Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong hệ thống kho bạc nhà nước ở việt nam

ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống Kho bạc Nhà nước KBNN là hoạt động đầu tư và xây dựng các công trình mới cũng như cải tạo, mở rộng, sửa chữa, nâng cấp các dự án đã đầu tư xây dựng nhằm tạo

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi, chưa được công bố trong bất cứ một công trình nghiên cứu nào của người khác Việc sử dụng kết quả, trích dẫn tài liệu của người khác đảm bảo theo đúng các quy định Các nội dung trích dẫn và tham khảo các tài liệu, sách báo, thông tin được đăng tải trên các tác phẩm, tạp chí và trang web theo danh mục tài liệu tham khảo của luận văn

Hà Nội, ngày 15 tháng 08 năm 2018

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thành Nam

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành chương trình cao học và thực hiện luận văn này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý nhiệt tình của quý thầy cô Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn đến quý thầy cô Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập

Tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến TS Nguyễn Mạnh Hùng – Hội đồng

Lý luận Trung ương đã dành rất nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn

nghiên cứu và giúp tôi hoàn thành luận văn “Quản lý vốn đầu tư xây dựng

cơ bản trong hệ thống Kho bạc Nhà nước ở Việt Nam”

Tôi cũng xin trân trọng cảm ơn Bộ phận Sau đại học, Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, đã tạo điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu để tôi hoàn thành luận văn này

Chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp Kho bạc Nhà nước

đã hỗ trợ tôi trong việc thu thập số liệu, tạo điều kiện cho tôi hoàn thành tốt nghiên cứu của mình

Xin trân trọng cảm ơn./

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thành Nam

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG BIỂU ii

DANH MỤC SƠ ĐỒ iii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NỘI NGÀNH TRONG HỆ THỐNG CẤP TỔNG CỤC Ở VIỆT NAM 6

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 6

1.1.1 Các công trình nghiên cứu Quản lý vốn ĐTXDCB ở một số tổ chức công 6

1.1.2 Các công trình nghiên cứu quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống Kho bạc Nhà nước 7

1.1.3 Khoảng trống tiếp tục nghiên cứu 7

1.2 Cơ sở lý luận về quản lý vốn Đầu tư xây dựng cơ bản 8

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công 8 1.2.2 Vai trò, nguyên tắc quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công 11

1.2.3 Nội dung của quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn đầu tư công cấp Tổng cục 12

1.2.4 Tiêu chí đánh giá công tác quản lý vốn ĐTXDCB 15

1.3 Kinh nghiệm và bài học trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của một số Ngành, đơn vị 17

1.3.1 Kinh nghiệm của Tổng cục Hải Quan 17

1.3.2 Kinh nghiệm của Tổng cục Thuế 18

1.3.3 Rút ra bài học cho việc quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN ở Việt Nam 18

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 20

2.1 Đặc điểm của địa bàn nghiên cứu 20

2.2 Phương pháp thu thập tư liệu nghiên cứu 21

2.3 Phương pháp xử lý dữ liệu 21

2.3.1 Phương pháp thống kê- so sánh 21

2.3.2 Phương pháp phân tích – tổng hợp 23

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐTXDCB TRONG HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 26

3.1 Khái quát chung về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy hệ thống Kho bạc Nhà nước 26

3.1.1 Lịch sử hình thành Kho bạc Nhà nước Việt Nam 26

3.1.2 Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước Việt Nam 28

3.1.3 Bộ máy tổ chức của Kho bạc Nhà nước Việt Nam 31

3.2 Thực trạng cơ chế, chính sách về quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 32

3.2.1 Cơ sở pháp lý của quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 32

3.2.2 Bộ máy quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 34

3.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN 37

3.3.1 Các nhân tố khách quan 37

3.3.2 Các nhân tố chủ quan 39

3.4 Nội dung và thực trạng hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Việt Nam 42

3.4.1 Xây dựng kế hoạch, quy hoạch và quy mô đầu tư xây dựng 42

3.4.2 Quản lý theo quy hoạch, kế hoạch 46

3.4.3 Quản lý thanh toán và quyết toán vốn ĐTXDCB 50

3.4.4 Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong

hệ thống KBNN Việt Nam 54 3.4.5 Những thành tựu đạt được trong quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ

hệ thống KBNN 55 3.4.6 Hạn chế trong quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 57 3.4.7 Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 60 CHƯƠNG 4 ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ VỐN ĐTXDCB TRONG HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 63 4.1 Định hướng quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Việt Nam 63 4.1.1 Nội dung chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2020 63 4.1.2 Quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản của Hệ thống KBNN giai đoạn

2011 – 2020 63 4.2 Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 64 4.2.1 Hoàn thiện bộ máy tổ chức quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 64 4.2.2 Hoàn thiện quy trình lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng66 4.2.3 Hoàn thiện quy trình thanh toán vốn và quyết toán dự án hoàn thành trong đầu tư Xây dựng cơ bản 66 4.2.4 Hoàn thiện và tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đối với công tác

sử dụng vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 68 4.2.5 Đẩy mạnh việc áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN 69 4.3 Một số kiến nghị với các cấp có thẩm quyền 70 4.3.1 Đối với Kho bạc Nhà nước 70

4.3.2 Đối với các Bộ, Ngành 70 KẾT LUẬN 73 TÀI LIỆU THAM KHẢO 75

ii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

1 Bảng 3.1 Định mức tính toán diện tích xây dựng trụ sở Kho

bạc Nhà nước tỉnh, Kho bạc Nhà nước cấp huyện 47

3 Bảng 3.3 Tình hình giải ngân tại Kho bạc Nhà nước từ

iii

DANH MỤC SƠ ĐỒ

1 Hình 3.1 Sơ đồ cơ cấu tổ chức của hệ thống KBNN Việt

2 Hình 3.2 Quy trình luân chuyển chứng tƣ thanh toán vốn

ĐTXDCB của 1 dự án trong hệ thống KBNN 59

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội ĐTXDCB là một hoạt động kinh tế

ĐTXDCB của Nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh

tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam Trong những năm qua Nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm cho ĐTXDCB ĐTXDCB của Nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động ĐTXDCB của nền kinh tế ở Việt Nam ĐTXDCB của Nhà nước đã tạo ra nhiều công trình, nhà máy, đường giao thông, … quan trọng, đưa lại nhiều lợi ích kinh tế xã hội thiết thực Tuy nhiên, nhìn chung hiệu quả ĐTXDCB của Nhà nước ở nước ta còn thấp thể hiện trên nhiều khía cạnh như: đầu tư sai, đầu tư khép kín, đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng

Công tác quản lý vốn ĐTXDCB là một khâu quan trọng của công tác ĐTXDCB đặc biệt là trong ĐTXCDCB của Nhà nước Hiệu quả của việc quản lý vốn ĐTXDCB hiệu quả có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả ĐTXDCB nói chung và hiệu quả sử dụng vốn ĐTXDCB nói riêng

ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN) là hoạt động đầu tư và xây dựng các công trình mới cũng như cải tạo, mở rộng, sửa chữa, nâng cấp các dự án đã đầu tư xây dựng nhằm tạo ra cơ sở vật chất hạ tầng phục

vụ cho hoạt động của hệ thống KBNN ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN

là một trong những nhiệm vụ rất quan trọng tạo ra cơ sở vật chất, tạo điều kiện cho việc phát triển hoạt động của hệ thống KBNN phù hợp với mục tiêu xây

2

dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả, phát triển ổn định bền vững nhằm thực hiện tốt các chức năng quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ

Nguồn vốn được sử dụng trong ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN là vốn Ngân sách Nhà nước (NSNN) chưa đưa vào cân đối (để lại cho hoạt động của hệ thống KBNN) Điều đáng chú ý là trong hoạt động ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN, KBNN các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (từ nay gọi là KBNN tỉnh) vừa chính là Chủ đầu tư đồng thời lại cũng chính là đơn vị thực hiện quản lý sử dụng và kiểm soát thanh toán vốn XDCB thuộc nguồn vốn NSNN Mặc dù trong những năm qua Kho bạc Nhà nước đã có rất nhiều cố gắng cải tiến và đạt được những thành tựu nhất định trong việc nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư và sử dụng nguồn vốn nhưng khi đi sâu phân tích trên các mặt hoạt động cụ thể vẫn cho thấy công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN trong thời gian qua vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, có thể nêu ra sơ bộ như sau:

Thứ nhất, việc lập kế hoạch bố trí nguồn vốn cho từng năm chưa theo

sát được khả năng giải ngân của từng địa phương, từng dự án dẫn đến có một

số dự án vẫn bị thiếu vốn dẫn đến nợ đọng trong thanh, quyết toán dự án, một

số dự án lại không giải ngân hết được theo đăng ký của Chủ đầu tư;

Thứ hai, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác

quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN chưa theo kịp sự thay đổi của

hệ thống văn bản pháp luật mới được ban hành;

Thứ ba, các dự án được đầu tư rộng khắp cả nước đến tận cấp huyện nên

vẫn còn tình trạng đầu tư chưa đúng trọng điểm và việc kiểm tra, giám sát công tác sử dụng vốn đúng quy định, chống thất thoát lãng phí gặp nhiều khó khăn

3

Nhằm mục tiêu hoàn thiện công tác quản lý sử dụng vốn, giảm thiểu thất thoát, lãng phí nguồn vốn đầu tư công, tạo tiền đề và nền tảng vững chắc cho quá trình quản lý sử dụng và kiểm soát thanh toán vốn đối với các công trình XDCB nội ngành cũng như góp phần cải cách và hiện đại hoá hoạt động của hệ thống KBNN đáp ứng những yêu cầu phát triển và ổn định nền kinh tế trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo thì việc quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN cần được củng cố và tăng cường một cách thường xuyên Xuất phát từ những yêu cầu đòi hỏi cấp bách nói trên, đề tài nghiên cứu: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong hệ thống Kho bạc Nhà nước ở Việt Nam” đã được lựa chọn để nghiên cứu

Câu hỏi nghiên cứu

“Những giải pháp quan trọng nào nhằm giúp cho Kho bạc Nhà nước hoàn thiện công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN ở Việt Nam ?”

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về công tác quản lý vốn ĐTXDCB nội ngành và tổng hợp, phân tích, đánh giá thực trạng từ đó đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

(i) Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về ĐTXDCB, quản lý sử dụng vốn ĐTXDCB nội ngành

(ii) Tổng hợp kinh nghiệm quản lý vốn ĐTXDCB nội ngành của một số đơn vị, ngành từ đó rút ra bài học kinh nghiệm

(iii) Phân tích thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN, trên cơ sở đó, tiến hành đánh giá và đưa ra những nhận xét về kết quả

3 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn chỉ nghiên cứu công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ

hệ thống KBNN, không nghiên cứu công tác quản lý vốn ĐTXDCB ngoài hệ thống KBNN theo chức năng Kiểm soát chi của KBNN

Luận văn tập trung nghiên cứu công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN từ năm 2013 đến nay

Luận văn chỉ nghiên cứu về kinh nghiệm và bài học trong quản lý vốn ĐTXDCB nội ngành của cấp tương đương với cấp Tổng cục

Ở trong phạm vi luận văn này, chủ thể quản lý được tác giả xác định là Kho bạc Nhà nước trung ương – đơn vị trực tiếp thẩm định Chủ trương đầu

tư, Quy hoạch đầu tư giai đoạn, kế hoạch vốn trung hạn và hàng năm, trực tiếp thực hiện công tác quản lý vốn đầu tư theo kế hoạch, quy hoạch

4 Đóng góp của luận văn

Thứ nhất, đã hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về ĐTXDCB,

quản lý sử dụng vốn ĐTXDCB nội ngành

Thứ hai, đã tổng hợp kinh nghiệm quản lý vốn ĐTXDCB nội ngành

của một số đơn vị, ngành từ đó rút ra bài học kinh nghiệm

Thứ ba, đã phân tích thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ

hệ thống KBNN, trên cơ sở đó, tiến hành đánh giá và đưa ra những nhận xét về kết quả đạt được cũng như những hạn chế của hoạt động quản lý vốn

5

ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN trong thời gian qua (từ năm 2013 đến nay)

Thứ tư, đã đề xuất một số định hướng, giải pháp và kiến nghị chủ yếu

nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN

5 Kết cấu luận văn

Luận văn được thiết kế theo bố cục gồm: 04 chương chính, kết luận, tài liệu tham khảo, cụ thể như sau:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn Đầu tư xây dựng cơ bản nội ngành trong hệ thống cấp Tổng cục ở Việt Nam

Chương 2 Phương pháp nghiên cứu

Chương 3 Thực trạng công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN ở Việt Nam

Chương 4 Định hướng và một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN ở Việt Nam

6

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NỘI NGÀNH TRONG HỆ THỐNG CẤP TỔNG CỤC Ở VIỆT NAM 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Tác giả tham khảo nội dung một số công trình nghiên cứu khoa học về các đề tài quản lý vốn đầu tư từ nguồn vốn NSNN; những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn nói chung và vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng, đề xuất các giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản, trong đó có những nghiên cứu của tác giả bên ngoài KBNN (quản lý vốn ĐTXDCB bằng NSNN nói chung) và những nghiên cứu của tác giả trong hệ thống KBNN, cụ thể như sau:

1.1.1 Các công trình nghiên cứu Quản lý vốn ĐTXDCB ở một số tổ chức công

- Nguyễn Huy Chí, năm 2016 "Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng

cơ bản bằng Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam" Luận án tiến sỹ Đề tài phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản và thực trạng công tác quản

lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở Việt Nam Đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đầu

tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở Việt Nam trong giai đoạn tới

- Bùi Mạnh Tuyên, năm 2015."Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang" Luận văn thạc sỹ kinh

tế Đề tài nhằm đánh giá, phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Giang Làm rõ những kết quả, những hạn chế, khó khăn trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng sử dụng nguồn ngân sách nhà nước để đề xuất những giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Giang

- Dương Cao Sơn năm 2008 "Hoàn thiện công tác quản lý chi vốn đầu

tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN qua KBNN" Luận văn thạc sĩ kinh tế, Học viện Tài chính Đề tài đã cung cấp cơ sở lý luận đầy đủ về việc quản lý chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước, phân tích đánh giá kết quả hoạt động quản lý chi và đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng quản lý chi vốn đầu tư XDCB qua hệ thống KBNN

- Đoàn Kim Khuyên năm 2012 "Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại Kho bạc Nhà nước Đà Nẵng" Luận văn thạc sĩ kinh tế Đề tài đã hệ thống hoá được một số vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn vốn ngân sách nhà nước Làm rõ thực trạng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước Đà Nẵng và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Kho bạc Nhà nước Đà Nẵng trong thời gian tới

1.1.3 Khoảng trống tiếp tục nghiên cứu

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu nêu trên mặc dù có nội dung khá gần song phạm vi nghiên cứu vừa rộng hơn như về quản lý nhà nước về đầu

8

tư xây dựng cơ bản (quản lý chất lượng, vốn ); quản lý công tác thanh toán vốn (kiểm soát chi) đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN qua KBNN vừa hẹp hơn khi chỉ nghiên cứu trong phạm vi một tỉnh (Hà Giang, Đà Nẵng)

Thứ hai, các nghiên cứu về đầu tư XDCB liên quan đến KBNN chủ yếu được thực hiện trong giai đoạn từ 5 năm trở về trước trong khi đó trong từ năm 2014 trở lại đây, một loạt các văn bản pháp lý mới có liên quan đến đầu

tư XDCB từ vốn đầu tư công được ban hành và bắt đầu có hiệu lực Theo đó,

cơ chế, quy trình quản lý đầu tư XDCB từ vốn đầu tư công đã được hoàn thiện hơn rất nhiều

Những đề tài trên đã được các tác giả nghiên cứu từ góc độ tài chính, nhằm nâng cao chất lượng kiểm soát quản lý chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản

và hoàn thiện cơ chế quản lý thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở Kho bạc Nhà nước Nhìn chung các tài liệu trên đã phân tích những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB ở nhiều góc độ, phạm

vi khác nhau và đưa ra những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB Trên cơ sở các nghiên cứu trước đây luận văn này sẽ nghiên cứu, phân tích đánh giá hoạt động quản lý vốn đầu tư qua cách tiếp cận thực tế hoạt động quản lý các dự án được giao vốn đầu tư XDCB trong hệ thống KBNN (đầu tư XDCB nội bộ)

1.2 Cơ sở lý luận về quản lý vốn Đầu tư xây dựng cơ bản

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công

1.2.1.1 Một số khái niệm cơ bản

- Khái niệm về vốn đầu tư xây dựng cơ bản

Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư” Như vậy,

9

"Đầu tư XDCB được hiểu là việc bỏ vốn để xây dựng mới,mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định."

Đầu tư XDCB theo dự án có thể chia thành 3 bước cơ bản:

(1) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư, (2) Giai đoạn thực hiện đầu tư, (3) Giai đoạn đưa vào khai thác và sử dụng Tùy tính chất và qui mô của dự án mà các bước trên có thể rút ngắn lại như: ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư, đối với những

dự án nhóm B và C thì có thể không cần bước nghiên cứu cơ hội đầu tư mà xây dựng bước nghiên cứu khả thi luôn, thậm chí chỉ cần lập báo cáo kinh tế

kỹ thuật đối với những dự án đặc thù

- Khái niệm về ĐTXDCB: Theo Nghị định 385 – HĐBT ngày 7 tháng 11 năm 1990 của HĐBT về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý xây

dựng cơ bản đã ban hành kèm theo Nghị định 232-CP ngày 6/6/1981 thì: “Vốn ĐTXDCB là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”

- Khái niệm vốn đầu tư công: Theo quy định tại mục 21 Điều 4 Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13: Vốn đầu tư công là từ những nguồn sau:

+ Vốn từ NSNN;

+ Vốn công trái quốc gia;

+ Vốn trái phiếu Chính phủ;

+ Vốn trái phiếu chính quyền địa phương;

+ Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài;

+ Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước;

10

+ Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước;

+ Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư

- Khái niệm về quản lý vốn ĐTXDCB:

Quản lý theo nghĩa chung, là sự tác động có mục đích của chủ thể vào các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra Quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công là sự tác động liên tục, có tổ chức, định hướng mục tiêu vào quá trình sử dụng vốn đầu tư, bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội, tổ chức kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt được kết quả và hiệu quả đầu tư cao nhất, trong điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật khách quan và quy luật đặc thù của vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công

Quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống cấp Tổng cục chính là nội dung hẹp hơn của quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công trong đó đối tượng quản

lý ở đây là vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống cấp Tổng cục Như vậy, quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống cấp Tổng cục cũng chính là sự tác động liên tục, có

tổ chức, định hướng mục tiêu vào quá trình sử dụng vốn ĐTXDCB tại các dự án của hệ thống đó, bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội, tổ chức kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt được kết quả và hiệu quả đầu tư cao nhất

1.2.1.2 Đặc điểm, vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn đầu tư công

- Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn đầu tư công chủ yếu là vốn đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tư những công trình này đem lại là rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của từng địa phương

11

- Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ vốn đầu tư công thường chiếm tỷ trọng vốn lớn nhất trong tổng đầu tư công của cả nước nói chung và một địa phương nói riêng

- Thứ ba, Chính phủ hay chính quyền địa phương tham gia trực tiếp vào quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng các công trình thuộc nguồn vốn đầu

tư công nhằm đảm bảo sự phù hợp với chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

- Thứ tư, các công trình sử dụng vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn đầu trư công phụ thuộc rất lớn vào qui mô và khả năng cân đối của ngân sách

- Thứ năm, vốn đầu tư công trong đầu tư XDCB được kiểm tra, kiểm soát chặt nhằm ngăn chặn tình trạng sử dụng không đúng mục đích

1.2.2 Vai trò, nguyên tắc quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công

1.2.2.1 Vai trò của quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công

ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế của bất cứ quốc gia nào Riêng đối với Việt Nam, ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công càng được chú trọng, có ảnh hưởng lớn đến kết quả điều hành kinh tế của Chính phủ cũng như mỗi địa phương

Quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn đầu tư công lại có vai trò quyết định đến kết quả của hoạt động ĐTXDCB mang lại cho nền kinh tế Quản lý vốn ĐTXDCB hiệu quả mang lại giá trị ích lợi tương đương hoặc vượt qua giá trị đồng vốn bỏ ra, góp phần cùng hiệu quả của các hoạt động kinh tế khác tạo động lực cho nền kinh tế đất nước phát triển cũng như tăng niềm tin của xã hội vào năng lực điều hành kinh tế của Nhà nước

Ngược lại, quản lý vốn ĐTXDCB không tốt gây ra thất thoát, lãng phí

sẽ kéo theo hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế, gây bất bình trong dư luận, bất

ổn cho chính trị, kinh tế - xã hội của quốc gia

12

1.2.2.2 Nguyên tắc của quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công

Thứ nhất, hoạt động ĐTXDCB của mỗi ngành, địa phương phải phù hợp với mục tiêu hoạt động và chiến lược phát triển chung của ngành, địa phương

đó cũng như của quốc gia

Thứ hai, quản lý vốn ĐTXDCB nhằm đạt được hiệu quả cao trong hoạt động XDCB, điều này được thể hiện ở quan hệ so sánh giữa kết quả đầu tư và chi phí phải bỏ ra để đạt được kết quả đó

Thứ ba, hoạt động ĐTXDCB sử dụng nguồn vốn đầu tư công thì hiệu quả đầu tư chỉ đạt được khi tiết kiệm chi phí, chống thất thoát, lãng phí và giảm nợ đọng trong hoạt động XDCB

1.2.3 Nội dung của quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn đầu

Các Bộ, Ngành, địa phương tự xây dựng, phê duyệt Quy hoạch ĐTXDCB (nếu cần thiết) cho Bộ, Ngành, địa phương mình phù hợp với Chủ trương đầu tư và Kế hoạch đầu tư trung hạn đã được phê duyệt

Các Bộ, Ngành, địa phương phân bổ kế hoạch vốn ĐTXDCB cho các đơn vị phụ thuộc phù hợp với Chủ trương đầu tư và Kế hoạch đầu tư trung hạn đã được phê duyệt sau khi có sự chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ và đồng thuận của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính

Ở cấp Tổng cục phải tổ chức xây dựng chiến lược về quy hoạch và kế hoạch đầu tư Chiến lược về quy hoạch và kế hoạch đầu tư phải phù hợp và

Việc xây dựng chiến lược về quy hoạch và kế hoạch đầu tư căn cứ vào mục tiêu, định hướng phát triển chung của Tổng cục trong từng năm và trong từng thời kỳ, giai đoạn của hệ thống

1.2.3.2 Tổ chức quản lý vốn ĐTXDCB

- Thanh toán vốn đầu tư

Các dự án ĐTXDCB được thanh toán vốn đầu tư khi đủ thủ tục đầu tư

và xây dựng, được bố trí vào kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước và có đủ điều kiện thanh toán khối lượng hoàn thành vốn theo quy định của Nghị định

và các Thông tư hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư công Để được thanh toán vốn đầu tư công cho các khối lượng hoàn thành, chủ đầu tư các dự

án phải chấp hành đúng trình tự và thủ tục thanh toán vốn đầu tư theo quy định

Nguyên tắc quản lý và cấp vốn ĐTXDCB đúng mục đích và đúng kế hoạch đòi hỏi phải không ngừng hoàn thiện phương pháp cấp phát vốn thanh toán theo hướng khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành được cấp phát vốn thanh toán là sản phẩm hàng hoá vừa có giá trị và vừa có giá trị sử dụng

- Quyết toán vốn đầu tư

Tất cả các dự án đầu tư của các cơ quan, đơn vị, các doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị sự nghiệp sử dụng vốn đầu tư công, ngay sau khi dự án hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng (hoặc ngừng thực hiện vĩnh viễn) thực hiện quyết toán và báo cáo quyết toán vốn đầu tư theo đúng quy định hiện hành của Nhà nước Chủ đầu tư chịu trách nhiệm lập báo cáo quyết toán dự

14

án hoàn thành, lựa chọn nhà thầu kiểm toán theo quy định của Luật Đấu thầu,

ký kết hợp đồng kiểm toán để thực hiện kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành và trình cơ quan quyết định đầu tư phê duyệt quyết toán vốn đầu tư theo nội dung, thời gian và mẫu biểu quy định

Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác sử dụng Chi phí hợp pháp

là chi phí được thực hiện trong phạm vi thiết kế, dự toán đã phê duyệt, kể cả phần điều chỉnh, bổ sung, đúng với hợp đồng đã ký kết, phù hợp với các quy định của pháp luật Vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giới hạn tổng mức đầu tư được duyệt (hoặc được điều chỉnh) theo quyết định của cấp có thẩm quyền phê duyệt

Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành phải xác định đầy đủ, chính xác tổng chi phí đầu tư đã thực hiện; phân định rõ nguồn vốn đầu tư; chi phí đầu

tư được phép không tính vào giá trị tài sản hình thành qua đầu tư dự án; giá trị tài sản hình thành qua đầu tư: Tài sản cố định, tài sản lưu động; đồng thời phải đảm bảo đúng nội dung, thời gian lập theo quy định

Ở cấp Tổng cục, công tác này bao gồm tổ chức quản lý thanh toán và quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành thể hiện qua các nội dung sau:

- Thanh toán vốn đầu tư và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư Xây dựng

15

những sai lệch của đối tượng quản lý để uốn nắn kịp thời Mặt khác, qua kiểm tra, giám sát có thể phát hiện những điểm bất cập, bất hợp lý trong cơ chế quản lý, thậm chí ngay cả chủ trương, quyết định đầu tư để kịp thời sửa đổi cho phù hợp

Ở cấp Tổng cục, công tác này là tổ chức kiểm tra, kiểm soát, đánh giá công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong toàn hệ thống, và của từng công trình, từng dự án nói riêng Hàng tháng trong năm, cấp có thẩm quyền tổ chức các đợt kiểm tra định kỳ theo kế hoạch được xây dựng đầu năm kết hợp với các đợt kiểm tra đột xuất đối với các công trình đã hoàn thành, đang thực hiện đầu

tư xây dựng và đang chuẩn bị đầu tư để có đủ cơ sở để đánh giá hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB tại các đơn vị trực thuộc đối với từng công trình, từng

dự án Qua đó điều phối danh mục dự án cũng như bố trí vốn đầu tư xây dựng cho từng dự án phù hợp với thực tế tại từng đơn vị cũng như kiểm soát và đôn đốc đối với các dự án đang thực hiện

1.2.4 Tiêu chí đánh giá công tác quản lý vốn ĐTXDCB

1.2.4.1 Tiêu chí đánh giá công tác xây dựng quy hoạch, bố trí kế hoạch vốn ĐTXDCB theo năm, theo giai đoạn

Trong từng năm hay trong một giai đoạn, kết quả này có thể được xem xét theo một số tiêu chí định lượng, hoặc định tính như sau:

- Tỷ lệ các dự án được phê duyệt đưa vào quy hoạch so với số dự án được xây dựng quy hoạch trong năm, trong giai đoạn

- Tỷ lệ các dự án đủ điều kiện bố trí kế hoạch vốn trên tổng số các dự

án được quy hoạch, được dự kiến bố trí vốn

- Số lượng các dự án đầu tư được phê duyệt quy hoạch, bố trí kế hoạch vốn được đánh giá là đáp ứng được đầy đủ yêu cầu đầu tư như tính cấp thiết, khả năng đáp ứng công năng, hiệu quả kinh tế - xã hộ

16

1.2.4.2 Tiêu chí đánh giá tổ chức quản lý vốn ĐTXDCB

- Quản lý thanh toán vốn đầu tư:

Có thể sử dụng các chỉ tiêu sau đây:

+ Lượng vốn ĐTXDCB đã thanh toán theo kế hoạch vốn, tỷ lệ giữa chúng với tổng vốn ĐTXDCB được bố trí

+ Lượng vốn ĐTXDCB đạt yêu cầu thanh toán trên tổng khối lượng đề nghị thanh toán của Chủ đầu tư và nhà thầu

+ Thời gian kiểm soát thanh toán và giải ngân vốn ĐTXDCB so với quy định của Nhà nước

+ Lượng vốn phải thu hồi, hoàn trả trên tổng lượng vốn cấp phát

+ Lượng vốn nợ đọng so với Tổng mức đầu tư của từng dự án và tổng

số các dự án

Các tiêu chí trên được thống kê, đánh giá dựa trên các báo cáo hàng tháng, hàng quý, năm và cho toàn bộ giai đoạn; cho từng cấp, cho từng địa phương

- Quyết toán dự án hoàn thành

+ Số lượng dự án được phê duyệt quyết toán hoàn thành trên tổng số dự

án theo quy hoạch và kế hoạch;

+ Giá trị giảm trừ trong quyết toán so với đề nghị quyết toán của Chủ đầu tư Giá trị quyết toán so với tổng mức đầu tư được duyệt cũng như tổng lượng vốn đã bố trí cho từng dự án và cho toàn bộ các dự án

Các tiêu chí nêu trên được thống kê theo năm kế hoạch và cho toàn giai đoạn; cho từng cấp, từng địa phương

1.2.4.3 Tiêu chí đánh giá công tác kiểm tra, giám sát sử dụng vốn ĐTXDCB

Các tiêu chí có thể sử dụng để đánh giá công tác kiểm tra, giám sát sử dụng vốn ĐTXDCB có thể kể đến như:

- Lượng, tỷ lệ các dự án phát hiện sai sót cần điều chỉnh, thay đổi, loại

bỏ thông qua công tác kiểm tra, giám sát trong các cấp và trong toàn hệ thống

1.3.1 Kinh nghiệm của Tổng cục Hải Quan

Tổng cục Hải Quan thực hiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản theo năm khâu của quá trình đầu tư xây dựng cơ bản, bao gồm quản lý nhà nước trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm định, phê duyệt dự án; triển khai các dự án; nghiệm thu, thẩm định chất lượng, bàn giao công trình và thanh quyết toán Tổng cục Hải Quan đã chỉ rõ tình trạng phân tán, dàn trải, sai phạm và kém hiệu quả của không ít dự án đầu tư xây dựng cơ bản; Việc bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án không theo sát mục tiêu và định hướng của chiến lược, của kế hoạch 5 năm; Công tác khảo sát địa chất, thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công còn nhiều sai sót, không phù hợp với thực tế; Khâu kiểm tra, giám sát và nghiệm thu chưa tổ chức chặt chẽ làm thất thoát lớn, tình trạng lãng phí và nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản vẫn chưa được giải quyết tốt đang làm giảm hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản trong Tổng cục Hải Quan

Tổng cục Hải Quan đã tập trung hoàn thiện quản lý các khâu đấu thầu, triển khai thực hiện và thanh quyết toán vốn theo đúng tiến độ đảm bảo yêu cầu chất lượng, thời gian và chi phí; Xác định đúng danh mục dự án đầu tư trọng điểm, quyết định không đầu tư tràn lan, khi chưa xác định được nguồn vốn để hoàn thành dự án; Phân định cụ thể trách nhiệm của từng chủ thể tham gia thực hiện dự án; phát huy vai trò giám sát cộng đồng dân cư và xã hội trong quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng cơ bản

18

1.3.2 Kinh nghiệm của Tổng cục Thuế

Một là, đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả

trong thực hiện Tuy nhiên, trong từng thời kỳ, từng giai đoạn cụ thể sẽ căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội để đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu tiết kiệm khác nhau

Hai là, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cụ thể hoá các

định mức, tiêu chuẩn, chế độ để thực hiện tại cơ quan, đơn vị mình Trường hợp chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng vẫn đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là tiết kiệm; trường hợp chi vượt hoặc chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng không đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là lãng phí Đây chính là căn cứ để các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát việc thực hiện quản lý vốn đầu tư XDCB

Ba là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm các hoạt động của các

đơn vị KBNN cấp tỉnh, theo đó hàng năm sẽ đánh giá, chấm điểm đối với từng đơn vị để xem xét tính hiệu quả và việc chi tiêu nguồn vốn đầu tư công cho các hoạt động

Bốn là, xử lý nghiêm các vi phạm liên quan đến việc sử dụng vốn đầu

tư công lãng phí Theo đó, xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra vi phạm; tùy theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự

1.3.3 Rút ra bài học cho việc quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

ở Việt Nam

Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải Quan và Kho bạc Nhà nước đều là đơn

vị cấp Tổng cục trực thuộc Bộ Tài chính nên có nhiều điểm tương đồng trong

cơ chế, bộ máy quản lý vốn ĐTXDCB Những bài học kinh nghiệm từ Tổng

19

cục Thuế, Tổng cục Hải Quan cần được KBNN nghiên cứu, áp dụng đặc biệt

là trong việc chống thất thoát, lãng phí trong ĐTXDCB, cụ thể:

Thứ nhất, ngay từ khâu lập chủ trương đầu tư, quy hoạch và kế hoạch vốn

hàng năm phải xác định được những dự án thực sự cần thiết và mức độ đầu tư phù hợp với điều kiện cụ thể từng địa phương đảm bảo đầu tư hiệu quả

Thứ hai, trong quá trình quản lý dự án phải có kế hoạch, biện pháp

nâng cao chất lượng, tiến độ thực hiện dự án

Thứ ba, xây dựng kế hoạch và thực hiện nghiêm túc công tác kiểm tra,

thanh tra nội bộ

Thứ tư, công tác giải ngân, thanh toán vốn phải được đẩy nhanh đảm

bảo không nợ đọng vốn ảnh hưởng đến tiến độ thi công

sự nghiệp, dự án vay nợ, viện trợ thuộc Bộ Tài chính và Quyết định số 2442/QĐ-BTC ngày 19/11/2015 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc sửa đổi,

bổ sung Quyết định số 2298/QĐ-BTC ngày 06/9/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về phân cấp, uỷ quyền và tổ chức thực hiện đối với lĩnh vực tài chính, tài sản, đầu tư xây dựng, kiểm tra, kiểm toán nội bộ, ứng dụng công nghệ thông tin, mua sắm tập trung trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp,

dự án vay nợ, viện trợ thuộc Bộ Tài chính; Quyết định số 1418/QĐ-KBNN ngày 25/12/2015 của Tổng Giám đốc Kho bạc Nhà nước về việc Phân cấp, uỷ quyền và tổ chức thực hiện đối với lĩnh vực tài chính, tài sản, đầu tư xây dựng, kiểm tra, kiểm toán nội bộ, ứng dụng công nghệ thông tin, đấu thầu, mua sắm tập trung trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, dự án vay nợ, viện trợ thuộc Kho bạc Nhà nước thì Kho bạc Nhà nước được xác định là Cấp Quyết định đầu tư, Kho bạc Nhà nước các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là Chủ đầu tư trực tiếp các dự án đầu tư xây dựng cơ sở vật chất của hệ thống Kho bạc Nhà nước trên địa bàn

Như vậy, đặc điểm địa bàn nghiên cứu trong khuôn khổ luận văn này là trên toàn quốc từ Kho bạc Nhà nước trung ương (cấp Quyết định đầu tư) đến KBNN các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (được giao nhiệm vụ Chủ đầu tư)

21

2.2 Phương pháp thu thập tư liệu nghiên cứu

Trong khuôn khổ luân văn này, tác giả chỉ sử dụng nguồn tư liệu thứ cấp: để phân tích thực trạng hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB trong hệ thống Kho bạc Nhà nước, dữ liệu thứ cấp cần thu thập là các dữ liệu từ các Văn bản pháp luật, các văn bản chuyên môn – kỹ thuật, các báo cáo, các bảng tổng hợp trong đó bao gồm các công tác: Chủ trương, Quy hoạch, Kế hoạch vốn, thực hiện và thanh toán, quyết toán của các dự án ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

- Chỉ ra các đặc trưng của tổng thể nghiên cứu, phân tích mối liên hệ giữa các hiện tượng nghiên cứu, dự đoán và đề nghị giải pháp trên cơ sở các

số liệu thu thập được

- Xem xét các mặt, các hoạt động, các quá trình quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN trong mối quan hệ biện chứng, nhân quả với công tác quản lý nguồn vốn ĐTXDCB nói chung

Luận văn thực hiện phương pháp này như sau:

Bước 1: Thu thập số liệu, tóm tắt, trình bày, tính toán các số liệu đặc trưng khác nhau của các nội dung nghiên cứu về quản lý vốn ĐTXDCB trong

hệ thống KBNN

Bước 2: Phân tích mối liên hệ giữa các số liệu thu thập với các câu hỏi trong quá trình nghiên cứu về công tác quản lý ĐTXDCB trong hệ thống KBNN như thế nào?

22

Bước 3: Dự đoán hoặc đưa ra các kết luận trên cơ sở kết quả phân tích Dựa vào sự phân tích ở bước trên, tác giả sẽ đưa ra các kết luận mang tính khái quát cho cả giai đoạn, cũng như dự đoán xu hướng của vấn đề phân tích trong thời gian tới

2.2.1.2 Phương pháp so sánh

Luận văn sử dụng phương pháp này để:

- Đối chiếu, tìm hiểu sự tương đồng và khác biệt trong các nghiên cứu về vấn đề, thấy được tổng quan và sự đa dạng trong vấn đề nghiên cứu

- Thông qua việc so sánh các chỉ số, việc phân tích các luận cứ, giả thuyết đưa ra sẽ sâu sắc hơn, quá trình đánh giá, nhìn nhận công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN đa chiều hơn, từ đó giúp người tiếp nhận thông tin có thể định lượng được thông tin một cách tối đa nhất Điều này nhằm khắc phục những khoảng cách, sai số trong việc đánh giá các thông tin mang tính định tính

- Xác định mức độ biến động tuyệt đối và mức độ biến động tương đối cùng xu hướng biến động của chỉ tiêu phân tích quản lý vốn ĐTXDCB trong

hệ thống KBNN Trên cơ sở đó có những khuyến nghị sát thực, hiệu quả cho công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

Luận văn thực hiện phương pháp này như sau:

Bước 1: Xác định các chỉ tiêu, nội dung so sánh

Nội dung được so sánh phải là những nội dung liên quan, có ảnh hưởng hay có mối liên hệ với vấn đề cần phân tích

Bước 2: Xác định phạm vi, số gốc so sánh

- Phạm vi được so sánh được tiến hành trong hệ thống KBNN trong thời gian 2013-2016

23

- Số gốc so sánh được xác định tùy theo nội dung so sánh, chủ yếu là số liệu so sánh với năm 2016 Khi phân tích mức độ biến động, tốc độ tăng trưởng của các chỉ tiêu: số gốc để so sánh được lấy là chỉ tiêu đó ở kỳ trước Bước 3: Xác định điều kiện để so sánh được các chỉ tiêu

+ Đảm bảo thống nhất về nội dung của chỉ tiêu

+ Đảm bảo tính thống nhất về phương pháp tính các chỉ tiêu Có những chỉ tiêu được thực hiện so sánh tuyệt đối, có những chỉ tiêu thực hiện so sánh tương đối

+ Đảm bảo tính thống nhất về đơn vị tính, các chỉ tiêu về cả số lượng, thời gian và giá trị

Bước 4: Xác định mục đích so sánh

Mỗi số liệu của KBNN có thể dùng cho nhiều mục đích khác nhau Việc xác định mục đích so sánh để làm gì sẽ giúp Luận văn tập trung phân tích và làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu

Bước 5: Thực hiện và trình bày kết quả so sánh

Kết quả so sánh giúp đưa ra những nhận xét, đánh giá, làm cơ sở cho những khuyến nghị đối với các cấp có thẩm quyền để nâng cao hiệu quả công quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

2.3.2 Phương pháp phân tích – tổng hợp

Luận văn sử dụng phương pháp này để:

- Phân tích các tài liệu liên quan đến lý luận chung về quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

- Phân tích các hoạt động thanh toán, quyết toán, và tất toán vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

- Phân tích, đánh giá các số liệu liên quan đến tình hình quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

Luận văn thực hiện phương pháp này như sau:

24

Bước 1 Xác định vấn đề cần phân tích

Luận văn thực hiện phân tích các quan điểm về quản lý vốn ĐTXDCB

Từ đó luận văn tiến hành phân tích vì sao cần đẩy mạnh công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

Bước 2 Thu thập các thông tin cần phân tích

Trên cơ sở xác định vấn đề cần phân tích đó là công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN, tác giả đã tiến hành thu thập thông tin có liên quan

- Nguồn thông tin thứ cấp được lấy từ các công trình nghiên cứu lý luận quản lý vốn ĐTXDCB từ ngân sách nhà nước như các sách giáo trình, sách tham khảo, sách chuyên khảo viết về nguồn nhân lực, các bài báo khoa học, các bài viết trong kỷ yếu, các trang web, các báo cáo nghiên cứu…Những tài liệu này được liệt kê trong Danh mục tài liệu tham khảo của Luận văn Trong quá trình tìm kiếm, nghiên cứu tài liệu, những thông tin liên quan đến vấn đề nghiên cứu đều được đánh dấu lại để thuận tiện cho việc tra cứu, tham khảo trong quá trình thực hiện đề tài Một số thông tin đã được sử dụng bằng cách trích dẫn trực tiếp, một số thông tin được tác giả tổng hợp, khái quát nội dung thành những luận cứ cho quá trình phân tích

- Nguồn thông tin sơ cấp được thu thập từ các kết quả tham khảo ý kiến một số Lãnh đạo và cán bộ, công chức công tác trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư XDCB tại Kho bạc Nhà nước và KBNN các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các cán bộ kiểm soát chi tại các phòng kiểm soát chi đại diện cho các địa phương có tính chất tương tự về vùng miền, điều kiện kinh tế, Đây là các thông tin xác thực làm cơ sở và dẫn chứng để luận văn thực hiện các phân tích nhằm giải quyết vấn đề nghiên cứu

Bước 3 Phân tích dữ liệu và lý giải

25

Trên cơ sở những thông tin thu thập được về lý luận quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn đầu tư công và tiến hành phân tích các nội dung trong công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN; lý giải ý nghĩa của những số liệu về thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Các phân tích được thực hiện đa chiều và kết quả thu thập thông tin chủ yếu thể hiện dưới hình thức định tính

Bước 4 Tổng hợp kết quả phân tích

Sau khi phân tích các thông tin đã thu thập được, Luận văn tổng hợp các kết quả phân tích để đưa ra bức tranh chung về vấn đề phân tích Kết quả tổng hợp sẽ chỉ ra các kết quả đã đạt được của công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong

hệ thống KBNN, cũng như các tồn tại và nguyên nhân của vấn đề tồn tại

Đây là cơ sở quan trọng cho những kết luận và kiến nghị của tác giả đối với công tác quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

Trên đây là khái niệm chung về phương pháp nghiên cứu mà tác giả áp dụng để nghiên cứu cho luận văn của mình Từ việc làm rõ những vấn đề cần phải nghiên cứu trong luận văn cùng việc xây dựng quy trình nghiên cứu của mình Việc tiến hành phỏng vấn điều tra các đối tượng nghiên cứu giúp cho tác giả nhận định và phân tích tình hình hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN dưới sự đánh giá từ các cán bộ làm công tác xây dựng trong hệ thống KBNN, đánh giá của các Ban Quản lý dự án Từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả trong hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN

3.1.1 Lịch sử hình thành Kho bạc Nhà nước Việt Nam

Hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN) mà tiền thân là Nha Ngân khố Quốc gia trong những năm qua đã không ngừng lớn mạnh và góp phần cùng toàn ngành Tài chính hoàn thành tốt các nhiệm vụ chính trị được đặt ra trong từng thời kỳ và từng giai đoạn cách mạng, đảm bảo đáp ứng kịp thời các nhu cầu về nguồn lực tài chính phục vụ sự nghiệp xây dựng, phát triển đất nước và bảo vệ Tổ quốc Quá trình hình thành và phát triển hệ thống KBNN có thể khái quát như sau:

3.1.1.1 Nha Ngân khố Quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính trong công cuộc xây dựng nền Tài chính quốc gia non trẻ phục vụ nhiệm vụ kháng chiến và kiến quốc (giai đoạn 1946-1951)

Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, chính quyền dân chủ nhân dân được thành lập Việc đảm bảo tài chính phục vụ công cuộc kiến quốc và hoạt động của bộ máy nhà nước cách mạng non trẻ trong điều kiện khó khăn của nền kinh tế sau chiến tranh là trách nhiệm nặng nề và là thách thức vô cùng to lớn Do đó, cần thiết phải thành lập cơ quan chuyên trách giải quyết các vấn đề về tài chính, tiền tệ của đất nước Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh với tư cách là người đứng đầu Chính phủ đã ký Sắc lệnh số 75/SL

về tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính Theo đó, Nha Ngân khố Quốc gia (tiền thân của hệ thống KBNN ngày nay) là một tổ chức cấu thành trong Bộ Tài chính, để thực hiện nhiệm vụ: tập trung quản lý các khoản thu về thuế, đảm phụ quốc phòng và công phiếu kháng chiến; quản lý và giám sát các khoản

27

cấp phát theo dự toán; chịu trách nhiệm xác nhận và thanh toán kinh phí cho các đơn vị thụ hưởng; làm thủ tục quyết toán với cơ quan tài chính; phát hành giấy bạc Việt Nam và thực hiện nhiệm vụ kế toán

Trong điều kiện đất nước vừa kháng chiến, vừa kiến quốc, Nha Ngân khố Quốc gia đã có nhiều đóng góp cho việc xây dựng và bảo vệ chính quyền nhân dân, đấu tranh chống lại những hoạt động của địch trên lĩnh vực tài chính - tiền tệ, góp phần bước đầu tạo nên nền tài chính ngân sách của chế độ mới Nha Ngân khố Quốc gia đã hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao là công

cụ quan trọng của Chính quyền cách mạng non trẻ trong cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và kiến quốc

3.1.1.2 Cơ quan quản lý quỹ ngân sách nhà nước thuộc Ngân hàng Nhà nước (giai đoạn 1951-1989)

Trước yêu cầu và tình hình mới của cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp, ngày 20/7/1951, Thủ tướng Chính phủ đã có Nghị định số 107/TTg lập

ra KBNN (gọi tắt là Kho bạc) đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt Nam và thuộc quyền quản trị của Bộ Tài chính KBNN tiếp tục thực hiện nhiệm vụ thu, chi quỹ NSNN, bảo đảm các nhu cầu chi của bộ máy nhà nước, phục vụ công cuộc kháng chiến, xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước Từ năm 1964, theo Quyết định số 113/CP ngày 27/7/1964 của Hội đồng Chính phủ, các hoạt động của KBNN

do Vụ Quản lý quỹ NSNN thuộc Ngân hàng Nhà nước đảm nhiệm

3.1.1.3 Quá trình chuẩn bị thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính (giai đoạn 1989 - 1990)

Từ Đại hội VI, Đảng Cộng sản Việt Nam đã khởi xướng và lãnh đạo công cuộc “Đổi mới” một cách sâu sắc và toàn diện Cơ chế quản lý tài chính

và tiền tệ đã có những thay đổi căn bản, phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế mới Việc tách bạch hoạt động kinh doanh tiền tệ với nhiệm vụ quản lý nhà

28

nước về tài chính – ngân sách là đòi hỏi tất yếu khách quan Để nắm chắc tình hình thu, chi và sử dụng có hiệu quả quỹ NSNN, việc chuyển chức năng quản

lý quỹ NSNN về Bộ Tài chính là cần thiết

Trên cơ sở kinh nghiệm đã tích lũy trong những năm hoạt động của Nha Ngân khố Quốc gia và những kiến thức đã tiếp thu được qua khảo sát mô hình hoạt động của Kho bạc các nước và kết quả thí điểm mô hình KBNN ở hai tỉnh Kiên Giang và An Giang, Bộ Tài chính đã trình và được Hội đồng Bộ trưởng phê duyệt Đề án thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính Ngày 04/01/1990, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ký Quyết định số 07/HĐBT thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng chính

là giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nước về quỹ NSNN

Sau ba tháng chuẩn bị chu đáo, với sự chỉ đạo chặt chẽ và trực tiếp của

Bộ Tài chính, sự phối hợp tích cực của Ngân hàng Nhà nước, đặc biệt là sự quan tâm, giúp đỡ, tạo mọi điều kiện thuận lợi của Ủy ban nhân dân các cấp

và các ngành có liên quan, KBNN đã hoàn thành tổ chức theo hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương (gồm 03 cấp) và chính thức đi vào hoạt động trên phạm vi cả nước từ ngày 01/4/1990

3.1.2 Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước Việt Nam

Theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 04/01/1990 của Chủ tịch Hội đồng

Bộ trưởng, hệ thống KBNN thực hiện 03 chức năng chính là: quản lý quỹ NSNN, huy động vốn và tổ chức công tác kế toán NSNN Trong giai đoạn đầu hoạt động, với phương châm củng cố, ổn định tạo nền tảng cho xây dựng

và phát triển; các chức năng, nhiệm vụ của hệ thống KBNN đã từng bước được khẳng định và mở rộng tạo nền tảng cho giai đoạn xây dựng và phát triển sau này

Cùng với sự đổi mới và cải cách nền kinh tế đồng thời để tạo môi trường pháp lý cho KBNN hoạt động, ngày 05/4/1995 Chính phủ đã ban hành Nghị