Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở việt nam

Thứ tư, mặc dù đã có nhiều kết quả tích cực nhưng mô hình thực hiện chức năng quản lý của chủ sở hữu CSH Nhà nước đối với DNNN vẫn còn những hạnchế, tồn tại như sau: i Chưa tách bạch rõ

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

HÀ NỘI - 2019

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

Mã số: 62 34 04 10

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGÔ QUANG MINH

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả xin cam đoan đây là công trình khoa học được nghiên cứu độc lập.Nguồn gốc số liệu rõ ràng và kết quả điều tra của tác giả phản ánh trung thực Tácgiả hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình khoa học này./

Người cam đoan

TRẦN XUÂN TÙNG

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

81.1 Những nghiên cứu ngoài nước có liên quan 81.2 Những nghiên cứu trong nước có liên quan 121.3 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 23

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ

do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở một số quốc gia và bài học choViệt Nam 60

Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ Ở VIỆT NAM 79

3.1 Khái quát thực trạng hoạt động của doanh nghiệp do Nhà nước nắmgiữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam 793.2 Thực trạng quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp doNhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam 863.3 Đánh giá quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp doNhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ 128

Chương 4 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CỦA

CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM

GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ 135

4.1 Đánh giá bối cảnh thời gian tới ảnh hưởng đến việc hoàn thiện quản

lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ100% vốn điều lệ ở Việt Nam 1354.2 Quan điểm và phương hướng hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu Nhànước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ 1384.3 Giải pháp hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ 144

DN100% VNN : Doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang Bảng 2.1 Phân biệt chức năng quản lý hành chính nhà nước và chức năng

quản lý của CSH nhà nước đối với DN nhà nước nắm giữ 100% VĐL 39

Bảng 2.2 Tiêu chí đánh giá kết quả công việc đối với Hội đồng quản trị 59

Bảng 3.1 Số lượng DN nhà nước nắm giữ 100% VĐL giai đoạn 2012 - 2018 79

Bảng 3.2 Tổng tài sản của các DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL 80

Bảng 3.3 Vốn CSH của DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL 81

Bảng 3.4 Doanh thu của các DN Nhà nước nắm giữ 100% VĐL (tỷ đồng) 82

Bảng 3.5 Lợi nhuận trước thuế của DN 100% vốn nhà nước (tỷ đồng) 83

Bảng 3.6 Tỷ suất lợi nhuận của DN đang hoạt động có kết quả kinh doanh phân theo loại hình DN (%) 84

Bảng 3.7 Thu nộp ngân sách Nhà nước của các DN 100% vốn Nhà nước 85

Bảng 3.8 Trả lời của cán bộ quản lý cơ quan CSH, DNNN về mức độ phù hợp của mô hình thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước tại các DNNN .89

Bảng 3.9 Mức độ phù hợp của việc phân công, phân cấp thực hiện chức năng đại diện CSH đối với DNNN 96

Bảng 3.10 Số lượng DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL 2012-2017 100

Bảng 3.11 Danh sách các TĐKT, TCTNN đã được Chính phủ phê duyệt, ban hành Điều lệ 103

Bảng 3.12 Đánh giá của cán bộ quản lý về chiến lược, kế hoạch SXKD, kế hoạch đầu tư phát triển của DNNN 112

Bảng 3 13 Hệ số mức lương của người quản lý Công ty chuyên trách 116

Bảng 3.14 Mức tiền lương cơ bản đề xác định Quỹ tiền lương của người quản lý công ty chuyên trách 117

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ, HỘP

Trang

Sơ đồ 2.1 Phương pháp đánh giá theo thẻ điểm cân bằng 60

Sơ đồ 2.2 Mô hình thực hiện chức năng CSH Nhà nước ở Trung Quốc 63

Sơ đồ 2.3 Mô hình thực hiện chức năng CSH tại các DNNN ở Hàn Quốc 67

Sơ đồ 2.4 Sơ đồ tổ chức của Bộ DNNN Indonesia 72

Sơ đồ 3.1 Mô hình thực hiện chức năng CSH nhà nước theo Nghị định 99/2012/NĐ-CP 87

Sơ đồ 3.2 Mô hình thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước khi thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp 92

Biểu đồ 3.1 Tỷ suất lợi nhuận của các DN theo sở hữu từ 2010 – 2017 83

Biểu đồ 3.2 Tỷ suất lợi nhuận của các DN có vốn nhà nước từ 2010 - 2017 84

Hộp 1 Công tác thẩm định bổ sung VĐL, phát hành trái phiếu, thoái vốn và giám sát tài chính đối với các TĐKT ở Bộ Công Thương 105

Hộp 2 Thực trạng giám sát tài chính tại TĐ Dệt may 126

MỞ ĐẦU

1 T ấ ủ

Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu: “Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối

với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam” được thể

hiện ở một số nội dung sau:

Thứ nhất, vấn đề này đã được nhiều nghiên cứu trong nước và nước ngoài đề

cập đến Tuy nhiên, các nghiên cứu lý thuyết và kinh nghiệm từ nước ngoài theonhiều trường phái, quan điểm và hoàn cảnh thực tiễn khác nhau nên áp dụng vàotrong nước có nhiều bất cập Các nghiên cứu trong nước sát với tình hình hơnnhưng vẫn còn khoảng cách nhất định giữa lý luận với thực tiễn phức tạp ở ViệtNam Do vậy, những vấn đề lý luận và thực tiễn về vấn đề này cần được hệ thốnghóa có chọn lọc, bổ sung, từ đó xây dựng cơ sở khoa học về quản lý của chủ sở hữu(CSH) Nhà nước đối với doanh nghiệp (DN) do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều

lệ (VĐL) ở Việt Nam trong tình hình mới

Thứ hai, trong những năm qua khu vực kinh tế nhà nước đã có những đóng

góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), phát huy được vai tròchủ đạo trong nền kinh tế Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy khu vực này còn nhiềubất cập cần giải quyết như: quy mô còn lớn, lĩnh vực hoạt động rộng, cạnh tranhchưa bình đẳng, quản lý thiếu chuyên nghiệp, hiệu quả thấp, tình trạng tham nhũng,thất thoát vốn nhà nước nghiêm trọng, … Những vấn đề trên đòi hỏi cần tiếp tục đổimới mạnh mẽ khu vực kinh tế nhà nước trong thời gian tới

Thứ ba, đổi mới doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng là một trong những

trọng tâm chỉ đạo, điều hành của Đảng và Nhà nước Tại Hội nghị Trung ương 3Khóa XI (2011), BCH Trung ương Đảng đã xác định một trong ba trụ cột của tái cơcấu nền kinh tế là tái cơ cấu DNNN, trong đó trọng tâm là tái cơ cấu các tập đoàn(TĐ), tổng công ty (TCT) Nhà nước Theo đó, ngày 17/07/2012 Thủ tướng Chính

phủ ra quyết định số 929/QĐ-TTg phê duyệt Đề án: “Tái cơ cấu DN nhà nước,

trọng tâm là tập đoàn kinh tế (TĐKT), tổng công ty nhà nước (TCTNN) giai đoạn 2011-2015” Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) tiếp tục khẳng định một

trong các nhiệm vụ trọng tâm là chú trọng giải quyết tốt vấn đề cơ cấu lại DNNN[20]

Thứ tư, mặc dù đã có nhiều kết quả tích cực nhưng mô hình thực hiện chức

năng quản lý của chủ sở hữu (CSH) Nhà nước đối với DNNN vẫn còn những hạnchế, tồn tại như sau: (i) Chưa tách bạch rõ mục tiêu, công cụ, phương pháp, tổ chức

bộ máy và cán bộ thực hiện chức năng đại diện CSH với chức năng quản lý nhànước (QLNN) đối với DNNN của các cơ quan hành chính Nhà nước; (ii) Vẫn còntình trạng phân tán, thiếu thống nhất, thiếu chuyên nghiệp và chuyên trách trongthực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ CSH Nhà nước, đặc biệt đối với các TĐkinh tế nhà nước, TCT quan trọng; (iii) Chưa có cơ chế tạo động lực, chế tài cho tất

cả các cơ quan, cá nhân hoàn thành tốt nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện CSHNhà nước được giao

Thứ năm, đổi mới quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN hiện đang chịu

sức ép mạnh mẽ từ hội nhập, sự phát triển của thị trường và sự thay đổi của hệ thốngluật pháp Ví dụ, theo cam kết gia nhập TPP (nay là CPTPP), DNNN (trừ lĩnh vực

an ninh – quốc phòng) phải hoạt động theo CCTT; không được có hành vi phảncạnh tranh khi có vị trí độc quyền, gây ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư; phảiminh bạch hóa một số thông tin như tỷ lệ sở hữu của Nhà nước, các báo cáo tàichính đã được kiểm toán và được phép công bố; đặc biệt Nhà nước không được trợcấp quá mức gây ảnh hưởng đến lợi ích của người khác; … Do vậy, quản lý củaCSH nhà nước cũng cần thay đổi phù hợp Mặt khác, thị trường phát triển, khu vực

tư nhân cũng đòi hỏi cạnh tranh công bằng với khu vực nhà nước Do đó, cơ chếquản lý đối với DNNN cần đổi mới theo hướng tách bạch giữa QLNN và quản trị

DN Cùng với đó, sự thay đổi của hệ thống luật pháp ở Việt Nam thời gian gần đâycũng yêu cầu cần đổi mới quản lý của CSH Nhà nước đối với các DN có vốn Nhànước

Do đó, quản lý của CSH nhà nước đối với các DN 100% vốn nhà nước làmột vấn đề cấp thiết cần nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay khi khu vực DNNNvới các DN 100% vốn nhà nước đang được nghiên cứu thu hẹp lại chỉ giữ nhữnglĩnh vực, ngành nghề thực sự quan trọng, thiết yếu phục vụ cho phát triển bền vững

KT - XH, an ninh quốc phòng Theo đó, quản lý của CSH nhà nước đối với đốitượng này cũng cần phải có những đổi mới, hoàn thiện cho phù hợp với tình hìnhmới, trong đó có việc tách bạch giữa quản lý của CSH nhà nước với QLNN đối với

DN và quản lý của CSH nhà nước với quản lý hoạt động SXKD của DN

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là đề xuất phương hướng và giải pháp gópphần hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với các DN do Nhà nước nắm giữ100% VĐL (trong một số trường hợp gọi là DN 100% vốn nhà nước) trong điều kiện mới hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện mục tiêu trên, luận án thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu chínhnhư sau:

- Hệ thống hóa có bổ sung, phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lýcủa CSH nhà nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL

- Tổng kết kinh nghiệm quốc tế và trong nước có liên quan đến đề tài và rút

ra bài học cho Việt Nam

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý của CSH nhà nước đối với DN doNhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian qua

- Đề xuất phương hướng và những giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý củaCSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thờigian tới

3 Đố ượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án tập trung nghiên cứu những cơ sở khoa học phục vụ cho việc đềxuất những phương hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện quản lý của CSH nhànước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (VĐL) Điều đó dựa trênnghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý của CSH nhà nước đối với

DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam Các DN này bao gồm: các Công

ty mẹ của TĐ, TCT nhà nước, công ty mẹ trong mô hình công ty mẹ - công ty con,công ty TNHH MTV độc lập thuộc các Bộ ngành, địa phương

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: (1) Luận án chỉ nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với

DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL, tức là nghiên cứu quản lý của Nhà nước với

tư cách là chủ đầu tư vốn, luận án không nghiên cứu quản lý hành chính của Nhà

nước đối với DN; (2) Nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với DN tức lànghiên cứu các quyền và trách nhiệm của CSH nhà nước đối với DN, trong đó tậptrung vào đối tượng CSH là các cơ quan: Chính phủ, Ủy ban quản lý vốn nhà nước(QLVNN) tại DN, các Bộ ngành địa phương và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanhVốn Nhà nước (SCIC); Nội dung quản trị hoạt động sản xuất kinh doanh của DNkhông thuộc phạm vi nghiên cứu của Luận án

- Về không gian: Nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với các DN doNhà nước nắm giữ 100% VĐL trên phạm vi cả nước

- Về thời gian: Luận án sẽ tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý của CSHnhà nước đối với DN Nhà nước nắm giữ 100% VĐL trong giai đoạn từ 2012 -

2019 Trong đó, thông tin và dữ liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu được thu thập,điều tra trong gian đoạn 2012 – 2018

4 Cách ti p cận v ươ g á g ê ứu

4.1 Cách tiếp cận nghiên cứu

Cách tiếp cận nghiên cứu của luận án dựa trên lý thuyết về CSH và người đạidiện Quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL làtổng thể các phương thức tác động của CSH nhà nước đối với các DN nhằm thựchiện các mục tiêu CSH Nhà nước đặt ra Tuy nhiên ở Việt Nam, CSH đối vớiDNNN có nhiều cấp khác nhau: từ toàn dân - Quốc hội - Chính phủ - Bộ quản lýngành, ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh - Người đại diện, trong đó cấp trực tiếp làngười đại diện trong các DNNN, còn cấp cuối cùng là toàn dân

Mặt khác về mặt lý luận, quản lý của CSH nhà nước khác với QLNN,QLNN đề cập đến quản lý vĩ mô (quản lý hành chính) còn quản lý của CSH nhànước là quản lý ở cấp vi mô (cấp DN) Do vậy, về bản chất CSH vốn nhà nướcnhư là nhà đầu tư vốn vào DN nên quản lý của CSH nhà nước về bản chất là quản

lý của nhà đầu tư đối với phần vốn của mình tại DN nhằm thực hiện các mục tiêu

đã định Quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN là sử dụng quyền hạn củangười sở hữu vốn để can thiệp vào các hoạt động của DNNN nhằm thực hiện mụctiêu của CSH vốn

Do vậy, nghiên cứu về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nướcnắm giữ 100% VĐL sẽ tập trung vào các mối quan hệ quản lý sau:

Các cơ quan đại diện CSH Nhà nước

(2) Quản lý của các cơ quan CSH đối với những người được trao quyền đạidiện CSH tại DN thông qua những quy định CSH đặt ra đối với trách nhiệm, quyềnhạn và nghĩa vụ của những người đại diện.

(3) Quản lý của người đại diện CSH (CTCT, Chủ tịch và thành viên HĐTV)đối với hoạt động của DN 100% vốn nhà nước

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng kết hợp giữa phương pháp nghiên cứu định tính và nghiêncứu định lượng Các phương pháp nghiên cứu định tính được sử dụng như:

- Phương pháp chuyên gia: phỏng vấn, tham khảo ý kiến các cán bộ, chuyên

gia đã và đang trực tiếp, gián tiếp thực hiện các công việc liên quan đến vấn đềnghiên cứu để thu thập thông tin, ý kiến phục vụ nghiên cứu của Luận án

- Nghiên cứu trường hợp điển hình: khảo sát thực tiễn tại một số Bộ ngành,

địa phương được giao đại diện CSH và một số DN 100% vốn nhà nước (TĐ, TCTnhà nước)

Nghiên cứu định lượng được tiến hành bằng cách thu thập dữ liệu từ nhiềunguồn khác nhau, kết hợp dữ liệu thứ cấp và sơ cấp, trong đó:

+ Dữ liệu thứ cấp được thu thập, tổng hợp từ các cơ sở dữ liệu của tổng cụcthống kê; các nghiên cứu, tài liệu về hoạt động quản lý của CSH nhà nước đối với

TT Nội dung điều tra, khảo sát ĐVT Số Ghi

DNNN từ các Bộ ngành, địa phương, các DNNN, các tổ chức trong nước và quốc

tế Thông tin, dữ liệu thu thập sẽ được kiểm định tính chính xác, từ đó tổng hợp,phân tích, so sánh để tạo ra những thông tin đa chiều phục vụ cho hoạt động nghiêncứu của luận án

+ Dữ liệu sơ cấp sơ cấp phục vụ nghiên cứu định lượng được thu thập thôngqua điều tra, khảo sát dựa trên phiếu phỏng vấn với 3 nhóm đối tượng: Cán bộ quản

lý cơ quan đại diện CSH; Cá nhân được giao đại diện CSH (CTCT, Thành viênHĐTV); Cán bộ quản lý tại DN 100% vốn nhà nước Nghiên cứu định lượng nhằmlượng hóa các tiêu chí đánh giá thực trạng quản lý của CSH đối với DN 100% vốnnhà nước ở Việt Nam hiện nay

Bảng 1 Thông tin hoạt động điều tra, khảo sát của Luận án

NClượng

- Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhànước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian tới

6 K t cấu luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung chính của luận án được trình bày

trong 4 chương:

- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

- Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm về quản lý của chủ sở hữu nhànước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

- Chương 3: Thực trạng quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam

- Chương 4: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu nhànước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Mục đích của luận án là xây dựng được cơ sở khoa học để đề xuất cácphương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với DN

do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam Do vậy, luận án sẽ nghiên cứu tổngquan trên 3 nhóm vấn đề chính: (i) DNNN và DN do nhà nước nắm giữ 100%VĐL; (ii) CSH nhà nước; và (iii) Quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà nướcnắm giữ 100% VĐL Ba vấn đề trên được tổng quan theo hai nhóm: những nghiêncứu nước ngoài và những nghiên cứu trong nước có liên quan

1.1 NHỮNG NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC CÓ LIÊN QUAN

1.1.1 Nghiên cứu về doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

Các nghiên cứu, tài liệu từ nước ngoài về DNNN đều khẳng định DNNN là

DN mà Nhà nước nắm quyền kiểm soát, chi phối Phần lớn cho rằng quyền kiểmsoát, chi phối của Nhà nước có được do sở hữu đa số phần vốn của DN WorldBank (2014) đã lấy ví dụ ở Hàn Quốc, DN công là DN có toàn bộ nguồn vốn hoặchơn một nửa nguồn vốn được nhận từ Chính phủ (hoặc 30% và quyền chi phốichính) Các nghiên cứu, tài liệu khác như hướng dẫn số 80/273 (European Union),World Bank (1999), Cộng đồng Kinh tế Châu Âu (EEC) và Viện Hàn lâm về Quản lýhành chính (Mỹ), (Spullber Nicolas (1997), (Rees Ray, 1989), OECD (2005) cũng

đã đưa ra nhiều quan điểm khác nhau về DNNN Trong đó, tiêu biểu là khái niệm

của OECD (2005) trong hướng dẫn quản trị công ty trong DNNN: “Thuật ngữ DNNN

dùng để chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [37].

Từ khái niệm của OECD (2005), dựa trên mức độ sở hữu DNNN gồm 3 loại:

sở hữu toàn bộ VĐL, sở hữu đa số VĐL và sở hữu thiểu số VĐL nhưng vẫn có khảnăng chi phối DN Do vậy, DN do Nhà nước sở hữu 100% VĐL là DNNN mà Nhànước sở hữu toàn bộ VĐL hay nói cách khác là DNNN có một CSH duy nhất làNhà nước

1.1.2 Nghiên cứu v chủ sở hữu N ướ ối với doanh nghiệp nhà nước

- Lý thuyết quyền sở hữu được phát triển bởi Eirik G Furuboth & SvetozarPejovich (1972) [49] và sau đó được Eugenne F Fama & Michael C Jensen (1983)[48], Oliver Hart & John Moore (1990) [64] Lý thuyết quyền sở hữu đã cung cấpmột phương thức phân tích DN và tổ chức của DN dù đây không phải là mục tiêuđầu tiên của nó Theo lý thuyết này, một quyền sở hữu trên một tài sản đượcxác định trên 3 thuộc tính sau: (1) Quyền sử dụng tài sản này; (2) Quyền rút rađược thu nhập từ tài sản này; (3) Quyền chuyển nhượng cho một người thứ ba

Từ cơ sở của lý thuyết sở hữu, đổi mới quản trị công ty hướng tới những giá trịsau: (i) Tính công bằng - đảm bảo đối xử công bằng với mọi cổ đông; (ii) Tính giảitrình - đảm bảo sự giám sát có hiệu quả từ phía HĐQT và đảm bảo có tráchnhiệm giải trình của HĐQT trước cổ đông; (iii) Tính minh bạch - đảm bảo cácthông tin quan trọng liên quan đến công ty đều công khai một cách kịp thời, chínhxác; (iv) Tính trách nhiệm

- đảm bảo các bên liên quan đều có trách nhiệm hợp tác tích cực trong việc phát triên công ty

- Trong hướng dẫn của OECD (2005) về quản trị công ty trong DNNN [65] đã

đề cập đến vai trò của CSH Nhà nước Theo hướng dẫn này, Nhà nước cần đóng vaitrò CSH có hiểu biết và tích cực, xây dựng chính sách sở hữu rõ ràng và nhất quán,đảm bảo việc quản trị DNNN được thực hiện một cách minh bạch và có tráchnhiệm với mức độ chuyên nghiệp và hiệu quả cần thiết Cụ thể có 6 hướng dẫn vềvấn đề này như sau:

“(A) Chính phủ phải xây dựng và ban hành chính sách sở hữu xác định rõmục tiêu chung của sở hữu nhà nước, vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN vàcách thức Nhà nước sẽ thực thi chính sách sở hữu của mình

(B) Chính phủ không cần tham gia vào công việc quản lý hàng ngày củaDNNN và phải cho phép DN có quyền tự chủ hoạt động hoàn toàn để đạt được mụctiêu đề ra

(C) Nhà nước cần cho phép HĐQT của DNNN thực hiện trách nhiệm củamình và tôn trọng quyền tự chủ của họ

(D) Việc thực thi quyền sở hữu cần được xác định rõ ràng trong quản trị

DNNN Điều này có thể được thực hiện thông qua thành lập một cơ quan điều phối, hoặc phù hợp hơn là bằng việc tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước.

(E) Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN phải chịu trách nhiệm trước các

cơ quan dân cử như Quốc hội và phải xác định rõ ràng mối quan hệ với các cơ quanNhà nước liên quan, bao gồm cơ quan kiểm toán tối cao của Nhà nước

(F) Nhà nước với tư cách CSH tích cực phải thực hiện quyền sở hữu theo cơcấu pháp lý của mỗi DN Các trách nhiệm chính của CSH nhà nước bao gồm: (1)Tham gia Đại HĐCĐ và biểu quyết; (2) Xây dựng quy trình đề cử HĐQT cụ thể vàminh bạch ở các DNNN sở hữu toàn bộ hoặc phần lớn cổ phần, và tham gia tích cựcvào việc đề cử HĐQT của tất cả các DN; (3) Thiết lập hệ thống báo cáo cho phépgiám sát và đánh giá thường xuyên hiệu quả của DN; (4) Trao đổi thường xuyên với

cơ quan kiểm toán độc lập và cơ quan kiểm toán của nhà nước, khi mức độ sởhữu và luật pháp cho phép; (5) Đảm bảo chính sách thù lao cho thành viên HĐQTcủa DNNN thúc đẩy lợi ích lâu dài của DN và có thể thu hút và khuyến khíchcác chuyên gia trình độ cao”

- Theo nghiên cứu của Rennie, M and F Lindsay (2011) [69], Chính phủ Úc

đã ban hành và thực hiện chính sách cạnh tranh bình đẳng, trong đó nhấn mạnhbình đẳng giữa DNNN và DNTN Theo đó năm 1998, Chính phủ Liên bang của Úckết hợp 3 cơ quan hiện tại (gồm: Ủy ban Công nghiệp, Ủy ban Tư vấn Quy hoạchkinh tế và Văn phòng Kinh tế Công nghiệp) thành một thực thể mới là Ủy BanNăng Suất (UBNS) UBNS được thiết kế để trở thành một Ủy ban nghiên cứu độclập và tư vấn cho Chính phủ về các vấn đề liên quan Các chức năng của UBNS cóliên quan đến cạnh tranh bình đẳng bao gồm: (1) Điều tra các khiếu nại liên quanđến cạnh tranh bình đẳng về các DNNN và các hoạt động kinh doanh; (2) Báo cáo,tham mưu cho các Bộ trưởng trong các vấn đề công nghiệp và năng suất; và (3)Nghiên cứu các vấn đề liên quan đến ngành công nghiệp, phát triển công nghiệp vànăng suất, bao gồm các vấn đề liên quan đến cạnh tranh bình đẳng [63]

1.1.3 Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

- Hướng dẫn của OECD [65] về quản trị công ty trong DNNN gồm các nội

dung sau: (1) Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho các DNNN; (2)Nhà nước đóng vai trò CSH; (3) Đối xử bình đẳng với cổ đông; (4) Quan hệ với cácbên có quyền lợi liên quan; (5) Minh bạch và công bố thông tin; (6) Trách nhiệmcủa HĐQT ở DNNN Trong từng nội dung kể trên, OECD cũng có những hướngdẫn chi tiết đối với từng tiểu mục nhỏ Bộ hướng dẫn của OECD về quản trị công tytrong DNNN cung cấp một chuẩn mực được quốc tế công nhận giúp các Chính phủđánh giá và cải thiện cách thực hiện các chức năng sở hữu trong DNNN Bộ Hướngdẫn này được xây dựng trên kinh nghiệm cụ thể từ một số lượng lớn các quốc giathành viên và không thành viên của OECD trên toàn thế giới, và cung cấp cáckhuyến nghị cụ thể về các biện pháp giải quyết các khó khăn trong quản trị công tykhi nhà nước là CSH.

- Đảm bảo sử dụng vốn hiệu quả là mục tiêu quan trọng nhất của của CSHvốn nhà nước tại các DNNN và được đo lường bằng chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận trênvốn CSH (ROE) Rất nhiều công trình nghiên cứu trên thế giới đã phân tích và kiểmnghiệm mức độ ảnh hưởng của các nhân tố bên trong DN đến hiệu quả sử dụngvốn, được chia thành 2 nhóm chính như sau:

Thứ nhất gồm các nghiên cứu mối quan hệ giữa đặc điểm cơ bản của DN

với hiệu quả sử dụng vốn Trong nhóm này, các nhân tố quyết định đến hiệu quả

sử dụng vốn được xem xét là: quy mô công ty, cơ cấu vốn, tỷ lệ vốn góp củaNhà nước, và thời gian hoạt động của công ty Về nhân tố quy mô công ty, cácnghiên cứu của Zeitun và Tian (2007) [74], Abbasali et al (2012) [40] đã chứngminh mối liên quan thuận chiều và có ý nghĩa thống kê giữa độ lớn của tổng tài sản

và khả năng sinh lợi của DN Các nhân tố cấu trúc vốn được thể hiện trong các kếtquả nghiên cứu của Fosberg và Ghosh [51], Zeitun và Tian [74], Mramor và Crnigoj[4] [63] hay Abbasali et al [40] Các tác giả đều cho thấy hệ số nợ có ảnh hưởngtiêu cực đến hiệu suất sinh lợi trên vốn CSH Liên quan đến tỷ lệ vốn góp của Nhànước, nghiên cứu của Gumbau-Albert và Maudos [54] đã phát hiện sự suy giảmhiệu quả hoạt động của công ty khi tăng tỷ lệ sở hữu của Nhà nước Tuy nhiên, khinghiên cứu về thời gian hoạt động (tuổi của công ty) các nghiên cứu đưa ra nhữngkết quả không đồng nhất Nghiên cứu của Boyan Jovanovic [45] , Ericson và Pakes[4741]

cho rằng cho mối quan hệ đồng biến giữa tuổi của một công ty và hiệu quảhoạt động của nó, tuy nhiên nghiên cứu của Leonard-Barton [59], Agarwal và Gort[39] lại có kết quả ngược lại Sự khác biệt này có thể là do xuất phát từ những ưuđiểm và nhược điểm của các công ty lâu năm Các công ty này có ưu điểm là

sự tiêu chuẩn hóa về quy trình sản xuất và xây dựng được đội ngũ nhân viên giàukinh nghiệm, nhờ đó làm tăng hiệu quả hoạt động Mặc dù vậy, các công ty lâunăm lại có thể có những kiến thức, kỹ năng và nguồn nhân lực lỗi thời so với cáccông ty mới thành lập, cấu trúc các công ty này cũng cứng nhắc hơn và khó thayđổi khi cần thiết, vì vậy làm suy giảm hiệu quả hoạt động vốn của DN

Thứ hai gồm các nghiên cứu tác động của cấu trúc ban quản trị với kết quả

hoạt động của DN Các nghiên cứu tìm hiểu cấu trúc ban quản trị bao gồm: sốlượng thành viên ban quản trị và sự tách biệt giữa vai trò GĐ và CSH đối với hiệuquả hoạt động của công ty Nhìn chung các kết quả nghiên cứu cho thấy số lượngthành viên ban quản trị càng nhỏ thì kết quả hoạt động của công ty càng cao(kết quả nghiên cứu của Andres, Azofra và Lospez [41]; Mak và Yuanto [61];Liao,

2010 [60]

Tóm lại, các nghiên cứu về hiệu quả sử dụng vốn của các công ty cho thấy cónhiều nhân tố tác động đến yếu tố này Tuy nhiên, tùy thuộc vào đặc điểm và điềukiện nội tại của từng công ty, mỗi yếu tố sẽ có mức độ tác động khác nhau đến kếtquả hoạt động của công ty

1.2 NHỮNG NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC CÓ LIÊN QUAN

1.2.1 Nghiên cứu v chủ sở hữu ướ ối với doanh nghiệp nhà nước

- Nghiên cứu của Nguyễn Ngọc Thanh về “Vấn đề CSH và người đại diện:

một số gợi ý chính sách cho Việt Nam” đã nêu khái niệm về CSH và người đại diện

[35] Theo đó, CSH (principals) là chủ của các nguồn lực, còn người đại diện(agent) hay quản lý là người được ủy quyền (được thuê) của CSH nguồn lực vàđược trao một số quyền hành nhất định với nguồn lực của CSH để phục vụ lợi íchcủa CSH Tác giả cũng cho rằng tồn tại vấn đề CSH và người đại diện hay nghịch lýngười đại diện đề cập đến những khó khăn nảy sinh trong điều kiện thông tin

không hoàn hảo và không cân xứng khi CSH thuê người đại diện để thực hiện lợiích của

mình, nhưng người đại diện có thể không hành động vì lợi ích của CSH mà vì bảnthân họ (tư lợi) Nguyên nhân là do có sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyềnđiều hành đã tạo ra thông tin không cân xứng (asymestric information), người đạidiện có ưu thế hơn về thông tin nên dễ dàng hành động tư lợi, hơn nữa việc giámsát các hành động của người đại diện cũng khó khăn, phức tạp.

- Các nghiên cứu trong nước khi đề cập đến quyền của CSH nhà nước đốivới DNNN đều thống nhất rằng quyền sở hữu đồng nghĩa với quyền chiếm hữu,quyền sử dụng và quyền định đoạt (mua, bán) tài sản Tuy nhiên, Nguyễn MạnhQuân đã đưa ra một quan điểm khá mới về quyền sở hữu DNNN trong cơ chế thịtrường [28] Tác giả cho rằng trung tâm của tất cả các khái niệm DNNN đều nhấnmạnh đến vấn đề sở hữu Chuyển sang KTTT, quan niệm về sở hữu cũng cần điềuchỉnh CPH DNNN là một hình thức chuyển dần quyền sở hữu tài sản nhà nước cho

xã hội Thực chất đây là quá trình chuyển đổi về nhận thức theo định hướng thị

trường Trở ngại lớn nhất của quá trình này là tâm lý “sợ mất quyền kiểm soát” đối với DNNN và tài sản của nhà nước Tâm lý này phát sinh từ một nguyên tắc “quyền

kiểm soát tương ứng với quyền sở hữu” Tuy nhiên, nguyên tắc “51:49” về sở hữu

không phải luôn đúng Có nhiều bằng chứng thực tiễn về các DN liên doanh ở nước

ta và trên thế giới minh chứng cho thực tế trên Nguyên nhân dẫn đến tình trạng

“không tương xứng” này là do sự chênh lệch về trình độ và năng lực quản lý.

1.2.2 Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

1.2.2.1 Nghiên cứu về mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

- Theo CIEM , chức năng đại diện CSH nhà nước là việc tác động của cơquan quản lý bằng các phương thức thuộc phạm vi chức năng, quyền hạn, nghĩa

vụ của CSH đối với DN trong quá trình hoạt động Trên thế giới hiện tồn tại 3 môhình thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước đối với DNNN như sau [8]:

Mô hình thứ nhất: Các cơ quan nhà nước vừa thực hiện chức năng QLNN về

kinh tế, vừa thực hiện chức năng của CSH DN Ở đây tuy có sự phân công, phâncấp trong việc thực hiện các quyền của CSH nhà nước (bao gồm cơ quan lập pháp

và hành pháp các cấp) ở mức độ và phạm vi khác nhau, nhưng không có sự táchbạch giữa hai chức năng này trong tổ chức bộ máy công quyền Các cán bộ trongcác cơ quan nhà nước thực hiện đồng thời cả hai loại công vụ, trong đó Quốc hộitham gia với tư cách giám sát là chủ yếu, còn quyền CSH được giao thực hiện theo

cơ chế ủy quyền và phân cấp cả theo chiều ngang lẫn chiều dọc

Mô hình thứ hai: Mô hình tách bạch tổ chức thực hiện chức năng CSH vốn

nhà nước khỏi bộ máy hành chính nhà nước, thành lập các tổ chức trung gian làđại diện CSH, như thành lập các công ty đầu tư tài chính, công ty quản lý vốn hoặc

tổ chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng làm CSH phần vốn nhà nước đầu tưtại các DN

Mô hình thứ ba: Mô hình tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước

và chức năng CSH nhà nước tại DN, thành lập cơ quan nhà nước chuyên trách giámsát và quản lý vốn nhà nước ở cả cấp trung ương cũng như địa phương

- Nguyễn Đình Cung và Bùi Văn Dũng [13] cũng đề cập đến mô hình thựchiện chức năng CSH Nhà nước đối với DNNN của một số nước trên thế giới với

một số mô hình đáng chú ý là: (1) Mô hình song trùng thực hiện chức năng CSH

Nhà nước: bản chất song trùng của mô hình này là đồng thời có 2 cơ quan hoặc tổ

chức cùng phối hợp thực hiện chức năng CSH, trong đó có một bộ quản lý ngành vàmột bộ “tổng hợp” – thường là bộ Tài chính Cả hai Bộ này đều có quyền cử đạidiện vào HĐQT của DNNN và đều cùng chịu trách nhiệm thực hiện các quyền của

CSH; (2) Mô hình phi tập trung hay mô hình phân cấp thực hiện chức năng CSH

Nhà nước: chức năng CSH được thực hiện bởi nhiều bộ ngành hoặc chính quyền

địa phương; (3) Mô hình tập trung hóa: toàn bộ chức năng đại diện CSH nhà nước

được chuyển ra khỏi bộ máy quản lý ngành và giao cho một cơ quan của Chính phủthực hiện

- Trần Tiến Cường [12] cũng đã khái quát về mô hình thực hiện chức năngCSH Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam Chức năng CSH nhà nước đối với DNNN

đã được thực hiện với nhiều mô hình như “bộ chủ quản, cơ quan hành chính chủquản” (trước khi có Luật DNNN 1995); mô hình “song trùng” đại diện chủ hữu của

bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính (giai đoạn 1995-2000 khi lập Tổng cục quản lý

vốn và tài sản nhà nước tại các DN thuộc Bộ Tài chính); mô hình “phân tán có giớihạn” đối với loại DNNN do Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập (giaiđoạn 2000-2003 sau khi giải thể Tổng cục quản lý vốn và tài sản nhà nước tại cácDN), và mô hình “phân tán” đại diện chủ hữu đối với các TĐKT, TCT nhà nước (từ

2004 đến nay theo Luật DNNN 2003 và Luật DN 2005) Cho dù có những điều chỉnhhoặc thay đổi, nhưng cốt lõi của những mô hình này vẫn là không có sự phân táchgiữa chức năng đại diện CSH nhà nước và chức năng QLNN đối với các DNNN

Nhiều nghiên cứu khác cũng đề cập đến mô hình quản lý của CSH Nhà nướcđối với DNNN, tuy nhiên các nghiên cứu đó cũng dựa trên tổng hợp kinh nghiệmcủa các mô hình của một số quốc gia trên thế giới như: Trung Quốc, Hàn Quốc,Australia, Newzealand, Singapore, Indonesia và một số quốc gia khác và căn cứ vàothực tiễn đổi mới quản lý của Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam để xây dựng các

mô hình Tựu chung lại, mô hình quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN trongnghiên cứu của Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng (2013) hay của CIEM (2013);Trần Tiến Cường (2013) đã cơ bản khái quát được các kinh nghiệm của các nướctrên thế giới và các mô hình được đề cập trong các nghiên cứu trong nước khác

1.2.2.2 Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

- Những nghiên cứu của CIEM, Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng và một

số nghiên cứu khác đều khái quát tiến trình đổi mới phương thức thực hiệnchức

năng CSH Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam qua 4 giai đoạn sau:

+ Giai đoạn trước năm 1995 (Trước thời điểm Luật DNNN 1995 có hiệu lực thi hành): chức năng QLNN và chức năng đại diện CSH nhà nước của các cơ quan

hành chính nhà nước đối với DNNN chưa được phân định rõ ràng

+ Giai đoạn 1995 – 2003: Giai đoạn này, tại Việt Nam đã có sự tách bạch ở

một mức độ nhất định về chức năng QLNN và chức năng đại diện CSH nhà nướcđối với DNNN (quy định tại các điều 25, 26 và 27 Chương IV Luật DNNN 1995)

+ Giai đoạn từ 2003 đến 15/11/2012: (trước thời điểm ban hành Nghị định

99/2012/NĐ-CP) Từ năm 2003 đến nay, các quyền CSH vốn nhà nước theo LuậtDNNN năm 2003 được xác định và phân thành các nhóm quyền như: Các quyền về

tổ chức và nhân sự; Các quyết định về phương hướng phát triển SXKD; Các quyền

về lĩnh vực quản lý vốn và tài sản nhà nước; Các quyền kiểm tra, giám sát kết quảhoạt động kinh doanh

+ Giai đoạn từ 15/11/2012 đến nay (Kể từ khi ban hành Nghị định

99/2012/NĐ CP) Nghị định 99/2012/NĐ-CP đã làm rõ khái niệm về phân công,phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của CSH nhà nước đối vớiDNNN

- Các nghiên cứu liên quan đến thực trạng thực hiện chức năng CSH nhànước đối với DNNN về cơ bản có kết quả khá thống nhất Trong đó có thể dẫnchứng nghiên cứu của CIEM (2013) làm đại diện, nghiên cứu này đã tổng hợp thựctrạng trên thông qua 3 cơ chế sau đây: (1) Cơ chế đại diện của CSH vốn nhà nướcthông qua bộ quản lý ngành; (2) Cơ chế đại diện CSH nhà nước thông qua các TĐ,TCT, công ty mẹ quản lý công ty con; (3) Cơ chế thực hiện quyền CSH nhà nướcthông qua SCIC

1.2.2.3 Nghiên cứu về phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

- Về phương hướng hoàn thiện quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN

+ Theo Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng [13], việc đổi mới mô hình tổchức thực hiện quyền CSH Nhà nước đối với DNNN cần thực hiện theo các hướngsau đây: (1) Xây dựng mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện CSH Nhànước đối với DNNN đảm bảo tách toàn diện chức năng QLNN với chức năng đạidiện CSH nhà nước; (2) Hoàn thiện khung pháp luật về tổ chức thực hiện quyền,nghĩa vụ của CSH Nhà nước, hạn chế tối đa tình trạng nhiều cơ quan, nhiều cấptham gia thực hiện quyền đại diện CSH Nhà nước; (3) Đổi mới nội dung, phươngthức can thiệp của CSH Nhà nước theo hướng thực hiện quyền CSH với tư cách làthành viên, cổ đông công ty theo nguyên tắc quản trị DN hiện đại; (4) Hình thành

cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của cơ quan thực hiệnquyền, nghĩa vụ của CSH Nhà nước

+ Theo Trần Kim Hào và Nguyễn Thị Nguyệt [21], để nâng cao hiệu quảhoạt động của các DN nhà nước nhằm duy trì tăng trưởng kinh tế, các tác giả chorằng: Trong giai đoạn 2011 – 2015 theo tinh thần Quyết định số 14/2011/QĐ-TTg,các Bộ ngành, UBND tỉnh, HĐTV của các TĐ kinh tế, TCT nhà nước cần tập trung

đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới DNNN do mình quản lý Định hướng cải tổ DNNN làgiảm số lượng DNNN có cổ phần chi phối, cơ cấu lại DN thành viên theo lĩnh vựcchuyên môn hóa, đảm bảo hiệu quả, thu hút thêm vốn đầu tư của các thànhphần kinh tế khác, tạo ra sự biến đổi về chất trong tổ chức quản trị DN.

+ Phạm Quang Trung và Bùi Huy Nhượng [36] Tác giả đã đưa ra một số

quan điểm phát triển và hoàn thiện mô hình TĐ kinh tế nhà nước (TĐKTNN) Quan

điểm 1: Hoàn thiện mô hình TĐKTNN theo hướng tái cấu trúc toàn diện các

TĐKTNN Các TĐ này trước hết phải là một tổ chức kinh doanh có quyền hạn và

nghĩa vụ bình đẳng so với các DN khác, hoạt động và cạnh tranh theo CCTT; Quan

điểm 2: Hoàn thiện mô hình TĐKTNN phải tôn trọng tính đăc thù và tính đa dạng

của các TĐKT trong môi trường kinh tế cạnh tranh, không gò ép các TĐKTNN theo

một khuôn mẫu chung; Quan điểm 3: Hoàn thiện mô hình TĐKTNN phải đảm bảo

Nhà nước thực hiện quyền CSH đối với các TĐKTNN trong khuôn khổ pháp luật,

không can thiệp sâu và trực tiếp vào hoạt động của TĐKTNN; Quan điểm 4: Các

TĐKTNN phải tập trung vào kinh doanh những ngành nghề, lĩnh vực chính được

Nhà nước giao; Quan điểm 5: Tạm ngừng thí điểm thành lập mới TĐKTNN để tập

trung hoàn thiện khung pháp lý, đánh giá tổng thể và tái cấu trúc các TĐKTNN hiệncó

- Nghiên cứu về giải pháp hoàn thiện quản lý của CSH Nhà nước đối với

DNNN

+ Đề xuất các chính sách cải cách triệt để khu vực DNNN nhằm tạo đà tăng

trường kinh tế, Phạm Thế Anh và cộng sự [1] Để xuất bốn khuyến nghị: Một là,

minh định rõ lại mục tiêu cung cấp hàng hóa, dịch vụ công của các DNNN để giảm

không chỉ số lượng DNNN mà cả tỷ trọng DNNN trong nền kinh tế; Hai là, cải cách cơ chế đại diện CSH nhà nước theo hướng tập trung và chuyên nghiệp; Ba là,

cải cách hệ thống trách nhiệm và khuyến khích trong việc quản trị DNNN theohướng người đại diện vốn CSH là quản gia của Nhà nước; người điều hành DNNN

được hưởng lợi ích theo cơ sở thị trường; Bốn là, DNNN là khu vực tiên phong về

minh bạch thông tin

+ Trên góc độ QLNN, Trần Hữu Nam [25] cho rằng để quá trình tái cấu trúcDNNN thực sự nâng cao được hiệu quả hoạt động của DNNN mà trước tiên là TĐ,TCT nhà nước, cần tập trung thực hiện thành công một số giải pháp sau đây: (1)

Tiếp tục đổi mới luật pháp, cơ chế chính sách theo hướng đặt DNNN vào môitrường hợp tác và cạnh tranh bình đẳng với các DN khác; (2) Giảm tối đa sự canthiệp hành chính vào hoạt động của thị trường và DN bằng việc xây dựng Luật đầu

tư công hoặc Luật quản lý vốn nhà nước; (3) Khẩn trương xác định các tiêu chíđánh giá hiệu quả hoạt động của DN, TĐKT, TCTNN để làm cơ sở cho việc kiểm tra,giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN; (4) Nâng cao chất lượng côngtác quản trị nội bộ DNNN bằng việc ban hành các quy định khung cho một hệthống DN hiện đại; (5) Nâng cao năng lực, quyền hạn, trách nhiệm và tính chuyênnghiệp cho cơ quan đại diện CSH bằng việc ban hành cơ chế hoạt động và lựa chọnngười đại diện vốn Nhà nước tại công ty có vốn nhà nước; (6) Tiếp tục đẩy mạnhCPH, kể cả CPH hoàn toàn TCT, thu hẹp tỷ trọng và giảm số lượng DN do Nhà nướcnắm giữ cổ phần chi phối, chỉ duy trì DN 100% vốn nhà nước trong những ngànhcần độc quyền, có vị trí then chốt trong nền kinh tế…

+ Cũng liên quan đến tái cấu trúc DNNN ở Việt Nam, Nguyễn Mạnh Quân

(2013) đã kết luận một số vấn đề đáng chú ý: Thứ nhất, cần có nhận thức đúng đắn

về DNNN trong cơ chế KTTT (chức năng, nhiệm vụ, vai trò của DNNN đã thay đổi

trong CCTT); Thứ hai, cần thực hiện các biện pháp kiểm soát hữu hiệu, tích cực

hoạt động của DNNN và đối với các khu vực, lĩnh vực kinh tế thông qua DNNN;

Thứ ba, cần tăng cường năng lực quản lý cho DNNN.

- Về đổi mới phương thức thực hiện chức năng CSH nhà nước đối với DNNN

+ Xuất phát từ chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về đổi mớiphương thức thực hiện chức năng sở hữu nhà nước đối với DNNN, CIEM (2013)cho rằng có thể xác định các giải pháp cần thiết như sau: (1) Chính phủ là cơ quanquản lý thống nhất và tổ chức thực hiện các quyền của CSH nhà nước đối vớiDNNN; (2) Cần xác định rõ chức năng cơ bản của CSH nhà nước và chức năng cơbản của QLNN; (3) Tiếp tục thực hiện giảm thiểu tình trạng nhiều cơ quan, nhiềucấp “đại diện” CSH nhà nước; (4) Xác định đúng phạm vi, đối tượng quản lý củaCSH nhà nước; (5) Đổi mới nội dung, phương thức can thiệp của CSH nhà nướctheo hướng thực hiện quyền CSH với tư cách là thành viên, cổ đông công ty theonguyên tắc quản trị DN hiện đại; (6) Cần xác định rõ DN là một pháp nhân độc lậpvới các thành viên và cổ đông của mình; (7) Xác định quan hệ giữa cơ quan thực

hiện chức năng đại diện CSH nhà nước với người đại diện theo uỷ quyền là quan hệhợp đồng là chủ yếu; (8) Hình thành cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quảhoạt động của cơ quan thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước.

+ Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng [13] Cho rằng có thể tách chức năngđại diện CSH với chức năng QLNN và hoàn thiện mô hình tổ chức thực hiện chứcnăng đại diện CSH Nhà nước theo 03 phương án sau: (1) Chính phủ thành lập Ủyban Quản lý, giám sát DNNN làm đầu mối thực hiện chức năng đại diện CSH Nhànước đối với các TĐ kinh tế, TCT Nhà nước quan trọng; (2) Bộ quản lý ngành thựchiện chức năng đại diện CSH Nhà nước tại các TĐ, TCT Nhà nước có ngành nghềkinh doanh chính thuộc ngành quản lý của bộ UBND cấp tỉnh thực hiện chức năngđại diện CSH Nhà nước tại các DNNN sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ côngích trực thuộc SCIC thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước tại các DNNNcòn lại; (3) Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ CSH Nhà nước đối vớiDNNN thông qua SCIC Ba phương án trên có tính chất, mức độ tập trung, lộ trìnhthực hiện khác nhau và những ưu nhược điểm riêng Phương án thứ 2 có mức độtập trung thấp (nhiều đầu mối thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước);Phương án

1 và phương án 3 có mức độ tập trung cao (ở cấp Trung ương chỉ có một đầu mốithực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước) nhưng có sự khác biệt về đầu mốithực hiện Trong khi tại phương án 1, đầu mối thực hiện chức năng đại diện CSHNhà nước là một cơ quan trong bộ máy tổ chức Nhà nước thì tại phương án 3 đầumối thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước là một DN Tuy nhiên, phương án

1 mang tính toàn diện, đột phá và có nhiều ưu điểm quan trọng, nhất là việc khắcphục triệt để những hạn chế của việc chưa tách bạch chức năng QLNN với chứcnăng đại diện CSH

+ Trần Tiến Cường [12], đã đề xuất những giải pháp có tính định hướng đểthực hiện phân tách giữa chức năng đại diện CSH nhà nước và chức năng QLNNnhư sau: (1) Đổi mới tư duy về thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước táchbạch với chức năng QLNN của các cơ quan QLNN; (2) Tách về tổ chức bộ máythực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước; (3) Tăng cường giám sát thực hiệnchức năng đại diện CSH Nhà nước; (4) Tăng cường quyền lực, trách nhiệm củaQuốc hội trong giám sát thực hiện quyền CSH nhà nước; (5) Tăng cường tính minh

bạch trong thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước; (6) Thiết lập hệ thốngthông tin, dữ liệu về DNNN và xây dựng các căn cứ tạo nền tảng cho việc thực hiệnchức năng giám sát của đại diện CSH nhà nước; (7) Tăng cường năng lực quản trịcủa người đại diện theo uỷ quyền của CSH nhà nước và người đại diện vốn; (8) Đổimới cơ chế tuyển dụng và cơ chế tiền lương đối với người đại diện CSH nhà nước;(9) Bổ sung, hoàn chỉnh khung pháp luật thực hiện quyền CSH nhà nước đối vớiDNNN; (10) Tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện tách bạch chức năng CSH nhànước; (11) Quy định về văn bản CSH ban hành tách bạch với văn bản quy phạmpháp luật.

- Nghiên cứu về cải cách phương thức quản lý, giám sát phần vốn Nhà nước tại DN

+ Đề tài nghiên cứu của CIEM [6] khuyến nghị cần sớm đổi mới tăng quyềnchủ động hoạt động SXKD, tự chủ về tài chính, giảm sự can thiệp của cơ quan Nhànước trong quá trình hoạt động kinh doanh, tăng cường giám sát thông qua kiểmtoán độc lập, tiêu chuẩn của người đại diện CSH, tách biệt chức năng quản lý kinh

tế và chức năng QLNN trong trong DN và hướng đến giảm dần số lượng DNNN ởmột số lĩnh vực ngành nghề không cần thiết nắm giữ Tuy nhiên, nghiên cứu chưalàm rõ được nội dung bản chất của lý thuyết và thực tiễn, chưa chỉ ra được môhình quản lý vốn áp dụng tại Việt Nam

+ Theo Nguyễn Mạnh Quân [27], cải cách phương thức quản lý, giám sát đốivới DNNN, phân quyền nhiều hơn nhưng kiểm soát chặt chẽ hơn là bài toán cần cólời giải đúng đắn Có thể tiếp cận vấn đề này từ góc độ chức năng quản lý DN Phânquyền cho DNNN nhiều hơn, điều đó có nghĩa là DNNN có nhiều quyền chủ độnghơn trong việc ra quyết định và thực thi các quyết định thuộc các chức năng hoạchđịnh, tổ chức, nhân lực và điều hành Để hỗ trợ DNNN kịp thời và đúng đắn, cơquan QLNN cần giữ lại và tham gia tích cực vào việc thực hiện chức năng kiểm soáthoạt động của DNNN

+ Nguyễn Cúc [11] cũng cho rằng: Tăng cường vai trò giám sát trongquản lý DNNN, trong đó giám sát việc tổ chức thực hiện vai trò đại diện CSH tạicác DNNN là giải pháp không thể thiếu để tái cấu trúc thành công Kinh nghiệmthế giới, sau khi tái cơ cấu phải thiết lập một cơ chế giám sát, thực hiện chế độkiểm toán, kiểm tra, giám sát công khai, minh bạch Xác định rõ nội dung giám

sát của CSH đối với DNNN.

- Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN

+ Trần Kim Hào và Nguyễn Thị Nguyệt [21] cho rằng cần thực hiện các giảipháp sau đây: (1) tách bạch vai trò quản lý và sở hữu DNNN phù hợp với thực trạngDNNN hiện nay Tuy nhiên, nên thực hiện theo phương án thận trọng, nghĩa là môhình song trùng sau đó chuyển dần sang mô hình tập trung; (2) Cần chú trọng côngtác quản trị DN, quản lý của Nhà nước; (3) Cần hoàn thiện cơ chế giám sát từ phía

cơ quan QLNN để dảm bảo hiệu quả và hiệu lực; (4) Cần tiếp tục cải thiện thể chế,chính sách tạo khung pháp lý đồng bộ để DNNN nâng cao tính tự chủ, tự chịu tráchnhiệm về hiệu quả SXKD, đẩy mạnh sắp xếp, tái cơ cấu DN, …; (5) Thực hiệncông khai và minh bạch hóa thông tin đối với DNNN ít nhất theo các tiêu chí nhưđang áp dụng đối với công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán

+ Phạm Quang Trung và Bùi Huy Nhượng [36], đã đề xuất giải pháp và kiếnnghị phát triển và hoàn thiện mô hình TĐKTNN ở Việt Nam với những nội dung :(1) Hoàn thiện khung pháp luật cho hoạt động của TĐKTNN; (2) Nghiên cứu xâydựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đối với DNNN nói chung và TĐKTNNnói riêng; (3) Hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền CSH Nhà nước đối với TĐKTNN;(4) Hoàn thiện cơ chế giám sát tài chính đối với TĐKTNN; (5) Thay đổi cơ chế chínhsách về nguồn nhân lực đối với TĐKTNN; (6) Phát triển TĐKTNN trên cơ sở tái cấutrúc một cách sâu sắc và toàn diện; (7) Tiếp tục đổi mới mang tính “đột phá” mạnh

mẽ hơn về tư duy, nhận thức và hành động đối với việc tái cấu trúc và hoàn hiện

mô hình TĐKTNN; (8) Tạm ngừng thành lập mới TĐKTNN và tiếp tục đẩy nhanh táicấu trúc, chấn chỉnh tổ chức, hoạt động của TĐKTNN đã được thí điểm thành lập

+ Theo Ngô Quang Minh [24], Hoạt động của các DNNN hiện nay chủ yếutập trung vào hoạt động của các TĐ và các TCTNN, các DNNN còn lại rất ít và quy

mô nhỏ không đáng kể Nếu giải quyết được sự yếu kém của các TĐ và TCTNN, thì

về cơ bản vấn đề DNNN sẽ được giải quyết Để nâng cao hiệu quả hoạt động, nângcao năng lực cạnh tranh của các TĐ, TCTNN cần tập trung vào một số vấn đề sau:(1) Không nên gọi là DNNN mà nên gọi là DN có vốn nhà nước (với các tỷ lệ vốnnhà nước khác nhau) để xóa hẳn sự phân biệt DNNN với các loại DN khác; (2) Cần

nhận thức lại vai trò đích thực của DNNN theo đúng tinh thần của các văn kiện củaĐảng; (3) Cần đặc biệt chú ý đến cơ chế kiểm soát hoạt động của các TĐ và cácTCTNN, cũng như trách nhiệm của tổ chức và cá nhân về lĩnh vực này; (4) Nhànước kiên quyết không ưu đãi, hỗ trợ các TĐ, TCTNN dưới dạng bao cấp hoặc bảohộ; (5) Tiếp tục chuyển đổi sở hữu, tái cơ cấu, xác định phạm vi và tiêu chí cụ thểđối với các DN 100% vốn nhà nước, Nhà nước chiếm cổ phần chi phối; (6) Xâydựng các liên kết kinh tế, kỹ thuật giữa các DNNN với các DN thuộc mọi thànhphần kinh tế nhằm phát huy sức mạnh, khai thác lợi thế, khắc phục yếu kém tronghội nhập kinh tế quốc tế, nâng cao sức cạnh tranh; (7) Xây dựng chiến lược kinhdoanh, chiến lược sản phẩm, thương hiệu,

+ Đề tài “Đổi mới, sắp xếp và vấn đề quản trị DNNN ở Việt Nam” do CIEM

thực hiện [5], đã đánh giá về quản trị tại DNNN ở Việt Nam từ năm 1990 - 2005 Kếtquả nghiên cứu cho rằng: công tác quản lý vốn nhà nước còn lỏng lẻo, thiếu tráchnhiệm, không hiệu quả; việc quyết định đầu tư vốn nhà nước được thực hiện bởinhiều cấp dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, không thống nhất, kémhiệu quả; việc giao vốn, cấp vốn trực tiếp từ ngân sách hoặc cho vay ưu đãi vẫnmang nặng tính hành chính, bao cấp, … Đồng thời, nghiên cứu cũng chỉ ra nguyênnhân do cơ chế, chính sách pháp luật về quản lý vốn còn chưa đầy đủ, không rõràng, chưa theo kịp xu thế phát triển của nền kinh tế, … Nghiên cứu đã chỉ ra đượcnhững bất cập, nhưng chưa đề xuất được mô hình tổ chức để thành lập một tổchức kinh doanh vốn độc lập nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư của nhà nước

+ Trong nghiên cứu cũng của CIEM [7] đề cập đến khía cạnh DNNN mặc dù

đã chuyển hoạt động theo mô hình công ty TNHH 1TV, tuy nhiên vẫn chưa tự chủtrong kinh doanh mà vẫn giữ thói quen xin phép các cơ quan Nhà nước thựchiện các vấn đề thuộc thẩm quyền của DN Điều này là do đại diện CSH vẫn chưatrở thành yếu tố cấu thành của quản trị công ty TNHH 1TV do hạn chế về năng lực,trách nhiệm và điều kiện hoạt động để CTCT/Chủ tịch và các thành viên HĐTVđảm nhận chức năng đại diện vốn CSH Mặt khác, quy định về KSV cũng đang tồntại nhiều hạn chế, trong đó vướng mắc lớn nhất là cơ chế hoạt động của các KSVvới tư cách là các cá nhân được CSH bổ nhiệm để kiểm tra, giám sát hoạt động của

Ban lãnh đạo công ty chưa rõ ràng Tuy nhiên, vấn đề tồn tại trong thực tế là thành phần KSV chủ yếu vẫn là người của công ty và do công ty trả lương, ….

+ Ngô Kim Thanh [34], đã đề xuất về công tác quản trị DN nhằm thúc đẩy

và đảm bảo quá trình tái cấu trúc DNNN thành công Những vấn đề quản trị quantrọng được tác giả đề xuất là: (1) Đổi mới tư duy trong quản trị DN; (2) Nâng caonăng lực điều hành DN, trong đó cần tách biệt vai trò lãnh đạo DN và điều hànhDN; (3) Nâng cao năng lực quản trị công ty trong DNNN; (4) Tạo sự đồng thuận đểtái cấu trúc DNNN thành công

1.3 NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.3.1 Những vấn đề rút ra từ các nghiên cứu được đề cập ở trên

- Những hướng nghiên cứu đã được thực hiện

Các nghiên cứu về quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN chủ yếu tậptrung vào các hướng nghiên cứu sau: (1) Những vấn đề lý luận và thực tiễn vềDNNN và quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN; (2) Nghiên cứu và đánh giá hệthống văn bản pháp luật hiện hành về quản lý của CSH Nhà nước đối vớiDNNN; (3) Tái cấu trúc DNNN ở Việt Nam; (4) Mô hình tổ chức thực hiện chức năngđại diện CSH Nhà nước đối với DNNN; (5) Quản trị DNNN

- Những kết quả nghiên cứu đã đạt được

+ Hệ thống được những vấn đề lý luận về DNNN và quản lý của CSH nhànước đối với DNNN như các quan niệm khác nhau về DNNN, vai trò của DNNN,quyền của CSH nhà nước và nghiên cứu về các mô hình quản lý của CSH nhà nướcđối với DNNN Các nghiên cứu cũng đã phân tích những kinh nghiệm của quốc tế

về quản lý DNNN và rút ra một số bài học có thể ứng dụng cho Việt Nam

+ Hệ thống và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật về DNNN và quản lý củaCSH nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam thời gian qua Các nghiên cứu cũng chỉ rađược những thay đổi tích cực cũng như những hạn chế trong các văn bản phápluật liên quan

+ Khái quát được tiến trình đổi mới phương thức thực hiện chức năng CSHnhà nước đối với DNNN ở Việt Nam thời gian qua Đánh giá thực trạng cơ chế,chính sách, mô hình về quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam hiệnnay

+ Đề xuất những phương hướng và giải pháp để hoàn thiện quản lý của CSHnhà nước đối với DNNN Các giải pháp được chính được đề xuất như: tái cấu trúcDNNN; Đổi mới phương thức thực hiện chức năng CSH Nhà nước; giải pháp nângcao trình độ quản trị DNNN, …

1.3.2 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Từ những kết quả của các công trình nghiên cứu liên quan đã được đề cập ởtrên cùng với bối cảnh mới của KT-XH gắn với những cam kết của hội nhập; sựthay đổi của hệ thống luật pháp, cách mạng công nghiệp 4.0 … Một số vấn đề cầntiếp tục nghiên cứu trong thời gian tới như:

- Về mặt lý luận, cần tiếp tục làm rõ vai trò, vị trí của DNNN trong thời kỳmới gắn với xu thế phát triển KT-XH và đặc biệt là gắn với những cam kết của hộinhập khu vực và thế giới

- Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện cơ sở lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc

tế về quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN Từ đó làm cơ sở đề xuất xây dựngkhung pháp lý, cơ chế chính sách và mô hình quản lý phù hợp với đặc điểm củaViệt Nam trong bối cảnh mới

- Đánh giá thực trạng quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nướcnắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Trong đó tập trung vàoviệc phân tích, đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu quả quản lýnhư: khung pháp lý, mô hình quản lý và nội dung quản lý

- Nghiên cứu và đề xuất những giải pháp để hoàn thiện quản lý của CSH nhànước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam theo hướng hiệnđại, phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết hội nhập

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU

NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU

2.1.1.1 Khái niệm về doanh nghiệp nhà nước

Trong tiếng Anh có rất nhiều thuật ngữ khác nhau dùng để chỉ DNNN như:Government-owned Corporation, State-owned Company, State-owned Entity,State Enterprise, Publicly owned Corporation, Government Business Enterprise,Government Enterprise, Government Invested Enterprise, Commercial GovernmentAgency,…

Về sở hữu, DNNN được hiểu là DN do Nhà nước nắm giữ toàn bộ VĐLhoặc nắm giữ quyền chi phối Tuy nhiên, việc sử dụng tiêu chí sở hữu để xác địnhloại hình DNNN cũng có sự khác biệt nhất định giữa các quốc gia Vì vậy, nhiềuđịnh chế quốc tế, các hiệp định đa phương hoặc song phương đều nỗ lực đưa

ra cách hiểu thống nhất về DNNN cho các bên có liên quan trong từng trường hợp

OECD (2005) trong hướng dẫn quản trị công ty trong DNNN đã xác định: “Thuật

ngữ DNNN dùng để chỉ các DN mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [65].

Theo Liên minh Châu âu (Eropean Union), trong hướng dẫn số 80/723 của

Ủy ban Châu âu (EC) đã định nghĩa: “Doanh nghiệp công (hiểu theo nghĩa kinh

doanh) là các chủ thể hoạt động kinh doanh mà các cơ quan công quyền có thể điều hành, chi phối trực tiếp hoặc gián tiếp bởi vai trò của CSH thông qua phần vốn góp hoặc gây ảnh hưởng đến quy tắc hoạt động”[67].

Trong báo cáo của World Bank (1999) đã định nghĩa về DNNN như sau:

“DNNN là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay kiểm soát thuộc về chính phủ,

và phần lớn thu nhập của chúng được tạo ra từ việc bán hàng hóa và dịch vụ”[38].

Trong các nền kinh tế, tồn tại một khu vực/loại hình tổ chức kinh tế đượcbiết với tên gọi DN Công hữu (Public Enterprise – PE) Cộng đồng Kinh tế Châu

Âu (EEC) và Viện Hàn lâm về Quản lý hành chính (Mỹ) định nghĩa DN công hữu như

sau: “Một DN công hữu hay một DN có sự tham gia của xã hội, là DN trong đó tổ

chức đại diện có quyền kiểm soát thực sự đối với chúng, bất kể phần sở hữu trong đó của họ là nhiều hay ít” và DN công hữu: “được thành lập với tư cách pháp nhân độc lập theo luật định, được tài trợ bằng những khoản vốn góp [từ xã hội] và có quyền sử dụng và tái sử dụng tài sản của mình” [67].

DNNN đang tồn tại ở hầu hết các quốc gia trên thế giới Tuy nhiên cho đếnnay chưa có một định nghĩa thống nhất mang tính toàn cầu về loại hình DN này.Khái niệm DNNN đã được nhiều nghiên cứu trong nước đề cập đến trong thời gianqua

Theo Mai Công Quyền [29], trong thời kỳ phát triển ban đầu của mô hìnhDNNN, khái niệm DNNN có nội hàm để chỉ các đơn vị kinh doanh được thành lậpbởi chính quyền Nhà nước Trung ương hay địa phương và các Bộ, ngành thuộcChính phủ, chịu sự kiểm soát từ Chính phủ Theo đó, DNNN chỉ bao gồm duy nhấtcác tổ chức kinh doanh hoàn toàn do Nhà nước hoặc các cơ quan chức năngcủa Nhà nước cấp vốn Các loại hình DN khác như công ty cổ phần, DN liên doanh,công ty TNHH có phần vốn góp từ Chính phủ, hay các cơ quan của Chính phủ, vớinghĩa hẹp không thuộc loại hình DN này

Trên cơ sở các khái niệm liên quan và sự thay đổi về vị trí chức năng củaDNNN trong cơ chế KTTT, Nguyễn Mạnh Quân đã đưa ra định nghĩa:

“Doanh nghiệp nhà nước là một tổ chức kinh tế tự quyết thuộc quyền sở hữucủa nhà nước, do nhà nước kiểm soát và thường được các Chính phủ sử dụng nhưmột công cụ chính sách để thực hiện các mục đích phát triển KT-XH và điều tiếtnền kinh tế thông qua việc tham gia trực tiếp vào các hoạt động SXKD” [28]

Tác giả cũng đã trình bày định nghĩa nêu trên dưới dạng biểu thức như sau:DNNN = Kinh doanh + Công h ữ u = Công cụ + Chính s á ch

Hay:

DN = Kinh doanh = C ô ng cụ = Phương tiện

Nhà nước = Công hữu = Chính sá c h = Mục đích

Cách định nghĩa trên đã chỉ rõ bản chất của DNNN về tính chất là một tổchức kinh doanh, về sở hữu là thuộc xã hội (toàn dân), trong đó hoạt động kinh

doanh chỉ là công cụ, phương tiện để nhà nước, người đại diện quyền sở hữu xãhội, có thể thực hiện những mục đích xã hội rộng lớn.

Ở Việt nam, khái niệm DNNN cũng có sự thay đổi theo từng thời kỳ Trướcnăm 1995, xí nghiệp quốc doanh (nay là DN do Nhà nước sở hữu 100% VĐL) đượcxác định là những đơn vị kinh tế có tư cách pháp nhân thuộc sở hữu Nhà nước.Năm

1995, lần đầu tiên khái niệm DNNN được đưa vào Luật do Quốc hội ban hành

Điều 1, Luật DNNN 1995 đã định nghĩa: “DNNN là một tổ chức kinh tế do Nhà

nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu KT-XH do Nhà nước giao” Khái

niệm này không nhắc đến vấn đề sở hữu, nhưng hàm ý xác định Nhà nước nắmgiữ toàn bộ VĐL

Sau khi Luật DNNN năm 2003 được ban hành, khái niệm DNNN có thay đổi

căn bản, theo đó “DN Nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ

VĐL hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối” hoạt động dưới hình thức công ty Nhà

nước quy định tại Luật này Tiếp đó, Luật DN năm 2005 tại Khoản 22, Điều 4 định

nghĩa: “DNNN là DN trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% VĐL” và gần đây nhất tại

kỳ họp thứ 8 ngày 26 tháng 11 năm 2014, Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khóaXIII đã thông qua Luật số: 68/2014/QH13-Luật DN (Luật DN 2014), Luật DN

2014 đã quy định rõ: “DNNN là DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL” [32].

2.1.1.2 Khái niệm v doanh nghiệp do N ước nắm giữ 100% vố u lệ

Khái niệm DNNN ở Việt Nam thay đổi theo tiến trình thay đổi các văn bảnluật, căn cứ quan trọng nhất để xác định DNNN là tỷ lệ vốn sở hữu nhà nước TheoLuật DN 2005, DNNN là DN trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% VĐL Tuy nhiên,thực tế vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau về phạm vi, đối tượng DNNN theo địnhnghĩa này, nhất là các DN thành viên của các TĐ kinh tế và TCT Nhà nước Nghịđịnh 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm,nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với DNNN đã làm rõ hơn khái niệm DNNN TheoNghị định này, DNNN là DN mà Nhà nước nắm giữ trên 50% VĐL, bao gồm 2 loại

như sau [14]: Một là, DN mà Nhà nước nắm giữ 100% VĐL là công ty TNHH 1TV; Hai là, DN mà Nhà nước nắm giữ trên 50% VĐL là công ty cổ phần, công ty

TNHH hai thành viên trở lên Tuy nhiên, khi Luật DN 2014 ra đời với quy địnhDNNN là DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL thì DNNN chỉ còn duy nhất một

loại là: công ty TNHH 1TV do nhà nước nắm giữ 100% VĐL.

Trên góc độ sở hữu, Điều 200 Luật Dân sự 2015 về thực hiện quyền sở hữutoàn dân đối với tài sản được đầu tư vào doanh nghiệp quy định: khi tài sản thuộc

sở hữu toàn dân được đầu tư vào doanh nghiệp thì Nhà nước thực hiện quyền củachủ sở hữu với tài sản đó theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp, quản lý, sửdụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp [33]

Từ những vấn đề trên, Luận án đưa ra khái niệm DN do Nhà nước nắm giữ

100% VĐL như sau: Doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là

Doanh nghiệp nhà nước, do Nhà nước làm chủ sở hữu, chịu trách nhiệm trong phạm vi vốn góp và hoạt động dưới hình thức Công ty TNHH 1TV do nhà nước nắm giữ 100% VĐL.

Công ty TNHH 1TV do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL bao gồm: (1) Công tyTNHH 1TV do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL là công ty mẹ của TĐ kinh tế nhà nước,công ty mẹ của TCT nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con;(2) Công ty TNHH 1TV độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL

2.1.2 Đặc điểm của doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

Từ khái niệm và kết hợp với so sánh với các loại hình DN khác (DN tư nhân,CTCP, Công ty TNHH 2TV trở lên, công ty hợp danh…), DN do Nhà nước nắm giữ100% VĐL (DNNN) có những đặc điểm chủ yếu sau:

- Đặc điểm pháp lý

Theo quy định tại khoản 7 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2014, “doanh

nghiệp” được hiểu là "Tổ chức có tên riêng, có tài sản, có trụ sớ giao dịch, được đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật nhằm mục đích kinh doanh” Bởi vì

DNNN mang những đặc điểm của doanh nghiệp nói chung nên DNNN hoạt độngcũng vì mục đích kinh doanh Tuy nhiên mục tiêu lợi nhuận không phải lý do duynhất để thành lập các DNNN Nhà nước không đầu tư ồ ạt hay tràn lan vào mọi lĩnhvực mà chỉ tập trung vào những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế như năngluợng, viễn thông, hàng không (ví dụ như Tập đoàn Bưu chính Viễn thông ViệtNam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam ) DNNN hoạt động trong những ngành nghềquan trọng hoặc những ngành nghề, khu vực mà tư nhân không đầu tư, do đó ngoàimục tiêu tìm kiếm lợi nhuận, các DNNN đã trở thành một công cụ thực hiện vai tròđiều tiết vĩ mô nền kinh tế của Nhà nước, ổn đinh thị trường và giải quyết nhữngvấn đề xã hội

- Đặc điểm về sở hữu

Vấn đề sở hữu đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL (DNNN) khá phứctạp với nhiều tầng nấc khác nhau Ai là chủ sở hữu của DNNN? Theo quy địnhcủa Hiến pháp thì DNNN thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện TheoLuật Dân sự 2015, Nhà nước thực hiện hiện quyền chủ sở hữu đối với tài sản thuộc

sở hữu toàn dân đầu tư vào DN Như vậy, có thể khẳng định Nhà nước là CSHduy nhất đối với DNNN Tuy nhiên trên thực tế, Nhà nước lại trao quyền CSH chocác cơ quan nhà nước – cơ quan đại diện CSH Nhà nước (Chính phủ, Bộ ngành,UBND tỉnh, Công ty quản lý vốn…) và các cơ quan này lại thành lập các tổ chức(như HĐTV) hay cử các cá nhân (như CTCT) để đại diện cho các cơ quan đó thựchiện quyền của CSH tại DN

DN 100% VNN sau khi thành lập là một chủ thể kinh doanh, tuy nhiên chủ thểkinh doanh này không có quyền sở hữu đối với tài sản trong doanh nghiệp mà chỉ

là người quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ sở sở hữu của Nhà nước Nhà nướcgiao vốn cho DN, DN phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc bảo toàn vàphát triển vốn mà Nhà nước giao

- Đặc điểm về hình thức của DN và mô hình tổ chức quản lý

DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL tồn tại dưới hình thức công ty TNHH1TV do nhà nước làm CSH, các DN này sẽ không còn tồn tại dưới dạng CTCP theocác hình thức khác nhau Do vậy, mặc dù CSH là Nhà nước nhưng cũng chỉ chịutrách nhiệm hữu hạn về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản của doanh nghiệp trongphạm vi VĐL

Công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm CSH có thể được tổ chứcquản lý theo 2 mô hình: mô hình HĐTV hoặc mô hình CTCT Theo mô hìnhHĐTV, cơ cấu tổ chức quản lý Công ty bao gồm: HĐTV, KSV chuyên trách, TGĐ, cácPhó TGĐ, Kế toán trưởng và bộ máy giúp việc Theo mô hình CTCT, cơ cấu tổ chứcquản lý bao gồm: CTCT, TGĐ, các Phó TGĐ, KSV, Kế toán trưởng và bộ máy giúpviệc

- Đặc điểm về tư cách pháp lý và trách nhiệm tài sản

Doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% VĐL (DNNN) hoạt động dưới hìnhthức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, theo khoản 2 Điều 73Luật

Doanh nghiệp (2014) quy định “công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên có tư

cách pháp nhân kể từ ngày được cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp” Do

đó, DNNN cũng có tư cách pháp nhân

Doanh nghiệp nhà nước thực hiện hoạt động kinh doanh độc lập, tham giavào các giao dịch, chịu trách nhiệm riêng bằng tài sản của doanh nghiệp (baogồm tài sản hình thành từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước, những khoản hỗ trợ, tàisản hình thành trong quá trình doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, .) và hoạtđộng theo sự điều tiết của nền kinh tế thị trường, chịu tác động bởi những quyLuật Cạnh tranh, không phụ thuộc vào những mệnh lệnh hành chính của nhà nước

Do có tư cách pháp nhân, khi tham gia thực hiện các giao dịch DNNN chịutrách nhiệm về các nghĩa vụ tài chính và các khoản nợ phát sinh trong hoạt độngkinh doanh bằng toàn bộ tài sản thuộc sở hữu của DN Ngoài ra, cũng giống nhưCSH công ty TNHH một thành viên khác, nhà nước - với tư cách là CSH củaDNNN - chỉ chịu trách nhiệm về các khoản nợ và nghĩa vụ tài chính của doanhnghiệp trong phạm vi phần vốn Nhà nước cam kết góp vào DN

2.1.3 Vai trò của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

Về mặt lý luận, vai trò của DNNN (hay DN do Nhà nước nắm giữ 100%VĐL) được thể hiện trên những nội dung sau:

- Theo lý thuyết học về phúc lợi, Tulkens, Nelson, và Shepherd (1976) chỉ ra

có 2 nhóm lý lẽ kinh tế ủng hộ sự hình thành DNNN: hiệu quả kinh tế và mục tiêu

xã hội Theo nhóm lý lẽ hiệu quả kinh tế, sự tồn tại của DNNN là cần thiết để hiệuchỉnh các khiếm khuyết của thị trường như thị trường độc quyền tự nhiên, tínhkém hiệu quả của thị trường vốn (đầu tư vào các lĩnh vực tư nhân không muốn), sựhiện diện của các hiệu ứng ngoại hiện như tạo mới công nghệ, và tính bất bìnhđẳng của thị trường Theo nhóm lý lẽ mục tiêu xã hội, sự vận động của thị trườngkhiến cho một số bộ phận dân cư bị thiệt thòi do không thích ứng được với sự thayđổi cơ cấu kinh tế Việc hình thành DNNN sẽ giúp cho Nhà nước dễ dàng hỗ trợnhững bộ phận thiệt thòi này thông qua các chính sách trợ giá, chẳng hạn trợ cấpgiáo dục hay y tế qua hệ thống trường công và bệnh viện công

- Theo khung lý thuyết của kinh tế học thể chế mới (NIEs) được xây dựngbởi các nhà kinh tế nổi tiếng như Coase, Williamson và North Khác với kinh tế học

vi mô chính thống, NIEs không hướng đến giải quyết vấn đề phân bổ nguồn lựchiệu quả Vì thế khi ứng dụng phân tích cho khu vực DNNN, NIEs không đặt vấn

đề về vai trò của DNNN như là một công cụ để hiệu chỉnh các sai lệch/thất bại củathị trường Đối với các nhà kinh tế thuộc NIEs thì DNNN hay DN tư nhân chỉ lànhững cấu trúc quản chế (governance Structure) khác nhau để ràng buộc các giaodịch diễn ra giữa các chủ thể Để xác lập được vị trí của DNNN trong nền kinh tế,các nhà kinh tế học thể chế đặt câu hỏi: một dịch vụ/hàng hóa công ích được cungứng bằng cấu trúc quản chế nào sẽ cho chi phí giao dịch thấp hơn? Các cấu trúcquản chế sẵn có để lựa chọn ở đây có thể là các đơn vị hành chính nhà nước, các

tổ chức phi lợi nhuận, các DNNN với mức độ sở hữu khác nhau, các công ty tưnhân bị điều tiết, hay các công ty tư nhân/cá nhân độc lập Picot và Wolff (1994)

đã xác lập ba tiêu chí dựa trên các đặc điểm: thuộc tính của dịch vụ/hàng hóa côngđược giao dịch; việc xác lập các quyền tài sản; và vấn đề mối quan hệ ủy thác – đạidiện

- Trong hướng dẫn của OECD [65] về quản trị công ty trong DNNN khi đề cậpđến vai trò của DNNN cho rằng: bất chấp những tranh luận về hiệu quả hoạt động,kinh doanh và cạnh tranh, các DNNN vẫn đang tồn tại hoạt động khách quan tronghầu hết các nền kinh tế Ở nhiều nước, kể cả các nước công nghiệp phát triển,DNNN vẫn chiếm một tỷ lệ quan trọng trong GDP, lực lượng lao động và vốn.DNNN thường chủ yếu hoạt động trong các ngành cung cấp dịch vụ công cộng và

cơ sở hạ tầng quan trọng trong nền kinh tế quốc dân Đây là những ngành có tácđộng lớn đối với phần lớn dân cư và các ngành kinh tế khác

- Vai trò của DNNN được luận giải xuất phát từ vai trò của Nhà nước trongquản lý, điều tiết KT-XH Với tư cách là “cánh tay nối dài” đảm nhận một phần vaitrò, chức năng của Nhà nước, DNNN thường được giao đảm nhận các vai trò cụ thểsau: (1) Giúp khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường và khu vực tưnhân; (2) Đảm nhận những lĩnh vực mới, tạo động lực phát triển cho một sốngành, lĩnh vực khác và toàn bộ nền kinh tế nhưng đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu lớnvượt quá khả năng của các DN tư nhân trong nước; thời gian thu hồi vốn chậm, hệ

số rủi ro cao, các DN tư nhân không muốn tham gia