Bài viết đã xem xét một số vấn đề cơ sở lý luận về chi phí dự phòng và xác định chi phí dự phòng theo thông lệ quốc tế và ở Việt Nam, từ đó chỉ ra những điểm khác biệt giữa hai cách tiếp cận.
Trang 1TS Nguyễn Liên Hương*
*Khoa Kinh tế và Quản lý xây dựng- Trường Đại học Xây dựng
Tóm tắt: Chi phí dự phòng là khoản mục chi phí
không thể thiếu trong ngân sách dự án để đảm bảo
sự thành công của dự án đầu tư xây dựng Bài báo
đã xem xét một số vấn đề cơ sở lý luận về chi phí dự
phòng và xác định chi phí dự phòng theo thông lệ
quốc tế và ở Việt Nam, từ đó chỉ ra những điểm khác
biệt giữa hai cách tiếp cận Mặt khác, bài báo cũng
đã chỉ ra 6 tồn tại trong việc xác định và quản lý chi
phí dự phòng theo các quy định hiện hành ở Việt
Nam và đề xuất 4 giải pháp định hướng cho các vấn
đề này, góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về
đầu tư xây dựng và nâng cao hiệu quả các dự án.
Từ khóa: Dự án đầu tư xây dựng, rủi ro dự án đầu
tư xây dựng, chi phí dự phòng, quản lý rủi ro, cơ sở dữ
liệu quản lý chi phí đầu tư xây dựng.
Nhận ngày 15/8/2017, chỉnh sửa ngày 25/8/2017,
chấp nhận đăng ngày 31/8/2017.
Abstract: Contingency is the cost item that
can’t be lack in the project budget to ensure the success if the construction investment project The article has reviewed some of the theoretical basics
of contingency costs and determining contingency cost under the international practice and in Vietnam, from which, it points out the differences between these two approaches On the other hand, the article also points out six shortcomings in the defining and managing contingency expenses under the current regulations in Vietnam and proposes four solutions
to these issues, contributing to the improvement of Laws on investment in construction and improving the effectiveness of projects.
Key words: Construction investment project, risks
in construction investment project, contingency cost, risk management, data base to manage the cost in construction investment.
XÁC ĐỊNH CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
Trang 2Việc dự toán chi phí cho một dự án đầu tư xây dựng
được tiến hành theo hai bước: (i) tính toán các chi phí cơ
sở và (ii) xác định các rủi ro và thiết lập chi phí dự phòng
Chi phí cơ sở được hiểu là các chi phí mà có khả năng xảy
ra nhất ở mọi giai đoạn của dự án, mà thường là bao gồm
toàn bộ các chi phí của dự án có thể nhận dạng được và
được dự toán Theo quá trình thực hiện dự án, chi phí cơ
sở sẽ tăng lên trong khi chi phí dự phòng sẽ giảm đi, do
các rủi ro dẫn đến cần bố trí các khoản dự phòng ngày
càng được nhận dạng nhiều hơn [4] Chi phí dự phòng
là khoản mục không thể thiếu trong ngân sách dự án để
đảm bảo sự thành công của dự án Tuy nhiên, việc xác
định các khoản chi phí dự phòng cho các dự án đầu tư
xây dựng ở Việt Nam vẫn còn nhiều vấn đề khi thực hiện
trong thực tế, và cũng có những sự khác biệt nhất định so
với thông lệ quốc tế
CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
VÀ PHƯƠNG PHÁP XÁC ĐỊNH THEO THÔNG LỆ QUỐC TẾ
Để hiểu rõ hơn vể chi phí dự phòng cho dự án đầu tư
xây dựng, cần hiểu về rủi ro cho loại dự án này Rủi ro dự
án nói chung được định nghĩa là “một sự kiện hay điều
kiện chưa chắc chắn mà nếu nó xảy ra, sẽ có ảnh hưởng
đến ít nhất một mục tiêu của dự án, ví dụ như phạm
vi, tiến độ, chi phí và chất lượng Rủi ro luôn nằm trong
tương lai” [5] Theo cách hiểu này, rủi ro có thể tạo ra các
kết quả tích cực (rủi ro thuộc loại cơ hội) hoặc tiêu cực (rủi
ro thuộc loại nguy cơ), khác với cách hiểu phổ biến ở Việt
Nam là rủi ro chỉ mang nghĩa tiêu cực Các rủi ro, có thể
ảnh hưởng đến các mục tiêu khác của dự án như phạm
vi, tiến độ, chất lượng, nhưng người ta cũng thường tìm
cách quy đổi về chi phí để dễ đo lường hậu quả, hệ quả
Nhiều nghiên cứu trên phạm vi quốc tế cho thấy, rất
nhiều các dự án đầu tư xây dựng phải đối mặt với việc
chi phí dự án có nguy cơ vượt ngân sách Do đó, khi tính
toán ngân sách cho các dự án này, người ta phải đưa vào
các khoản chi phí dự phòng Các khoản chi phí dự phòng
có thể được phân loại theo nhiều cách, trong đó có thể
phân loại dựa trên loại rủi ro nó được sử dụng để xử lý,
thành chi phí dự phòng cho các rủi ro đã nhận dạng được
(allowances) và chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa nhận
dạng được (contingencies) Cách phân loại này chưa được
sử dụng rộng rãi ở Việt Nam, và cũng chưa được đề cập
đến trong các quy định pháp luật và hướng dẫn về quản
lý chi phí đầu tư xây dựng hiện hành
Có nhiều phương pháp xác định chi phí dự phòng, theo
Hiệp hội Tăng cường Kỹ thuật Chi phí (The Association for the Advancement of Cost Engineering), chi phí dự phòng
có thể được xác định theo các phương pháp sau:
- Đánh giá của chuyên gia (Expert judgment);
- Theo các nguyên tắc định trước (Predetermined guidelines);
- Phân tích mô phỏng (Simulation analysis);
- Mô hình hóa theo tham số (Parametric modeling) Các phương pháp này còn được phân loại thành hai nhóm khá phổ biến là:
- Các phương pháp tất định (Deterministic methods)
- Các phương pháp xác suất (Probabilistic methods) Trong thực tế, các phương pháp tất định phổ biến hơn Cách tiếp cận này được sử dụng bởi các chủ đầu tư không muốn, vì nhiều lý do, thực hiện các đánh giá rủi ro cho dự án Trong nhóm này có các cách tiếp cận sau:
- Quy định một tỷ lệ phần trăm cố định tùy thuộc vào loại dự toán họ đang tính toán Ví dụ, ở dự toán nhóm 5 theo cách phân loại của tổ chức này, người ta xác định chi phí dự phòng là 40%, trong khi dự toán nhóm 2 thì tỷ lệ
ấy sẽ là 15%
- Đánh giá của chuyên gia: Phương pháp này sử dụng một chuyên gia hoặc một nhóm chuyên gia, nội bộ hoặc thuê ngoài, về quản lý rủi ro và về loại dự án đang xem xét
để xác định giá trị dự phòng
Việc sử dụng các phương pháp xác suất để xác định chi phí dự phòng khi tính dự toán chi phí kém thông dụng hơn Các phương pháp này thường được sử dụng cho các dự án rất phức tạp Sử dụng phương pháp này, một loạt các chi phí có khả năng phát sinh được gán cho từng hạng mục của dự án sử dụng mức độ tin cậy theo các giá trị khác nhau của chi phí dự án Chi phí dự phòng tổng thể được xác định dựa trên mức độ tin cậy tổng thể
mà chủ đầu tư mong muốn cho cả dự án
Các phương pháp xác suất có thể sử dụng mô phỏng hoặc không sử dụng mô phỏng Các phương pháp mô phỏng xác suất là các phương pháp đòi hỏi chi phí cao nhất vì cần các phần mềm mô phỏng phức tạp Các phương pháp không sử dụng mô phỏng liên quan đến việc sử dụng các phương pháp phân tích để tính toán rủi
ro và chi phí dự phòng, như:
- Phương pháp cây xác suất (Probability Tree); FOSM (First-Order Second-Moment, tạm dịch là Khoảng khắc thứ hai của Chuỗi Taylor); Giá trị kỳ vọng (Expected Value);
Kỹ thuật soát xét và đánh giá chương trình (Program
Trang 3Evaluation and Review Technique – PERT); Ước lượng
tham số (Parametric Estimation); Phân tích thứ bậc
(Analytical Hierarchy Process); Dự báo theo nhóm tham
chiếu (Reference Class Forecasting);
Việc sử dụng các phương pháp này một cách chi tiết
để dự báo chi phí dự phòng sẽ được tìm hiểu trong một
nghiên cứu khác
CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
THEO CÁC QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH Ở VIỆT NAM
1 Các khoản mục chi phí dự phòng và phương pháp
xác định theo quy định hiện hành ở Việt Nam
Theo hướng dẫn của quy định pháp luật hiện hành,
trong thành phần của tổng mức đầu tư cũng như dự toán
xây dựng, dự toán gói thầu của các dự án đầu tư xây dựng
phải tính toán đến chi phí dự phòng để đảm bảo đủ vốn
cho việc thực hiện dự án, các gói thầu của dự án khi có
các tình huống bất trắc xảy ra Theo quy định tại Nghị
định 32/2015/NĐ-CP và Thông tư 06/2016/TT-BXD, trong
dự án đầu tư xây dựng, chi phí dự phòng gồm chi phí dự
phòng cho khối lượng công việc phát sinh và chi phí dự
phòng cho yếu tố trượt giá trong thời gian thực hiện dự
án Theo quy định tại Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT, ngoài
hai khoản mục trên, còn có thêm chi phí dự phòng cho
các khoản tạm tính được tính thêm tùy dự án [1] Riêng
trong việc xác định Sơ bộ tổng mức đầu tư, theo hướng
dẫn của Thông tư 06/2016/TT-BXD, chi phí dự phòng phải
bổ sung ước tính chi phí phần khối lượng không lường
trước được của dự án Các văn bản quy phạm pháp luật
nói trên cũng đã chỉ rõ, việc xác định các khoản mục chi
phí này tuân thủ theo quy định về quản lý đầu tư xây
dựng, với quy định hiện hành là Nghị định
32/2015/NĐ-CP và Thông tư 06/2016/TT-BXD [2, 3]
Theo đó, Chi phí dự phòng cho yếu tố khối lượng công
việc phát sinh được tính bằng tỷ lệ phần trăm (%) trên
tổng chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí quản lý dự
án, chi phí tư vấn đầu tư xây dựng và chi phí khác (trong
giá gói thầu, chi phí dự phòng cho từng loại gói thầu
được tính bằng tỷ lệ phần trăm trên chính khoản mục chi
phí chính của gói thầu đó)
Chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá tùy thuộc vào
mục đích tính toán, được xác định trên cơ sở độ dài thời
gian thực hiện dự án (trong Sơ bộ Tổng mức đầu tư hoặc
Tổng mức đầu tư), hoặc thời gian xây dựng công trình
(tính bằng tháng, quý, năm, trong dự toán xây dựng công
trình), hoặc thời gian thực hiện của gói thầu, kế hoạch
bố trí vốn và chỉ số giá xây dựng phù hợp với loại công trình xây dựng có tính đến các khả năng biến động giá trong nước và quốc tế Thông tư 06/2016/TT-BXD đã đưa ra công thức để tính toán loại chi phí dự phòng này cho đủ các trường hợp xác định Sơ bộ tổng mức đầu tư, Tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình và cả dự toán giá gói thầu Trong đó, đã yêu cầu tính toán cả mức biến động bình quân của chỉ số giá xây dựng theo thời gian dựng công trình so với mức độ trượt giá bình quân của đơn vị thời gian (quý, năm) đã tính và được xác định trên cơ sở dự báo xu hướng biến động của các yếu tố chi phí giá cả trong khu vực và quốc tế bằng kinh nghiệm chuyên gia
Theo Thông tư 06/2016/TT-BXD [2], trong tính toán sơ
bộ tổng mức đầu tư và tổng mức đầu tư, chi phí dự phòng
do yếu tố trượt giá (GDP2) được xác định theo công thức sau:
(5) Đối với việc xác định dự toán xây dựng công trình, dự toán gói thầu thi công xây dựng, dự toán gói thầu mua sắm vật tư, thiết bị lắp đặt vào công trình thì chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá (GDP2) được xác định theo công thức:
(6)
Có thể thấy, cách tiếp cận về xác định chi phí dự phòng theo các quy định pháp luật hiện hành ở Việt Nam
có nhiều sự khác biệt với thông lệ quốc tế Mặt khác, các quy định này còn chưa xem xét đến các vấn đề phức tạp nảy sinh trong các dự án lớn và phức tạp
2 Một số vấn đề tồn tại trong việc xác định các chi phí dự phòng trong dự án đầu tư xây dựng theo quy định pháp luật hiện hành
Các quy định pháp luật trên đã có định hướng khá rõ ràng để giải quyết bài toán xác định các chi phí dự phòng trong dự án đầu tư xây dựng Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện, việc xác định các khoản mục chi phí dự phòng nói trên còn một số vấn đề phải giải quyết để đảm bảo yêu cầu tính đúng, tính đủ, nâng cao hiệu quả quản lý dự
án đầu tư xây dựng, cụ thể:
- Chưa có sự thống nhất về các khoản mục chi phí dự phòng giữa quy định của Bộ Kế hoạch Đầu tư và Bộ Xây dựng; như trên đã chỉ ra, Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT đề xuất có dự án có thể tính thêm chi phí dự phòng cho các khoản tạm tính trong khi các hướng dẫn của Bộ Xây dựng không đề cập đến khoản mục này
Trang 4- Phương pháp xác định chi phí dự phòng cho khối
lượng công việc phát sinh còn chưa có hướng dẫn cụ thể
cách tính tỷ lệ dự phòng, mới chỉ quy định căn cứ để xác
định mức tỷ lệ này là mức độ phức tạp của công trình
thuộc dự án và điều kiện địa chất công trình nơi xây dựng
công trình và quy định mức độ tối đa cho tỷ lệ này tùy
thuộc vào giai đoạn tính toán
- Phương pháp tính chi phí dự phòng khối lượng dựa
vào một tỷ lệ tối đa cố định là chưa thực sự sát với thực tế
Các dự án khác nhau có đặc điểm khác nhau (do tính duy
nhất của dự án) nên sẽ có các rủi ro khác nhau Từ đó việc
quy định khống chế một mức dự phòng tối đa như nhau
cho tất cả các dự án là chưa khoa học, bởi vẫn có thể có
các dự án đòi hỏi mức dự phòng lớn hơn tỷ lệ phần trăm
cố định đã quy định Mặt khác, quy định này đưa đến thực
tế phổ biến là mức tỷ lệ cao nhất được lấy để tính toán,
gây thất thoát, lãng phí trong nhiều trường hợp, nhất là
khi sử dụng hợp đồng trọn gói
- Chưa có các hướng dẫn cụ thể để dự báo xu hướng
biến động của các yếu tố chi phí giá cả trong khu vực và
quốc tế phục vụ việc tính toán mức biến động bình quân
của chỉ số giá xây dựng theo năm xây dựng công trình so
với mức độ trượt giá bình quân của năm cần tính (trong
việc xác định chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá); vấn
đề này cùng với việc xác định xu hướng biến động bằng
kinh nghiệm chuyên gia sẽ dẫn đến các hệ lụy phức tạp
trong quản lý chi phí, trong thanh tra, kiểm toán các dự
án đầu tư xây dựng
- Bên cạnh rủi ro do phát sinh khối lượng và trượt giá
đã được đề cập trong chi phí dự phòng, còn một số yếu
tố có thể gây phát sinh chi phí mà chưa được tính toán
đến ví dụ như: Do không kiểm soát được hoặc xác định rõ
phạm vi dự án, gói thầu hoặc ngay cả công việc, dẫn đến
phát sinh thêm đầu mục công việc mới, khoản mục chi
phí mới, hay do chất lượng (chi phí chất lượng), do thời gian kéo dài… Các vấn đề nói trên thường xảy ra ở các
dự án lớn, phức tạp, nhất là các dự án thực hiện theo hợp đồng EPC, gây hệ lụy xấu cho quản lý chi phí, trong thanh tra, kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng
- Việc phân cấp quản lý tất cả giá trị và khoản mục chi phí dự phòng cho chủ đầu tư là chưa hợp lý và khác biệt
so với thông lệ quốc tế Thông lệ quốc tế chia chi phí dự phòng ra làm hai nhóm: Chi phí dự phòng cho các rủi ro
đã được nhận dạng và chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa được nhận dạng Việc xác định dự phòng theo một loại rủi ro như ở Việt Nam sẽ làm giảm hiệu quả việc sử dụng các khoản dự phòng này
Các vấn đề trên đòi hỏi phải được giải quyết nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng nói riêng và quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung, đảm bảo nguyên tắc đã được đề cập đến trong Điều 3, Nghị định 32/2015/NĐ-CP, đó là chi phí đầu tư xây dựng phải được tính đúng, tính đủ cho từng dự án, công trình, gói thầu xây dựng, phù hợp với yêu cầu thiết kế, chỉ dẫn kỹ thuật, điều kiện xây dựng, mặt bằng giá thị trường tại thời điểm xác định chi phí và khu vực xây dựng công trình
ĐỊNH HƯỚNG VỀ GIẢI PHÁP GIẢI QUYẾT CÁC TỒN TẠI
VỀ XÁC ĐỊNH CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
- Đối với các dự án lớn, phức tạp, chi phí dự phòng nên được phân thành hai loại theo thông lệ quốc tế, đó
là chi phí dự phòng cho các rủi ro đã nhận dạng được, tuy nhiên chiến lược đối phó rủi ro được áp dụng là chấp nhận, và chi phí dự phòng cho những rủi ro chưa nhận dạng được Đối với các rủi ro đã nhận dạng được, có thể chia nhỏ ra thành ba loại theo cách phân loại của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT, đó
Trang 5là: Chi phí dự phòng trượt giá, chi phí dự phòng phát sinh
khối lượng và chi phí dự phòng cho các khoản tạm tính
(nếu có) Chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát
sinh có thể được tính toán bằng một tỷ lệ % ước lượng
theo phương pháp chuyên gia, hoặc các phương pháp
khác đề xuất dưới đây Chi phí dự phòng trượt giá và chi
phí dự phòng cho các khoản tạm tính (nếu có) tính toán
theo các quy định pháp luật hiện hành Chi phí dự phòng
cho các rủi ro chưa nhận dạng được cần được ước lượng
theo một tỷ lệ phần trăm, dựa trên ý kiến chuyên gia
- Nguyên tắc quản lý các loại chi phí dự phòng trên
như sau: Chi phí dự phòng cho các rủi ro đã nhận dạng
được quản lý theo các gói thầu, tùy thuộc vào loại hợp
đồng tính toán; chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa
nhận dạng được cần do cấp quyết định đầu tư quản lý,
chỉ khi được cấp này phê duyệt, lượng vốn cho khoản dự
phòng này mới được chuyển vào ngân sách dự án để chi
tiêu cho các rủi ro phát sinh hợp lý
- Với các dự án lớn và phức tạp, để tính chính xác hơn
tỷ lệ chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh,
bài báo đề xuất áp dụng phương pháp ước lượng dựa
trên cơ sở các công trình tương tự về quy mô và địa điểm
Thông tin về các khoản dự phòng đã được sử dụng từ
một số dự án nhất định đã thực hiện ở cùng địa phương
cần được thu thập lại, người làm công tác quản lý chi phí
phân tích các chi phí đã phát sinh cho các rủi ro này để
ước lượng chi phí dự phòng gán cho dự án đang xét Để
làm được điều này, các địa phương (các Sở Xây dựng) và
cả ở cấp Trung ương (cơ quan chuyên môn thuộc Bộ Xây
dựng) cần xây dựng và vận hành các trung tâm dữ liệu
phù hợp Số liệu về chi phí của các công trình xây dựng đã
hoàn thành ở các địa phương được thu thập thông qua
công tác tư vấn và/hoặc mệnh lệnh hành chính để tập
hợp vào các trung tâm dữ liệu trên Dữ liệu thu thập được
không chỉ phục vụ việc xác định chi phí dự phòng, mà
còn có thể sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ xác định và
quản lý chi phí đầu tư xây dựng khác
- Với các dự án rất phức tạp, các phương pháp trên có thể không đảm bảo đủ độ chính xác, cần xác định chi phí
dự phòng dựa trên kế hoạch quản lý rủi ro của dự án đầu
tư xây dựng
Các quy định pháp luật và hướng dẫn về xác định chi phí hiện nay mới chỉ giải quyết được một số vấn đề trong việc xác định chi phí dự phòng cho các dự án đầu tư xây dựng Còn khá nhiều vấn đề còn tồn tại, nhất là đối với các dự án đầu tư xây dựng phức tạp, như bài báo đã chỉ ra 6 vấn đề chính Bài báo đã dựa trên kinh nghiệm quốc tế và điều kiện Việt Nam, đề xuất 4 giải pháp mang tính định hướng để giải quyết các vấn đề này, nhằm đảm bảo nguyên tắc đã được
đề cập đến trong Điều 3, Nghị định 32/2015/NĐ-CP, đó là chi phí đầu tư xây dựng phải được tính đúng, tính đủ cho từng
dự án, công trình, gói thầu xây dựng Các giải pháp cụ thể cho các vấn đề này sẽ được nghiên cứu chi tiết hơn ở các nghiên cứu sau.
Tài liệu tham khảo
1 Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015), Thông tư số 10/2015/ TT-BKHĐT ngày 26 tháng 10 năm 2015 của Bộ Kế hoạch
và Đầu tư về việc quy định chi tiết về kế hoạch lựa chọn nhà thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chủ biên
2 Bộ Xây dựng (2016), Thông tư số 06/2016/TT-BXD ngày 10/03/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng, chủ biên
3 Chính Phủ (2015), Nghị định 32/2015/NĐ-CP ngày 25/03/2015 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, chủ biên
4 Keith Molenaar, Stuart Anderson và Clifford Schexnayder (2011), AASHTO practical guide to estimating, chủ biên
5 PMI (2012), A Guide to the Project Management Body of Knowledge, 5th ed., Project Management Institute