĐĐ năm 2013 quy định về lập và thực hiện dự án tái định:

1 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm

tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất

2 Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền

3 Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà

ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư

Theo Điều 86, LĐĐ năm 2013 quy định về bố trí tái định cư cho người có đất ở thu hồi mà phải di chuyển chỗ ở:

1 Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện giao trách nhiệm bố trí tái định

cư phải thông báo cho người có đất ở thu hồi thuộc đối tượng phải di chuyển chỗ ở về dự kiến phương án bố trí tái định cư và niêm yết công khai ít nhất là 15 ngày tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân

cư nơi có đất thu hồi và tại nơi tái định cư trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bố trí tái định cư

Nội dung thông báo gồm địa điểm, quy mô quỹ đất, quỹ nhà tái định cư, thiết kế, diện tích từng lô đất, căn hộ, giá đất, giá nhà tái định cư; dự kiến bố trí tái định cư cho người có đất thu hồi

23

2 Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư Ưu tiên vị trí thuận lợi cho người có đất thu hồi sớm bàn giao mặt bằng, người có đất thu hồi

là người có công với cách mạng

Phương án bố trí tái định cư đã được phê duyệt phải được công bố công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi và tại nơi tái định cư

3 Giá đất cụ thể tính thu tiền sử dụng đất tại nơi tái định cư, giá bán nhà ở tái định cư do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định

4 Trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái đinh cư tối thiểu thì được Nhà nước

hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu

1.2 Những Vấn Đề Lý Luận Về Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành Chính Liên Quan Đến Thu Hồi Đất Của Viện Kiểm Sát Nhân Dân

1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất

1.2.1.1 Khái niệm về xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất

Hoạt động xét xử án hành chính đã ra đời từ rất lâu trong lịch sử Ở thời

kỳ Cộng hòa quý tộc Sparta, Hội đồng năm quan sát được thành lập để đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ, trong đó có chức năng tư pháp Còn ở thành bang Aten, Tòa bồi thẩm là cơ quan xét xử và giám sát tư pháp cao nhất được bầu ra hàng năm bằng phương pháp bỏ phiếu ở Hội nghị công dân[17] Việt Nam trước đời nhà Nguyễn vị chủ tịch pháp đình hàng xã thường là vị xã trưởng, vì trong thời

kỳ này xã trưởng là người có uy tín nhất trong xã Nhưng tình hình này đã thay đổi hẳn dưới triều Nguyễn kể từ năm 1802 trở đi đó là Tiên chỉ - đệ nhất kỳ mục

là người xét xử [18] Ở Trung Quốc cổ đại, dưới vua, tại trung ương bộ Hình có chức năng trông coi hình pháp, xét xử và ngục tụng; tại địa phương, các quan quản lý hành chính cũng kiêm nhiệm luôn chức năng xét xử

24

Trong khoa học pháp lý quốc tế hiện đại, khi nhắc đến cụm từ “xét xử”

(adjudication), người ta sẽ nghĩ ngay đến phương thức giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình [19] sử dụng một bên thứ ba độc lập để đưa ra kết luận

về vụ tranh chấp Trong khi ở một số quốc gia trên thế giới như Anh, Mỹ, Pháp, xét xử là hoạt động pháp lý của cả tổ chức tòa án và trọng tài thì ở Việt Nam hiện, xét xử là nghiệp vụ chuyên môn và duy nhất của hệ thống tòa án Theo từ điển của trường Đại học Oxford, xét xử là quá trình đưa ra quyết định chính thức

về việc ai đúng trong sự bất đồng giữa hai nhóm, tổ chức; các quyết định đó được thực hiện[20] Trong Hán tự Trung Hoa, xét xử bắt nguồn từ cụm từ: thẩm

lý thử án, tức là xét xử vụ án Trong bảng giải thích thuật ngữ của văn phòng tiểu bang Washington (Hoa Kỳ), xét xử là quá trình pháp lý mà theo đó cơ quan tài phán sẽ xét chứng cứ và lập luận, bao gồm cả biện hộ pháp lý được đưa ra bởi các bên đương sự để đi đến một quyết định hoặc bản án mà trong đó xác định quyền và nghĩa vụ giữa các bên liên quan [21]

Tiếp đến, chúng ta cần làm rõ nội dung của thuật ngữ “vụ án” Xét về mặt tách nghĩa, “vụ” là sự việc không hay, rắc rối xảy ra cần phải giải quyết, “án” là

sự kiện liên quan đến pháp luật đã được đưa ra tòa để xét xử Như vậy, có thể hiểu một cách cơ bản nhất, vụ án là sự việc không hay, rắc rối, tranh chấp đã xảy

ra giữa các chủ thể trong quan hệ pháp luật được đưa ra tòa để giải quyết Trong

khi đó, bản thân khái niệm “hành chính” cũng được giải thích dưới nhiều khía

cạnh khác nhau Theo từ điển Oxford, hành chính (Administration) là các hoạt động được thực hiện để lập kế hoạch, tổ chức và điều hành một doanh nghiệp, trường học hoặc tổ chức khác[22], tức là nói đến sự quản lý nội bộ Hán Việt từ điển cũng đã định nghĩa hành chính là việc nắm giữ chính quyền quốc gia, thi hành chính trị, quản lý sự vụ quốc gia theo lãnh thổ như nội dung chính, ngoại giao, giáo dục, quân sự,…[23] Khái niện thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai Như vậy, vụ

án hành chính liên quan đến thu hồi đất được đề cập ở đây phải là vụ án liên

25

quan tới hoạt động quản lý của Nhà nước về thu hồi đất, được giải quyết tại tòa

án có thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính, do cá nhân, tổ chức hoặc chính cơ quan nhà nước khởi kiện các quyết định liên quan đến thu hồi đất yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Có thể nói, xét xử án hành chính liên quan đến thu hồi đất là một trong những giai đoạn của thủ tục tố tụng hành chính và là một chuỗi các hoạt động thụ lý, xem xét, kiểm tra, xác minh, thu thập, bổ sung chứng cứ, kiến nghị, yêu cầu, kết luận, ra phán quyết để giải quyết vụ án hành chính về thu hồi đất được chính xác Có thể định nghĩa xét xử án hành chính về thu hồi đất như sau:

Xét xử án hành chính về thu hồi đất là việc tòa án nhân dân có thẩm quyền thụ lý và đưa vụ án ra xét xử công khai tại phiên tòa theo thủ tục tố tụng hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

1.2.1.2 Đặc điểm của xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất

Xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi dưới góc độ nào đó, được nhìn nhận là một biện pháp giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hệ thống tư pháp có tính tối ưu hơn cả Đồng thời, nó cũng có những đặc trưng so với việc xét xử các vụ án hành chính khác nói riêng và quá trình giải quyết tranh chấp trong quan hệ pháp luật về đất đai nói chung

Về mục đích, xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất là hướng tới xem xét về tính hợp pháp, có căn cứ đối với các quyết định có liên quan đến thu hồi đất Với ý nghĩa cơ bản, việc xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất là hướng tới các mục đích chung của Nhà nước là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khi bị Nhà nước thu hồi đất Đặc biệt hơn, kết quả của hoạt động xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất còn hướng tới việc bảo đảm tính có căn cứ, hợp pháp của các quyết định có liên quan đến thu hồi đất, thông qua đó tạo ra tính ổn định, thông suốt và hiệu lực của nền hành chính quốc gia

26

Về thẩm quyền, xét xử các vụ án hành chính có liên quan đến thu hồi đất

là thẩm quyền của TAND Trước đây, tòa án nhân dân cấp huyện không tổ chức phân tòa hành chính mà giao cho các thẩm phán hành chính chuyên trách,từ cấp tỉnh trở lên, các tòa án hành chính được thành lập bên cạnh các phân tòa hình sự, dân sự, kinh tế và lao động [1] thì theo quy định của LTCTAND số 62/2014/QH13, TAND cấp huyện đã có thể có Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa gia đình và người chưa thành niên, Tòa xử lý hành chính [2] Bên cạnh TAND cũng

có TAQS nhưng các tòa này được tổ chức trong Quân đội nhân dân Việt Nam để xét xử những vụ án mà bị cáo là quân nhân tại ngũ và những vụ án khác theo quy định của luật[3], không xét xử án hành chính

Về pháp luật áp dụng, bên cạnh việc xem xét pháp luật nội dung, việc xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất được thực hiện theo trình tự, thủ tục tư pháp do pháp luật tố tụng hành chính quy định Các văn bản có hiệu lực liên quan đến xét xử

vụ án hành chính có thể kể đến như LTTHC năm 2015 và Nghị quyết số 104/2015/QH13 về thi hành LTTHC hướng dẫn việc tố tụng hành chính đối với những vụ án hành chính, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành

Về đối tượng của xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất, theo Điều

30, LTTHC số 93/2015/QH13, đối tượng của xét xử án hành chính là các QĐHC, HVHC của người có thẩm quyền có liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư [4] Có thể thấy rằng, đối tượng xét xử của các vụ án hành chính về thu hồi đất cũng có sự tương đồng với một số quốc gia trên thế giới, chẳng hạn như Trung Quốc Trong LTTHC, Trung Hoa có 12 đối tượng được tòa án hành chính thụ lý trong đó có các quyết định của cơ quan hành chính trong hoạt động quản lý đất đai, quy định này cũng tương đồng với pháp luật Việt Nam, TANDTC cũng xác định đây là đối tượng của xét xử án hành chính [26]

Về đương sự tham gia vụ án hành chính về thu hồi đất, bên bị kiện thường

là UBND, Chủ tịch UBND từ cấp huyện trở lên và là người có khả năng chi phối nhất định Với tư cách là chủ thể quản lý về đất đai, những cơ quan, cá

27

nhân này có thẩm quyền trong thực hiện các hoạt động của mình thông qua nhiều hình thức khác nhau trong đó chủ yếu là ban hành các quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, quyết định cưỡng chế thu hồi đất và kiểm đếm bắt buộc và thực hiện hành vi để tác động đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức xã hội có đất bị thu hồi Trên thực tế, không phải lúc nào người dân cũng đồng ý với sự tác động của chủ thể quản lý đó [27] Thường thì các vụ

án hành chính về thu hồi đất đều là án “dân kiện quan”, Tòa án làm trung gian

phân xử, Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất của Tòa án [28] Trong tố

tụng hành chính không có khái niệm “nguyên đơn”, “bị đơn” như tố tụng dân sự,

mà các đương sự ở đây là “người khởi kiện” và “người bị kiện”

1.2.2 Khái niệm và đặc điểm của kiểm sát xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất

1.2.2.1 Khái niệm kiểm sát xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất

Nói đến hoạt động kiểm sát là đề cập đến chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân Nhìn lại lịch sự hình thành cơ quan kiểm sát tư pháp thì cơ quan này

ra đời muộn hơn so với hệ thống tòa án và kiểm sát chỉ là chức năng bổ trợ của chức năng công tố Năm 1302, dưới triều vua Philippe IV ở Pháp, Viên công tố đầu tiên được ra đời nhưng chức năng chính là bảo vệ nhà Vua, sau đó mới tách

ra khỏi Nghị viện và có chức năng giám sát ngân khố và công việc tố tụng hình sự.[ 29.30] Năm 1772, ở nước Nga đã hình thành một cơ quan nhà nước đặc thù có ảnh hưởng mạnh mẽ với chức năng giám sát, có nhiệm vụ kháng nghị các quyết định và hành vi trái pháp luật của bất kỳ cơ quan và quan chức nào, thông báo cho nhà vua về những vi phạm pháp luật được phát hiện được gọi là Viện công tố Thời kỳ này các Viện công tố đã thực hiện các chức năng giám sát gần giống như Kiểm sát chung của Viện kiểm sát Liên Xô mới được thành lập[31] Trung Quốc thời kỳ phong kiến cũng có các tòa ngự sử (sát viện) giữ chức năng giám sát về việc quan lại Ở Việt Nam, tiền thân của Viện kiểm sát nhân dân cũng có tên là Viện công tố [32], sau đó Điều 105, Hiến pháp năm 1959 sửa

28

thành Viện kiểm sát nhân dân, với chức năng chính là kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân Qua các thời kỳ tiếp theo, Viện Kiểm sát nhân dân được biết đến nhiều hơn với tư cách là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp Theo quy định của Hiến pháp, LTCVKSND, LTTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành thì Viện Kiểm sát có quyền giám sát việc tuân theo pháp luật đối với hoạt động tố tụng hành chính Viện kiểm sát có quyền kháng nghị đối với bản án Tòa đã tuyên chưa có hiệu lực pháp luật và bản án đã có hiệu lực nếu phát hiện sai phạm theo quy định của pháp luật Vậy thì kiểm sát có nghĩa là gì?

Về ngôn ngữ học, kiểm sát là một tổ hợp từ ghép tiếng Hán – Việt có cách viết phồn thể, được tạo bởi từ tra xét, lục xét và từ coi xét.[33] Kiểm sát cũng được biết đến là hoạt động kiểm tra và giám sát Biện pháp giám sát chủ yếu của Viện Kiểm sát đối với hoạt động tố tụng hành chính là kháng nghị hoặc đưa ra kiến nghị với Tòa án [34] Trong các văn bản pháp lý được dịch sang tiếng anh của Chính phủ Việt Nam và Trung Quốc thì kiểm sát được dịch là Supervise (Supervising, supervision), nghĩa là phải chịu trách nhiệm về ai đó hoặc việc gì

đó và chắc chắn rằng tất cả mọi thứ được thực hiện một cách chính xác, an toàn

Để hoạt động kiểm sát được đúng đắn và có hiệu quả thì bản thân cá nhân, cơ quan thực hiện hoạt động này phải thực sự vô tư và khách quan

Như vậy, có thể thấy rằng thuật ngữ “Kiểm sát xét xử các vụ án hành chính” cũng giống như “Kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất”

được nhìn nhận dưới góc độ là hoạt động mang tính quyền lực, nó là trách nhiệm cũng như quyền hạn của VKSND trong lĩnh vực tư pháp Qua quá trình

tìm hiểu và phân tích nội dung của các thuật ngữ có liên quan, khái niệm “Kiểm sát xét xử các vụ án hành chính” và “Kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu đất” được hiểu như sau:

29

Kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất là việc VKSND kiểm tra, giám sát và đưa ra ý kiến trên cơ sở pháp luật về hoạt động xét xử vụ án hành chính về thu hồi đất của TAND có thẩm quyền theo thủ tục tố tụng hành chính nhằm đảm bảo các quyết định có liên quan đến thu hồi đất, người có thẩm quyền ra quyết định bảo đảm có căn cứ, đúng pháp luật và tuân thủ pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính cũng như bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của

cá nhân, tổ chức có đất bị thu hồi

1.2.2.2 Đặc điểm của kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất

Thứ nhất, về chủ thể của hoạt động kiểm sát xét xử các vụ án hành chính

về thu hồi đất

Cũng giống như hoạt động kiểm sát xét xử các vụ án hành chính, hoạt

động kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất là thẩm quyền của VKSND, bởi lẽ đây là cơ quan được Đảng và Nhà nước trao cho quyền kiểm sát hoạt động tư pháp, mà trong đó xét xử án hành chính lại là một phân nhánh của hoạt động này

Hệ thống tổ chức VKSND cũng tương tự như hệ thống tòa án nhân dân,

có sự đối trọng và ngang bằng nhất định, bao gồm: VKSNDTC, VKSND cấp cao, VKSND cấp tỉnh, VKSND cấp huyện và Viện kiểm sát quân sự các cấp Đối với VKSNDTC, tổ chức bộ máy gồm có Ủy ban kiểm sát; Văn phòng; Cơ quan điều tra; Các cục, vụ, viện và tương đương; Các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng, các cơ quan báo chí và các đơn vị sự nghiệp công lập khác và Viện kiểm sát quân sự Trung ương VKSNDTC có Viện trưởng, các Phó Viện trưởng VKSNDTC, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên; Thủ trưởng, các Phó thủ trưởng Cơ quan điều tra, Điều tra viên; công chức khác, viên chức và người lao động khác

Cơ cấu tổ chức của VKSND cấp cao, ngoài Ủy ban kiểm sát, Văn phòng thì có các viện và tương đương Đối với VKSND cấp tỉnh, cấp huyện chỉ có Ủy ban kiểm sát; Văn phòng; các phòng và tương đương Ở cấp huyện, những nơi chưa

đủ điều kiện thành lập phòng thì có các bộ phận công tác và bộ máy giúp việc

30

Trong công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến các quyết định về thu hồi đất, Viện kiểm sát các cấp tự quản lý chặt chẽ hoạt động của mình VKSND cấp tỉnh quản lý tình hình và kết quả hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện, VKSND cấp cao quản lý tình hình và kết quả hoạt động của VKSNDTC quản lý tình hình và kết quả hoạt động của toàn ngành

Viện trưởng Viện kiểm sát các cấp, Phó Viện trưởng được Viện trưởng ủy quyền có nhiệm vụ tổ chức và chỉ đạo thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính Khi thực hiện nhiệm vụ, Viện trưởng VKSND các cấp, Phó Viện trưởng được Viện trưởng ủy quyền thực hiện nhiều nhiệm, quyền hạn quy định tại Điều 42, LTTHC năm 2015

Kiểm sát viên, Kiểm tra viên các cấp được Viện trưởng phân công nhiệm

vụ kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 43, 44 LTTHC năm 2015; chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND cùng cấp Viện trưởng VKSND cấp dưới chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của Viện trưởng VKSND cấp trên về nghiệp vụ Viện trưởng VKSND các cấp chịu

sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSNDTC Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, chuyên viên được phân công kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính chịu sự lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp của Viện trưởng đối với VKSND cấp huyện; Lãnh đạo phòng, lãnh đạo Viện trực tiếp phụ trách đối với VKSND cấp tỉnh; Lãnh đạo Viện, Lãnh đạo phòng nghiệp vụ, Lãnh đạo VKSND cấp cao, Lãnh đạo Vụ và Lãnh đạo Viện trực tiệp phụ trách đối với VKSNDTC

Trong khi thực hiện nhiệm vụ, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Chuyên viên các cấp được phân công kiểm tra việc giải quyết vụ ánh hành chính có quan điểm khác với quan điểm của Lãnh đạo trực tiếp phụ trách thì vẫn phải chấp hành nhưng có quyền bảo lưu quan điểm của mình và báo cáo với lãnh đạo cấp trên Đối với VKSND cấp huyện và cấp tỉnh thì báo cáo đồng chí Viện trưởng, đối với VKSND cấp cao thì báo cáo với đồng chí lãnh đạo phụ trách trực tiếp Trường hợp vẫn còn ý kiến khác nhau thì báo cáo đồng chí Viện trưởng Đối với

Nhắc đến phạm vi kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất là

nhắc đến thời điểm Viện kiểm sát có quyền “can thiệp” giám sát hoạt động xét

xử của cơ quan tòa án đối với tính có căn cứ và hợp pháp của các quyết định có liên quan đến thu hồi đất, người có thẩm quyền quyết định việc thu hồi đất Khoản 02, Điều 23, LTTHC năm 2010 và Khoản 02, Điều 25, LTTHC năm

2015 đều quy định rằng: VKSND kiểm sát các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án Vậy đâu là thời điểm bắt đầu và kết thúc công tác kiểm sát xét xử án hành chính về thu hồi đất? Nếu suy nghĩ một cách máy móc, thì Viện kiểm sát chỉ can thiệp khi tòa chấp nhận thụ lý vụ án, còn trường hợp tòa trả lại đơn khởi kiện sẽ nằm ngoài giai đoạn xét xử án hành chính

về thu hồi đất Để khắc phục cách hiểu cứng nhắc này, Quy chế về công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSNDTC đã giải thích rõ:

“Công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính bắt đầu từ khi Tòa án

xử lý đơn khởi kiện đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án”[5] Như vậy, khi tham

gia kiểm sát xét xử án hành chính về thu hồi đất, kiểm sát viên sẽ kiểm tra, giám sát và đưa ra ý kiến về hoạt động trả lại đơn khởi kiện; thụ lý vụ án; giải quyết

vụ án theo thủ tục sở thẩm, theo thủ tục phúc thẩm, theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm; kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; và kiểm sát thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng thẩm phán TANDTC

Dưới góc độ luật học, hoạt động kiểm sát chung không chỉ đơn thuần là kiểm tra, giám sát theo trình tự tố tụng mà còn kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan hành pháp từ cấp Bộ trở xuống, của chính quyền địa phương các cấp, của các cơ quan, tổ chức và công dân trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội, để thông qua đó kịp thời phát hiện, xử lý và

32

kiến nghị xử lý khắc phục vi phạm pháp luật như thực hiện không đúng luật hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trái với luật So với việc kiểm sát chung, kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất có tính chất đặc thù, giới hạn trong thủ tục tố tụng hành chính, pháp luật về thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013

Thứ ba, về đối tượng kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất

Nhiều câu hỏi đặt ra, kiểm sát viên sẽ kiểm tra, giám sát những vấn đề, nội dung gì trong giai đoạn thụ lý và xét xử vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất Với tính chất là hoạt động kiểm sát, không phải hoạt động công tố, cho nên đối tượng của công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất là việc tuân theo pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành

tố tụng và những người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính về thu hồi đất; tính có căn cứ và hợp pháp của các quyết định có liên quan đến việc thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai[15] Bên cạnh Viện trưởng Viện kiểm sát, Kiểm sát viên và Kiểm tra viên, những người tiến hành tố tụng hành chính gồm có Chánh án tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên và Thư ký tòa án Những người tham gia tố tụng bao gồm đương sự (người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi liên quan đến vụ án), người đại diện của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự (Luật

sư, Trợ giúp viên pháp lý), người làm chứng, người giám định, người phiên dịch Khi thực hiện quyền giám sát, Viện kiểm sát sẽ kiểm tra và giám sát các hoạt động tố tụng để xem người tiến hành tố tụng đã thực hiện đúng trách nhiệm

và quyền hạn của mình chưa, người tham gia tố tụng đã thực hiện quyền ra sao

và nghĩa vụ của họ như thế nào

Theo quy định tại Điều 25 LTTHC 2015 thì VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính Tuy nhiên, phương thức để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong xét xử cac

vụ án hành chính về thu hồi đất (kiểm sát trực tiếp hay kiểm sát qua văn bản),

tố tụng hành chính, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét

xử nghị án.” Theo đó, nếu Viện Kiểm sát chỉ thực hiện việc kiểm sát việc tuân

theo pháp luật, không phát biểu về nội dung vụ án và quan điểm về việc giải quyết vụ án[16,14] thì Kiểm sát viên tham gia phiên tòa sơ thẩm có được hỏi các đương sự không? Nếu được thì hỏi về những vấn đề gì? Về nội dung vụ án hay

về thủ tục tố tụng? Đây là những vấn đề chưa được làm rõ[36] Như vậy, việc tham gia của Kiểm sát viên tại phiên tòa chẳng có ý nghĩa gì trong quá trính giải quyết vụ án để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự đã làm hạn chế quyền của Viện Kiểm sát đối với các vụ án sơ thẩm[37] Mặt khác, cũng có quan

điểm cứng rắn hơn về vấn đề này, cho rằng “mặc dù LTTHC không quy định Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về nội dung, nhưng Luật không cấm Kiểm sát viên xét hỏi về nội dung giải quyết vụ án đối với những vấn đề chưa được Hội đồng xét xử làm rõ, nhằm giúp cho Hội đồng xét xử nghị án và tuyên án đúng pháp luật và buộc thế các đương sự phải trả lời, nếu không trả lời thì coi như chấp nhận đã thực hiện hành vi trái pháp luật và thua kiện”[38] Khắc phục

những hạn chế trên, LTTHC năm 2015 đã mở rộng phạm vi kiểm sát, không chỉ

về mặt tuân thủ pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng mà còn kiểm sát cả về mặt giải quyết nội dung vụ án tức

là tính hợp pháp và có căn cứ của quyết định, hành vi của người có thẩm quyền liên quan đến thu hồi đất

Bên cạnh đó, Khoản 03, Điều 25, Luật này quy định: “3 Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân

34

sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát kiến nghị Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó.” Với quy định này các quyết định, hành vi của người có thẩm quyền thu hồi

đất là của UBND, Chủ tịch UBND từ cấp huyện trở lên Nên thực tế để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự nếu quyết định, hành vi có liên quan, xâm phạm đến lợi ích của họ sẽ rất khó cho người đứng ra khởi kiện là chính Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (hoặc cơ quan hành chính cấp trên) nơi người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự cư trú [39]

Thứ tư, về mục tiêu của hoạt động kiểm sát xét xử các vụ án hành chính

về thu hồi đất

Công bằng, bình đẳng và dân chủ không chỉ là các tiêu chuẩn, các nguyên tắc được thừa nhận chung thể hiện bản chất của Nhà nước pháp quyền mà còn là đòi hỏi đối với các hoạt động của các cơ quan lập pháp,hành pháp và tư pháp nhằm mang lại lợi ích chung cho toàn xã hội và nhân dân Công bằng, bình đẳng trong hoạt động tư pháp nói chung và hoạt động áp dụng pháp luật của Viện kiểm sát trong kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất nói

riêng phải “tạo điều kiện và đảm bảo mọi cơ quan, tổ chức và công dân được bình đẳng trước pháp luật; bảo đảm mọi vi phạm phải được xử lý nghiêm minh theo đúng pháp luật, bất luận người vi phạm là ai, có địa vị như thế nào trong

xã hội”[40] Kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất là một trong

các nội dung của hoạt động kiểm sát các hoạt động tư pháp Khi Tòa án xét xử những khiếu kiện về đất đai của người khởi kiện với cơ quan và những người có thẩm quyền trong việc thu hồi đất, nên khi tham gia giải quyết, rất cần sự giám sát và phối hợp của Viện kiểm sát Mặt khác, đây là một trong những phương thức bảo vệ quyền và lợi ích của công dân khi tham gia quan hệ pháp luật tố tụng hành chính, đồng thời hoạt động kiểm sát cũng góp phần đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được đúng pháp luật Điều quan trọng và cốt