Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam

Các cấp ngân sách có quan hệ trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi theo luật ví dụ trung ưưng được giao các nguồn thu và nhịêm vụ chi lớn, địa phương được giao các nguồn thu gắn

NGUYỄN MINH TÂN

Cơ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỤC TIỄN • • c ủ a v i ệ c• h o à n

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC • • • •

NGƯỜI HUỚNG DẪN KHOA HỌC

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ PHÁP LUẬT ĐlỂU CHỈNH PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Phàn cấp quản lý NSNN và những nhân tô ảnh hưởng đến

phân cấp quản lý NSNN

2.2 Thực trạng pháp luật vể phân cấp quản lý NSNN 34

Kết luận chương 2 56

Chương 3

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ

PHẢN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC Ỏ NƯỚC TA

3.1 Phưong hướng hoàn thiên pháp luât về phân cấp quản lý

3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN 63

3.2.2 Hoàn thiện chế định pháp luật về phân cấp thẩm quyền của

Quốc hội, HĐND trong việc quyết định dự toán, phân bổ dự toán và

phê chuẩn quvết toán ngân sách

3.2.3 Hoàn thiện chế định pháp luật về phân cấp thẩm quyền ban

hành các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngàn sách

3.2.4 Hoàn thiện chế định pháp luật về phân cấp nguồn thu, nhịêm

vụ chi cho các cấp ngân sách

3.3 Các biện pháp bảo đảm cho việc hoàn thiện các chế định pháp

luật về phân cấp quản lý NSNN

3.3.1 Nhà nước phải tiến hành cải cách bộ máy, phân định rõ chức

năng, nhiệm vụ theo đặc điểm của mỗi cấp chính quyền

3.3.2 Nâng cao trình độ pháp luật, nghịêp vụ của cán bộ điều hành

NSNN: Ngân sách Nhà nước

NSTW: Ngân sách Trung ương

NSĐP: Ngân sách Địa phương

N S : Ngân sách

ĐCS : Đảng cộng sản

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

HĐND: Hội đồng Nhân dân

UBND: Uỷ ban Nhân dân

ƯBTVQH: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội KT-XH : Kinh tế - Xã hội

XDCB: Xây dựng cơ bán

GDP: Tổng sản phẩm nội địa

GTGT: Giá trị gia tăng

ODA: Viện trợ phát triển chính thức TNDN: Thu nhập doanh nghiệp

TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt

TW: Trung ương

DNNN: Doanh nghiệp nhà nước

, ODA: Viện trợ phát triển chính thức KBNN: Kho bạc Nhà nước

1 Sự cần thiết, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài luận văn

Trong quá trình chuyển đổi cư chế quản lý kinh tế ở nước ta, pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần Luật NSNN được Quốc hội thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 đã đặt nền móng pháp lý cho việc xây đựng và hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN theo đòi hỏi của cơ chế thị trường Tuy nhiên, thực tế qua thời gian thi hành Luật NSNN (hưn 5 năm), chế độ phân cấp quản lý NSNN tuy đã mang lại những kết quả bước đầu, có ý nghĩa cơ bản, nhưng đồng thời cũng bộc ỉộ nhiều nhưực điểm, hạn chế và tồn tại cần được nghièn cứu tháo gỡ bằng các giải pháp thích hợp

Hơn nữa, trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, cùng với xu hướng toàn cầu hoá, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực; cải cách kinh tế và cải cách hành chính sẽ diễn ra mạnh mõ hơn; nhiều vấn đề phát sinh từ chế độ phân cấp quán lý NSNN hiện hành cần được nghiên cứu hoàn thiện Do đó, đây là vấn dề dược các cơ quan chức năng đặc biệt quan tâm

Về phương diện nghiên cứu khoa học, các công trình nghiên cứu đã được công bố cho thấy, việc nghiên cứu lý luận điều chính pháp luật về phàn cấp quản lý NSNN chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn Một số công trình nghiên cứu ở dạng các bài báo, chủ yếu đề cập tới từng mặt, từng khía cạnh của chế

độ phân cấp quản-lý NSNN mà chưa có công trình nghiên cứu có tính hệ thống Các công trình nghiên cứu công phu chỉ là các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN dưới góc độ kinh tế học mà thiêu vắng các công trình nghiên cứu Luật học

Trước những yêu cầu bức xúc nêu trên, tác giả chọn đề tài nghiên cứu

“Cỡ' sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện phá p luật điều chỉnh phán

cáp quản lý ngàn sách nhà nước ở Việt n a m ” làm luận văn Cao học của

mình

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tưựng nghiên cứu của luận văn là pháp luật điều chính phàn cáp

quản lý NSNN và thực tiễn áp dụng, các mối liên hệ với chế độ phân cấp

quản lý KT-XH và phân cấp quản lý hành chính

Về phạm vi nghiên cứu, xuất phát từ hướng nghiên cứu để đạt mục

đích là luận chứng cho phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về

phân cấp quản lý NSNN nên luận văn không mô tả toàn bộ các quy định hiện

hành về phân cấp quản lý NSNN mà tập trung đánh giá thực trạng pháp luật

để đề ra giải pháp cho những vấn đề phát sinh

3 Mục đích nghiên cứu

và sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN trong

nền kinh tế thị trường

-.Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tế áp dụng pháp luật về phân

cấp quản lý NSNN Trên cơ sở đó, đề xuất phương hướng hoàn thiện pháp

luật về phân cấp quản lý NSNN, các quan điểm và giải pháp hoàn thiện các

quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN ở nước ta; Các biện pháp bảo

đảm cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về phân cấp quản lỷ NSNN

nhằm phát huy đầy đủ vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường định

hướng XHCN ở nước ta

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình phân tích lý thuyết và thực tiễn các nước về chế độ

phân cấp quản lý NSNN, luận văn sử dụng phương pháp duy vật biên chứng

và duy vật lịch sử eủa chủ nghĩa Mác - Lê Nin, lý luận chung về Nhà nước và

Pháp luật Trong quá trình tổng hợp và đánh giá các mối quan hệ diễn ra

trong thực tiễn ở Việt Nam, luận văn đã sử dụng phương pháp so sánh, thống

kê xã hội học, phân tích tổng hợp, dựa trên lý thuyết về Nhà nước và Pháp

luật cũng như thực tiễn quản lý NSNN ở nước ta Ngoài ra, để đạt được mục

đích nghiên cứu, bản lụân vãn còn sử dụng hệ thống các phương pháp luận

cuả các môn kinh tế học, tuân theo những nội dung cơ bản của khoa học

quản lý

5 Nhiệm vụ cua luận văn

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản liên quan đốn phân cấp quản lý NSNN (như khái niệm, nội dung, nguyên tắc, các nhân tố ảnh hưởng, các mồ hình phân cấp, trong đó chú ý gắn mô hình phân cấp quản lý NSNN với mô hình phân cấp quản lý kinh tế-xã hội và tổ chức hành chính nhà nước) Làm sáng tỏ sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản

lý NSNN; đối tượng điều chỉnh, nguồn luật điều chỉnh việc phàn cấp quản lý NSNN và nội dung một số quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản

lý NSNN

- Phân tích và làm rõ thực trạng pháp luật Việt Nam về phân cấp quản

lý NSNN, rút ra các đánh giá về pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN Từ đó luận chứng cho phương hướng và giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN; kiến nghị hoàn thịòn các quy định pháp luật về hệ thống NSNN, về phân cấp thẩm quyền của Quốc hội và HĐND, về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền, về ban hành các định mức tiêu chuẩn, về quy trình NSNN

6 Cơ cấu của luận vãn

Ngoài phần mở đẩu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn

được cơ cấu 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật vồ phàn cấp quản lý ngân sách nhà nước ử nước ta

1.1.1 Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN

Ngân sách nhà nước ra đời và tồn tại gắn liền với sự hiện diện của Nhà nước Đầu tiên, Nhà nước sử dụng ngân sách để nuôi binh lính và viên chức, sau đó, NSNN còn được sử dụng làm công cụ để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế-xã hội Thông qua các khoản thu (chủ yếu từ thuế) và các khoản chi, Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế, hạn chế sự phát triển của ngành hay lĩnh vực nào đó, hoặc hỗ trợ kinh phí tạo diều kịên cho ngành, lĩnhvực nào đó phát triển theo chính sách của Nhà nước

Như vậy, NSNN ra đời xuất phát từ yêu cầu thực hiện chức năng của Nhà nước, nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước Ngân sách đã trư thành phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại và hoạt dộng của hộ máy nhànước, thực hiện vai trò điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội

Theo quy định tại Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội thông qua ngày 20/3/1996 thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong

dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiên trong một năm để bảo đảm thực hịên các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước

Về phương diện k ế hoạch, NSNN là văn kiện của Nhà nước xác định

kế hoạch thu-chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình

tự pháp định [40, tr 651 ]

Về phương diện vốn, NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ thuộc sỏ hữu nhà nước - quỹ ngân sách - để phục vụ cho việc thực hiện chức nãng của nhà nước Ngân sách nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội phát sinh do nhà nước tạo lập, phân

phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng và quản lý kinh tế, xã hội của Nhà nước theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu [33, tr 40].

Trong các tài liệu nghiên cứu, tuỳ theo góc độ tiếp cận mà khái niệm NSNN còn được diễn đạt khác nhau Chẳng hạn, theo tác giả Tào Hữu Phùng-Nguyỗn Công Nghiệp thì “NSNN là dự toán (kế hoạch) thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (phổ biến là 1 năm)” [18, tr.7] Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền-Dương Thị Bình Minh, Trường Đại học Tài chính-Kế toán TP Hồ Chí Minh thì “NSNN là hệ thống các quan

hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội

để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước” [30, tr 89-90] Như vậy, khi nói đến NSNN, 3 dấu hiệu cơ bản cần đề cập:

Thứ nhất, NSNN là văn kiện nhà nước dự trù và cho phép thực hiên các

khoản thu, chi của quốc gia, đưực cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

Thứ hai, kết cấu của NSNN gồm các khoản thu và các khoản chi trong

dự toán Các khoản thu, chi này phản ánh thái độ của Nhà nước trong việc tập trung của cải xã hội vào quỹ NSNN vì mục đích chi tiôu của Nhà nước

Thứ ba, NSNN có tính niên độ (thực hiện trong một khoảng thời gian

nhất định)

Xét về bản chất, thì NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lạp, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước

Nhà nước là chủ thể tiến hành hoạt động NSNN, hay nói cách khác, hoạt động ngân sách là hoạt động của Nhà nước Trong quá trình tổ chức và điều hành NSNN, Nhà nước cần thiết phải thực hiện phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Phân cấp quản lý NSNN vừa là yêu cầu vừa là nội dung của hoạt động quản lý ngân sách của Nhà nước

Phân cấp quán lý NSNN là nhu cầu nội tại của hoạt động quản lý ngân sách nên Nhà nước nào cũng phải tiến hành Tiền đề xuất hiện khái niệm

“phàn cấp” bắt nguồn từ đặc trưng của Nhà nước là “phân chia dân cư theo lãnh thổ thành các đơn vị hành chính, không phụ thuộc vào chính kiến, huyết thống, nghề nghiệp hoặc giới tín h ” [31, tr.50] Trên cơ sở sự phân chia, có địa bàn, có dân cư, Nhà nước thiết lập quyền lực công cộng Lác động trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ Khi đã có tổ chức bộ máy nhà nước thì phải có chức năng, nhiệm vụ và kinh phí hoạt động Sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh hoạt động phân cấp quản lý ngân sách

1.1.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN

Vì ngân sách gắn với hệ thống các cấp chính quyền, nên khi nói đến phân cấp quản lý NSNN, người ta thường nghĩ ngay đến việc có hao nhiêu cấp ngân sách và mối quan hệ giữa các cấp đó như thế nào; mỗi cấp ngàn sách được quyền huy động những khoản thu nào cho riêng cấp mình, nhữn^ khoản thu nào thì phân chia giữa các cấp chính quyền; những nhiệm vụ chi nào mà từng cấp chính quyền phải đảm nhiệm; cơ quan nào có toàn quyền quyết định đối với một cấp ngân sách v.v

Phân cấp quản lý NSNN, xét về thực chất đó là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa

phân chia ranh giới quyền lực về quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền Vì vậy, nội dung phân cấp quản lý NSNN thể hịèn mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền Để vận hành bộ máy Nhà nước trong hoạt động ngân sách, yêu cầu đặt ra đối với Nhà nước là phải giải quyết các nội dung sau:

Thứ nhất, xác định mô hình tổ chức hệ thống NSNN

Hệ thống NSNN là tập hợp các cấp ngân sách lừ trung ương đến địa phương, vừa có tính độc lập tương đối, vừa có quan hệ phụ thuộc trong hệ thống

Hiện nay, trong các văn bản pháp luật và trong các tài liệu nghiên cứu, khái niệm cấp ngân sách chưa được làm rõ Theo chúng tôi, về dấu hiệu chủ quan, cấp ngân sách là một cơ cấu tổ chức mà về cơ bản việc động viên nguồn thu theo phân cấp có thể trang trải các nhiệm vụ chi của cấp đó Với

dấu hiệu chủ quan này, đòi hỏi Nhà nước khi thiết k ế hệ thống ngân sách không thể tuỳ tiện đặt ra cấp ngân sách mà phải căn cứ vào thực tế nguồn thu Nhận diện được dấu hiệu này, cho phép lý giải tại sao trước đây có thời kỳ ở nước ta việc chi tiêu của cấp huyện được thực hiện tương tự như một đơn vị

dư toán, v ề dấu hiệu khách quan, cấp ngân sách phải được Nhà nước phân định nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi Dấu hiệu này cho phép phân hiệt cấp ngân sách với các loại dơn vị dự toán Bởi vì, khác với cấp ngàn sách, các đơn vị dự toán chỉ được Nhà nước cấp hạn mức kinh phí để chi cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình mà không được phân định nguồn thu Mặt khác, cần thấy rằng, cấp ngân sách trong hệ thống nt;ân sách vừa có tính độc lập tưưng đối, vừa có mối quan hệ với hệ thống ngân sách trong xây dựng, thực hiện dự toán ngân sách và cả việc điều hoà, hỗ trợ kinh phí Điều này lý giải tại sao ở nước ta từ năm 1983 trở vồ trước, chính quyền cấp xã có ngân sách nhưng; ngân sách cấp xã không phải là đơn vị cơ sở của hệ thống NSNN

thống nhất của hệ thống mà nó là bộ phận cấu thành Điều đó thể hiện ở chỗ, phần ngân sách gắn với mỗi cấp chính quyền chỉ là một bộ phận ngân sách thuộc quyền chi phối, sử dụng của cấp chính quyền dóA Khi nói “phần ngân sách” chủ yếu đề cập đến việc sử dụng khối lượng tiền tệ với tư cách là một

bộ phận của quỹ NSNN thống nhất được giao cho từng cấp chính quyền, hiển nhiên không đề cập nhiều đến việc tạo lập tăng thêm khối lượng tiền tệ đó Còn khi nói “cấp ngân sách” là ngụ ý không những bao gồm “phần ngân sách” của m ột cấp chính quyền mà còn đề cao trách nhiẹm của cấp chính quyền, không chỉ là sử dụng mà quan trọng hơn là phải tạo lập để tăng thêm khối lượng tiền tệ, tức là các cấp chính quyền phải luôn luôn bận tâm nhiều với vấn đề huy động nguồn lực, phát triển nội lực để không bị động, khai thác các nguồn tiềm năng thế mạnh để phát triển kinh tế-xã hội ử địa phương Với diễn giải như vậy, nhiều nhà kinh tế cho rằng “cấp ngân sách” là một bộ phận của hệ thống ngân sách nhưng có tính độc lập tương đối khá cao đối với hệ thống đó [8J

ăng, nhiệm vụ của cấp chính quyền cho nên cấp ngân sách phải gắn với việc tổn tại và tổ chức một cấp chính quyền, nhưng đồng thời cấp chính quyền

cũng phải được phàn cấp quản lý kinh tế-xã hội trên địa bàn, được phàn cấp quản lý thu và trực tiếp thu một số khoản tha, được giao bảo đảm các nhiệm

vụ chi để thực hịên chức năng, nhiệm vụ của cấp chính quyền đó Cơ quan quyền lực nhà nước ử cấp chính quyền đó phải có quyền thực sự quyết định ngân sách ở cấp mình

T hứ hai, giải quyết về thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật của

các cơ quan Nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động NSNN

Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng của phân cấp quản

lý NSNN, đòi hỏi phải làm rõ vấn đề ai là người ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn; phạm vi, mức độ, lĩnh vực ban hành thuộc thẩm quyền cúa mỗi cấp chính quyền Nói cách khác, phải giải quyết được vấn đề thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật liên quan tới NSNN do trung ương hay địa phương ban hành? Các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức nào thì do trung ương quyết định có tác dụng chi phối địa phương đến mức nào? Hoặc địa phương có quyền ban hành những loại chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức nào? Một khi giải quyết thoả đáng và quy định

rõ được những vấn đề nêu trên thì mới đảm bảo được tính ổn định, tính pháp

lý, không gây sự tuỳ tiện, rối loạn trong quản lý NSNN

Thứ ba, giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền Nhà

nước trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiêm vụ chi và cân đối ngân sách

Nội dung này là vấn đề trọng tâm và cũng là vấn đề cực kỳ nan giải, là hạt nhân của việc xác lập chế độ phân cấp quản lý NSNN Thực chất của nội dung này là phân giao (phân chia) nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cho từng cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương Các vấn đề quan trọng của nội dung này như: Xác định những nguồn thu và nhiệm vụ chi mà chính quyền cấp trung ương phải đảm nhiệm cho các hoạt động của mình; Xác định những nguồn thu và nhiệm vụ chi mà chính quyền các cấp địa phương phải lo cho các hoạt động của mình; Khả năng cân đối thu, chi ngân sách ở mỗi cấp chính quyền theo những khoản thu, chi đã được phân cấp; Nếu địa phương không cân đối được thu, chi thì cách giải quyết thế nào ? Cấp nào có thể vay

nợ để bù đắp thiếu hụt và sử dụng hình thức vay nào? Nguồn trả nợ được íấy

từ đâu? Những khoản thu của NSTW và NSĐP do cơ quan nào thu, thống

nhất thu vào một mối hay giao cho cơ quan thu riêng của từng cấp (trung ưcíng và địa phương) thu một cách độc lập? Các địa phương có những điều kiện hoàn cảnh khác nhau thì xử lý như thế nào để đảm bảo công bằng trong

sự phát triển chung V V

Thực tiễn cho thấy, đây là những vấn đề hết sức phức tạp, khi thực

hiện thường vấp phải các khó khăn do sự biến động của khối lượng nguồn thu

và do sự phát triển không đồng đều ở các địa phương Đây cũng thể hịên mối quan hệ lợi ích giữa toàn cục với từng địa phương, từng vùng lãnh thổ Điều kịên để giải quyết tốt mối quan hệ này trước hết là phải xác định rõ về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, phân rõ các loại sản phẩm là hàng hoá, dịch vụ công cộng do chính quyền cung cấp và do cộng đồng tài trợ Trên cơ sở đó thiết lập hệ thống phân tích dự báo chuẩn xác để đánh giá khả năng nguồn thu và quản lý của từng cấp chính quyền, từ đó sử dụng các phương pháp diều hoà thích hợp nguồn lực tài chính của đất nước trong từng cấp chính quyền

Thứ tư, giải quyết mối quan hệ về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ

quan, chính quyền các cấp trong chu trình ngân sách

Chu trình ngân sách bao gồm tất cả các khâu: chuẩn bị ngân sách, lập ngân sách, duyệt, thông qua ngân sách, chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra, quyết toán ngân sách (gọi chung là lập, chấp hành, quyết toán) Trong mối quan hệ này, mức độ, phạm vi tham gia điều hành và kiểm soát

và các cư quan chuyên môn đối với các cấp ngân sách chính là thể hiện tính chất của phân cấp trong toàn bộ hệ thống

1.1.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN

Các nguyên tắc phân cấp là những yêu cầu khách quan mang tính quy luật đối với hoạt động phân cấp quản lý NSNN Tuy nhiên, mức độ nhận thức của Nhà nước (giai cấp nắm chính quyền) và tương quan lực lượng trong cơ quan ỉập pháp ở các nước có sự khác nhau nên mức độ vận dụng các nguyên tắc cũng khác nhau Tính quy luật của các nguyên tắc thể hiện ở chỗ, nếu hoạt động quản lý NSNN của một quốc gia không dựa trên những nguyên tắc được áp dụng phổ biến trên thế giới thì hoạt động quản lý NSNN sẽ kém hiệu quả ở khía cạnh này, nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN tồn tại như là kết

tinh của trí tuệ nhân loại trong hoạt động quản lý NSNN Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN có thể không được ghi thành tên nguyên tắc trong pháp luật nhưng do việc áp dụng chúng là yêu cầu khách quan mang tính quy luật nên nội dung của pháp luật và việc áp dụng pháp luật phải thể hiện chúng Khi những yêu cầu khách quan mang tính quy luật đối với hoạt động phân cấp quản lý NSNN được thể hịên trong pháp luật thì chúng trở thành các quy tắc xử sự bắt buộc (mang tính quy phạm) Tuy vậy, khác với các quy phạm pháp luật khác về phân cấp quản lý NSNN, các qụy phạm pháp luật có giá trị nguyên tắc là những quy phạm pháp luật có tính chỉ đạo, chi phối toàn

bộ quá trình phân cấp quản lý ngân sách của Nhà nước

Từ việc nghiên cứu nội dung điều chỉnh của pháp luật của một số nước điển hình [39], chúng tôi cho rằng, việc phân cấp quản lý NSNN phải theo các nguyên tắc cơ bản sau:

l 1.3.1 Đảm bảo sự tương ứng giữa hệ thống ngăn sách và tổ chức bộ máy nhà nước

Là công cụ vật chất quan trọng để bảo đảm cho Nhà nước thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội, NSNN ử Việt Nam và phổ biến trên thế giới trong mỗi giai đoạn phát triển được xây dựng ihco mô hình phù hợp với sự hình thành và phát triển của hệ thống chính quyền nhà nước các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế - xã hội cho các cấp chính quyền trong giai đoạn đó nhằm đảm bảo thực hiện đầy đủ chức năng vốn có của Nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội và trên toàn bộ vùng lãnh thổ của đất nước

Sự tương ứng giữa mỗi cấp chính quyền với một cấp ngân sách đã thúc đẩy các cấp thực thi chức năng và nhiệm vụ theo thẩm quyền một cách chú động và có hiệu quả Nếu Nhà nước được Lổ chức theo mô hình liên bang gồm nhiều bang khác nhau và mỗi bang có quyền tự trị tương đối độc lập thì NSNN cũng được phân cấp quản lý một cách tương ứng ihành ngân sách liên hang và ngân sách bang Ngân sách các bang có tính độc lập, nhất là trong lĩnh vực thu thuế, hoàn toàn thuộc quyền điều tiết của chính quyền bang trên địa bàn của bang theo quy định của pháp luật

Việt Nam là một quốc gia thống nhất, thực hiện nguyôn tắc phân chia hành chính lãnh thổ theo các cấp: trung ương, tỉnh (thành phố trực thuộc

trung ương), huỵên (và tương đương), xã (và tưưng đương) Các đưn vị hành chính lãnh thổ từ tỉnh xuống xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phưưng phục tùng trung ương Chủ quyền quốc gia là duy nhất mà đại diện là các thiết chế quyền lực ở cấp trung ươn£, còn các cấu trúc lãnh thổ ở địa phương không bao hàm ý nghĩa có tính chủ quyền, không có khái niệm “nhà nước địa phưưng” Do vậy, cách thức tổ chức hệ thống NSNN cũng phải đảm bảo tính tập trung thống nhất, phù hợp với hệ thống hành chính 4 cấp (trung ương, tỉnh, huyện, xã).

1.1.3.2 Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương

Ở các nước ngày nay, chính quyền trung ương đều là cấp thực hiện chủ quyền của quốc gia về đối nội và đối ngoại nên việc bảo đảm điều kiện vât chất tương ứng để chính quyền trung ương thực hịên các chức năng, nhiệm

vụ mang tính toàn quốc là cần thiết Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, chính quyền trung ương ngoài các nhịêm vụ trọng đại như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển, còn có nhiệm vụ không kém phẩn quan trọng là tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động kinh tế, thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng thì việc tập trung nguồn tài chính chú

yếu của ngân sách vào chính quyền trung ương là đòi hỏi mang tính bắt buộc

Chính quyền địa phương cấp trên cũng có nhiệm vụ quan trọng hưn chính quyền địa phương cấp dưới Để thực hiện nhịêm vụ, mõi cấp chính quyền cần

có trong tay nguồn lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính ỉớn hơn cấp dưới nhưng phải đảm nhận cấp phát kinh phí cho các yêu cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến toàn quốc hoặc vùng một lãnh thổ rộng lớn Kinh nghiệm các nước đều cho thấy, ngàn sách trung ương đều thâu tóm 'các nguồn thu lớn, quan trọng, đảm nhận các nhiệm vụ chi trọng yếu; còn ngân sách địa phương đóng vai trò phụ thuộc, có các nguồn thu nhỏ để đáp ứng các nhiệm vụ chi có tính chất địa phưưng

Đảm bảo tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương là nhằm nâng cao tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của đất nước, làm cho nguồn lực tài chính quốc gia thêm dồi dào

Ớ Việt Nam, nguyên tắc tập trung dân chủ là một nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế-xã hội của Nhà nước ta Việc phân cấp quản lý trong mọi lĩnh vực của các cấp chính quyền luôn dựa trên nguyên tắc có tính chất nền tảng này Đây là nguyên tắc đã được Hiến pháp ghi nhận trong tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung (điều 6 Hiến pháp năm 1992), của các cấp chính quyền địa phương nói riêng Thực hịên nguyên tắc tập trung dân chủ, một mặt phải bảo đảm sự quản lý thống nhất của trung ưưng, của cấp trên, nhưng mặt khác phải bảo đảm quyền chủ động, sáng tạo, phát huy tiềm năng của địa phương và cơ sở Phải khắc phục tình trạng tập trung quan liêu, ôm đồm của chính quyền trung ương, chính quyền cấp trên trong việc giải quyết những vấn đề cụ thể, thuần tuý mang tính đặc thù của địa phương và địa phưưng có đủ điều kịên khả năng giải quyết những vấn đề đó một cách có hiệu quả Phải kiên quyết khắc phục tình trạng chia cắt, cục bộ, địa phương chủ nghĩa, tự do vô chính phủ trong quản lý của các cấp chính quyền địa phương Vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ sẽ phá vỡ trật tự quản lý ‘nhà nước, sẽ triệt tiêu động lực và tiềm năng của địa phương, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và quản lý của các cấp chính quyền địa phương nói riêng

1.1.3.3 Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia

Nguyên tấc này thể hiện mục tiêu tổng quát của việc thực hiện nguyên tắc thứ nhất và nguyên tắc thứ hai Thực hiện nguyên tắc này bảo đảm cho Nhà nước quản lý thống nhất ngân sách với tư cách là công cụ của Nhà nước trong quản lý kinh tế-xã hội và điều tiết nền kinh tế Nguồn lực tài chính của đất nước tuy được phân bổ ở các vùng lãnh thổ khác nhau, nhưng phải được quản lý thống nhất, bảo đảm chủ quyền và an ninh quốc gia Nhà nước thống nhất quản lý nền tài chính quốc gia bằng việc ban hành pháp luật, các chính sách, chế độ áp dụng thống nhất trong phạm vi chủ quyền quốc gia Một khi quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia sẽ tạo cơ sở cho Nhà nước giải quyết được những vấn đề trọng đại có tính chiến lược của quốc gia, tập trung một cách nhanh chóng các nguồn lực khi cần thiết Để thực hiện nguyên tấc này đòi hỏi các chế độ tiêu chuẩn định mức chủ yếu và quan trọng phải do trung ưưng ban hành; phải thực hịên thu theo luật và chi tiêu theo chế độ định mức, theo dự toán được duyệt Bội chi ngân sách phải được kiểm soát phục

vụ cho yêu cầu đầu tư phát triển, không vay nự quá mức để bù đắp bội chi dẫn đến nguy cơ mất an ninh tài chính quốc gia.

ỉ 1.3.4 Đảm bảo tính công bằng, hiệu lực, hiệu quả và khách quan

Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu thực hiện nhiệm vụ kinh tế-xã hội mà trong đó việc đảm bảo tính công bằng khi phân cấp quản lý NSNN là một tất yếu khách quan Nguyên tắc này cũng cụ thể hoá nguyên tắc phân phối theo lao động nhằm bảo đảm tính công bằng (không có nghía là cào bằng giữa các địa phương), khắc phục tính cục bộ, bản vị của các địa phương, đảm bảo tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu nhập quốc dân

sử dụng trên từng vùng lãnh thổ và trong cả nước Để đảm bảo tính công hằng Nhà nước phải sử dụng phương pháp điều hoà ngân sách, tức là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi giữa các bộ phận cấu thành của hệ thống ngân sách, chuyển một phần số thu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới Mặt khác, việc phân cấp quản lý NSNN phải mang tính khách quan, không thể thiên về lợi ích cục bộ, địa phương chủ nghĩa sẽ làm triệt tiêu động lực của phân cấp quản lý NSNN trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội

ở Việt Nam, Điều 3 Luật NSNN năm 1996 quy định: “Ngân sách nhà

nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai,

có phan công trách nhiệm, gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp” Như vậy, do phân cấp quản lý NSNN là một nội dung của hoạt động quản lý ngân sách của Nhà nước nên việc phân cấp quản lý NSNN cũng phải tuân thủ các nguyên tắc chung trên đây

1.1.4 Những nhàn tô ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố, gồm những nhân tố thuộc về lĩnh vực kinh tế, chính trị, hành chính và cả các nhân

tố thuộc về văn hoá, truyền thống, phong tục tập quán, đặc điểm dân cư ở

từng vùng Theo chúng tôi, có một số nhân tố quan trọng sau đây cần được xem xét:

Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của cấu trúc bộ

máy Nhà nước Bởi lẽ, bất cứ một Nhà nước nào, ở đâu, ở thời kỳ nào cũng

có một trật tự nhất định về việc thành lập và mối quan hệ giữa các cơ quan cấu thành Nhà nước, có cách thức phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành

chính nhất định và có phương pháp thực hiện quyền lực riêng Do vậy, yếu tố tác động trực tiếp đến phân cấp quản lý NSNN là hình thức cấu trúc Nhà nước.

Hình thức cấu trúc Nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ và xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa trung ương với địa phương [30, tr.58] Hình thức cấu trúc Nhà nước quyết định đến việc tổ chức bộ máy Nhà nước ở các cấp độ khác nhau, mỗi cấp độ gắn kết với một địa bàn lãnh thổ và phạm vi quản lý nhất định và thường đòi hỏi có phương tiện tài chính để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của cấp mình Điều này sẽ chi phối đến quá trình tổ chức và phân chia trách nhiệm, quyền hạn về quản lý NSNN của các cấp chính quyền

Theo lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, có hai hình thức cấu trúc Nhà nước chủ yếu là Nhà nước đơn nhất và Nhà nước liên bang Đối với Nhà nước liên bang, tuỳ thuộc vào quy định của Hiến pháp từng nước mà các

bang trọng liên bang có mức độ phụ thuộc về ngân sách với liên bang khác

nhau

Ngoài mô hình nhà nước liên bang, nhà nước đơn nhất, ngày nay còn

có sự liên kết giữa các quốc gia để thực hiện một số mục tiêu, nhiệm vụ nhất định của các thành viên trong liên minh Trong các Nhà nước liên minh sẽ tồn tại một cấp ngân sách đặc biệt bên cạnh ngân sách của từng quốc gia Một ví dụ cụ thể của loại này là ngân sách của Liên minh châu Âu (EU)

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của phân cấp quản lý

hành chính và kinh tế-xã hội giữa các cấp chính quyền Việc tổ chức bộ máy Nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ là nhu cầu khách quan, từ đó nảy sinh việc phân pấp quản lý hành chính và yêu cầu hình thành những cấp ngân sách tưưng ứng với từng cấp hành chính đó Điều kiện cần để phân cấp quản lý NSNN là phải dựa trên phân cấp quản lý hành chính Còn điều kiện

đủ là Nhà nước phải hình thành cơ chế phân cấp quản lý kinh tế-xã hội hợp

lý Bởi vì, cội nguồn của NSNN là vấn đề kinh tế-xã hội, phân cấp quản lý

NSNN là hệ quả của phàn cấp quản lý kinh tế-xã hội; phân cấp quản lý kinh

quan hệ qua lại, tác động lẫn nhau, thúc đẩy và làm tiền đề, làm cơ sở chơ nhau

T hứ ba, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của đặc điểm tự

nhiên, địa hình, địa lý của các đưn vị hành chính lãnh thổ Đây là một nhân

tố có tính đặc thù nên trong việc thiết lập cấu trúc bộ máy nhà nước theo đơn

vị lãnh thổ phải tính đến mối quan hệ này Sự chi phối lẫn nhau đó thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên như: địa hình, địa lý đặc hiệt (vùng quần đảo ngoài khơi), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt (mỏ than, dầu ) hay có điều kiện xã hội đặc biệt như tập trung đông dân cư có tập q-uán riêng biệt (ngôn ngữ riêng, tôn giáo riêng )- Những đơn vị lãnh thổ này có thể ỉà một đối tượng đặc biệt của cơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân cấp đặc thù Chẳng hạn, nếu đó là một khu tự trị thì rất dễ hình thành một cấp ngân sách riêng

T hứ tư, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng bởi năng lực, trình độ

quản lý của các cấp chính quyền địa phương Bởi lẽ, NSNN là tiền của của nhân dân đóng góp, nếu không được sử dụng có hiệu quả thì chẳng những làm thất thoát mà còn ảnh hưởng đến việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Vấn đề sử dụng NSNN được phân giao có hiệu quả hay không còn phụ thuộc nhiều vào yếu tố năng lực và trình độ quản lý của chính quyền các cấp Trong quá trình phân cấp quản lý NSNN cho các cấp chính quyền địa phương, nếu không tính đến năng lực quản lý, điều hành của các cấp chính quyền địa phương, sẽ có khả nãng làm phưưng hại cho nền tài chính quốc gia, không những gây thất thoát mà còn làm hao phí nguồn lực, không được sử dụng có hiệu quả, không phát huy được vai trò ngân sách trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội của đất nước

T hứ năm, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của xu hướng hội

nhập kinh tế quốc tế Trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế, kinh tế quốc gia không thể tách rời kinh tế thế giới Xu hướng phát triển kinh tế thế giới có tác động không nhỏ đối với kinh tế trong nước Với sự chuyên môn hoá và phân công lao động xã hội ngày càng cao, các nước trên thế giới có xu hướng phi tập trung hoá nhiều hơn Đây là một nhân tố ảnh hưởng việc phân cấp quản

lý NSNN mà các quốc gia không thể không tính tới

Trong số các nhân tố nêu trên thì nhân tố thứ hai giữ vai trò quyết định (phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của phân cấp quản lý hành chính và kinh tế-xã hội giữa các cấp chính quỳên) Mức độ phân cấp quản lý hành

chính và kinh tế-xã hội quyết định mức độ phân cấp quản lý NSNN Đến lưựt

mình, mức độ phân cấp quản lý hành chính và kinh tế-xã hội lại phụ thuộc vào liều lưựng của các yếu tố phân quyền và tản quyền trong quản lý Nhà nước đối với các địa phương.

Phân quyền cho chính quyền địa phương là việc chính quyền trung ương phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự cho chính quyền địa phương Trong cơ chế phân quyền này, chính quyền trung ương công nhận quyền tự quản của địa phương trong những phạm vi và'mức độ khác nhau Tại các điạ phương, các công dân được bầu cử

bộ máy chính quyền theo quy định của pháp luật Chính quỳên địa phương trở thành các đơn vị tự quản có tư cách pháp nhân, được tự chủ quyết định các vấn đề thuộc quyền của địa phương

Phân quyền giữa trung ương và địa phương là một trong những nội dung quan trọng của hành chính hiện đại Phân quyền được thể hiện dưới những hình thức khác nhau và với những mức độ khác nhau, nó làm thay đổi mối quạn hệ giữa trung ương và địa phương Phân quyền nhằm đạt một số mục tiêu như: Tăng cường hoạch định chính sách và xây dựng thể chế ử cấp trung ưưng bằng cách giảm bớt những hoạt động có tính tác nghiệp; Phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, phù hợp với đặc điểm kinh tế- xã hôi ở đia phương; Phát triển hàng hoá và dich vu đa dang hơn theo hướng phục vụ người tiêu dùng; Phát triển nền dân chủ, tăng cường sự tham gia của công dân trong quản lý nhà nước

Như vậy, trong điều kiện được phân quyền thì các cấp chính quyền địa phương được tự chủ cao về mặt tài chính Cấp chính quyền đó có một ngàn sách riêng độc lập và tương ứng với quyền tự chủ của mình Đó cũng chính là dấu hiệu hay điều kiện cần thiết để hình thành một cấp ngân sách cho chính quyền địa phương

Tản quyền là biện pháp tổ chức thực hiện quyền hành chính của Nhà nước, qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính và tổ chức thực hiện các chính sách do trung ương ban hành Nói cách khác, trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho chính quyền địa phương và bổ nhiệm các công chức đại diện cho các cơ quan trung ương sử dụng quyền hành chính và chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ưưng Trong cơ chế tản quyền, các đơn vị hành chính không cần

có tài sản và ngân sách riêng, hoạt động dựa vào nguồn kinh phí do cấp trên

cấp phát trực tiếp mà không cần quan tâm đến nguồn gốc của nó Như vậy,

trong trường hợp này không cần thiết phải hình thành một cấp ngân sách cho

đưn vị hành chính loại này Vổ mặt quản lý NSNN người ta thường sử dụng

thuật ngữ đơn vị dự toán cấp I đối với các đơn vị sử dụng ngân sách đó, nghĩa

là đơn vị nhận kinh phí từ bên trên rồi phân bổ lại cho các đầu mối sử dụng

trong phạm vi quản lý của mình

Trên cơ sở những lý thuyết về phân quyền và tản quyền trong phân cấp

quản lý hành chính Nhà nước của các nước trên thế giới, có thể khái quát

thành các dạng sau [41, tr.31J:

mô hình này, vai trò của Hội đồng nhân dân địa phương rất lớn Hội đồng

nhân dân do dân bầu ra và là người đại diện hợp pháp cho quyền lợi của địa

phương; có quyền ra quyết định về những vấn đề của địa phương không trái

với nhữiỊg quy định của pháp luật, v ề nguyên tắc chung, các Hội đổng nhân

dàn địa phương có quyền tự quản, không hình thành hệ thống thứ bậc trong

hệ thống các cơ quan quyền lực và lập pháp Những nước như Anh và Đức có

dạng chính quyền địa phương theo kiểu này ở một số nước, chính quyền địa

phưưng dân cử có thể đảm nhận mọi tư cách- tức là đại diện cho địa phưcmg

trôn mọi lĩnh vực Đó là trường hợp chính quyền địa phương cấp xã, cấp

phường, cấp hạt của Anh hay chính quyền địa phương các cấp của Đức là

chính quyền đại diện trên mọi lĩnh vực Cũng có loại chính quyền địa phương

chỉ đảm nhiệm một số vấn đề nào đó Để thực hiện chức năng quản lý hành

hiện các quyết định của Hội đồng nhân dân địa phương và của cơ quan hành

chính nhà nước cấp trên Nhưng chính bản thân cơ quan chấp hành này lại

chịu sự chỉ đạo hướng dẫn và kiểm tra của cơ quan hành chính nhà nước

trung ương

- Chính quyền địa phương kết hợp phương thức phân quyền và phương

thức tản quyền Ở các quốc gia áp dụng mô hình này, bẽn cạnh các Hội đồng

địa phương có cơ quan chấp hành riêng của mình, thực hiện các vấn đề của

địa phương (phân quyền), còn có cơ quan của trung ương đặt tại địa phương

(tản quyền) Các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước tại địa phương thực

T H Ư V I Ệ N "

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÙẬT h à n ộ i

hiện chức năng và những công việc của chính quyền trung ương còn cư quan

hành chính địa phương thực hiện chức năng và nhiệm vụ của chính quyền địa

phương được quy định theo luật phân quyền Các cơ quan này có quan hệ với

nhau theo lĩnh vực công tác, chứ không theo quan hệ thứ bậc hành chính

Điển hình của mô hình này là Pháp và các nước theo mô hình Pháp

(không có Hội đồng dân cử) Đây là loại mô hình tổ chức chính quyền địa

phương theo kiểu “chính quyền quân quản” Chính quyền địa phương hoàn

toàn do Chính phủ bổ nhiệm và nằm trong hệ Ihống hành chính Nhà nước

thông suốt thống nhất từ trung ương đến tận cơ sở Loại tổ chức này tồn tại ở

các nước châu Âu sau chiến tranh thế giới thứ hai

1.1.5 Các mô hình phân cấp quản lý NSNN

Thích ứng với từng loại mô hình chính quyền địa phưưng nói trên, việc

phân cấp quản lý NSNN cho các chính quyền địa phương cũng phải được tiến

hành pHù hợp với mức độ phân quyền hay tản quyền vé hành chính Hiện

nay, cùng với xu hướng dân chủ hoá, xã hội hoá và xu hướng phân quyền vì

sự phát triển, m ô hình chính quyền địa phương toàn diện đã trở thành phổ

biến, các quốc gia đều cố gắng xây dựng Luật chính quyền địa phiamg để

quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm của chính

quyền địa phương các cấp Chính vì vậy, xu hướng phân cấp quản lý NSNN

ngày càng diễn ra ở mức độ cao hơn, mà người ta thường gọi là phi Lập trung

hoá về quản lý NSNN

Như đã trình bày, hệ thống NSNN gắn liền với tổ chức bộ máy nhà

nước theo cấu trúc lãnh thổ Vì vậy, “khi đã có hệ thống NSNN gồm nhiều

cấp thì việc phân cấp cũng là tất yếu [32, tr.59]*” Trên thế giới, thường có 2

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước là: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn

nhất (còn gọi là Nhà nước phi liên bang), ở Nhà nước liên bang, chính quyền

đưực tổ chức thành 3 cấp: trung ương (liên bang), bang và địa phương Theo

đó, các cư quan địa phương phải chịu sự giám sát của 2 cấp: cấp liên bang và

cấp bang Trong khi đó, ở các Nhà nước đơn nhất, chính quyền thường được

tổ chức 2 cấp: cấp trung ương và cấp địa phương Cấp địa phương bao gồm cả

thành thị và nông thôn, thực hịên các chức năng hành chính được phân cấp

Dù là Nhà nước liên bang hay phi liên bang thì việc phân cấp quản lý NSNN, Nhà nước nào cũng phải tiến hành Đó chính là điều kiện để tăng cường quản lý và quản lý có hiệu quả hơn NSNN trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước Không có bất cứ Chính phủ nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sở của các cơ quan trung ưưng Việc quản lý của chính quyền địa phương là tất yếu khách quan.

Trên cơ sở nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là ảnh hưởng của cấu trúc bộ máy nhà nước và các cơ chế

hành chính, có thể nêu m ột số mô hình phân cấp quản lý NSNN maní* tính

khái quát sau đây:

Mô hình thứ nhất: toàn bộ các khoản thu và các khoản chi của NSNN

được tập trung vào 1 quỹ thống nhất và duy nhất dưới sự điều hành trực tiếp của chính quyền trung ương, không có NSĐP Việc điều hành đưực thực hịên thông qua hệ thống ngành dọc với cơ quan chuẩn chi theo dự toán của trung ương ở pác địa phương Với mô hình này thì chính quyền các địa phương không có quyền hạn và trách nhiệm trong việc quản lý và điều hành ngân sách của mình, hoặc có rất ít quyền hạn và trách nhiệm Trong một số trường hựp nhất định, trung ương có thổ uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hịèn một số nhiệm vụ nhất định Mô hình này gần giống với mô

hình nhà nước trong cơ chế hành chính tập quyền (ceníration).

Mô hình thứ hai: Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý, trong đó

ngân sách trung ương nắm giữ các khoản thu lớn và đảm nhận các khoản chi quan trọng Các cấp chính quyền địa phương có ngân sách của riêng mình, độc lập trong hệ thống NSNN Ngân sách trung ương do chính quyền trung ưưng quản lý và quyết định sử dụng Ngân sách địa phương do các cấp chính quyền địa phương quản lý và quyết định sử dụng Các cấp ngân sách có quan

hệ trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi theo luật (ví dụ trung ưưng được giao các nguồn thu và nhịêm vụ chi lớn, địa phương được giao các nguồn thu gắn với thực tế địa phương), ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương Mô hình này gần giống với mô hình nhà nước trong cơ chế hành

chính phân quyền (decentralization).

Mô hình thứ ba: là mô hình kết hợp hai mô hình nói trên Tức là, chính

quyền cấp trên phải quy định danh mục các khoản được thu và các khoản phải chi thống nhất cho tất cả các địa phương NSĐP tuy được hưửng một số nguồn thu, đảm nhận một số nhịêm vụ chi nhưng vẫn do cấp trên quyết định Địa phương chỉ bàn và quyết định ngân sách của mình sau khi đã được cấp trên quyết định và giao Trong trường hợp này sẽ xuất hịên tình trạng ngân sách của một số điạ phương sẽ bị bội chi và của một số địa phương khác sẽ

bội thu Biện pháp xử lý là ngân sách cấp trên sẽ-điều tiết lại số dư của các

địa phương có bội thu, đồng thời trợ cấp cho địa phương có bội chi

Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình thứ nhất có ưu điểm là tạo điều kiện tập trung được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước cấp trôn, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau

lẹ, nhanh nhày Sự mất cân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa phương có điều kiện khắc phục Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo cách này là không phát huy được tính chủ động, sáng Lạo của các địa phương trong việc động viên, phân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn lực, làm cho nguồn lực toàn xã hội tăng chậm, tính tiết kiệm, hiệu quả

ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của địa phương đối với trung ương, cấp trên

Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể tập trung được nhiều nguồn lực cho nhà nước trung ương cấp trên để thực hịên những nhịêm vụ kinh tế- xã hội của đất nước (vì ngân sách cấp trên phải giữ các nguồn thu lớn) NSĐP được độc lập, được phân cấp mạnh mẽ đã tạo điều kiện thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương động viên, khai thác, bồi dưỡng nguồn thu trên địa bàn, từ đó các cấp ngân sách đều có điều kịên tăng thêm nguồn lực, thực hịên tốt các chức năng của NSNN; đồng thời, việc quản lý và sử dụng tiêt kiệm, có hịêu quả nguồn lực luôn được đề cao Tuy nhiên, hạn chế của cách phân cấp này lại chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và giới hạn phân cấp: phân cấp như thế nào? phân cấp đến đâu? phân cấp cái

g ì? M ặt khác, phân cấp theo cách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ

do phát triển không đồng đều, mất cân đối giữa các địa phương, các vùng lãnh thổ nếu ngân sách trung ương, ngân sách cấp trên không có đủ khả năng điều chỉnh vĩ mô, điều tiết, chi phối, định hướng ngân sách địa phương

Phân cấp theo mô hình Ihứ ba, về thực chất thì gần giống với mô hình thứ nhất vì NSĐP không độc lập, không được phân cấp mạnh mẽ nên không khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương.

Việc phân cấp theo cách nào cũng đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định Vấn đề đặt ra là phải cãn cứ vào tình hình cụ thể của từng nước, đặc biệt chú ý các nhân tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn phân cấp, như: thể chế chính trị, điều kịên kinh tế, tổ chức hành chính của quốc gia, những

xu thế chung của thế giới Đối với điều kiện cụ thể của nữớc ta, do lịch sử

đổ lại, không thể không có NSĐP Vấn đề là lựa chọn phân cấp, phân quyền cho địa phương đến mức độ nào, với mô hình như thế nào, tác giả xin phân tích và luận giải ở các phần sau

1.2 Điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN trong nền kinh tẻ thị trường

1.2.1 Sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN '

Phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng nhiều mặt đến sự phát triển kinh tế - xã hội Các quan hệ xã hội trong quá trình phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò và vị trí hết sức quan trọng Thực tiễn ở nước ta cho thấy, việc điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN bằng pháp luật đã mang lại những kết quả tích cực Thực tiễn ở nước ta trong một thời gian dài việc điều chính bằng các Nghị quyết, chính sách không được luật hoá đã không mang lại kết quả như mong muốn, hiệu quả thấp, ở các nước, việc điểu chỉnh bằng pháp luật phàn cấp quản lý NSNN là đòi hỏi tất yếu(*\ Chỉ có thông qua việc điều chỉnh hằng pháp luật thì các quan hệ xã hội trong lĩnh vực phân cấp mới mang tính

ổn định cao, rõ ràng, mạch lạc, tạo cơ sở cho các cấp chính quyền sử dụng NSNN có hiệu quả nhằm phục vụ cho chức năng và nhiệm vụ của mình

Điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN sẽ tác dộng trực tiếp đến hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc sử dụng NSNN với tư cách là nguồn của cải của nhân dân đóng góp (chủ yếu thông qua thuế) Pháp

r> Trong linh vực này, n goài luật c ơ bản là Hiến pháp cò n c ó cá c luật khác tạo thành cơ sở pháp lý đ ể giải quyết nhừng vướng m ắc trong v iêc phân cấp quản lý N SN N như: Luật v ề thẩm quyền của chính quyển dịa phương (ở Pháp); Luật c ơ quan tự quản (ở Nhật); Luật ngàn sách củ a chính quyển địa phương (ở N ga); Luật

tự quản của ch ính quyển địa phương (ở Ba lan, Hungari, R um ani); Luật phàn g ia o q u yềa lợi và nghĩa vụ của địa phương ( ở Đ ứ c )

luật của Nhà nước là công cụ sắc bén để thúc đẩy quản lý ngân sách có hịêu quả, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, đảm bảo công bằng hợp lý trong việc sử dung NSNN Điều đó thể hiện trên các mặt sau:

Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của rất nhiều nhàn

tô (như đã phàn tích ử phần trên), các quan hệ xã hội trong phân cấp quản lý NSNN đa dạng và phức tạp, nếu không đạt được sự thống nhất cao và quy định rõ ràng trong pháp luật thì không thể phát huy được vai trò của ngân sách với tư cách là phương tiện tài chính của mỗi cấp chính quyền, có khi dẫn đến nguy cơ đe doạ sự ổn định chính trị bởi sự cát cứ, co kéo, tranh chấp nguồn lực, làm cản trở quá trình phát triển kinh tế của đất nước, gây lãng phí, tiêu cực trong quản lý NSNN Vì vậy, chỉ có trên cư sử “luật hoá” các nội dung phân cấp mới có thể bảo đảm ổn định tình hình kinh tế-xã hội, thúc đẩy khai thác các nguồn tiềm năng và sử dụng ngân sách tiết kiệm, có hiệu quả

Thứ hai, thực tiễn ở nước ta cũng như nhiều nước trên thế giới, việc

điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ trong phân cấp quản lý NSNN là hoàn toàn cần thiết Đối với nước ta, sau 15 năm đổi mới và trong bối cảnh hội nhập nền kinh tế đất nước vào kinh tế thế giới và khu vực, nhiều vấn đề kinh tế-xã hội đòi hỏi phải đưực phản ánh vào nội dung vật chất của hệ thống luật Thế nhưng, trong lĩnh vực NSNN, suốt một thời gian dài, Quốc hội chưa han hành được Luật NSNN, mà phải điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN chú yếu bằng các chỉ thị, quyết định, thông tư hiệu lực pháp lý thấp, không ổn định đã gây không ít khó khăn, lúng túng cho các cấp chính quyền, không phát huy được tính chủ động của các cấp chính quyền, tạo ra sự ỷ lại trồng chờ của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên Đa số các nước có hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý NSNN tương đối rõ ràng [23], [39]

Thứ ba, ở nước ta việc chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập

trung sang nền kinh tế thị trường đã làm thay đổi vai trò của pháp luật Pháp luật với thuộc tính quy phạm và tính công khai trở thành công cụ không thổ

thiếu để điều chỉnh các quan hệ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế và

NSNN NSNN là phạm trù kinh tế có nội dung mới, không còn là ngân sách bao cấp và bị động, mà phải hoạt động thích nghi với cơ chế mới, trở lại đúng

vị trí của nó là phương tiện và công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh t ế - x ã hội Chính vì vậy, pháp luật phải được Nhà nước sử dụng làm công cụ để phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN bằng pháp luật là cần thiết khách quan để bảo đảm ngân sách cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương hoạt động Cho nên sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN là tất yếu nhằm tạo ra một trật tự cần thiết cho việc thực hiện mục tiêu phân bổ hợp lý các nguồn lực quốc gia Một phương án phân cấp hợp lý được quy định rõ ràng trong pháp luật sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền các cấp thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của-mình Ngược lại, phân cấp không hợp lý có thể gây cản trở, khó khăn, lãng phí, tiêu cực đối với quá trình quản lý, làm giảm hiệu quả hoạt động của Nhà nước.

1.2.2 Đối tượng điểu chỉnh của các quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN

Trong nền kinh tế thị trường, phân cấp quản lý NSNN có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô của Nhà nước Nhà nước quản lý

xã hội bằng pháp luật và thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế

Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước với tư cách là chủ thể quyền lực phải ban hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế-xã hội theo các quy luật của nền kinh tế này, khơi dậy những mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường Phân cấp quản lý ngân sách tuy chỉ là sự quy định một trật tự nhất định về ranh giới quản lý các khoản thu, chi trong phạm

vi các địa bàn lãnh thổ, nhưng lại có ảnh hưởng quan trọng đến việc sử dụng NSNN trong điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước Nếu mức độ phân cấp tập trung quá mức về phía trung ương thì quá trình điều chỉnh vĩ mô được thực thi nhanh hơn, nhưng dễ dẫn đến quan liêu, độc đoán, chuyên quyền Ngược lại, nếu phân cấp dành nhiều quyển cho địa phương sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm chạp hơn, dễ dẫn đến tình trạng tự do vô chính phủ, lãng phí nguồn lực Vì vậy, các quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phải xác định được chuẩn mực rõ ràng, giải quyết hài hoà và hợp lý việc phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương

Trong lĩnh vực phân cấp quản lý NSNN, đối tượng điều chính của các quy phạm pháp luật là các nhóm quan hệ xã hội sau đây:

N hóm thứ nhất, gồm các quan hệ về quyền lực của chính íỊuyền các

cấp trong việc ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu

NSNN Nhóm quan hệ xã hội này đưực các quy phạm pháp luật điều chỉnh là

cơ sở để thực hịên các quan hệ xã hội khác trong quá trình phân cấp quản lý NSNN Bởi vì, khi thực hiện phân cấp dẫn đến việc xác lập quyền hạn trong thu, chi Các quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự cho các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội này không thể tuỳ tiện gây rối loạn trong chi tiêu ngân sách; không xảy ra tình trạng nơi thu nhiều thì chi nhiều, nưi Lhu ít thì không

đủ bảo đảm chi theo định mức

Nhóm thứ hai, gồm các quan hệ vật chất giữa các cấp ngân sách trong

việc phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi Các quy phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ này thường xác định ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, chi phối, điều hoà, điều tiết trong hệ thống ngân sách Theo đó, ngân sách trung ương phải thâu tóm các nguồn thu lớn, quan trọng để đảm nhận các nhịêm vụ chi có tính chất quốc gia Còn ngân sách địa phương được phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi tương ứng với chức năng quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội của từng cấp và có thể được nhận một phần trợ cấp từ ngân sách trung ương hoặc áp dụng biện pháp vay nợ có kiểm soát của chính quyền trung ương

Thông qua cơ chế điều tiết, trự cấp, bổ sung trong phân cấp quản lý NSNN cũng như cơ cấu của các chương trình chi tiêu của ngân sách trung ưưng mà Nhà nước hoàn toàn có thể phân bổ lại nguồn lực giữa các địa bàn, đảm bảo sự phát triển đồng đều, cân đối, hạn chế những bất công, chống lại

sự phân hoá ngân sách các địa phương Những địa phương có điều kiện thuận

lợi, có nguồn lực cao (như các thành phố lớn và các khu vực kinh tế trọng điểm) phải có trách nhiệm san sẻ nguồn thu cho các địa phương khó khăn, ít nguồn thu qua điều tiết của Trung ương Các chương trình chi tiêu quốc gia cũng nhằm hướng tới mục tiêu này Chẳng hạn, muốn thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo và xoá mù chữ, phổ cập giáo dục tiểu học một cách công bằng, đúng đối tượng thì rõ ràng không thể phân bổ một lượng ngân sách như nhau, giữa một địa phương là thành phố và một địa phương là tỉnh nông thôn vùng núi cao Trong trường hợp này, ngân sách địa phương phải cần đến vai trò điều hoà nguồn lực của Trung ương

N hóm thứ ba, gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập,

chấp hành, quyết toán NSNN (quan hộ chu trình) Đây là quan hệ về quản lý trong chu trình vận động của NSNN Việc xác định rõ trách nhiệm và quyền

hạn của các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước từ khâu chuẩn bị lập ngân sách đến khâu thẩm định, phê duyệt dự toán, phân bổ dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN sẽ khắc phục được tình trạng không rõ ràng, phức tạp trong mối quan hệ này ở nước ta hiện nay, tránh được sự co kéo, tranh chấp, bao biện của trung ương đối với nhiệm vụ của các địa phương, đồng thời cũng không phát huy đưực tính chủ động của địa phương.

Trong 3 mối quan hệ lớn nêu trên thì các quy phạm pháp luật điều chính mối quan hệ thứ 2 có ý nghĩâ quyết định bởi nó trực tiếp giải quyết quan hệ lợi ích vật chất giữa các cấp chính quyền, xác lập trật trự về ranh giới thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền

1.2.3 Nguồn luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN

Về bản chất pháp lý, quan hệ phân cấp quản lý NSNN là sự phân chia quyền lực trong hoạt động ngân sách của bộ máy nhà nước Do đó, nguồn luật điều chỉnh không chỉ ở đạo luật chuyên ngành về ngân sách nhà nước mà còn ử các văn bản pháp luật về quản lý nhà nước Cụ thổ, nguồn luật điều chính việc phân cấp quản lý NSNN bao gồm các văn bản pháp luật sau:

• Hiến pháp

• Các luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật tổ chức Quốc hội, Luật

tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND và UBND )

• Luật NSNN

• Các văn bản dưới Luật

Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước và chứa đựng các quy phạm pháp luật là nguồn luật cơ bản điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN Các quy định trong Hiến pháp có tính định hướng để xử lý vấn đề phân cấp quản lý NSNN Những vấn đề cụ thể được cụ thể hoá bằng những vãn bản pháp luật chuyên ngành

Với nhà nước liên bang, Hiến pháp đóng vai trò đề ra nguyên tắc mỗi cấp ngân sách có nhiệm vụ riêng, có quyền độc lập về tài chính của mình và không can thiệp vào công việc của nhau Liên bang là cấp có quyền ban hành pháp luật về các loại thuế mà liên bang được quyền thu hoàn toàn hoặc một phần Các bang đượe quyền ban hành pháp luật nếu không trái với pháp luật

liên bang hoặc khi liên bang không dành quyền của mình trong việc ban hành luật Địa phưưng cũng có quyền ban hành và thu một số thuế và lệ phí riêng của địa phương trong phạm vi pháp luật quy định Cư quan tài chính của từng bang ngoài nhịêm vụ quản lý các loại thuế riêng của bang và địa phương, còn có nhịêm vụ quản lý một số thuế theo yêu cầu của liên bang (như thuế doanh thu, thuế bảo hiểm, thuế thu nhập, thuế luân chuyển vốn )- Việc phân chia thu nhập và thuế iheo các cấp ngân sách được thể hiện ở 2 ntỊuyên tắc: Mỗi cấp ngân sách được quy định thu một số loại thuế riêng, loại thuế nào đã phân cấp cho địa phương thì trung ương không thu; Các loại thuế

đã thu ở ngân sách trung ương thì chính quyền địa phương không đưực thu vào ngân sách của mình

bản trong việc phân cấp quản lý NSNN, trong đó có các quy định về vai trò của ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ dạo, ngân sách địa phương có tính độc lập tương đối nhưng không thoát ly sự kiểm tra giám sát của trung ương

ở nước ta, trong số các đạo luật liên quan đến phân cấp quản lý NSNN thì Luật NSNN là văn bản pháp luật chuyên ngành, chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN về một số vấn đề cơ bản như: Quy định về mối quan hệ giữa các cấp ngân sách; Quy định vổ quy trình NSNN; Xác định vị thế của ngàn sách trung ương và ngân sách địa phương; Các quan hệ hỗ trợ giữa các cấp ngân sách Đ ặc biệt là Luật NSNN phải quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền để tạo điều kiện khai thác tối đa các nguồn tiềm năng, tạo động lực cho kinh tế phát triển, từ dó nâng cao đời sống vật chất văn hoá và tinh thần cho nhân dân Quy định về công tác xây dựng dự toán NSNN, trong đó đặc biệt chú trọng nguyên tắc thống nhất của nền tài chính quốc gia Quy định NSTW phải bảo đảm vai trò chủ đạo, chi phối và điều hoà ngân sách các cấp chính quyền địa phương thông qua việc nắm giữ các nguồn thu lớn và nhiệm vụ chi trọng yếu; dồng thời, phải bảo đảm tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa phưưng trên

cơ sở chấp hành đúng chế độ chính sách chung của nhà nước và trong khuôn khổ pháp luật Quy định các biện pháp về điều tiết nguồn thu, trợ cấp, ưu đãi sau đầu tư, khen thưởng nhằm hạn chế các tiêu cực, che dấu nguồn thu, lập

dự toán không sát với khả năng thực tế

ở một số nước, Luật NSNN quv định những nguyên tắc trong quan hệ giữa các cấp ngân sách Ví dụ, Luật NSNN của cộng hoà Liòn bang Đức CỊUV định “Liên bang và bang phải được độc lập và tự chủ tro nu từng việc tổ chức thu thuế của mình” [điều 109, 39, tr.l5 | Đa số Luật NSNN của các nước quy định cụ thổ về phàn cấp nguồn thu và nhiêm vụ chi của từng cấp chính quyền cũne như quy định các điều kiện trự cấp từ ngàn sách cấp trôn cho nuàn sách cáp dưới.

Thông thường, Luậl NSNN ử các nước quv định nội dung phàn cấp

chức nănu, nhiêm vụ của các cấp chính quyền Theo đỏ, nhiệm vụ của chính quyền địa phưưng thường được chia 2 loại: loại có tính bắt buộc và khòng có tính bắt buộc Loại có tính bắt buộc như: dịch vụ vệ sinh (thu rác, dọn cống rãnh, cắt cỏ), làm sạch nơi vui chơi giải trí, công viên, nưi công cộng; sắp xếp

và quản lý chợ; lo về mai táng; bảo vệ sức khoe nhân dân, an ninh trật tự Các chức nặng không có tính chất bắt buộc (có thổ làm hoặc không làm) như tạo

nhà ở cho người nghèo; tạo công ăn việc làm; duv trì nguồn nhàn lực; V tế;

dịch vụ giao thòng, điện Từ việc phân cấp nhiệm vụ của chính quyền địa phương, việc phân cấp thu, chi cho chính quvền địa phương được Luậl NSNN quy định cụ thổ Chảng hạn; Nguồn Ihu của chính quyền đia phương yồm: ihuò thổ trạch; thuế tài sản; lệ phí (xác nhận đấl đai, giấy phốp xây dựng nhà cứa, chự, nhà hàng, đường giao thông); thu lừ các hoại động dịch vụ (dọn rác,

hể hơi, công Irình văn hoá, ga ra ô tô); thu trợ cấp từ cấp trên Nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương gồm: chi Ihưừng xuyôn cua hộ máy chính quyền địa phương, duy tu bảo dưỡng, chi quán lý hành chính, trợ cấp xã hội của địa phương, pluíl triển các dự án của địa phương (sửa chữa bốn xe, vệ sinh công cộnti, cải tạo chợ, cửa hàng, kho tàng, các điểm vui chưi công cộng, vườn hoa, sân chơi ) Đối với nước ta, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương đã được quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhàn dàn và Ưỷ ban nhân dàn các cấp (năm 1994) và được cụ thổ hoá trong Pháp lệnh ve nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đổng nhân dân và Ưỷ han nhãn dân ớ mỗi cấp (ngày 3/7/1996)

Các văn bản dưới Luật thường quy định cụ thế’ đổ chi tiết hoá và hướng dẫn thi hành Luật Một thực tế ở Việt Nam là các cơ quan áp dụng pháp luật chi chú trọng văn bán dưới.luật Chẳng hạn, qua khảo sát thực tò

cho thấy, trong lĩnh vực quản lý và điều hành NSNN, các cơ quan tài chính ở địa phương thường sử dụng Thông tư 103/BTC ngày 18/7/1998 của Bộ Tài chính và Nghị định 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ hơn là sử dụng Lụât NSNN, vì hầu hết các quy định trong Thông tư và Nghị định đã “chép” nguyên xi Luật NSNN Đây là một khó khăn trong việc đánh giá hiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam về NSNN.

Kết luận chương 1

Qua nghiên cứu cơ sở lý luận của việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với phân cấp quản lý NSNN, cho phép rút ra một số kết luận sau:

M ột là, phân cấp quản ỉý NSNN là đòi hỏi mang tính khách quan trong

việc thực hiện mục tiêu quản lý ngân sách có hiệu lực và hiệu quả, phát huy vai trò của NSNN với tư cách là phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội Phân cấp quản lý NSNN phụ thuộc vào rất nhiều nhân tố đòi hỏi phải nhận thức đúng

và đầy đủ để hoạch định chính sách cũng như thể chế hoá trong pháp luật

Pháp luật là công cụ của Nhà nước để quản lý kinh tế-xã hội nên việc điều chính bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN là hoàn toàn cần thiết

và quan trọng hàng đầu nhằm bảo đảm tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, phát huy mạnh tiềm năng đất nước và nâng cao tính chủ động, sáng tạo của địa phương và cơ sở trong việc quản lý nguồn lực NSNN đã được

phân cấp; củng cố kỷ luật tài chính, thúc đẩy việc sử dụng ngân sách tiết

kiệm, có hiệu quả, tăng tích luỹ để thực hịên công nghịêp hoá, hiện đại hoá, đáp ứng yêu cầu'phát triển kinh tế-xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng an'ninh và đối ngoại

Hai là, đối tượng điều chỉnh của các quy phạm pháp luật về phân cấp

quản lý NSNN là các nhóm quan hệ xã hội: quan hệ về quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành chính sách, chế độ chi tiêu ngân sách; quan hệ vật chất trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ quản lý việc lập, chấp hành, quyết toán NSNN Do đó, nguồn luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN rất đa dạng Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả của phân cấp quản lý NSNN đòi hỏi việc hoàn thiện pháp luật phải mang tính đồng bộ

Ba là, việc nghiên cứu làm sáng tỏ các nguyên tắc về phân cấp quản lý

NSNN được áp dụng mang tính phổ biến trên thế giới chỉ ra rằng, quá trình hòan thiện pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN ở nước ta cần vận dụng chúng trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc để phù hợp với cấu trúc nhà nước

và cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam

Chương 2

TH ự C TR Ạ N G PH ÁP LUẬT VIỆT NAM VÊ PHÂN C Ấ P• • • •

ỌUẢN LÝ NGÂN SÁ CH NHÀ NƯỚC

2.1 Hoàn cảnh ra đòi của pháp luật hiện hành về phân cấp quản lý

NSNN

Ngay từ khi Nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà ra đời (1945), Nhà nước ta đã củng cố và gây dựng hệ thống ngân sách phù hựp với vai trò và tính chất của nhà nước cách mạng Song, các chế định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN thời kỳ đầu còn phôi thai Các quy định pháp luật có liên quan đến NSNN được ban hành chủ yếu dưới hình thức sắc lệnh

Khi Miền bắc được giải phóng (1954), để củng cố và nâng cao vai trò NSNN, Nhà nước đã quyết định phân cấp tài chính cho chính quyền cấp xã (Quyết định số 184/TTg ngày 8/4/1958 của Thủ tướng Chính phủ) đã tạo ra

sự thay đổi bước đẩu về quản lý ngân sách xã

Năm 1961, Chính phủ đã ban hành Điều lệ lập, chấp hành NSNN (kèm theo Nghị định 168/CP ngày 20/10/1961) và sau khi cả nước thống nhất (1975) Điều lệ này đã được triển khai áp dụng trên phạm vi cả nước Tuy còn

thiếu sót nhất định, nhưng Điều lệ trên đã tạo cơ sở pháp lý bước đầu cho

việc lập, chấp hành NSNN, phục vụ khá kịp thời các nhu cẩu chi tiêu của Nhà nước

Năm 1978, nhằm tăng cường và nâng cao hiệu quả quản lý NSNN, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 108/CP (13/5/1978) Đến năm 1983, Chính phủ lại ban hành Nghị định 138/HĐBT (19/11/1983) Theo Nghị định này, NSĐP lần đầu tiên được tổ chức theo 3 cấp ( tỉnh, huyện, xã) và Chính phủ không những quy định rõ các nguồn thu và nhiệm vụ chi của NS tỉnh mà đối với cả NS huyện, xã Với Nghị định 138/HĐBT, hệ thống NSNN đã thích ứng với hệ thống chính quyền (mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách)

Bước phát triển mới trong việc hình thành pháp luật về phân cấp quản

lý NSNN là việc Chính phủ ban hành Nghị quyết 186/HĐBT ngày 27/11/1989 Văn bản này đã bước đầu quy định trách nhiệm, quyền hạn của

chính quyền các cấp (tỉnh, huyện, xã ) nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời các nguồn thu cho NSNN, đồng thời phân phối và sử dụng nguồn NSNN tưưng đối công bằng, hợp lý, tiết kiệm, hiệu qủa theo chính sách chế độ Nhưng khi triển khai trên thực tế vẫn có những điểm chưa thích hợp, do đó, Quyết định 168/ HĐBT (16/5/1992) đã ra đời nhằm điều chỉnh, bổ sung một số nhiệm vụ chi, nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, xác định phương thức tính toán tỷ lệ điều tiết nguồn thu cho địa phương Hai văn bản 186/HĐBT và 168/HĐBT tồn tại cho đến khi Luật NSNN ra đời (20/3/1996).

Nhìn chung, hệ thống các văn bản pháp luật về phân cấp quản lý NSNN được hình thành từ rất sớm, nhưng chế độ phân cấp quản lý NSNN có phần mờ nhạt và chưa được định hướng rõ ràng nên chưa thực sự khuyên khích tính chủ động của địa phương trong việc khai thác nguồn thu, phát huy tiềm năng và thế mạnh tại chỗ ử địa phương và cơ sở [18, tr.238] Các quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN, mặc dù đã được hình thành, củng

cố và từng bước hoàn thiện trong những bối cảnh khác nhau, nhưng hệ thống này vẫn chưa đồng bộ, chưa hoàn chỉnh và còn mang tính "chữa cháy", không đáp ứng được yêu cầu trong nén kinh tế chuyển đổi ở Việt nam

Đạo luật cơ bản của Nhà nước là Hiến pháp đã được sửa đổi, bổ sung qua các bản Hiến pháp (1959, 1980, 1992) cũng mới chỉ dừng lại ở những quy định chưa đủ sáng tỏ về nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc lập, chấp hành, quyết toán, phân bổ NSNN Luật NSNN chưa được ban hành nên không có cơ sở pháp lý ổn định chi việc phân cấp quản lý NSNN Mặt khác, do giao thời giữa cơ chế kinh tế-tài chính tập trung bao cấp với cơ chế mới nên các quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN vừa không rõ ràng, vừa bị gò bó và trên thực tế nhiều quy định pháp luật dường như không phát huy tác dụng

Trong quản lý và điều hành NSNN, phải áp dụng nhiều loại văn bản dưới luật (của Chính phủ, của các Bộ, ngành, địa phương), do đó số lượng vãn bản rất lớn, tới hàng trăm văn bản Điều tất yếu xảy ra là mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu đồng bộ, thậm chí vô hiệu hoá lẫn nhau giữa các quy định pháp luật

Thực tế cho thấy, trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, đã tồn tại ý thức coi nhẹ pháp luật, coi nhẹ pháp chế, từ đó đã coi

nhẹ việc soạn thảo và ban hành luật, coi nhẹ cả việc chấp hành nghiêm minh luật Mặc dù theo quy định là phải chấp hành nghiêm chỉnh kỷ luật và kỷ cương tài chính nhưng do các chế độ, tiêu chuẩn định mức duy ý chí, áp đặt

từ trôn xuống nên điều đó đã làm vô hiệu hoá các quy phạm pháp luật tài chính, làm cho chúng bị mất tác dụng trong điều hoà, điều tiết, kiểm soát nền kinh tế

Từ tình hình trên, dẫn đến nhược điểm phổ biến của chế độ phân cấp quản lý NSNN là làm nảy sinh tình trạng co kéo, thoả hiệp, thương lưựng giữa các cấp ngân sách Địa phương luôn có xu hướng che giấu nguồn thu, tính thấp số thu, tính số chi cao để được nhận trợ cấp nhiều hơn Vấn đề thường xuyên xảy ra là tranh chấp, co kéo quyền lợi giữa trung ưưng và địa phưưng, hoặc giữa các cấp địa phưưng với nhau (tỉnh, huyện, xã) làm khoét sâu tính cục bộ địa phương và làm phân hoá NSĐP, nơi bội thu, nơi lại không

đủ chi Đánh giá về thực trạng này, đã có ý kiến cho rằng, trong điều kiện NSNN còn có nhiều khó khăn, việc đặt ra các khoản thu chủ yếu vào điều tiết giữa các cấp ngân sách đã chia cắt nguồn thu của NSNN thành nhiều mảng, nhiều cấp, gây nhiều khó khăn trong điều hành thống nhất về ngân sách và tạo khe hở cho các tiêu cực, chiếm dụng nguồn thu, làm thất thoát NSNN [18, tr 163-164]

Đi sâu phân tích nhược điểm của chế độ phân cấp quản lý NSNTN có thể rút ra một số đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, chế độ phân cấp quản lý NSNN mang tính lồng ghép: hệ

thống chính quyền nước ta gồm 4 cấp, nhưng quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN chưa rõ ràng, thể hiện tính lồng ghép rất cao giữa các cấp chính quyền Ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm ngân sách cấp mình mà còn gồm

cả ngân sách cấp dưới Quy định như vậy khiến cho việc phân cấp quản lý NSNN khó có thể bám sát được nhu cầu khách quan về quản lý kinh tế-xã

hội của mỗi cấp chính quyền N gân sách huỵên (thường được gọi chung cho

các đưn vị hành chính tương đương) được “lồng” vào ngân sách tỉnh Ngân sách tỉnh được “lồng” vào ngân sách trung ương Tinh hình đó dẫn đến chỗ ngân sách của một số cấp chính quyền có điều kịên phát triển năng động nhưng lại bị gò bó và hạn chế quyền chủ động trong việc thực hịên nhịẽm vụ thu chi của mình

Thứ hai, chế độ phân cấp quản lý NSNN mang tính không ổn định

Điều đó thể hiện ở chỗ, quy định nguồn thu không ổn định, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu của các cấp chính quyền địa phương Việc điều chỉnh này chủ yếu bằng Quyết định, Chí thị là những văn bản dưới luật của Chính phủ, hiệu lực pháp lý không cao Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu

về trung ương (như thuế xuâVnhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất) Về chi, cũng thường xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (chẳng hạn, chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương, chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân, quản lý công tác định canh, định cư và kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất có năm xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại của địa phương)

Thứ ba, chế độ phân cấp quản lý NSNN mang tính không rõ ràng Tính

không rõ ràng thể hiện trong quá trình lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân

bổ ngân sách phải trải qua rất nhiều đầu mối và các thủ tục phức tạp Cấp

trên can thiệp quá sâu vào công việc của cấp dưới, trung ương can thịêp sâu vào công việc của địa phương Điều này vừa hạn chế tính chủ động của ngàn sách cấp dưới, vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình quản lý NSNN Nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước không rõ ràng, đặc biệt là quyền quyết định ngân sách của HĐND còn mang tính hình thức, chưa thực chất

Thứ tư, chế độ phân cấp quản lý NSNN mang tính không đầy đủ, thể

hiện ở chỗ quy định nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp chính quyền không phù hợp với khả năng quản lý, chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, chưa phù h'ựp với thực tế quản lý trên từng địa bàn lãnh thổ Đặc tính này thể hiện rõ nhất là ngân sách của chính quyền đô thị, mang tính đặc thù, nhưng chưa được phàn cấp nguồn thu đáng kể đủ đảm bảo thực hịên các nhịêm vụ chi có tính chất đặc thù của đô thị (như vổ cơ sở hạ tầng, lao động

di chuyển, môi trường sinh thái, quản lý thị trường, an ninh trât tư, văn hoá phẩm )- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa nhu cầu phát triển đô thị và nông thôn phù hợp với khả năng tích luỹ nội bộ từng vùng

Thứ năm, chế độ phân cấp quản lý NSNN mang tính bao cấp, thể hiện

ở chỗ nguồn thu và nhịêm vụ chi của ngân sách cấp dưới do cấp trên ấn định, cộng với cơ chế không minh bạch đã không khuyến khích cấp dưới tự cân đối

thu, chi, lạp dự toán tích cực, mà thường có xu hướng lập dự toán thu thấp,

dự toán chi cao để dược nhận trợ cấp nhiều hơn

Thứ sáu, chế độ phân cấp quản lý NSNN vừa tập trung quan liêu

nhưng lại phân tán trong điều hành, thể hịên ở chỗ ngân sách của mỗi cấp chính quyền bao gồm 2 phần: phần của chính bản thân cấp chính quyền dó

và phần của cấp dưới Cách quản lý như vậy, về hình thức thì rất tập trung, nhưng trên thực tế lại rất phân tán Cấp trên chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phương Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương ban hành bị vi phạm ở các cấp ngân sách, dẫn đến tình trạng tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực

2.2 Thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý NSNN hiện hành

2.2.1 Về những ưu điểm và kết quả đạt được

Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đại hội lần thứ VI của ĐCS Việt Nam khởi xướng, đất nước đã đạt được những thành tựu quan trọng về kinh tế, vãn hoá, xã hội Nền kinh tế thị trường dần được định hình và vai trò của NSNN ngày càng thể hiện rõ nét hơn Để có cơ sở pháp lý quản lý NSNN một cách thống nhất và hiệu quả, dựa trên các quy định của Hiến pháp nãm

2992 và các luât về tổ chức bộ máy nhà nước (như Luật tổ chức Quốc hội ngày 15/4/1992; Luật tổ chức Chính phủ ngày 30/9/1992; Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994 ), Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ IX đã ban hành Luật NSNN ngày 20/3/1996, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách

1997 Sau đó, Luật NSNN đã được Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 3 sửa đổi,

bổ sung thông qua ngày 20/5/1998

Luật NSNN ra đời đã xác lập các nguyên tắc cư bản về phân cấp quản

lý NSNN: “NSNN' được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản

lý giữa các ngành, các cấp” (điều 3 của Luật NSNN 1996) Việc Quốc hội thông qua Luật NSNN vào năm 1996 có phần chậm trễ, vì Hiến pháp đã thay đổi 3 lần và cơ chế kinh tế đã chuyển sang bước ngoặt mới, nhưng cũng đánh dấu bước tiến quan trọng trong công tác quản lý và điều hành NSNN Điều

đó cũng thể hịên sự thay đổi đáng kể trong tư duy pháp lý, tài chính nhằm luật hoá cơ chế phân công, phân cấp quản lý ngân sách theo những quan điểm và nguyên tắc được ghi nhân bằng pháp luật

Pháp luật về phân cấp quản lý NSNN đã góp phần ổn định thu, chi và

20%GDP, được ổn định trong khoảng thời gian từ 1996 đến nay đã tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tăng tích luỹ và vốn đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh Thu ngân sách từ nội lực không những đảm bảo đủ chi thường xuyên mà còn có tích luỹ cho dự trữ, dự phòng, đầu tư phát triển và trả nợ Các nguồn vốn vay ưu đãi nước ngoài (ODA) để bù đắp ihâm hụt ngân sách Cơ cấu ngân sách đã có bước chuyển biến tích cực và từng bước

chi phát triển giáo dục đào tạo 5 năm qua bình quân tăng 15%/năm, y tế 9%, đảm bảo xã hội 9,3%, khoa học công nghệ môi trường 16,1%, ), đảm bảo hợp lý chi quản lý hành chính nhà nước, an ninh, quốc phòng; nâng cao đời sống nhân dân, từng bước thực hiện xoá đói giảm nghèo, ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội [2, tr 1-2)

Sau khi được phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách, chính quyền địa phừơng các cấp đã quan tâm hơn đến nguồn thu và bố trí chi, vừa tạo thêm nguồn thu, vừa đôn đốc thu để đảm bảo thu đúng, thu đủ theo luật định Đây chính là nguyên nhân cơ bản khiến cho từ nãm 1997 đến nay, mặc dù chịu thiệt hại nặng nề về thiên tai và ảnh hưởng xấu của khủng hoảng tài chính - tiền tệ khu vực, thu NSNN vẫn vượt dự toán (năm 1997 vượt 4,8%, năm 1998 vượt 8,0%, năm 1999 vưựt 12,9%, năm 2000 vượt 20%) [1 ] Số thu NSNN và thu NSĐP đều tăng lên rõ rệt Tính tổng thể trong 4 năm 1997-

2000, cả 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều đạt số thu khá so với

dự toán Đó là mặt rất tích cực của chế độ phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN

Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực ngân sách đã được luật hoá Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi và số bội chi của NSNN Quốc hội ủy quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phân bổ NSTW cho từng Bộ, cơ quan trung ương và số

bổ sung từ NSTW cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Trên thực

tế 5 năm qua, Quốc hội đã từng bước nắm quyền quyết định về NSNN thông qua việc quyết định dự toán, giám sát chấp hành và phê chuẩn tổng quyết toán NSNN Trong bốn năm 1997-2000, khi xem xét dự toán ngân sách do Chính phủ soạn thảo và trình ra Quốc hội thì năm nào Quốc hội cũng thảo