Quản lý rủi ro trong quản lý thuế - kinh nghiệm quốc tế và giải pháp áp dụng tại Việt Nam

Đối với Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh người nộp thuế NNT tăng ngày càng nhanh với quy mô hoạt động ngày càng lớn, tính chất hoạt động ngày càng phức tạp các hành vi/mức độ vi phạm ng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ

QUẢN LÝ RỦI RO TRONG QUẢN LÝ THUẾ - KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG

TẠI VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản trị kinh doanh

NGUYỄN THỊ YẾN

Hà Nội - 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG

Mã số: 8340101

Họ và tên: Nguyễn Thị Yến Người hướng dẫn Khoa học: TS Hà Công Anh Bảo

Hà Nội - 2019

i

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả luận văn: Tôi- Nguyễn Thị Yến, xin cam đoan: Đề tài ― Quản lý rủi ro trong quản lý thuế - kinh nghiệm quốc tế và giải pháp áp dụng tại Việt Nam‖ là công trình nghiên cứu của riêng tôi Những nội dung trong luận văn đều là do tôi nghiên cứu Các tài liệu tham khảo để thực hiện luận văn đều được trích dẫn nguồn gốc rõ ràng

Học viên

ii

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin được gửi lời cảm ơn đến tất cả các thầy cô đã giảng dạy trong chương trình Cao học ngành Quản trị kinh doanh tại trường Đại học Ngoại Thương, những người đã truyền đạt cho tôi những kiến thức hữu ích làm cơ sở để tôi thực hiện tốt luận văn này

Tôi xin chân thành cảm ơn TS Hà Công Anh Bảo đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt thời gian thực hiện luận văn

Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban lãnh đạo cũng như các anh chị là cán bộ nhân viên của Tổng cục thuế đã giúp đỡ nhiệt tình trong quá trình tham khảo thông tin để hoàn thành luận văn

Học viên

Nguyễn Thị Yến

iii

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

DANH MỤC CÁC HÌNH, SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ vi

Danh mục từ viết tắt tiếng Anh vii

Danh mục các từ viết tắt tiếng Việt viii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG QUẢN LÝ THUẾ VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ ÁP DỤNG QUẢN LÝ RỦI RO TRONG QUẢN LÝ THUẾ 8

1.1 Khái quát về quản lý thuế và đánh giá hiệu quả quản lý thuế 8

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của quản lý thuế 8

1.1.2 Đánh giá hiệu quả quản lý thuế 9

1.2 Một số vấn đề lý luận về quản lý rủi ro 12

1.2.1 Khái niệm về quản lý rủi ro 12

1.2.2 Tính chất của quản lý rủi ro 13

1.2.3 Ma trận quản lý rủi ro 13

1.2.4 Xử lý rủi ro 15

1.3 Quản lý rủi ro trong quản lý thuế 17

1.3.1 Khái niệm 17

1.3.2 Sự cần thiết của quản lý rủi ro trong quản lý thuế .18

1.3.3 Nguyên tắc quản lý rủi ro trong lĩnh vực thuế 19

1.3.4 Mô hình quản lý rủi ro trong quản lý thuế 20

1.3.5 Phân loại rủi ro trong lĩnh vực thuế 21

1.3.6 Quy trình quản lý rủi ro tổng quát 22

1.3.7 Kế hoạch đánh giá rủi ro tuân thủ toàn diện 23

iv

CHƯƠNG 2 : KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG

QUẢN LÝ THUẾ 26

2.1 Kinh nghiệm về quản lý rủi ro trong quản lý thuế của một số nước trên thế giới 26

2.1.1 Xây dựng chương trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thể (TCP) 27

2.1.2 Xây dựng cơ sở dữ liệu (CSDL), quy trình nghiệp vụ và ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) quản lý rủi ro 34

2.1.3 Tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực 41

2.2 Bài học kinh nghiệm về quản lý rủi ro trong quản lý thuế rút ra cho Việt Nam 44

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ RỦI RO TRONG QUẢN LÝ THUẾ TẠI VIỆT NAM 47

3.1 Thực trạng các quy định pháp lý về quản trị rủi ro trong quản lý thuế và công tác đánh giá hiệu quả quản lý thuế ở Việt Nam 47

3.1.1 Thực trạng các quy định pháp lý về quản lý rủi ro trong quản lý thuế .47

3.1.2 Công tác đánh giá hiệu quả quản lý thuế ở Việt Nam 49

3.2 Thực trạng công tác áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam 53

3.2.1 Tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực 56

3.2.2 Quy trình nghiệp vụ 57

3.2.3 Hệ thống thông tin, CSDL và ứng dụng CNTT 66

3.4 Đánh giá thực trạng công tác quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam 76

3.4.1 Những kết quả đạt được 76

3.4.2 Một số tồn tại, hạn chế và nguyên nhân 77

Kết luận chương 3 78

v

CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ RỦI

RO TRONG QUẢN LÝ THUẾ TẠI VIỆT NAM 79

4.1 Mục tiêu, phương hướng công tác quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam trong thời gian tới 79

4.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam 80

4.2.1 Xây dựng chương trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thế (TCP) 80

4.2.2 Hoàn thiện cơ sở pháp lý về áp dụng quản lý rủi ro quản lý thuế 82

4.2.3 Kiện toàn tổ chửc bộ máy và nguồn nhân lực QLRR 83

4.2.4 Xây dụng hệ thống thông tin, CSDL, hệ thống quy trình nghiệp vụ 86

4.2.5 Ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) - Xây dựng và phát triển hệ thống công nghệ thông tin đồng bộ theo chuẩn quốc tế 90

4.2.6 Tăng cường hỗ trợ sự tuân thủ của NNT 93

4.2.7 Lộ trình triển khai thực hiện 93

4.3 Một số kiến nghị đối với cơ quan quản lý thuế 94

KẾT LUẬN 96

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 98

Tài liệu tham khảo tiếng Việt 98

Tài liệu tham khảo tiếng Anh 98

vi

DANH MỤC CÁC HÌNH, SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

Bảng 1.1 Ma trận quản lý rủi ro 14

Hình 1.1 Sơ đồ tổng quát quy trình đánh giá rủi ro 17

Hình 1.2 Mô hình tuân thủ của NNT 20

Hình 1.3 Quy trình quản lý rủi ro thông dụng 22

Hình 3.1: Tổng quan quy trình nghiệp vụ 68

Hình 4.1: Hệ thống ứng dụng phân tích rủi ro theo kiến trúc tổng thể 91

vii

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Danh mục từ viết tắt tiếng Anh

Từ

viết tắt

Agreement

Thỏa thuận trước về phương pháp tính giá thuế trong quản lý thuế AFTA ASEAN Free Trade Area Khu vực tự do thương mại

ASEAN BEPS Base erosion and profit

shifting Project

Dự án chống xói mòn cơ sở thuế

và dịch chuyển lợi nhuận

EC European Commision Ủy ban Châu Âu

EU European Union Cộng đồng chung châu âu

FTA Free Trade Agreements Hiệp định Thương mại tự do IMF International Monetary

Fund

Quỹ tiền tệ quốc tế

WTO Wold Trade Organisation Tổ chức Thương mại Thế giới

viii

Danh mục các từ viết tắt tiếng Việt

ix

TÓM TẮT KẾT QUẢ CỦA LUẬN VĂN

Luận văn " Quản lý rủi ro trong quản lý thuế - kinh nghiệm quốc tế và giải pháp áp dụng tại Việt Nam " được kết cấu gồm 4 chương với tổng số 110 trang Các kết quả chính luận văn đạt được là:

Chương 1: Luận văn đã đưa ra tồng quan cơ sở lý luận về quản lý rủi to trong quản lý thuế

Chương 2: Luận văn trình bày một số kinh nghiệm về quản lý rủi ro trong quản lý thuế của một số nước trên Thế giới và từ đó rút ra bài học kinh nghiệm rút

ra cho Việt Nam

Chương 3: Luận văn trình bày về kết quả nghiên cứu khoa học thực trạng công tác quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam

Chương 4: Luận văn đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý rủi

ro trong quản lý thuế tại Việt Nam hiện nay

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thuế là khoản đóng góp bắt buộc mà mỗi tổ chức, cá nhân phải có nghĩa vụ đóng góp cho nhà nước theo luật định để đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Thuế không chỉ là nguồn thu chủ yếu của Ngân sách nhà nước, mà còn là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng của nhà nước nhằm tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, ổn định thị trường giá cả

Đối với Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh người nộp thuế (NNT) tăng ngày càng nhanh với quy mô hoạt động ngày càng lớn, tính chất hoạt động ngày càng phức tạp (các hành vi/mức độ vi phạm ngày càng tinh vi, khó kiểm soát), tiềm ẩn nhiều rủi ro về thuế, trong khi Cơ quan thuế Việt Nam khó có đủ nguồn lực để quản

lý tất cả NNT thì việc chuyển sang quản lý thuế theo rủi ro sẽ giúp Cơ quan thuế Việt Nam phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của mình để tập trung quản lý các nhóm NNT có mức độ tuân thủ thấp nhất, khả năng gian lận về thuế cao nhất, tăng cường tuân thủ nghĩa vụ thuế của NNT Quản lý rủi ro là một phương thức quản lý hiện đại Từ nhiều năm nay, phương thức này đã được áp dụng vào nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội trong đó có lĩnh vực thu ngân sách, một nhiệm vụ chủ yếu và cốt lõi của tất cả các Cơ quan thuế trên thế giới

Việt Nam trong những năm gần đây đã triển khai áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế Triển khai thực hiện Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011- 2020 đã được Chính phủ phê duyệt tại Quyết định sổ 732/QĐ-TTG ngày 17/5/2011, Bộ Trưởng Bộ Tài Chính đã ban hành Quyết định số 2162/QĐ-BTC

ngày 8/9/2011 về "Kế hoạch cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011- 2015 và các đề

án triển khai thực hiện Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011- 2020 ‖,

trong đó có đề cập đến áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế Trên cơ sở quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, đồng thời với việc triển khai thực hiện Kế hoạch nêu trên, tổng cục thuế (TCT) đã bắt đầu nghiên cứu áp dụng cơ chế quản lý rủi ro trong một số khâu, một số chức năng quản lý thuế như lập kế hoạch kiểm tra, thanh tra về thuế đã áp dụng quản lý rủi ro từ các năm 2011, 2012 cho đến nay Việc áp dụng phương pháp thanh tra, kiểm tra theo kỹ thuật quản lý

2 rủi ro là một bước tiến khá quan trọng trong cải cách công tác thanh tra, kiểm tra nói riêng và công tác quản lý thuế nói chung trong toàn ngành, đóng góp tích cực cho số thu ngân sách nhà nước (NSNN) hàng năm Kết quả bước đầu cho thấy, áp dụng quản lý rủi ro trong công tác thanh tra, kiểm tra đã mang lại hiệu quả chống thất thu cho NSNN mặc dù vẫn còn những tồn tại, hạn chế

Như vậy, ngành thuế đã và đang tăng cường quản lý và giám sát hoạt động của NNT nhằm tăng cường hiệu quả quản lý thuế đối với tất cả các đối tượng này trong

đó áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế là một yêu cầu cấp bách và là xu thế tất yếu khách quan

Đặc biệt, khi Ban Quản lý rủi ro là Đơn vị mới được thành lập (Quyết định 2079/QĐ-BTC ngày 09/10/2015 của BTC) để thực hiện công tác này theo một đầu mối tập trung, thống nhất, toàn diện và chức năng, nhiệm vụ cũng mới nên cần thiết phải nghiên cứu, tiếp thu và chọn lọc những thông lệ quản lý tốt nhất và phù hợp nhất của cơ quan thuế các nước trên thế giới

Do đó, việc áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế là một xu thế tất yếu để đáp ứng nhu cầu công việc ngày một lớn trong khi nguồn lực (cơ sở vật chất, con người) ngày càng được giới hạn Quản lý theo rủi ro đảm bảo tính minh bạch, công bằng trong các hành vi đối xử của Cơ quan thuế đối với mỗi NNT Đối với Cơ quan thuế Việt Nam, việc áp dụng mô hình quản lý thuế theo rủi ro là một yêu cầu khách quan và là giải pháp để giải quyết những vấn đề thực tiễn đặt ra nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý thuế

Xuất phát từ thực tế đó nên em đã chọn đề tài “Quản lý rủi ro trong quản lý thuế - kinh nghiệm quốc tế và giải pháp áp dụng tại Việt Nam " để làm đề tài nghiên

cứu luận văn của mình

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

2.1 Trong nước

Trước xu thế đẩy mạnh hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới, ngành thuế Việt Nam cũng thường xuyên tiến hành học tập, trao đổi kinh nghiệm với các nước trên thế giới, đặc biệt là trong những lĩnh vực quản lý thuế đang phát triển mạnh mẽ

3 trong đó áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế cũng không là ngoại lệ

Liên quan đến lĩnh vực này trước đây năm 2004, Cục Thuế TP Hà Nội là một trong những đơn vị đi đầu trong áp dụng thí điểm quản lý thuế theo cơ chế tự khai tự

nộp thuế, đã thực hiện Đề tài nghiên cứu “Giải pháp hoàn thiện công tác thanh tra, kiểm tra theo kỹ thuật quản lỷ rủi ro "nhằm nghiên cứu, kiến nghị những giải pháp

thiết thực nhằm giải quyết những tồn tại, hạn chế, góp phần hoàn thiện thanh tra, kiểm tra theo kỹ thuật quản lý rủi ro ở Cục thuế TP Hà Nội và ngành thuế Việt Nam Nhận thức được tầm quan trọng của quản lý rủi ro trong việc nâng cao hiệu quả thanh tra thuế Luận án tiến sĩ kinh tế Luận án Tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Xuân Thành (2013) về đề tài "Nâng cao hiệu quả thanh tra người nộp thuế ở Việt Nam giai đoạn hiện nay", Học viện Tài chính, Hà Nội Luận án đã tập trung vào việc phân tích rủi ro để lựa chọn đối tượng thanh tra, kiểm tra, nhưng chưa có những phân tích, giải pháp để hạn chế rủi ro trong quá trình tiến hành thanh tra tại DN, quá trình ra kết luận thanh tra thuế đối với DN Các giải pháp của tác giả nêu trong luận

án chủ yếu tập trung đề cập đến việc nâng cao hiệu quả thanh tra, chưa đi sâu đề xuất các giải pháp trực tiếp nâng cao chất lượng quản lý rủi ro

Trong thời gian vừa qua ở Việt Nam có nhiều luận án tiến sĩ nghiên cứu về quản lý thuế như: Luận án tiến sĩ của Lê Duy Thành (2007) về đề tài ―Đổi mới quản

lý thuế trong điều kiện hội nhập kinh tế ở Việt Nam‖; Luận án tiến sĩ của Hoàng Thị Thúy Ngọc (2010) với đề tài ―Quản lý thuế đối với các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế‖; Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Thùy Dương (2011) với đề tài ―Quản lý thuế ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế‖ Khi nghiên cứu về quản lý thuế, các công trình trên có đề cập đến quản lý rủi ro thuế và có đề cập ở những mức độ nhất định đến hiện đại hóa quản lý thuế nói chung và ứng dụng quản lý rủi ro vào quản

lý thuế nhưng do đó không phải là nội dung trọng tâm của những công trình nghiên cứu này nên mức độ nghiên cứu về quản lý thuế rủi ro trong quản lý thuế còn chưa sâu sắc, chưa toàn diện, chưa giải quyết thấu đáo những vấn đề thực tiễn đặt ra

4

2.2 Ngoài nước

Theo nghiên cứu của Tồ chức OECD và Liên minh Châu Âu (EU), rủi ro về thuế là những tổn thất có thể xảy ra phát sinh từ các hoạt động không tuân thủ pháp luật thuế trong một môi trường, hoàn cảnh cụ thể Rủi ro về thuế có ở tất cả các hoạt động từ xây dựng chính sách, pháp luật thuế, quản lý của cơ quan thuế đến việc chấp hành nghĩa vụ thuế của NNT

Trên thế giới có rất nhiều công trình nghiên cứu về quản lý rủi ro và một số công trình nghiên cứu về quản lý rủi ro trong hoạt động thanh tra thuế Tiêu biểu là các công trình nghiên cứu sau:

Công trình nghiên cứu của Ủy ban châu Âu (EC) (2006): Hướng dẫn về quản

lý rủi ro trong quản lý thuế (Nguyên bản tiếng Anh: Risk management guide for tax administration) Đề án này giới thiệu về khuôn khổ lý thuyết và thực tiễn về quản lý rủi ro trong quản lý quản lý thuế với những vấn đề cơ bản như: Giới thiệu chung về rủi ro và quản lý rủi ro trong quản lý thuế, quy trình quản lý rủi ro, các nguyên tắc quản lý rủi ro, phân tích rủi ro, xếp hạng rủi ro, đánh giá rủi ro, sử dụng công nghệ thông tin và các kỹ thuật tính toán trong quản lý rủi ro, thực tiễn quản lý rủi ro trong quản lý thuế ở một số nước châu Âu như Anh, Đức, Hà Lan, Hy Lạp, Ý, Ba Lan Ngoài ra, năm 2010, Ủy ban châu Âu (EC) đưa ra thêm một công trình khác

có nội dung hướng dẫn về quản lý rủi ro tuân thủ trong quản lý thuế (nguyên bản tiếng Anh: Compliance risk management guide for tax adimistration) Tài liệu này giới thiệu khuôn khổ lý thuyết về mô hình quản lý rủi ro tuân thủ trong quản lý thuế với những vấn đề cơ bản như: môi trường quản lý rủi ro tuân thủ của người nộp thuế; các vấn đề cơ bản trong quy trình quản lý rủi ro như: nhận diện rủi ro, phân tích rủi ro, đánh giá rủi ro và xử lý rủi ro Đặc biệt, tài liệu này đã giới thiệu kinh nghiệm áp dụng quản lý rủi ro vào hoạt động quản lý thuế và thanh tra thuế ở trên

20 nước trên thế giới với những mô tả kỹ lưỡng về cách thức áp dụng, những kết quả đạt được và những vấn đề cốt yếu rút ra từ những trường hợp thực tiễn đó

Đã có rất nhiều nước thành công khi áp dụng cơ chế quản lý rủi ro Qua nghiên cứu và trao đổi kinh nghiệm của các chuyên gia nước ngoài vào làm việc,

5

đối với mỗi nước đã có những thành công nhất định, dự kiến sẽ chọn lọc lĩnh vực thành công tiêu biểu của nước đó phù hợp với Việt Nam để tham khảo Việc chọn lọc tham khảo những mô hình thành công trong từng lĩnh vực nhất định sẽ giúp cho Việt Nam, một nước áp dụng quản lý rủi ro muộn hơn có được những đảm bảo thành công nhất định khi triển khai thực hiện

3 Mục tiêu nghiên cứu

3.1 Mục tiêu tổng quát

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về cơ chế quản lý thuế và thực tiễn quản lý thuế tại một số quốc gia và Việt Nam, đề tài đề xuất các giải pháp áp dụng quản lý rủi ro phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý thuế

Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về quản lý rủi ro và thực trạng công tác này tại Việt Nam, từ đó đề xuất giải pháp áp dụng tại Việt Nam

4 Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tƣợng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là ―Quản lý rủi ro trong quản lý thuế‖ Trong thời điểm nền kinh tế phát triển với một tốc độ nhanh chóng như hiện nay, số lượng doanh nghiệp, người nộp thuế đang tăng lên ngày càng lớn, với hàng vạn doanh nghiệp, hàng triệu người nộp thuế Cơ quan thuế với biện pháp quản lý truyền thống thông thường không thể bao quát hết được.Vì vậy, việc nghiên cứu và chuyển sang quản lý theo cơ chế quản lý rủi ro là rất cần thiết

6 Đối với Việt Nam hoạt động này là hoàn toàn mới do đó, việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước phát triển trong việc quản lý rủi ro trong quản lý thuế là hết sức quan trọng vì từ những kinh nghiệm đó mới có thể tìm ra được các giải pháp quản lý rủi ro trong quản lý thuế phù hợp với tình hình phát triển kinh tế của Việt Nam

Thời gian đề tài nghiên cứu đánh giá trực tiếp thực trạng áp dụng quản lý rủi

ro trong quản lý thuế trong khoảng giai đoạn từ năm 2011 – 2018

Đánh giá thực trạng áp dụng quản lý rủi ro tại Việt Nam

Hệ thống hóa kinh nghiệm của các nước trong việc áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế

Trên cơ sở kinh nghiệm quốc tế về quản lý rủi và thực trạng của Việt Nam, đề xuất giải pháp áp dụng quản lý rủi ro tại Việt Nam

6 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và phương pháp hệ thống: Việc nghiên cứu về quản lý rủi ro trong quản lý thuế được gắn với hoàn cảnh, điều kiện và các giai đoạn cụ thể Các nội dung của quản lý rủi

ro trong quản lý thuế được xem xét trong mối liên hệ chặt chẽ với nhau cả về không gian và thời gian

7 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, phụ lục Đề tài được chia làm

4 Chương như sau:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quản lý rủi ro trong quản lý thuế

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế về áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế Chương 3: Thực trạng công tác quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam Chương 4: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế tại Việt Nam

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của quản lý thuế

Quản lý thuế là việc tổ chức thực thi pháp luật thuế của Nhà nước tác động và điều hành hoạt động đóng thuế của NNT từ ba góc độ: (i) Quá trình vận dụng bản chất, chức năng của thuế để hoạch định chính sách, bao gồm cả chính sách điều tiết qua thuế và chính sách quản lý; (ii) Quá trình xây dựng tổ chức bộ máy ngành thuế

và đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu quản lý thuế; (iii) Vận dụng các phưong pháp thích hợp tác động đến quá trình thực hiện nghĩa vụ thuế cùa người nộp thuế phù hợp với quy luật khách quan, bao gồm các hoạt động tuyên truyền, hỗ trợ,

thanh tra, kiểm tra thuế

Quản lý thuế có những đặc điểm cơ bản sau: (i) Quản lý bằng pháp luật đối với hoạt động nộp thuế, tức là hoạt động quản lý của cơ quan thuế cũng như việc thực hiện nghĩa vụ thuế của các tổ chức, cá nhân đều phải dựa trên cơ sở các quy định của luật thuế với đặc trưng có tính bắt buộc cao và được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực của Nhà nước; (ii) Được thực hiện chủ yếu bằng phương pháp hành chính; (iii) Là hoạt động mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ chặt chẽ, có quan hệ mật thiết với nhau, phụ thuộc nhau do các yêu cầu kỹ thuật của việc xác định số thuế phải nộp

Quản lý thuế có vai trò quyết định trong việc đảm bảo nguồn thu từ thuế được tập trung chính xác, kịp thời, thường xuyên, ổn định vào NSNN Thông qua hoạt động quản lý thuế góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật cũng như các quy định

về quản lý thuế; đồng thời Nhà nước thực hiện được việc kiểm soát và điều tiết các hoạt động kinh tế của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, phục vụ mục tiêu tăng trưởng của đất nước hay phân phối thu nhập nhằm bảo đảm sựcông bằng giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội

(Bùi Văn Nam, Lê Thị Chinh,2017)

9

1.1.2 Đánh giá hiệu quả quản lý thuế

1.1.2.1 Khái niệm

Quản lý thuế là khâu tổ chức, phân công trách nhiệm cho các bộ phận trong

cơ quan thuế, xác lập mối quan hệ phối hợp giữa các bộ phận một cách hữu hiệu trong việc thực thi các chính sách thuế

Công tác quản lý thuế để ngày một nâng cao chất lượng cũng như hiệu quả thu cho ngân sách nhà nước, góp phần khuyến khích sản xuất kinh doanh phát triển, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao ý thức tự giác nộp thuế cho đối tượng nộp thuế và coi đó như một bổn phận và trách nhiệm của đối tượng nộp thuế

1.1.2.2 Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý thuế

Theo Adam Smith (1723 - 1790) có 4 nguyên tắc cơ bản để xây dựng hệ thống thuế hiệu quả: (i) Thuế phải được huy động phù hợp với khả năng và sức lực của dân; (ii) Mức thuế và thời hạn nộp thuế cần phải được xác định chính xác; (iii) Thời gian thu thuế phải được quy định thuận lợi đối với người nộp thuế (NNT); (iv) Các chi phí để thực hiện thu nộp thuế phải thấp nhất

Theo Hiệp hội Kế toán công chức Anh quốc (ACCA), một hệ thống thuế được coi là hiệu quả khi đảm bảo được 12 nguyên tắc cơ bản sau: (i) Kiểm soát việc tránh thuế/lậu thuế; (ii) Xác định rõ tỷ lệ thuế trên GDP; (iii) Đơn giản hóa và ổn định; (iv) Công khai, minh bạch và có trách nhiệm; (v) Tính chắc chắn; (vi) Tính cạnh tranh; (vii) Tính hiệu quả; (viii) Các quy định phải cụ thể trong từng thời kỳ; (ix) Liên hệ rõ ràng từ thuế thu được đến chi tiêu tiền thuế; (x) Tránh đánh thuế hai lần; (xi) Quy định rõ và đảm bảo quyền và trách nhiệm của NNT

Hiện nay, khi xem xét một cơ quan thuế hoạt động có hiệu quả hay không người ta thường so sánh thực tế hoạt động của cơ quan thuế với các thông lệ quốc tế tốt nhất Theo tồng hợp của các tổ chức quốc tế (WB, IMF ), cơ quan thuế được coi là hoạt động hiệu quả khi các nội dung quản lý thuế có đầy đủ các yếu tố sau:

Về đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, hoàn thuế: Sử dụng mã số thuế duy nhất, có tính toàn vẹn cao, thường là các con số đơn giản; duy trì CSDL đăng ký

10 thuế đầy đủ, chính xác và tin cậy; đơn giản hóa các nội dung kê khai, bao gồm các

tờ khai thuế điền sẵn; theo dõi kịp thời và đưa ra các biện pháp phù hợp đối với những trường hợp không kê khai; cung cấp và tăng cường sử dụng các hình thức kê khai, nộp thuế, hoàn thuế điện tử đối với các sắc thuế chính; sử dụng phần mềm đánh giá rủi ro tự động để đánh giá tất cả các đề nghị hoàn thuế giá trị gia tăng (GTGT) theo các tiêu chí rủi ro; thanh toán hoàn thuế GTGT hợp lệ, bù trừ các khoản đã khấu trừ với các nghĩa vụ thuế khác trong khung thời gian hợp lý; sử dụng

hệ thống kế toán thuế tự động và đảm bảo hạch toán kịp thời,chính xác các khoản thanh toán và giao dịch khác cho NNT

Về quản lý thu nợ và cương chế nợ thuế: Tăng cường áp dụng khấu trừ tại nguồn; quản lý các khoản nợ theo số tiền, tuổi nợ và trường hợp có khả năng thu nợ; xóa nợ đối với các khoản nợ khó thu; sử dụng phần mềm đánh giá rủi ro tự động để xác định thứ tự ưu tiên các trường họp nợ thuế, từ đó đưa ra biện pháp hiệu quả nhất trong việc thu nợ,

Về quản lý thông tin NNT: Hệ thống thông tin về NNT phải đảm bảo chính xác, trung thực, đầy đủ và bao gồm các thông tin cơ bản như: Thông tin đăng ký thuế, kê khai thuế, nộp thuế, quyết toán thuế, tài khoản của NNT; thông tin kết quả sản xuất - kinh doanh; thông tin về tình hình chấp hành pháp luật thuế; thông tin khác liên quan đến quá trình hoạt động, giao dịch của NNT Thông tin về NNT phải thu thập, khai thác từ nhiều kênh, nhiều nguồn và bằng nhiều hình thức khác nhau (từ NNT, nội bộ cơ quan quản lý thuế, các cơ quan nhà nước và các tồ chức,

cá nhân có liên quan)

Về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về thuế: Thanh tra thuế trên cơ sở phân tích và quảnlý rủi ro gồm: Thu thập, phân tích thông tin liên quan đến rủi ro

từ các nguồn bên trong và bên ngoài; xác định, đánh giá, xếp hạng rủi ro trong các phân đoạn NNT, các sắc thuế chính, các nghĩa vụ thuế chính; quản lý các rủi ro chính thông qua việc xây dựng và thực thi kế hoạch nâng cao sự tuân thủ

Về giải quyết khiếu nại, tố cáo thuế: Có cơ chế giải quyết tranh chấp đơn giản, minh bạch và toàn diện, trong đó phải giải thích công khai, rõ ràng về quyền của

11 NNT và cách thức pháp lý để xem xét lại các quyết định của cơ quan thuế; giám sát các nguyên nhân cơ bản gây ra tranh chấp và biện pháp khắc phục; khẩn trương thực hiện hoàn lại số thuế nộp thừa nếu kết quả giải quyết tranh chấp là có lợi cho NNT

Về tuyên truyền, hỗ trợ NNT: Đa dạng hóa hình thức tuyên truyền như trực tiếp tại cơ quan thuế, điện thoại, văn bản, thông qua các Hội nghị đối thoại, tập huấn cho NNT, hình thức điện tử như e-mail, website, các hỉnh thức khác; thiếtkế phù hợp với từng nhóm yêu cầu; cập nhật thưòng xuyên về thay đổi chính sách và các quy trình quản lý thuế

Hiện nay có rất nhiều phương pháp được sử dụng để đánh giá hiệu quả quản

lý thuế, trong đó có 3 phương pháp được các tổ chức quốc tế (WB, IMF, ) khuyến nghị sử dụng và đã được nhiều nước áp dụng, đó là: (i) Bộ công cụ đánh giá hiệu quả quản lý thuế (TADAT); (ii) Chỉ số nộp thuế trong Báo cáo môi trường kinh doanh; (iii) Đánh giá sự hài lòng của NNT thông qua điều tra, khảo sát

Bộ công cụ đánh giá hiệu quả quản lý thuế (TADAT)

Là phương pháp đánh giá ―sức khỏe‖ các cấu phần chính trong một hệ thống quản lý thuế của một quốc gia, mức độ tương đồng trong công tác quản lý thuế của quốc gia đó so với thông lệ quốc tế nhằm xác định những điểm mạnh và điểm yếu

có liên quan trong hệ thống quản lý thuế, từ đó thiết lập các chưong trình cải cách (gồm mục tiêu cải cách, thứ tự ưu tiên, nội dung cải cách và trình tự thực hiện) Phạm vi đánh giá của TADAT tập trung vào các chính sách thuế, sắc thuế cơ bản Các sắc thuế chính bao gồm: Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế GTGT, thuế thu nhập cá nhân (TNCN)

Nội dung đánh giá của TADAT tập trung vào 9 lĩnh vực/tiêu chí quan trọng (9 POA) vói 28 chỉ số thành phần gồm 47 thước đo: Tính toàn vẹn của CSDL đăng ký

NNT; quản lý rủi ro hiệu quả\ hỗ trợ tuân thủ cho NNT; kê khai đúng hạn; nộp thuế

đúng hạn; báo cáo chính xác nghĩa vụ kê khai thuế; tính thỏa đáng của các quy trình giải quyết tranh chấp; quản lý số thu hiệu quả; minh bạch

Chỉ số nộp thuế trong Báo cáo môi trường kinh doanh

12 Kết quả đánh giá đối với chỉ sổ nộp thuế phản ánh mức độ thuận lợi khi doanh nghiệp chấp hành các thủ tục hành chính về thuế, từ đó giúp Chính phủ đềra mục tiêu cải cách hành chính thuế nhằm tạo thuận lợi cho NNT

Phạm vi đánh giá đối với chỉ số nộp thuế là tất cả các khoản thuế thu thập (thuế TNDN/lợi tức), thuế GTGT/thuế bán hàng, thuế môn bài, phí xăng dầu, thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất và các khoản bảo hiểm bắt buộc mà doanh nghiệp sử dụng lao động phải nộp như: BHXH, BHYT, bảo hiểm thất nghiệp

Phương pháp đánh giá chỉ số nộp thuế dựa trên 2 nguồn dữ liệu từ khảo sát, điều tra và tiến hành xây dựng mẫu doanh nghiệp giả định theo quy mô, với các tình huống giao dịch kinh doanh được thực hiện trong một năm; từ kết quả đánh giá 4 tiêu chí thành phần: (i) số lần nộp thuế; (ii) Thời gian nộp thuế; (iii) Thuế suất; (iv) Chỉ số sau kê khai

Phương pháp đo lường sự hài lòng của NNT

Đo lường mức độ hài lòng của NNT được thực hiện bởi một đơn vị tư vấn độc lập có kinh nghiệm trong lĩnh vực điều tra xã hội học để tổ chức khảo sát, đánh giá, lấy ý kiến của NNT đối với cơ quan thuế Thông qua đó, các cơ quan thuế nắm bắt được yêu cầu, mong muốn cùa NNT để có những biện pháp cải thiện chất lượng phục vụ và cung cấp dịch vụ nhằm nâng cao sự hài lòng và lợi ích của NNT

Các yếu tố để đo lường sự hài lòng của người dân, tổ chức bao gồm: (i) Tiếp cận dịch vụ; (ii) Thủ tục hành chính; (iii) Sự phục vụ của cán bộ thuế; (iv) Kết quả giải quyết công việc của Cơ quan thuế

1.2 Một số vấn đề lý luận về quản lý rủi ro

1.2.1 Khái niệm về quản lý rủi ro

- Năm 1996, Peter L.Bemstein- học giả người Mỹ chuyên gia đầu ngành về

quản lý rủi ro đã có một câu nói nổi tiếng: “Ỷ tưởng cách mạng vạch ra ranh giới giữa thời hiện đại và quá khứ đã qua là ý tưởng cho rằng rủi ro là sự kiện có thể quản lý được” Từ việc phòng chống, giải quyết hậu quả rủi ro gây ra, con người đă

13 bẳt đầu nghiên cứu, áp dụng quản lý rủi ro để tối thiểu hoá các tác động xấu mà rủi ro

có thể gây ra cho con người hoặc tác động đến các hoạt động của đời sống kinh tế xã hội và môi trường sống; đồng thời tối đa hoá các lợi ích mà rủi ro có thể đem lại Quản lý rủi ro là môn khoa học không chính xác nên ở các lĩnh vực khác nhau

có khái niệm quản lý rủi ro khác nhau Nó được khái quát hoá theo từng bối cảnh ngành nghề riêng như hoạt động kinh doanh, bảo hiểm, quản lý nhà nước

Hiểu một cách cụ thể hơn thì quản lý rủi ro là quá trình đo lường hay đánhgiá

về quy mô hay tính chất nghiêm trọng của một vấn đề, trên cơ sở đó lập chiến lược quản lý rủi ro Điểm mấu chốt trong quản lý rủi ro là tập trung tối đa nguồn lực để quản lý những rủi ro có thể gây ra tổn thất lớn nhất và những rủi ro có nhiều khả năng xảy ra nhất, tiếp đó là quản lý đến các rủi ro ít có khả năng xảy ra hơn và rủi ro có tổn thất thấp hơn Xét trong bối cảnh và mục tiêu quản ]ý của cơ quan thuế thì khái niệm

4 trên phù hợp với bối cảnh, mục tiêu quản lý của cơ quan thuế

1.2.2 Tính chất của quản lý rủi ro

Quản lý rủi ro là quá trình có tính chu kỳ, liên tục và không ngừng phát triển Quản lý rủi ro tập trung vào việc phòng trống và giảm nhẹ tác hại mà rủi ro có thể gây ra

Vì vậy trong quá trình quản lý rủi ro cần xác định mức độ và xu hướng của rủi

ro để quản lý rủi ro thành công, tối đa hóa các giá trị đạt được

1.2.3 Ma trận quản lý rủi ro

Quản lý rủi ro là một ngành khoa học đã được các nhà khoa học quản lý nghiên cứu, vận dụng các kiến thức toán học và áp dụng các mô hình toán kinh tế vào quản lý rủi ro, theo Hướng dẫn của OECD về quản lý rủi ro tuân thủ, ma trận quản lý rủi ro được thể hiện như sau:

Cần có sự quản lý chặt chẽ kiểm soát rủi ro Phải quản lý và Yêu cầu có sự quản lý gắt gao

kiểm soát rủi ro Quản lý và kiểm soát rủi ro

Khả năng xảy ra rủi ro

Thấp (Khả năng xảy ra rủi ro

<=25%)

Trung bình (Khả năng xảy ra rủi

Tại hình 1 nêu trên, trục hoành của ma trận thể hiện khả năng rủi ro có thể xảy

ra theo mức độ tăng dần từ thấp, trung bình đến cao; trục tung thể hiện mức độ tác động của rủi ro nếu rủi ro đó xảy ra từ thấp, vừa phải đến nghiêm trọng; toạ độ giao nhau giữa trục tung và trục hoành xác định yêu cầu xử lý rủi ro:

- Nếu khả năng xảy ra rủi ro thấp và mức độ tác động nghiêm trọng thì ―cần

có sự quản lý chặt chẽ‖ rủi ro đó

- Nếu khả năng xảy ra rủi ro cao và mức độ tác động nghiêm trọng thì ―cần

có sự quản lý gắt gao‖ rủi ro đó

- Nếu khả năng xảy ra rủi ro thấp và mức độ tác động thấp thì ―cần chấp nhận rủi ro‖ đó

Như vậy, ma trận chỉ rõ cần phải tập trung quản lý và xử lý đối với các rủi ro

có khả năng xảy ra cao, rủi ro có mức độ tác động nghiêm trọng; đối với rủi ro có khả năng xảy ra thấp, mức độ tác động thấp thì chấp nhận để tập trung nguồn lực quản lý các rủi ro có khả năng và mức độ tác động cao hơn Ví dụ: trong kiểm soát đăng ký thuế thì cơ quan thuế tập trung quản lý đối với NNT không đăng ký đây là rủi ro lớn vì nếu NNT không đăng ký thuế, cơ quan thuế sẽ thất thu tất cả các loại thuế mà NNT đó có trách nhiệm phải nộp, do đó quản lý NNT luôn là khâu đầu tiên

- Loại bỏ rủi ro

- Giảm thiểu rủi ro

- Chia sẻ rủi ro

- Chấp nhận rủi ro

Việc áp dụng biện pháp xử lý phù hợp được xác định trên cơ sở nhận diện, ước tính khả năng xảy ra và mức độ ảnh hưởng của rủi ro đến mục tiêu của Cơ quan thuế, chẳng hạn như:

- Loại bỏ rủi ro bằng cách thay đổi phương thức hoạt động

Vỉ dụ: Luật thuế GTGT trước đấy quy định cơ sở kinh doanh được khấu trừ

thuế GTGT đầu vào theo bảng kê mua hàng đối với hàng nông sản; nhiều đơn vị, cá nhân đã lợi dụng quy định này để khấu trừ khống, để hoàn thuế GTGT, gây tổn thất cho NSNN Để xử lý rủi ro về chính sách này, Nhà nước đã bãi bỏ việc khấu trừ thuế GTGT đầu vào đối với hàng nông sản theo bảng kê mua hàng Đây chính là việc loại bỏ rủi ro bằng cách bãi bỏ quy định, về khấu trừ thuế GTGT đầu vào đối với bảng kê để loại bỏ rủi ro về khấu trừ, hoàn thuế khống theo bảng kê gây tổn thất cho ngân sách nhà nước ( NSNN)

- Giảm thiểu rủi ro thông qua việc áp dụng các biện pháp an toàn mới

Ví dụ: trong những năm trước đây, hiện tượng mua bán hoá đơn diễn ra khá phức tạp, một số đơn vị, cá nhân đã xuất hoá đơn khống cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu hợp pháp hoá chi phí đầu vào hoặc chi khống để trốn thuế, chiếm đoạt tiền hoàn thuế, chiếm đoạt tiền vốn NSNN Để xử lý rủi ro này, Luậtthuế GTGT sửa đổi năm 2008 quy định từ 01/01/2009 các hoá đơn đầu vào có giá trị trên 20 triệu đồng

16 phải thực hiện thanh toán qua ngân hàng mới được khấu trừ thuế,

- Chia sẻ rủi ro nếu xét thấy bản thân tổ chức không có khả năng đối phó khi rủi ro xảy ra nhưng có tổ chức khác có thể chia sẻ, gánh chịu rủi ro này thông qua các phương thức chuyển giao theo quy định

Ví dụ: tái bảo hiểm là hoạt động thể hiện rất rõ việc chuyển rủi ro từ công ty

bảo hiểm nhỏ sang công ty bảo hiểm lớn hơn có khả năng gánh chịu được rủi ro mà công ty nhỏ không thực hiện được

- Chấp nhận rủi ro nếu chi phí để loại bỏ hoặc giảm thiếu hoặc chia sẻ rủi ro

là quá cao so với lợi ích thu được từ việc thực hiện các biện pháp đó để xử lý rủi ro

Ví dụ: Hộ kinh doanh A nằm ở vị trí tương đối độc lập trên một đường phố có

ít các hộ kinh doanh, nợ thuế phát sinh của quý I trong năm là 1 triệu đồng, theo kế hoạch cưỡng chế quý III trong năm đó của Chi cục thuế, nếu thực hiện cưỡng chế thì chi phí thực hiện cưỡng chế kê biên tải sản bán đấu giá là 3 triệu đồng, khi đó Chi cục thuế cần xem xét đến việc có thực hiện cưỡng chế thuế hay áp dụng biện pháp khác hiệu quả hơn ví dụ như kéo dài thời gian trả nợ, phân kỳ trả nợ Nhưng nếu hộ này nằm ở trong chợ đông đúc, số người nợ thuế ít thì việc cưỡng chế là điều cần thiết để răn đe đối với các hộ kinh doanh khác nhằm đảm bảo sự tuân thủ nộp thuế trong địa bàn chợ

Các bước cơ bản trong quy trình quản lý rủi ro

Quản lý rủi ro là một quá trình liên tục và không ngừng phát triển Nội dung

cơ bản của nó là xác định những rủi ro tiêm ẩn, đánh giá về mức độ tổn thất và khả năng có thế xảy ra của từng rủi ro; sau đó từng rủi ro cụ thể sẽ được xác định, phân tích, đánh giá, xếp hạng, dự phòng một cách có hệ thống và chủ động đối với các sự kiện có thể xảy ra trong tương lai, từ đó thực hiện các biện pháp xử lý bằng cách lựa chọn một hay một số hoặc kết hợp các giải pháp theothứ tự ưu tiênloại bỏ rủi ro, giảm thiểu rủi ro, chuyển giao rủi ro và chấp nhận rủi ro

- Điều gì

có thể xảy ra

Đánh giá rủi ro:

- Đánh giá rủi ro

- Xếp loại rủi ro

Xử lý rủi ro:

- Xác định phương án xử

lý rủi ro tốt nhất

- Xây dựng kế hoạch để xử

lý rủi ro

Rà soát và đánh giá

Hình 1.1 Sơ đồ tổng quát quy trình đánh giá rủi ro

(OECD GUIDANCE NOTE, Risks Management Complicance - Managing and Improving Tax Compliance, October 2004)

Trong các giải pháp, đối với giải pháp cuối cùng (chấp nhận rủi ro), yêu cầu phải có kế hoạch dự phòng để làm giảm nhẹ hoặc xử lý ảnh hưởng của những rủi ro lớn nếu rủi ro đó xảy ra Kế hoạch này được thực hiện theo quy trình nhiều bước,

trong đó có các bước cơ bản là đánh giá rủi ro, xử lý rủi ro, kiểm soát và hảo cáo rủi ro còn lại

Nhìn chung, quản lý rủi ro không phải là khái niệm mới, cho dù với tư cách là một phương pháp tiếp cận hay một quá trình quản lý chuyên ngành thì nó vẫn đang phát triển và ngày càng được áp dụng rộng rãi trong công tác quản lý Phương pháp quản lý rủi ro vào công tác quản lý cho phép phân bổ và sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách có hiệu quả nhất

1.3 Quản lý rủi ro trong quản lý thuế

1.3.1 Khái niệm

Rủi ro về thuế

―Rủi ro về thuế‖ là nguy cơ không tuân thủ chính sách pháp luật thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác thuộc NSNN của NNT dẫn đến thất thu NSNN trong

18

quản lý thu thuế (Bộ Tài Chính, 2015)

Quản lý rủi ro về thuế

Quản lý rủi ro trong quản lý thuế là việc áp dụng có hệ thống các quy định pháp luật, các quy trình nghiệp vụ để xác định, đánh giá và phân loại các rủi ro có thể tác động tiêu cực đến hiệu quả, hiệu lực quản lý thuế, làm cơ sở để cơ quan

quản lý thuế phân bổ nguồn lực hợp lý, áp dụng các biện pháp quản lý hiệu quả (Luật quản lý thuế, 2019)

Quản lý rủi ro được áp dụng ở hầu hết các khâu trong công tác quản lý thuế: đăng ký thuế; khai thuế, nộp thuế; hoàn thuế; kiểm tra, thanh tra thuế; phân đoạn NNT để áp dụng các biện pháp quản lý trong việc tạo, in, phát hành, quản lý, sử dụng ấn chỉ thuế; thu thập, phân tích thông tin, xác định trọng điểm giám sát đối với NNT có dấu hiệu vi phạm pháp luật thuế; cung cấp thông tin, dữ liệu, hỗ trợ các hoạt động nghiệp vụ khác trong quản lý thuế

1.3.2 Sự cần thiết của quản lý rủi ro trong quản lý thuế

Quản lý rủi ro đang là một xu thế, ngày càng được áp dụng rộng rãi trong công tác quản lý Đối với cơ quan thuế việc áp dụng mô hình quản lý thuế theo rủi

ro là một yêu cầu khách quan và là giải pháp để giải quyết những vấn đề thực tiễn đặt ra nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý thuế Tính tất yếu của việc áp dụng phương pháp quản lý rủi ro có thể thấy rõ ở cả hai khía cạnh, từ nội tại

cơ quan thuế và nhu cầu của xã hội

Đối với cơ quan thuế

Số người nộp thuế tăng ngày càng nhanh, quy mô hoạt động của NNT ngày càng lớn, tính chất hoạt động ngày càng phức tạp, tiềm ẩn nhiều rủi ro về thuế

Cơ quan thuế không có đủ nguồn lực về nhân lực, vật lực, tài lực và kỹ thuật

để quản lý tất cả NNT

Việc áp dụng quản lý thuế theo rủi ro sẽ giúp cơ quan thuế phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực khan hiếm của mình để tập trung quản lý nhóm NNT có mức độ tuân thủ thấp nhất, khả năng gian lận về thuế cao nhất; tiết kiệm

19 thời gian, hiểu được hành vi tuân thủ của NNT, từ đó có chiến lược xử lý rủi ro phù hợp, giám sát chặt chẽ và xử lý kịp thời các hành vi không tuân thủ, nâng cao tính tuân thủ tự nguyện của NNT

Bên cạnh đó, việc cơ quan thuế áp dụng quản lý rủi ro để khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để NNT tuân thủ tốt các quy định của pháp luật, đồng thời phòng chống, phát hiện, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật thuế trong quản lý thuế đối với NNT

Yêu cầu đổi mới quản lý thuế trong điều kiện kinh tế xã hội mới

Trong điều kiện KT-XH hiện nay, với mục tiêu tạo lập hệ thống hỗ trợ khởi

sự kinh doanh, tạo môi trưòng đầu tư, kinh doanh thuận lợi, ổn định, tự do sáng tạo cho NNT, cơ quan quản lý thuế đã sửa đổi, đơn giản hóa thủ tục hành chính để giảm giờ nộp thuế; cùng với việc sửa đổi, đơn giản hóa thủ tục hành chính, cơ quan quản

lý thuế đã triển khai mạnh mẽ ứng đụng CNTT trong công tác thu, nộp thuế, để tiếp tục giảm thời gian, chi phí và tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho NNT khi làm thủ tục

về thuế

Đồng bộ với cải cách thể chế và hiện đại hóa công tác quản lý, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý thuế, hạn chế việc thanh tra, kiểm tra chồng chéo, trùng lắp, đồng thời đảm bảo ngăn chặn, phòng ngừa nhưng cũng đảm bảo xử

lý nghiêm những trường hợp cố tình gian lận về thuế, tất yếu cơ quan quản lý thuế phải thay đồi phương thức quản lý thuế, từ quản lý thuế truyền thống sang quản lý thuế theo phương thức quản lý rủi ro

1.3.3 Nguyên tắc quản lý rủi ro trong lĩnh vực thuế

Cơ quan thuế áp dụng quản lý rủi ro để khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi

để NNT tuân thủ tốt các quy định của pháp luật, đồng thời phòng chống, phát hiện,

xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật thuế trong quản lý thuế đối với NNT Trong quản lý thuế NNT phải được đánh giá rủi ro để áp dụng lựa chọn trường hợp kiểm tra, thanh tra thuế, phân loại hồ sơ hoàn thuế, biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế, phân loại trường hợp tạo, in, phát hành, quản

lý, sử dụng ấn chỉ thuế và các biện pháp nghiệp vụ cần thiết khác ở mức độ phù hợp

20 nhằm đảm bảo tuân thủ pháp luật thuế

Việc đánh giá rủi ro, đánh giá tuân thủ pháp luật của NNT căn cứ các quy định của pháp luật, các quy trĩnh, biện pháp nghiệp vụ quản lý thuế, dựa trên tiêu chí quản lý rủi ro, thông tin nghiệp vụ và thông tin, dữ liệu có trên ―Hệ thống CSĐL

về NNT‖ của TCT

Cơ quan thuế thực hiện kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm soát trên cơ sở đánh giá xếp hạng mức độ rủi ro cao, áp dụng các biện pháp phù hợp đối với những trường hợp được đánh giá xếp hạng mức độ rủi ro thấp

Cơ quan thuế thực hiện cập nhật thông tin đầy đủ vào hệ thống CSDL thông tin nghiệp vụ thuế và hệ thống CSDL về NNT theo nguyên tắc điện tử hóa, số hóa các chứng từ, thông tin liên quan Các hoạt động tác nghiệp phải thực hiện trên hệ thống, đảm bảo cập nhật trạng thái quản lý thường xuyên, liên tục

1.3.4 Mô hình quản lý rủi ro trong quản lý thuế

Theo Hướng dẫn của OECD về quản lý rủi ro tuân thủ, đây là mô hình điển hình được nhiều nước sử dụng trong đánh giá hành vi tuân thủ của NNT và biện pháp xử lý của cơ quan thuế đối với các hành vi tuân thủ khác nhau

Hình 1.2 Mô hình tuân thủ của NNT

(OECD GUIDANCE NOTE, Risks Management Complicance - Managing and Improving Tax Compliance)

Hình kim tự tháp thể hiện chiến lược xử lý tuân thủ của Cơ quan thuế, trong

21

đó: cạnh bên trái của kim tự tháp thể hiện hành vi tuân thủ của NNT, cạnh đối xứng bên phải thể hiện biện pháp ứng xử của Cơ quan thuế đối với hành vi tuân thủ; mũi tên nằm trên đường trung tuyến thể hiện chiến lược xử lý của cơ quan thuế để nâng cao tính tuân thủ tự nguyện của NNT, cụ thể:

- Nếu hành vi của NNT là ―sẵn sàng tuân thủ‖ thì biện pháp của Cơ quan thuế sẽ là ―tạo điều kiện thuận lợi‖ tốt nhất để NNT tuân thủ

- Nếu hành vi của NNT là ―cố gắng tuân thủ nhưng không phải lúc nào cũng thành công‖ thì biện pháp của Cơ quan thuế sẽ là ―hỗ trợ‖ để NNT tuân thủ

- Nếu hành vi của NNT là ―không muốn tuân thủ nhưng sẽ tuân thủ nếu Cơ quan thuế quan tâm‖ thì biện pháp của Cơ quan thuế sẽ là ―ngăn chặn thông qua các biện pháp phát hiện vi phạm‖ để NNT tuân thủ

- Nếu hành vi của NNT là ―quyết tâm không tuân thủ‖ thì biện pháp của Cơ quan thuế sẽ là ―áp dụng toàn bộ các quyền lực theo pháp luật‖ để bắt buộc NNT tuân thủ

1.3.5 Phân loại rủi ro trong lĩnh vực thuế

Trong lĩnh vực quản lý thuế, rủi ro được chia ra làm 4 loại: Rủi ro trong đăng

ký thuế; rủi ro về thời hạn tuân thủ; rủi ro kê khai thuế; rủi ro nộp thuế (OECD GUIDANCE NOTE, Risks Management Complicance - Managing and Improving Tax Compliance) Bốn trụ cột trong quản lý rủi ro tuân thủ

(i) Rủi ro trong đăng ký thuế xảy ra ở những tình huống sau đây:

- NNT không đủ điều kiện để đăng ký nhưng đã đăng ký thành công

- Những đối tượng cần phải chấm dứt đăng ký thuế nhưng đã đăng ký thành công

- Những đối tượng đáng lẽ phải đăng ký thuế nhưng không đăng ký

- Những thông tin cung cấp làm cơ sở cho việc đăng ký thuế không chính xác (ii) Rủi ro về thời hạn tuân thủ

- Chậm nộp hồ sơ khai thuế

- Chậm nộp thuế

- Chậm bổ xung hồ sơ, chứng từ thuế

(iii) Rủi ro kê khai thuế

22

- Không kê khai thuế

- Kê khai nhầm, kê khai không chính xác, kê khai sai, thường để làm giảm số thuế phải nộp hoặc làm tăng số thuế được hoàn

(iv) Rủi ro nộp thuế

- Không nộp thuế

- Nộp thiếu, số phải nộp không chính xác

Những rủi ro trên ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả công tác thu thuế của Nhà nước Kinh nghiệm các quốc gia cho thấy, đế đánh giá rủi ro về thuế, việc cần thiết

là phải xây dựng bộ tiêu chí để tránh được những yếu tố cảm tính, cũng như làm tăng tính công bằng, rõ ràng, minh bạch, giúp giảm bớt áp lực của việc thiếu nguồn nhân lực và làm tăng hiệu quả trong thanh tra, kiểm tra thuế

1.3.6 Quy trình quản lý rủi ro tổng quát

Quy trình quản lý rủi ro tổng quát

Hiện nay, các nước trên thế giới đều áp dụng quy trình quản lý rủi ro tổng quát theo thông lệ quốc tế chung như sau:

Giám sát và rà soát Liên lạc và tƣ vấn.

Phân tích rủi ro Đánh giá rủi ro

Xử lý kết quả và

Thiết lập bối cảnh Risk Management Cycle

Hình 1.3 Quy trình quản lý rủi ro thông dụng

(UNCTAD, Tài liệ kỹ thuật số 12)

Theo sơ đồ trên, quản lý rủi ro được minh họa như một quy trình khép kín, gồm các bước: thiết lập bối cảnh, xác định rủi ro, phân tích rủi ro, đánh giá rủi ro,

xử lý kết quả và phảnhồi

(c) Phân tích rủi ro: định nghĩa và phân tích rủi ro theo các khả năng xảy ra và hậu quả kèm theo Do đó, nội dung phân tích gồm: khả năng xảy ra và hậu quả có thể có (bao hàm cả tính chất của hậu quả)

(d) Đánh giá rủi ro: So sánh mức độ rủi ro với các tiêu chí được xác định trước, phân loại rủi ro để xác định ưu tiên quản lý Trên thế giới hiện tồn tại nhiều

hệ thống phân loạỉ/đánh giá rủi ro khác nhau, trong đó phổ biến nhất là chia làm 3 mức cao, trung bình và thấp Trong trường hợp các hoạt động phức tạp có thể sẽ cần

hệ thống chi tiết hơn, ví dụ chấm điểm từ 1 đến 100 Khi đó độ chính xác sẽ cao hơn, rủi ro có thể được quản lý liên tục cho dù có những thay đổi về bản chất, mức

độ và tầm quan trọng

(e) Xử lý kết quả và phản hồi: Từ kết quả đánh giá rủi ro là cao hay thấp, nhà quản lý hoặc tổ chức sẽ đưa ra 2 phương án quyết định Thứ nhất là chấp nhận và giám sát các rủi ro thấp Thứ hai là, trong trường hợp xác định độ rủi ro cao, nhà quản lý cần xây dựng và thực thi các kế hoạch quản lý rủi ro cụ thể Trong cả hai trường hợp, kết quả xử lý sẽ được phản hồi lại hệ thống

1.3.7 Kế hoạch đánh giá rủi ro tuân thủ toàn diện

Kế hoạch đánh giá rủi ro tuân thủ toàn diện (TCP) là một tài liệu chiến lược

do cấp lãnh đạo phê duyệt về kế hoạch tổng thể của cơ quan thuế mô tả các rủi ro tuân thủ chủ yếu trong hệ thống thuế, các ưu tiên rủi ro và đưa ra cách thức/ biện pháp/ kế hoạch Cơ quan thuế dự định sẽ xử lý các rủi ro đó

Theo OECD, việc áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế cần hướng tới xu hướng chung của Cơ quan thuế các nước là xây dựng kế hoạch, chương trình quản

lý rủi ro tuân thủ hiệu quả Hay nói cách khác là việc đánh giá rủi ro nên được tiếp

24

cận theo hướng tổng thể, bắt đầu từ việc xây dựng Kế hoạch đánh giá rủi ro tuân thủ toàn diện nhằm đánh giá rủi ro, nâng cao tuân thủ của tất cả NNT trong tất cả các khâu, các chức năng quản lý thuế đối vói từng phân đoạn NNT Kế hoạch này sẽ giúp Cơ quan thuế nhìn thấy bức tranh tổng thể về mức độ tuân thủ của NNT Và từ việc thực hiện đánh giá mức độ tuân thủ của toàn bộ NNT trong từng khâu, từng chức năng, từng phân đoạn NNT, Cơ quan thuế có các giải pháp thúc đấy sự tuân thủ tự nguyện của NNT thông qua các chiến lược/biện pháp thích hợp như: tuyên truyền, giải thích pháp luật, hỗ trợ thực hiện, kiểm tra, thanh tra v.v

Việc xây dựng TCP là một bước đầu tiên và quan trọng trong xây dựng hệ thống quản lý rủi ro của Cơ quan thuế TCP giúp cho việc nâng cao tính tuân thủ tự nguyện của NNT ngoài việc quản lý nguồn thu

Nguyên tắc

TCP tập trung vào các sắc thuế chính và các nghĩa vụ thuế chủ yểu, được cấu trúc theo các phân đoạn NNT Đối với tùng phân đoạn, cần có một cơ chế quản lý riêng như: tuyên truyền hỗ trợ, các giải pháp cưỡng chế thu phù hợp tùy thuộc vào nguyên nhân không tuân thủ

Phân bồ nguồn lực cho các rủi ro có khả năng xảy ra nhiều nhất và hậu quả của những rủi ro đó trong từng phân đoạn

Đặc điểm

TCP mô tả các chiến lược giảm thiểu rủi ro và các hành động dự kiến thực hiện của Cơ quan thuế, bao gồm việc giáo dục và hỗ trợ NNT, hoàn thiện luật và thủ tục, các biện pháp thanh tra và cưỡng chế khác

TCP mô tả quy trình áp dụng nhằm giám sát và đánh giá tác động của các hoạt động giảm thiểu rủi ro

Mục tiêu

TCP xác định và xử lý các rủi ro chủ yếu trong hệ thống thuế thông qua hàng loạt các biện pháp xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản của các hành vi không tuân thủ (như không đăng ký; kê khai hoặc nộp thuế; hoặc kê khai thiếu nghĩa vụ thuế) TCP cải thiện mức độ tuân thủ tổng thể đối với các nhóm NNT và các nghĩa

vụ thuế khác nhau

TCP hệ thống hoá việc xác định rủi ro tuân thủ, lập ưu tiên rủi ro và xây dựng

Đây là cơ sở vững chắc để từ việc nghiên cứu thực trạng công tác quản lý rủi

ro trong quản lý thuế tại Việt Nam, đề ra một số giải pháp phù hợp trong giai đoạn hiện nay

26

CHƯƠNG 2 : KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG

QUẢN LÝ THUẾ 2.1 Kinh nghiệm về quản lý rủi ro trong quản lý thuế của một số nước trên thế giới

Ở nhiều quốc gia trên thế giới, tùy vào đặc trưng của hệ thống thuế, Chính phủ đưa ra các tiêu chí đánh giá khác nhau về đánh giá rủi ro trong các khâu, các chức năng quản lý thuế Như đã nêu trên, trong lĩnh vực thuế, rủi ro được chia ra

làm 4 trụ cột: Rủi ro trong đăng ký thuế; rủi ro về thời hạn tuân thủ; rủi ro kê khai thuế; rủi ro nộp thuế

BẢNG 1: PHÂN LOẠI RỦI RO TRONG LĨNH VỰC THUẾ

Những đối tượng đáng lẽ phri đăng ký thuế nhưng không đăng

ký thuế Những thông tin cung cấp làm cơ sở cho việc đăng ký thuế không chính xác

Không kê khai thuế

Kê khai nhầm, kê khai không chính xác, kê khai sai(gian

lận-cố ý)

Rủi ro nộp

thuế

Không nộp thuế Nộp thiếu, số phải nộp không chính xác

(Tác giả tổng hợp)

27

Những rủi ro trên ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả công tác thu thuế của Nhà nước Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, việc xây dựng bộ tiêu chí để đánh giá rủi ro về thuế là hoàn toàn cần thiết, tránh được nhũng yếu tố cảm tính, cũng như làm tăng tính công bằng, rõ ràng, minh bạch, giúp giảm bớt áp lực của việc thiếu nguồn nhân lực và làm tăng hiệu quả trong thanh tra, kiểm tra thuế Đối với mỗi quốc gia, việc hướng dẫn về xác định và xây dựng các tiêu chí cũng có những điếm tương đồng và cũng có những điểm khác nhau

2.1.1 Xây dựng chương trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thể (TCP)

Theo thông lệ quốc tế (các Hướng dẫn của OECD và các nước trên thế giới cũng đã và đang triển khai thực hiện), để áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế được toàn diện, thực hiện trong tất cả các khâu, chức năng quản lý thuế, đối với từng phân đoạn NNT thì các nội dung đó phải được hình thành trên một bức tranh toàn diện về quản lý rủi ro tuân thủ, gọi là Chương trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thể (TCP) Hiện tại Việt Nam mới chỉ bắt đầu từ việc xây dựng một phần trong cả TCP đổi với việc phân tích, đánh giá rủi ro trong công tác hoàn thuế, lập kế hoạch thanh tra kiểm tra và quản lý hóa đơn và áp dụng trước mắt cho nhóm NNT là doanh nghiệp

a, Tại Úc

Một trong những nước rất thành công trong việc xây dựng TCP là Cơ quan thuế Úc (ATO) ATO xây dựng Chương trình quản lý Tuân thủ thuế (TCP) với cách tiếp cận và xử lý khác nhau giữa các phân đoạn NNT:

Các bước xây dựng TCP của ATO cũng tương đồng với cách tiếp cận của OECD, bao gồm các bước: chia NNT thành nhiều phân đoạn có đặc thù đồng nhất; xác định rủi ro chính yếu cho từng phân đoạn NNT; phân tích và xác định các nguyên nhân chính dẫn đến việc không tuân thủ trong từng phân đoạn NNT đó; xây dựng chiến lược để giài quyết các nguyên nhân chính dẫn đến không tuân thủ (sử dụng nhiều cách xử lý trong một kế hoạch tuân thủ tổng thể); phân bổ nguồn lực; thực hiện; theo dõi, báo cáo và đánh giá; và lặp lại các bước này hàng năm

Theo đó, ATO sử dụng 4 trụ cột xác định tuân thủ là (i) Đăng ký;(ii) Thời hạn tuân thủ;(iii) Kê khai;(iv) Nộp thuế Từ đó xây dựng chiến lược để giải quyết các

rủi ro tuân thủ cho từng phân đoạn liên quan đến từng trụ cột

28

Ví dụ đối với phân đoạn NNT Doanh nghiệp nhỏ và vừa, Kế hoạch tuân thủ của ATO dựa trên 4 trụ cột này như sau:

- Đăng ký:

+ Rủi ro: Không đăng ký thuế TNDN và GTGT

+ Phân tích nguyên nhân: Thiếu hiểu biết về yêu cầu và quy trình

+ Cách xử lý: ATO quy định hướng dẫn đơn giản cho các Doanh nghiệp nhỏ Luôn tạo điều kiện dễ dàng cho việc đăng ký Dữ liệu sẽ khớp với thông tin của bên thứ 3, ví dụ như đăng ký kinh doanh và đăng ký thuế

- Thời hạn tuân thủ:

+ Rủi ro: chậm nộp và không nộp tờ khai thuế

+ Phân tích nguyên nhân: Thiếu thời gian hoặc tránh việc chuyển đổi nghĩa

vụ nợ

+ Cách xử lý: ATO tạo điều kiện nộp tờ khai dễ dàng cho NNT; hướng dẫn và

hỗ trợ NNT; nhắc nhở NNT Kiểm tra chéo NNT đã đăng ký với các tờ khai đã nộp

- Kê khai:

+ Rủi ro: Thuế TNDN: Kê khai thấp thu thập hoặc kê khai quá mức giảm/ưu đãi thuế Thuế GTGT: Kê khai thiếu doanh số bán, kê khai quá mức ưu đãi thuế đầu vào hoặc yêu cầu hoàn thuế GTGT không chính xác

+ Nguyên nhân: doanh nghiệp hiểu sai về nghĩa vụ Tìm cách tránh nghĩa vụ

nợ thuế

+ Cách xử lý: ATO làm rõ với doanh nghiệp việc áp dụng luật đối với từng vấn đề cụ thể ATO tập trung vào các vấn đề có rủi ro cao và phổ biến trong phân đoạn Doanh nghiệp nhỏ và vừa này và tiến hành các chiến dịch đặc biệt để giải quyết các rủi ro này Các chiến dịch này bao gồm cả hoạt động tuyên truyền

hỗ trợ NNT

- Nộp thuế:

+ Rủi ro: chậm nộp hoặc không nộp thuế

29 + Nguyên nhân: vấn đề về dòng tiền hoặc tránh việc chuyển đổi nghĩa vụ

+ Nguyên nhân: Yêu cầu đăng ký không rõ ràng và quy trình khó khăn

+ Cách xử lý: ATO làm rõ hơn quy trình đăng ký thuế và đưa quy trình lên mạng internet đế các doanh nghiệp có thể truy cập rộng rãi

- Thời hạn tuân thủ:

+ Rủi ro: chậm nộp

+ Nguyên nhân: Thay đổi nhân sự công ty, các vấn đề tài chính

+ Cách xử lý: cán bộ ATO vào cuộc sớm, Đây cũng là dấu hiệu để thu hồi nợ tiềm năng

- Kê khai:

+ Rủi ro: Trong kê khai, phân đoạn doanh nghiệp nộp thuế lớn và mang tính chất quốc tế được ATO đánh giá rủi ro cao bởi hậu quả của việc họ không tuân thủ (đối với thuế TNDN, GTGT và TTĐB)

+ Nguyên nhân: Có thể việc không tuân thủ của họ có thể là do cách hiểu, cách diễn giải khác trong việc áp dụng luật quy định cho một vấn đề phức tạp Những doanh nghiệp có thể có các thủ đoạn bất hợp pháp (trong nước hoặc quốc tế) nhằm giảm thiểu nghĩa vụ thuế của họ Hoặc các giao dịch xuyên biên giới khiến họ

sẽ tìm cách chuyển hướng lợi nhuận ra nước ngoài, giảm lợi nhuận trong nước v.v