Báo cáo số 2 - Báo cáo so sánh kinh nghiệm trên thế giới về quản lý vốn nhà nước (Dành cho: Ngân hàng phát triển Châu Á và Bộ Tài chính)

Báo cáo với các nội dung: tóm tắt cơ cấu sở hữu và quản lý doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tại Việt Nam hiện nay; cơ cấu chung trong sở hữu và quản lý DNNN trên thế giới; những điều bất thường và/hoặc các vấn đề liên quan đến DNNN sở hữu một phần và DNNN chịu sự quản lý của tư nhân; tóm tắt các cách tiếp cận quản lý khác nhau so với thực trạng tại Việt Nam; kết luận và tóm tắt bài học kinh nghiệm trong việc hỗ trợ phát triển chính sách quản lý DNNN tại Việt Nam.

TA-8016 VIE: TĂNG CƯỜNG HỖ TRỢ CHƯƠNG TRÌNH CẢI CÁCH

DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ HỖ TRỢ QUẢN TRỊ CÔNG TY

(39538-034)

SRCGFP Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Hỗ trợ Quản trị Công

ty SRV Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam

M ỤC LỤC

I Tóm tắt chung

II Giới thiệu

III Tóm tắt cơ cấu sở hữu và quản lý DNNN tại Việt Nam hiện nay

IV Cơ cấu chung trong sở hữu và quản lý DNNN trên thế giới

V Những điều bất thường và/hoặc các vấn đề liên quan đến DNNN sở hữu một

phần và DNNN chịu sự quản lý của tư nhân

VI Công ty mẹ: giám sát DNNN, quản lý các công ty con và ra quyết định đầu tư

VII Tóm tắt các cách tiếp cận quản lý khác nhau so với thực trạng tại Việt Nam

VIII Kết luận và tóm tắt bài học kinh nghiệm trong việc hỗ trợ phát triển chính sách

quản lý DNNN tại Việt Nam

I Tóm t ắt chung

Bên cạnh các khoản trợ cấp và quy định, việc Nhà nước sở hữu và quản lý doanh nghiệp mang lại

cho các quốc gia cơ hội theo đuổi các mục tiêu kinh tế vĩ mô, bảo vệ lợi ích mang tính chiến lược và

bảo vệ môi trường xã hội tại các quốc gia đó

Các quốc gia trên thế giới đã áp dụng các phương pháp tiếp cận rất khác nhau nhằm quản lý và kiểm

soát DNNN; một số quốc gia triển khai mô hình trong đó nhiều bộ ngành sở hữu một nhóm các doanh

nghiệp riêng và sử dụng các doanh nghiệp này để hỗ trợ các kế hoạch phát triển hoặc phục vụ các

mục tiêu chính trị của mình Ở các quốc gia khác, Chính phủ thành lập một cơ quan Nhà nước duy

nhất, đôi khi cùng với một hoặc hai bộ nhất định (Bộ Tài chính hoặc Kinh tế), thực hiện vai trò sở hữu

các DNNN

Báo cáo này đề cập tới tình hình phát triển quản lý và kiểm soát DNNN trên thế giới gần đây, đồng

thời nhằm đưa ra cho Chính phủ Việt Nam một số mô hình và công cụ phục vụ việc lên kế hoạch

hoạt động và khung pháp lý cho các mô hình đó

Đồng thời, báo cáo này cũng giải thích đầy đủ về việc giới thiệu và thực trạng công tác thi hành các

biện pháp quản lý hiệu quả ở các cơ quan Nhà nước, cả cơ quan lập pháp và hành pháp của Chính

phủ cũng như tại các DNNN Chính phủ cần hết sức nỗ lực trong công tác này, vì sự phát triển trong

tương lai của các doanh nghiệp trên

Đơn vị Tư vấn tin tưởng rằng việc thực hiện khung pháp lý mới và cập nhật trong công tác quản lý

vốn Nhà nước sẽ tạo điều kiện cho công cuộc tái cấu trúc của các Tổng công ty, Tập đoàn Kinh tế

Nhà nước và các DNNN quy mô nhỏ hơn Bên cạnh đó, khung pháp lý này cũng mang lại những

công cụ thích hợp nhằm giải quyết những nhiệm vụ khó khăn trước mắt trong việc cải tổ cơ cấu tổ

chức, đồng thời tái tổ chức các ngành nghề kinh doanh hiện tại

Báo cáo này được lập chủ yếu nhằm hỗ trợ Bộ Tài chính trong việc phát triển các công cụ tối ưu đối

với công tác cải cách khu vực DNNN nói chung và tái cấu trúc một số DNNN cụ thể theo cách hiệu

quả nhất

II Gi ới thiệu

1 Trên thế giới, chính phủ của trên 200 quốc gia đang nghiên cứu cách thức quản lý doanh nghiệp

Nhà nước (DNNN) theo hướng hiệu quả nhất nhằm phát triển nền kinh tế, bảo vệ lợi ích chiến lược

và bảo vệ môi trường xã hội Trong các nền kinh tế tự do và cả các nền kinh tế có sự can thiệp của

Nhà nước, Chính phủ đặt ra khuôn khổ tài chính, hoạt động và pháp lý với mục đích quản lý và kiểm

soát việc sở hữu, kiểm soát hoạt động của các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ, hàng hóa cho công

chúng, hỗ trợ phát triển khu vực/vùng/địa phương và khai thác tài nguyên thiên nhiên

2 Mặc dù các quốc gia thông qua rất nhiều biện pháp khác nhau để quản lý mối quan hệ giữa các

DNNN và Chính phủ, nhưng cách tiếp cận có khá nhiều điểm chung

3 Trong khuôn khổ dự án Tăng cường Hỗ trợ cho Chương trình “Cải cách doanh nghiệp Nhà nước

và hỗ trợ quản trị công ty” (SRCGFP), UNICON (UK) Limited (UNICON) đã nhất trí với Bộ Tài chính

và ADB về việc sẽ xây dựng Báo cáo So sánh Kinh nghiệm Quản lý Vốn nhà nước tại các DNNN

trên th ế giới Mục đích của bản báo cáo là nhằm khái quát về kinh nghiệm quản lý vốn Nhà nước tại

các DNNN trên thế giới và cách áp dụng những kinh nghiệm này vào công cuộc cải cách DNNN tại

Việt Nam Báo cáo này nhằm giải quyết những vấn đề sau:

 Giới thiệu về các hệ thống sở hữu DNNN tại 6-8 quốc gia, cả ở các nền kinh tế tập trung và

kinh tế thị trường tự do;

 Phân tích cách thức quản lý các DNNN theo chính sách quyền chủ sở hữu tại từng quốc gia;

 Phân tích những điều bất thường/yếu kém hoặc các vấn đề liên quan tới doanh nghiệp một

phần thuộc sở hữu Nhà nước (Nhà nước chiếm cổ phần chi phối) và các doanh nghiệp trong

đó Nhà nước có quyền sở hữu nhưng thuộc quản lý của khu vực tư nhân;

 Tập trung vào công tác giám sát vốn của công ty mẹ tại các công ty con;

 Tóm tắt các cách tiếp cận khác nhau trong quản lý ở cấp doanh nghiệp và so sánh với thực

trạng tại Việt Nam;

 Tổng kết các bài học kinh nghiệm hữu ích nhằm áp dụng vào việc sửa đổi chính sách về

quyền sở hữu và quản lý tại Việt Nam

4 Báo cáo này bao gồm bài tóm tắt về khuôn khổ hiện hành được áp dụng trong việc quản lý Vốn

Nhà nước tại các DNNN ở Việt Nam và nêu ra cách tiếp cận được chọn bởi nhiều quốc gia khác nhau

trên thế giới Vì những lý do sau đây mà các quốc gia do UNICON (UK) Ltd (UNICON) lựa chọn được

coi là liên quan tới những nỗ lực của Việt Nam trong việc cải thiện công tác quản lý Vốn Nhà nước tại

các DNNN:

• Thái Lan Nền kinh tế Đông Nam Á; Cơ quan điều hành Trung ương kiểm soát tất cả

các DNNN (SOPE);

• Ba Lan Từng là Nước có nền kinh tế kế hoạch, là nền kinh tế chuyển đổi; Một bộ

phận (phòng/ban) thuộc Bộ Tài chính đóng vai trò là Cơ quan chức năng;

không ngừng nỗ lực thực hiện tư nhân hóa nhằm dần dần loại bỏ những ngành nghề kinh doanh không cốt lõi;

• Áo Vốn Nhà nước được quản lý bởi một Cơ quan chức năng; từng hoạt động

trong lĩnh vực tư nhân hóa; hiện đang là công ty mẹ duy trì các DNNN chiến lược;

• Pháp Vốn Nhà nước được quản lý bởi một Cơ quan chức năng phụ trách rất nhiều

công ty mẹ với nhiều công ty con bên dưới;

• Hàn Quốc Nền kinh tế Đông Nam Á; rất nhiều Bộ ngành và Bộ Tài chính/ Bộ Ngân khố

phụ trách khối các DNNN;

• Ý Bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính phụ trách DNNN;

• Thổ Nhĩ Kỳ Bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính phụ trách DNNN; Thủ tướng và Tổng thống

đóng vai trò quan trọng;

• Slovakia Từng là Nước có nền kinh tế kế hoạch; là nền kinh tế chuyển đổi; Cơ quan

chức năng (Quỹ Tài sản Quốc gia) và các Bộ quản lý ngành phụ trách DNNN;

• Phần Lan Gần đây mới chuyển đổi thành công từ “mô hình phân cấp” sang “mô hình tập

trung” trong công tác quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN – các thuật ngữ sẽ được giải thích ở phần sau của báo cáo này

5 UNICON đã không chọn Trung Quốc là một trong số các quốc gia được xem xét; không phải bởi

vì quốc gia này không liên quan, mà thay vào đó, những thông tin phong phú về các biện pháp quản

lý của Trung Quốc đối với các DNNN được cho là không hề mới lạ đối với các cơ quan nhận báo cáo

này Dưới đây là một số điểm đáng chú ý về “Trường hợp Trung Quốc”:

Lý do hình thành các DNNN

6 Chính phủ các nước đang tiến hành các hoạt động nhằm thu lợi ích từ tài nguyên thiên nhiên,

điều tiết các hoạt động kinh tế, đảm bảo cung cấp hàng hóa công cộng, cung cấp cơ sở hạ tầng và

các dịch vụ, đồng thời đảm bảo an ninh xã hội Lý do này khiến các Chính phủ tham gia vào/hoặc điều

tiết các thị trường Các Chính phủ này có thể thực hiện thông qua các Bộ, cơ quan nhà nước được

quy định hoặc thông qua việc đầu tư vốn vào các DNNN hoặc vào các liên doanh với các đơn vị thuộc

khu vực tư nhân

7 Các hoạt động kinh tế và kết quả có thể được khuyến khích nhờ các quy định và/hoặc các khoản

trợ cấp, việc thuê ngoài cung cấp cơ sở vật chất, dịch vụ và hàng hóa của khu vực tư nhân hoặc

thông qua việc Chính phủ cung cấp cơ sở vật chất, dịch vụ và hàng hóa thông qua các DNNN Nhìn

Khoảng 300 Uỷ ban Quản lý, Giám sát Tài sản Nhà nước (SASAC) của Trung Quốc bao gồm Uỷ

ban Quản lý, Giám sát tài sản nhà nước của Hội đồng Nhà nước, giám sát các DNNN do chính

phủ quốc gia kiểm soát

Khoảng 30 Uỷ ban Quản lý, Giám sát tài sản nhà nước cấp Tỉnh giám sát các DNNN do tỉnh kiểm

soát; và rất nhiều Uỷ ban Quản lý, Giám sát tài sản nhà nước cấp thị xã giám sát các DNNN do địa

phương kiểm soát

DNNN địa phương

DNNN Trung ương

Các công ty con

và Phòng ban

Các công ty con

và Phòng ban CHND Trung Hoa

chung, Chính phủ các quốc gia có xu hướng hạn chế trực tiếp cung cấp hàng hóa và dịch vụ, đồng

thời chú trọng việc đảm bảo cung cấp hàng hóa và dịch vụ thông qua các quy định khi cần thiết

8 Ở nhiều quốc gia, Chính phủ đóng vai trò trực tiếp cung cấp các dịch vụ từng được coi là các

hoạt động quan trọng bao gồm các dịch vụ: Bưu chính, Đường sắt, Cảng và khai thác tài nguyên

thiên nhiên Điện, du lịch hàng không và các dịch vụ tài chính là ví dụ khác về những hoạt động mà

Chính phủ trực tiếp tham gia cung cấp Trong những năm gần đây, do công nghệ ngày càng phát

triển, nguồn lực hạn chế và năng lực ngày càng nâng cao, các quốc gia đã chuyển sang tập trung vào

việc sử dụng khu vực tư nhân để tiến hành các hoạt động này, nhằm làm rõ/cụ thể hóa mức độ và

chất lượng các dịch vụ thông qua các hợp đồng kinh tế Đối với các quốc gia đang chuyển đổi, sự

chuyển đổi từ một nền kinh tế kế hoạch sang nền kinh tế định hướng thị trường, khiến cho Chính phủ

phải tập trung vào nhiệm vụ cốt lõi nhằm bảo vệ lợi ích công cộng Phần lớn vốn Nhà nước vẫn được

đầu tư vào các doanh nghiệp và các hoạt động của DNNN vẫn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh

tế Ở nhiều quốc gia, tỷ lệ lao động vẫn còn bị gắn chặt với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước vào

các hoạt động không cốt lõi là rất lớn, mặc dù mức độ sở hữu (100%, >50% hay<50%) ở các doanh

nghiệp này có ảnh hưởng tới mức độ kiểm soát của Nhà nước

Hình 2 Ở nhiều quốc gia, các DNNN tham gia vào các hoạt động được coi là

chi ến lược và cần thiết đối với nền kinh tế

Bưu điện thông Viễn

Đường sắt Điện Than/Dầu/Khí không Hàng

Ngân hàng

Christiansen, H (2011), “Quy mô và thành phần Khu vực DNNN tại các Quốc gia OECD”,

Báo cáo công tác Quản lý Doanh nghiệp của OECD, Số 5, Nhà xuất bản OECD

http://dx.doi.org/10.1787/5kg54cwps0s3-en

Tài liệu này cung cấp các dữ liệu của năm 2008 và 2009 được thu thập đến tháng 3/2011 về các

DNNN tại 27 trong số 34 quốc gia là thành viên của OECD Theo báo cáo, “Lao động trong các

DNNN thuộc khu vực OECD là trên 6 triệu người, và giá trị của tất cả các DNNN cộng lại là xấp xỉ 2

nghìn tỷ USD Bên cạnh đó, ở nhiều quốc gia, Nhà nước nắm giữ phần lớn cổ phần trong các doanh

nghiệp được niêm yết với cổ phần đủ lớn để có thể kiểm soát doanh nghiệp Các doanh nghiệp này

có trên 3 triệu người lao động và được định giá vào khoảng 1 nghìn tỷ USD Do đó, mặc dù quyền sở

hữu doanh nghiệp của nhà nước đã giảm xuống trong những thập niên gần đây, nhưng các DNNN

và các đơn vị tương tự vẫn tiếp tục đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế doanh nghiệp ở

nhiều quốc gia Sau những thập niên tư nhân hóa, các DNNN còn lại chú trọng hơn vào một lĩnh vực

Khoảng một nửa (về mặt giá trị) số DNNN tại các quốc gia OECD hoạt động trong các lĩnh vực mang

tính chất hệ thống/mạng lưới, chủ yếu là lĩnh vực vận chuyển, sản xuất điện và các năng lượng khác

Trên 1/4 tổng trị giá là từ các định chế tài chính Trong số các công ty niêm yết một phần thuộc sở

hữu nhà nước, có rất nhiều công ty truyền thông được tư nhân hóa một phần Nói cách khác, các

doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước không chỉ vẫn duy trì vai trò quan trọng, mà còn đang ngày

càng được tập trung trong một số lĩnh vực “chiến lược” rất quan trọng để có thể cạnh tranh với các

khu vực/thành phần kinh tế khác …

trong báo cáo của các quốc gia OECD có khu vực DNNN bao gồm 2.057 doanh nghiệp, thuê gần

4,3 triệu nhân viên và giá trị ước tính trên 1,3 nghìn tỷ USD Những con số này chưa kể tới các công

ty hợp pháp của Mexico và Ba Lan (vì chỉ báo cáo một phần của năm 2009) Năm 2008, có 128

doanh nghiệp như vậy, trị giá 130 tỷ USD (Giá trị gần như lớn nhất là công ty sản xuất hydrocacbon

của chính phủ Mexico PEMEX.)

2057 DNNN tại 27 quốc gia OECD trái ngược khá nhiều với số lượng lớn các DNNN tại Việt Nam

Trong khi có sự sai khác đáng kể về dữ liệu các DNNN tại Việt Nam giữa các nguồn khác nhau

Theo Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2012 (Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2012 (VDR 2012),

Kinh tế thị trường khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, Báo cáo của các nhà tài

trợ trình bày trong Cuộc họp Nhóm tư vấn Việt Nam, ngày 06/12/2011), có 1200 DNNN tại Việt Nam

sử dụng khái niệm 100% sở hữu nhà nước và 3364 doanh nghiệp sử dụng khái niệm trên 50% sở

hữu nhà nước (trong đó có 1805 doanh nghiệp thuộc quản lý của chính quyền trung ương và 1559

doanh nghiệp thuộc quản lý của chính quyền địa phương) Các DNNN được cho là chiếm tới 40%

vốn và 20% lao động tại Việt Nam Chính phủ xác định rằng DNNN là một doanh nghiệp 100% thuộc

sở hữu nhà nước; Tuy nhiên, Tổng cục Thống kê lại sử dụng khái niệm rộng hơn (được thế giới

công nhận) nhằm tính cả các doanh nghiệp trong đó chính phủ có thể nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở

lên Vào cuối năm 2010, Chính phủ cho biết, có 1200 DNNN tại Việt Nam Tổng cục Thống kê lại cho

biết con số này là 3364

III Tóm t ắt cơ cấu sở hữu và quản lý DNNN tại Việt Nam hiện nay

9 Cách tiếp cận với quyền chủ sở hữu và quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN hiện nay được mô

tả chi tiết trong Báo cáo gần đây của JICA “Đánh giá về khung pháp lý và thể chế đối với các DNNN

và Cải cách DNNN tại Việt Nam”

10 Báo cáo này đề cập đến cả các DNNN và các là Tập đoàn Kinh tế Nhà nước (EG) và các Tổng

Công ty (GC) với tư cách là các “công ty nắm giữ vốn”

Đồng thời UNICON cũng tóm tắt nội dung báo cáo của JICA nh ằm cung cấp nền tảng để xây dựng

S ản phẩm tri thức này Unicon cũng không sử dụng chương này để mô tả bức tranh hoàn chỉnh

; tuy nhiên, v ới mục đích tài liệu này thì chỉ cần mô tả tình hình hiện nay ở Việt Nam là đủ

11 Tại Việt Nam, một DNNN được quản lý theo Luật Doanh nghiệp (2005) và được định nghĩa là

“doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% số vốn đăng ký và hoạt động theo Luật Doanh

nghiệp” Định nghĩa này bao gồm 3 loại hình doanh nghiệp hợp pháp: Công ty TNHH một thành viên

(Nhà nước sở hữu), Công ty TNHH hai thành viên trở lên trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% số vốn

đăng ký, Công ty Cổ phần (JSC) với trên 50% cổ phần phần phát hành do Nhà nước nắm giữ

12 Cơ cấu quản lý của Công ty TNHH một thành viên 100% vốn nhà nước có thể được tổ chức

dưới một trong 3 hình thức sau: Hội đồng Thành viên – Giám đốc (Tổng Giám đốc) – Kiểm soát viên,

hoặc Chủ tịch - Giám đốc (Tổng Giám đốc) – Kiểm soát viên, hoặc HĐQT - Giám đốc (Tổng Giám

đốc) – Ban Kiểm soát Đối với các DNNN khác, chủ doanh nghiệp có quyền chọn cơ cấu quản lý phù

hợp với quy mô và đặc điểm doanh nghiệp Điển hình, cơ cấu này có thể bao gồm Hội đồng Cổ đông

– HĐQT – Ban Kiếm soát – Tổng Giám đốc

13 Tối đa 3 đại diện của Nhà nước có thể tham gia vào Hội đồng cổ đông, do mỗi cổ đông nắm giữ

trên 10% cổ phần có quyền bầu tối đa 3 người tham gia Số thành viên nhà nước trong HĐQT luôn là

đa số, thường là 3 trong số 5 thành viên hoặc 4 trong số 7 thành viên

14 Chính phủ đã thành lập 13 Tập đoàn Kinh tế hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế được coi là

chiến lược và/hoặc thiết yếu Cơ cấu tổ chức của các Tập đoàn Kinh tế bao gồm (1) công ty mẹ (cấp

1), (2) công ty con (cấp 2) và các chi nhánh và doanh nghiệp trực thuộc là các cấp tiếp theo Cơ cấu

quản lý của Tập đoàn Kinh tế là HĐQT/HĐTV – Tổng Giám đốc – Ban Kiểm soát hoặc HĐQT/HĐTV –

Tổng Giám đốc – Các Kiểm soát viên Thủ tướng có quyền quyết định tất cả các vấn đề quan trọng

của Tập đoàn Kinh tế, từ mục tiêu kinh doanh, hoạt động và cơ cấu tổ chức nhằm bổ nhiệm nhân sự

cấp cao và không phải hỏi ý kiến các bộ liên quan hoặc các cơ quan nhà nước khác

15 Công ty Mua bán Nợ và Tài sản tồn đọng doanh nghiệp được thành lập nhằm xử lý nợ xấu của

các DNNN, như một điều kiện cần trong quá trình tiến hành cổ phần hóa Tổng Công ty Đầu tư và

Kinh doanh vốn Nhà nước được thành lập nhằm giảm sự can thiệp của Nhà nước vào các quyết định

kinh doanh hàng ngày trong quá trình quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp cổ phần hóa

16 Thông thường chức năng và nhiệm vụ chủ sở hữu trong các DNNN được thực hiện bởi Thủ

tướng, các bộ ngành và Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh (UBNDCT) Căn cứ vào thẩm quyền của mình, họ

sẽ chỉ định các đại diện phần vốn Nhà nước, những người có quyền đề cử thành viên Hội đồng quản trị và Giám đốc điều hành công ty, đồng thời cũng trực tiếp tham gia phê duyệt chiến

lược kinh doanh, kế hoạch kinh doanh, ngân sách, bổ nhiệm nhân sự, cho vay và đầu tư/thoái vốn Tại

các Công ty cổ phần và Công ty TNHH hai thành viên trở lên, đại diện sở hữu nhà nước có thể đề cử

các đại diện của Nhà nước vào Hội đồng Cổ đông để thực hiện quyền biểu quyết

17 Mối quan hệ giữa các DNNN và các cấp chính phủ được chia thành hai cấp: cấp trung ương

(Thủ tướng và các bộ) và cấp tỉnh (UBNDCT) Thủ tướng trực tiếp đại diện cho quyền sở hữu Nhà

nước tại công ty mẹ của các Tập đoàn kinh tế, các Tổng công ty Nhà nước, các DNNN quy mô lớn và

quan trọng, do Thủ tướng thành lập Được sự hỗ trợ của Ban Chỉ đạo về Cải cách Doanh nghiệp, Thủ

tướng cũng là người ra quyết định tái cấu trúc DNNN và phát triển doanh nghiệp Chức năng tương

tự cũng thuộc về các bộ và UBND cấp tỉnh

18 Phê duyệt các dự án đầu tư quy mô lớn là đặc quyền của Thủ tướng theo các yêu cầu đặc biệt

như cho các DNNN vay quá mức hoặc các giải pháp bất thường khác

19 Bộ Kế hoạch và đầu tư và Bộ Tài chính có nhiệm vụ chức năng trong lĩnh vực của các bộ mình

và có các Bộ khác chịu trách nhiệm về vấn đề chủ sở hữu Nhà nước và quản lý Nhà nước, công tác

quản lý Nhà nước bao gồm việc thực hiện và thi hành các quy định của Nhà nước

20 Công tác giám sát các DNNN của chủ sở hữu thực hiện dựa trên Báo cáo tài chính thường niên

và dẫn tới việc đánh giá và hình thành một bộ đánh giá (A, B, C) dựa trên việc đánh giá các tiêu chí

cụ thể, bao gồm kim ngạch, lợi nhuận và tỷ lệ lợi nhuận của vốn Nhà nước, khả năng thanh toán nợ

quá hạn và nợ đến hạn, tuân thủ pháp luật, chính sách, cơ chế ban hành liên quan và tình trạng thực

hiện cung cấp dịch vụ và hàng hóa công Kết quả đánh giá của các tổng công ty hay các công ty mẹ

sẽ được công bố sau khi xin ý kiến Bộ Tài chính Nếu các DNNN thua lỗ hoặc báo cáo các hoạt động

chưa đầy đủ, các doanh nghiệp này phải chịu sự giám sát đặc biệt và sẽ phải nộp báo cáo hàng quý

cho đến khi có lãi trong 2 năm tới Trường hợp doanh nghiệp tiếp tục thua lỗ, doanh nghiệp có nguy

cơ bị thanh lý/giải thể

21 Kiểm toán Nhà nước Việt Nam có quyền kiểm tra sự tuân thủ các quy định, báo cáo tài chính và

các hoạt động của DNNN Thanh tra Chính phủ sẽ tiến hành thanh tra thường niên hoặc bất ngờ khi

nhận được báo cáo về các hoạt động bất lợi hoặc các kết quả tiêu cực

IV Cơ cấu chung trong sở hữu và quản lý DNNN trên thế giới

22 Báo cáo này khái quát chung về các cơ cấu trong sở hữu và quản lý các DNNN tại một số quốc

gia tiêu biểu Nếu không xét đến địa vị pháp lý của các DNNN trên thế giới, có 3 hệ thống lớn mà

chính phủ sử dụng để điều tiết các mối quan hệ của mình giữa Nhà nước và các DNNN:

• Hệ thống tập trung

• Hệ thống phân cấp

• Hệ thống kép

23 Ở hệ thống Tập trung, chức năng sở hữu trong các DNNN được thực hiện bởi một bộ hoặc cơ

quan nhà nước duy nhất Bằng việc thực hiện giám sát và kiểm soát các DNNN thông qua một đơn vị

chuyên biệt/duy nhất, Chính phủ đã có một phương pháp tiếp cận chung với DNNN và tách riêng

chức năng sở hữu ra khỏi các chức năng khác như chức năng quản lý một lĩnh vực/các hoạt động

kinh tế Điều này cho phép Chính phủ có được năng lực và kiến thức chuyên môn tốt, tập trung vào

một nơi để xử lý các vấn đề về cơ cấu tổ chức của DNNN, báo cáo tài chính và đánh giá về quản lý

và hiệu quả hoạt động của DNNN Hệ thống tập trung này thường được thành lập nhằm hỗ trợ nỗ lực

tái tổ chức/tái cơ cấu DNNN bao gồm việc bán hay chuyển nhượng quyền sở hữu và kiểm soát các

DNNN

24 Ở hệ thống Phân cấp, Bộ quản lý ngành hoặc Bộ chủ quản (tức là Bộ chịu trách nhiệm về hoạt

động của DNNN) chịu trách nhiệm thực hiện chức năng sở hữu Hệ thống Phân cấp đã từng phổ biến

ở các quốc gia ủng hộ sự can thiệp của Nhà nước vào kinh tế và với số lượng lớn DNNN, Bộ chủ

quản được phép sử dụng ý kiến chuyên môn trong lĩnh vực và chủ động thực hiện chính sách ngành

Tuy nhiên, có một Bộ chủ quản kiểm soát các DNNN, đồng thời chịu trách nhiệm về các chức năng

khác của Nhà nước như quản lý ngành, cho phép can thiệp sâu vào các hoạt động hàng ngày của

DNNN

25 Các hệ thống Tập trung và Phân cấp đều có các ưu điểm và thiếu sót riêng Do đó, cũng không

có gì là ngạc nhiên khi một hệ thống Kép vẫn là mô hình phổ biến nhất Hệ thống Kép cho phép chính

phủ yêu cầu một số bộ phải có các kỹ năng và chuyên môn riêng, tuy nhiên cần đảm bảo rằng các bộ

khác nhau phối hợp hiệu quả Hệ thống này giúp giảm bớt ảnh hưởng của Bộ quản lý ngành đối với

DNNN trong khi vừa là cơ quan điều tiết ngành Trong hầu hết các trường hợp, hệ thống kép này là

sự kết hợp giữa Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ quản lý ngành hoặc Bộ chủ quản,

trong đó Bộ Tài chính/Bộ Kế hoạch và Đầu tư đóng vai trò quan trọng trong chức năng sở hữu và Bộ

chủ quản/Bộ quản lý ngành tập trung vào các nhiệm vụ và hoạt động của các DNNN

26 Trong thời gian gần đây, ngày càng nhiều nền kinh tế phát triển và đang phát triển có xu hướng

áp dụng hệ thống tập trung, trong đó chức năng sở hữu DNNN là trách nhiệm của một bộ hoặc một

cơ quan nhà nước Trong hầu hết các trường hợp, cơ quan tập trung hóa sẽ báo cáo lên Bộ Thương

Mại/Công nghiệp, Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hoặc kết hợp báo cáo lên tất cả

27 Ở các nền kinh tế phát triển, trong đó báo cáo tài chính được thực hiện bởi các doanh nghiệp

bao gồm các DNNN, với tiêu chuẩn cao, hệ thống tập trung ngày càng được ưa chuộng Như đã nói ở

trên, sự lựa chọn cách tiếp cận tập trung chủ yếu là do mong muốn có một chính sách thống nhất để

quản lý các DNNN và để tách chức năng chủ sở hữu ra khỏi các chức năng khác của nhà nước Tuy

nhiên, Bộ hoặc cơ quan kiểm soát có trách nhiệm quản lý vốn nhà nước có thể sẽ gặp trở ngại nếu

không có những cán bộ có những kỹ năng, kinh nghiệm và chuyên môn cần thiết

Hình 2.Khái quát v ề các hệ thống quản lý khác nhau được áp dụng

t ại các quốc gia điển hình

Nhược điểm của Hình thức Phân cấp Sở hữu và Kiểm soát

28 Ở nhiều quốc gia, hình thức phân cấp sở hữu và kiểm soát các DNNN được cho thấy những

nhược điểm như sau:

- thiếu các cán bộ chuyên môn có kinh nghiệm liên quan về tài chính và thương mại, chủ yếu là

do các cơ cấu tiền lương của khu vực công;

- phương pháp tiếp cận chung của Chính phủ với các DNNN bị chia nhỏ do trách nhiệm bảo

đảm quyền lợi cho cổ đông thuộc về các Bộ khác nhau;

- việc phổ biến các biện pháp hiệu quả ở Chính phủ và các DNNN còn chậm trễ;

- hiệu quả của nhiều Bộ trong việc quản lý các DNNN còn thấp do sự can thiệp quá mức;

- hiệu quả còn hạn chế của nhiều Bộ có thể làm suy yếu lòng tin của Bộ Tài chính, dẫn tới việc

tách biệt trong việc kiểm tra và các mối quan hệ trùng lặp với quản lý điều hành;

- một Bộ độc lập không có khả năng xác định một cách rõ ràng tác động của việc theo đuổi các

mục tiêu chính sách đối với hoạt động tài chính của một DNNN;

- một Bộ độc lập không có khả năng áp dụng kỷ luật tài chính vào các DNNN;

- mục tiêu đặt ra cho các DNNN không thống nhất và rõ ràng;

- một Bộ độc lập không thể thống nhất được các ưu tiên cạnh tranh của chính phủ trong các

mục tiêu chính sách, mà mục tiêu sở hữu chính là bảo vệ và tăng giá trị dài hạn của cổ đông

(chủ sở hữu);

- thiếu các biện pháp quản lý doanh nghiệp thích hợp;

- Các Ban thiếu kỹ năng và không có đánh giá mang tính hệ thống về hiệu quả hoạt động của

các ban này và trì hoãn quá lâu trong việc khắc phục hoạt động yếu kém;

- Sử dụng Ban cố vấn một cách kém hiệu quả

M ục đích của Đơn vị Tập trung

29 Mục đích của việc xây dựng một đơn vị tập trung là nhằm mang lại một trọng tâm cụ thể cho các

vấn đề của cổ đông, nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động của chính phủ với tư cách là chủ sở hữu và

cơ quan kiểm soát các DNNN và nhằm đạt được các mục tiêu chính sách chung với chi phí hợp lý

Đơn vị tập trung phải có các cán bộ chuyên môn theo đuổi mục đích này một cách chủ động và mang

tính chuyên nghiệp cao Nếu không, đơn vị này sẽ trở thành một bộ phận quan liêu khác Đơn vị tập

trung không nên làm pha loãng trách nhiệm của Ban lãnh đạo đối với hiệu quả hoạt động và tài chính

của một DNNN Đồng thời, không nên miễn trách nhiệm của Bộ chủ quản đối với hiệu quả các chính

sách về hiện tại

Ưu điểm của Đơn vị Tập trung

30 Các ưu điểm chính của một hệ thống tập trung hiệu quả là:

- tiêu chuẩn hóa các đường lối, quy trình, các chuẩn mực và chính sách kế toán, thẩm định chi

phí đầu tư

- thực hiện áp dụng phương pháp quản trị doanh nghiệp cải thiện một cách có hệ thống (xem

ghi chép về quản trị doanh nghiệp);

- chất lượng thành viên và cán bộ các Ban đã được nâng cao, với các ưu đãi thích hợp, gắn

với hiệu quả trong quá trình thực hiện và các kết quả liên quan;

- các kỹ năng quản lý đầu tư và cấp vốn cho doanh nghiệp và các chuyên gia khác làm việc

cho đơn vị tập trung trong hoạt động phân tích và giám sát có thể giúp Chính phủ hoạt động

được với tư cách là chủ sở hữu hiện tại,

- Mức độ cao hơn về tính khách quan trong việc đánh giá hiệu quả hoạt động của một DNNN

Đơn vị tập trung, không giống như một Bộ chủ quản, không trực tiếp chịu trách nhiệm thực

hiện để đạt được các mục tiêu chính sách và ít có khả năng bảo vệ chính trị cho các doanh

nghiệp nhà nước mà cho phép bào chữa các yếu kém trong hiệu quả hoạt động và tài chính,

trong mớ hỗn độn các vấn đề chính sách không rõ ràng

- Các mục tiêu rõ ràng và giải quyết được các mâu thuẫn về mục tiêu chính sách cũng như các

tác động phát sinh từ các mục tiêu phi thương mại;

- bằng cách xem xét và đánh giá hàng loạt DNNN, có sự thống nhất hơn về cách tiếp cận của

đơn vị tập trung trong đó Bộ chủ quản chỉ xử lý các vấn đề của DNNN trong phạm vi hoạt

động của mình;

- thường xuyên đánh giá lại cấu trúc vốn, các chính sách cổ tức rõ ràng, vốn vay từ chính phủ

theo các điều khoản thương mại;

- Giảm việc sử dụng kém hiệu quả các cố vấn bên ngoài, xây dựng một nhóm nhỏ bao gồm

các chuyên gia tại chỗ ở đơn vị tập trung, nhằm cải thiện công tác quản lý cố vấn viên

“ Ưu điểm chính của mô hình tập trung là phân trách nhiệm rõ ràng từ các DNNN tới chính phủ,

Chính phủ có thể giám sát tài khóa chặt chẽ và xây dựng một chính sách thống nhất về DNNN, và

thực tế là điều đó giúp sử dụng một cách hiệu quả nhất nguồn lực rất hạn chế sẵn có trong khu

vực tư nhân, nhằm thực hiện công tác chuyên môn trong việc thực hiện chức năng chủ sở hữu

c ủa Chính phủ Nhược điểm chính có lẽ là - ví dụ như kinh nghiệm chuyên ngành của Bộ Tài

chính, sẽ nông hơn các Bộ ngành khác

………một số cơ cấu được áp dụng trong Nguyên tắc Quản trị Doanh nghiệp đối với các

DNNN tại OECD (ví dụ, ủng hộ chức năng sở hữu tập trung thông qua một cơ quan độc lập so với

một cơ cấu phân cấp hoặc cơ cấu kép) vẫn chưa được “kiểm tra, rà soát” đầy đủ trong thực tế và

có th ể không phù hợp với tất cả các quốc gia đang phát triển Các quốc gia đang phát triển có đặc

trưng là giới hạn ngân sách chặt chẽ, do đó cần xem xét vấn đề này khi đi đến quyết định xem cơ

cấu quản lý nào thích hợp nhất Cơ cấu tập trung mà trong đó quyền sở hữu được thực hiện bởi

Bộ Tài chính chứ không phải một cơ quan độc lập khác có vẻ phù hợp hơn và đồng thời cũng

được áp dụng khá thành công ở các quốc gia đang phát triển Trong trường hợp áp dụng một mô

hình kép và phân quyền thì một cơ quan tập trung (tức là Bộ Tài chính/Kho bạc) có thể đóng vai

trò quan trọng, ít nhất là trong việc thu thập và theo dõi thông tin về các DNNN và hoạt động kinh

tế của các doanh nghiệp này, bao gồm thông tin về cơ cấu chi tiết của các công ty con và các

kho ản nợ liên quan.”

Vagliasindi Maria Sắp xếp công tác quản trị trong doanh nghiệp nhà nước, Nghiên cứu chính sách,

báo cáo công tác 4542, Mạng lưới Phát triển Bền vững của Ngân hàng Thế giới,Tháng 3/2008

Ki ếm soát của Chính phủ và các DNNN

31 Chính phủ một nước có thể tổ chức các DNNN thông qua quyền của cổ đông trong một công ty

hoặc các quyền theo luật định đối với một công ty theo luật định, bao gồm:

- tham gia các đại hội hội cổ đông,

- bầu chọn Chủ tịch và thành viên HĐQT;

- phê duyệt chiến lược và các mục tiêu minh bạch trong kinh doanh, tôn trọng các hạn chế về

chính sách;

- giám sát và khen thưởng hoạt động;

- giải quyết ban lãnh đạo hoạt động yếu kém;

- phê duyệt cấp vốn đầu tư

32 Tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ thường sử dụng những quyền này không hiệu quả hoặc trì

hoãn quá lâu trước khi thực hiện

Ch ắc chắn về Vai trò và Trách nhiệm nếu một Đơn vị Tập trung là Chủ sở hữu/Kiểm

- chính sách và vai trò của các đơn vị do Bộ chủ quản tổ chức;

- chức năng cổ đông được đơn vị tập trung thực hiện;

- thẩm quyền và các mối quan hệ giữa đơn vị tập trung, Bộ chủ quản, Bộ Tài chính và các

DNNN,

- nghĩa vụ của DNNN là thực hiện các biện pháp quản trị doanh nghiệp hiệu quả;

- nghĩa vụ của công tác quản lý DNNN nhằm kịp thời cung cấp thông tin và dữ liệu cho Ban

lãnh đạo, Bộ chủ quản và đơn vị tập trung;

- xác định rõ ràng người cố vấn và phê duyệt chiến lược của công ty, đề xuất về thù lao của

Ban lãnh đạo …;

- đơn vị tập trung cần tuân thủ các tiêu chuẩn tương tự của công tác quản trị doanh nghiệp

được đề xuất cho các DNNN;