Luận Án - Văn bản Quy Phạm Pháp Luật của CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướnglớn và xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta. Nhà nước pháp quyền đòi hỏiphải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện cùng với tinh thần “thượng tônpháp luật” của tất cả các chủ thể trong xã hội, kể cả các cơ quan trong bộ máynhà nước.Ở nước ta, chính quyền địa phương (CQĐP) là một chỉnh thể thốngnhất, bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND. Đểthực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình, CQĐP có quyền ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một công cụ chủ yếu để quản lýtốt và phát triển bền vững.Trong những năm gần đây, việc ban hành VBQPPL của CQĐP đãđược thực hiện tương đối có hiệu quả. Tuy nhiên, công tác này cũng cònnhiều hạn chế, làm giảm sút hiệu quả hoạt động của CQĐP trong tổ chức vàbảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương. Việc nghiên cứu mộtcách toàn diện về thẩm quyền, thủ tục cũng như tính hợp pháp, tính hợp lý,xử lý VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết và đưa ra các kiến nghị pháp luậtđể hoàn thiện là việc làm mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quyphạm pháp luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu.2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; Xác định các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quảcủa việc không tuân thủ các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐPĐề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luậtgóp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP.2.2. Nhiệm vụ nghiên cứuMột là, nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức của VBQPPLcủa CQĐP, thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP để từ đó đưa ra cácnhận xét, đánh giá và đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về vấn đềnày.Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật về thủ tụcxây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; nhận diện những bất cập, vướngmắc trong quy định của pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn thihành và đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật.Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lýtrong VBQPPL của CQĐP cũng như xác định các hậu quả pháp lý khiVBQPPL của CQĐP không đáp ứng được các yêu cầu này. Đồng thời đề xuấtcác giải pháp cụ thể nhằm đáp ứng và thực hiện tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL do CQĐP ban hành. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứuLuận án nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn các quy định của pháp luậtvề thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ởViệt Nam hiện nay cũng như các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lýtrong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầunày. 3.2. Phạm vi nghiên cứuLuận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về kháiniệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; về thủ tục xâydựng và ban hành nghị VBQPPL của CQĐP; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủcác yêu cầu này.Luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ởViệt Nam. Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai đoạn từ sau khiLuật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 được ban hành. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứuLuận án được tiếp cận trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác Lênin,tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng CS Việt Nam về nhà nước vàpháp luật XHCN. Cơ sở phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vậtbiện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.Đồng thời, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể nhưphương pháp bàn giấy “desk study”, phương pháp lịch sử, phương pháp phântích, phương pháp so sánh luật học, phương pháp tổng hợp, …5. Kết cấu của luận ánNgoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trìnhkhoa học liên quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu thamkhảo và các Phụ lục, phần nội dung của Luận án bao gồm 3 chương sauđây:Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm phápluật của chính quyền địa phươngChương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật củachính quyền địa phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CẢNH HỢP

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019

Đề tài “VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG” là công trình do tác giả tìm hiểu, nghiên cứu Những nội dung và các

ý tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn theo đúng quy định Các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chưa từng sử dụng để bảo vệ ở bất kỳ học vị nào

TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng 11 năm 2019

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Ngọc Mai

STT VIẾT ĐẦY ĐỦ VIẾT TẮT

7 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

năm 2003

Luật 2003

8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 Luật 1996

9 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004

Luật 2004

10 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Luật 2008

11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Luật 2015

12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Luật TCCQĐP

13 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính

phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Nghị định 34/2016/NĐ-CP

14 Nhà xuất bản Chính trị quốc gia NXB.CTQG

MỞ ĐẦU ……….1

1 Tính cấp thiết của đề tài ……… 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án ……… 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ……….4

4 Những điểm mới của luận án 5

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án ……… ……… 6

6 Kết cấu của luận án ……… 6

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU … 7

1 Tổng quan về tình hình nghiên cứu 7

1.1 Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương 7

1.2 Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam 8

1.3 Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài 13

1.4 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 16

2 Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu 18

2.1 Cơ sở lý thuyết 18

2.2 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 19

3 Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu 20

3.1 Giả thuyết nghiên cứu ……… 20

3.2 Câu hỏi nghiên cứu 20

CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 21

1.1 Khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương 21

1.1.1 Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân 22

1.1.2 Vị trí, tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân 23

1.1.3 Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – hình thức hoạt động mang tính pháp lý của chính quyền địa phương 27

1.2 Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương .31

1.2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 31

1.2.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 34

1.3 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 39

1.3.1 Vai trò đối với quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương 39

1.3.3 Vai trò trong mối quan hệ với nhân dân địa phương và đảm bảo quyền con người,

quyền công dân 42

1.4 Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 43

1.4.1 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân 43

1.4.2 Quyết định của Ủy ban nhân dân 51

1.4.3 Mối quan hệ giữa Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định của Ủy ban nhân dân 57

1.5 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khái niệm, đặc điểm, hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương… 66

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 74

CHƯƠNG 2: THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ……… 75

2.1 Thủ tục xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……… 75

2.1.1 Lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……… 75

2.1.2 Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……….…85

2.1.3 Trình dự thảo nghị quyết lên Hội đồng nhân dân ……….100

2.1.4 Thảo luận và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……….….106

2.1.5 Truyền đạt nghị quyết của Hội đồng nhân dân đến đối tượng thực hiện …… 108

2.2 Thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân ………109

2.2.1 Đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân ………109

2.2.2 Chuẩn bị dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân ………111

2.2.3 Trình dự thảo quyết định lên Ủy ban nhân dân ……… ………119

2.2.4 Thảo luận và ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân ……… …120

2.2.5 Truyền đạt quyết định của Ủy ban nhân dân đến đối tượng thực hiện………122

2.3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 123

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 134

CHƯƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ HẬU QUẢ KHÔNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ………… 136

3.1 Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương … …136

3.1.1 Yêu cầu về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ……… ……136

3.1.3 Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương ……… 159

3.1.4 Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương………… …………165

3.2 Hậu quả pháp lý của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ……… 168

3.2.1 Các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp và không hợp lý của chính quyền địa phương……… ……… …… 168 3.2.2 Nguyên tắc áp dụng các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương ……… ……… 179 3.2.3 Nguyên tắc áp dụng các chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp lý của chính quyền địa phương ……… ………182 3.2.4 Xử lý xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ……… ……… 185

3.3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật ……… 186

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 190

DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC PHỤ LỤC

1 Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn bản của HĐND và UBND

2 Phụ lục 1.2: Khái niệm VBQPPL của một số nước trên thế giới

3 Phụ lục 1.3: Kết quả rà soát sơ bộ nội dung giao cho CQĐP quy định chi tiết và ban

hành các biện pháp, chính sách thi hành các luật được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 2 đến kỳ họp thứ 6

4 Phụ lục 1.4: Thống kê số lượng VBQPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành

5 Phụ lục 1.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn

6 Phụ lục 1.6: Danh mục các văn bản quy định chi tiết không đảm bảo tính khả thi,

tính thống nhất, đồng bộ

7 Phụ lục 2.1: Tổng hợp số liệu thống kê về hoạt động thẩm định VBQPPL tại các

cấp chính quyền địa phương

8 Phụ lục 2.2: Tổng hợp số liệu thống kê về pháp chế tại các địa phương

9 Phục lục 3.1: Số lượng VBQPPL ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng lớn và xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta, đã được ghi nhận trong các Văn kiện của Đảng và pháp luật

của nhà nước trong các thời kỳ của cách mạng Việt Nam Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII của Đảng nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo”1 Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có một hệ thống

pháp luật hoàn thiện cùng với tinh thần “thượng tôn pháp luật” của tất cả các chủ thể trong

xã hội, kể cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước

Ở nước ta, chính quyền địa phương (CQĐP) là một chỉnh thể thống nhất, bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), là bộ phận hợp thành quan trọng của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân Các quyết định của các cơ quan nhà nước này có tác động rất lớn đến đời sống hàng ngày của các cá nhân, tổ chức, giữ vai trò quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cương tại địa phương cũng như phục vụ cho công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế- xã hội “Một nhà nước muốn mạnh cần có một cái nền vững là CQĐP Một nền thái bình thịnh trị trên cả nước chỉ có được khi ở từng thôn, xã, huyện, tỉnh, người dân hài lòng với chính quyền”2 Và để thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình, CQĐP có rất nhiều việc phải làm, trong đó có nhiệm vụ hết sức quan trọng là ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một công cụ chủ yếu để quản lý tốt và phát triển bền vững

Sự ra đời của Hiến pháp mới 2013 đã tạo ra một điểm nhấn rất quan trọng trong nhận thức mới về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương CQĐP mặc dù không độc lập với chính quyền trung ương, vẫn chịu sự chi phối, quản lý của trung ương nhưng lần đầu tiên nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương đã được khẳng định mà không dừng lại ở mức độ phân cấp quản lý như trước đây Điều này đặt ra yêu cầu các VBQPPL của CQĐP phải bám sát, thể hiện đầy đủ các quy định của hiến pháp, bảo đảm tính pháp chế, pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật, 3

Trong những năm gần đây, việc ban hành VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện tương đối có hiệu quả Đa số các VBQPPL do CQĐP ban hành đã đáp ứng được những yêu cầu đặt ra ở từng địa phương, góp phần không nhỏ vào những thành tựu về mọi mặt của cả nước nói chung và của các địa phương nói riêng Thủ tục xây dựng, ban hành được thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật hiện hành, ngày càng đi vào nề nếp Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được thì công tác này cũng còn nhiều hạn chế, làm giảm sút

1 Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà

Nội, tr.175

2Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003,

3 Bộ Tư pháp (2014), “Báo cáo số 69/BC- BTP ngày 18/3/2014 về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật ban hành VBQPPL”, tr.8

hiệu quả hoạt động của CQĐP trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương Có thể nêu ra một số những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau:

Một là, ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp luật, không có tính khả thi Một số địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPLtheo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP); việc xác định hình thức văn bản

để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) có hiệu lực, Vẫn còn tình trạng chép lại quy định trong các văn bản của Chính phủ, của Bộ, ngành trung ương, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng4

Hai là, vẫn còn tình trạng VBQPPL do CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm chỉnh quy định pháp luật về trình tự xây dựng, ban hành văn bản Luật 2015 bổ sung quy trình

lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm

định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo theo hướng tách bạch với quy trình soạn

thảo nghị quyết Tuy nhiên, trong khi triển khai thực hiện quy định này, các địa phương thường cho rằng phạm vi các nghị quyết cần phải lập đề nghị là chưa phù hợp vì có những nghị quyết của HĐND chỉ chủ yếu quy định về các biện pháp tổ chức thi hành, không làm phát sinh chính sách thì vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chưa quy định việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn: một số VBQPPL mà các chính sách đã rõ ràng, có thể tiến hành soạn thảo ngay nhưng theo quy định của Luật 2015, việc xây dựng, ban hành văn bản đó vẫn phải thực hiện đầy đủ quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản Hoặc việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo nghị quyết mà mình đã thẩm tra sẽ khó bảo đảm tính khách quan, độc lập của hoạt động thẩm tra; đồng thời quy định này không bảo đảm tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự thảo từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo Đặc biệt là hạn chế tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình dự thảo,

Ba là, chất lượng của VBQPPL của CQĐP được đánh giá chủ yếu ở hai khía cạnh: hợp pháp và hợp lý Trong thời gian qua, CQĐP các cấp đã có rất nhiều biện pháp để hạn chế tình trạng các VBQPPL được ban hành còn chưa đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp

lý Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều văn bản được ban hành không đáp ứng được các yêu cầu này và việc xử lý những văn bản khiếm khuyết đó chưa thực sự triệt để,

Những vướng mắc, bất cập trong thực tế nêu trên có nguyên nhân đến từ những hạn chế của hệ thống pháp luật, khi các quy định của pháp luật chưa đảm bảo tính thống nhất,

4 Phương Thảo, Một số kết quả thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND

và UBND năm 2004, Trang Web của Ban Nội chính trung ương, thứ Tư, 08/01/2014,

[http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201401/] (truy cập 20/3/2019)

đồng bộ; thẩm quyền ban hành chưa phù hợp: có quá nhiều chủ thể được ban hành VBQPPL thậm chí là đến tận CQĐP cấp xã trong khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được trao nhiều nhiệm vụ quan trọng nhưng lại không có thẩm quyền ban hành VBQPPL; nhiều văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương vi phạm pháp luật và điều này đã kéo theo các VBQPPL do CQĐP ban hành vi phạm theo; có những VBQPPL do CQĐP ban hành chưa tuân thủ đầy đủ những giai đoạn, những bước mà pháp luật đã quy định Nhất là chưa lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL khi được ban hành, cũng như chưa chú trọng việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học ở địa phương; pháp luật hiện hành đã quy định về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật, nhưng trên thực tế, hằng năm có hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm Đây là một trong những nguyên nhân rất quan trọng của tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP Ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có quyền xét xử các VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới Và đây cũng là một trong những nguyên nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không được

xử lý triệt để, v.v

Những phân tích ở trên cho thấy, công tác quan trọng này của CQĐP phải tiếp tục được đổi mới, hoàn thiện Việc nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền, thủ tục cũng như tính hợp pháp, tính hợp lý, xử lý VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết và đưa ra các kiến nghị pháp luật để hoàn thiện là việc làm mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn, góp phần đảm bảo “pháp luật vừa là công cụ để nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”5 Nếu như thời gian trước đây có ý kiến cho rằng xây dựng pháp luật đặt nặng mục đích “đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật” thì với sự phát triển của xã hội hiện nay, với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì có lẽ mục đích đáp ứng yêu cầu của xã hội, phục vụ người dân phải được ưu tiên hàng đầu6 Vì vậy, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của CQĐP cũng

là một trong những yêu cầu cần phải đặt ra

Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp

luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực

5 Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI, Tài liệu lưu

hành nội bộ, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.62

6 Bộ Tư pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam (NLD), “Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật

ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008”, tr.92

hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP, từ đó đưa ra các kiến nghị, đề xuất nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Trên cơ sở các mục đích đã được xác định như trên, luận án có nhiệm vụ:

Một là, để làm sáng tỏ những vấn đề về VBQPPL của CQĐP, người nghiên cứu cần phải xem xét xuất phát từ vị trí, tính chất của CQĐP trong tổ chức bộ máy nhà nước đơn nhất Việt Nam; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức của VBQPPL của CQĐP, thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP để từ đó đưa ra các nhận xét, đánh giá và đưa

ra các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này

Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; nhận diện những bất cập, vướng mắc trong quy định của pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn thi hành và đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật

Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như xác định các hậu quả pháp lý khi VBQPPL của CQĐP không đáp ứng được các yêu cầu này Đồng thời đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm đáp ứng và thực hiện tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL do CQĐP ban hành

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn các quy định của pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay cũng như các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này

lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này

Lý do để tác giả luận án lựa chọn ba mảng vấn đề này nghiên cứu là vì cho rằng khi nghiên cứu về VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng thì đâylà những nội dung mang tính chất cơ bản nhất Đề cập tới VBQPPL đầu tiên phải trả lời được chủ thể nào có thẩm quyền ban hành Việc quy định chủ thể có thẩm quyền ban hành luôn gắn với nhiệm

vụ, quyền hạn của chủ thể đó trong tổ chức bộ máy nhà nước Để ban hành được văn bản phải tuân theo quy trình thống nhất đã được pháp luật quy định với các giai đoạn, các bước

khác nhau được sắp xếp một cách logic và khoa học Sau khi văn bản được ban hành theo thủ tục thì tiếp sau đó là khâu xử lý tức là xem xét hậu quả pháp lý của văn bản Để kiểm tra, xử lý văn bản phải dựa trên các yêu cầu nhất định với các tiêu chí cụ thể và tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản là hai yêu cầu cơ bản đặt ra khi đánh giá chất lượng

Về không gian nghiên cứu: Mặc dù, tên luận án với chủ đề là “VBQPPL của CQĐP” nhưng luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam, không nghiên cứu VBQPPL của CQĐP của các quốc gia khác như một mảng riêng Việc đề cập tới văn bản pháp luật của CQĐP của các quốc gia khác trong luận án chỉ nhằm so sánh, đối chiếu để làm rõ các điểm tương đồng hoặc khác biệt của VBQPPL của CQĐP nước ta so với văn bản pháp luật của các quốc gia khác

Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài bắt đầu từ năm 1997 trở đi (sau khi Luật Ban hành VBQPPL đầu tiên năm 1996 có hiệu lực), trong đó tập trung vào giai đoạn từ sau khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 được ban hành

4 Những điểm mới của luận án

Luận án là công trình nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND Luận án là công trình tuy không có “đột phá” nổi bật về lý luận nhưng có nhiều điểm mới:

Một là, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận và thực tiễn trong xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP

Hai là, luận án đã đưa ra được khái niệm về VBQPPL, VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND;

Ba là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP như: kiến nghị về việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã, v.v

Bốn là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP như kiến nghị về áp dụng thủ tục rút gọn trong lập

đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; kiến nghị về công tác thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến góp ý đối với VBQPPL của CQĐP, v.v

Năm là, luận án đã có những kết luận khoa học về lý luận về “Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP” cũng như

“Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý” Nếu VBQPPL của CQĐP khi ban hành chỉ quan tâm ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp hơn tính hợp lý của văn bản thì chính là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế còn để được gọi là pháp quyền thì cần phải quan tâm đồng bộ với tính hợp lý của nó Nguyên tắc pháp quyền yêu cầu các VBQPPL của

CQĐP phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể

hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống về VBQPPL của CQĐP, đưa ra được một số khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND; hoặc làm mới một số khái niệm như VBQPPL;

Những kiến nghị, đề xuất trong luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan chức năng, người có thẩm quyền để tiến hành sửa đổi các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cho phù hợp; đồng thời có thể áp dụng trong việc đề xuất, chuẩn bị, thông qua các nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp

Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và học tập cho giảng viên, sinh viên chuyên ngành luật cũng như dùng làm tài liệu tham khảo cho các cán

bộ làm công tác thực tiễn liên quan đến công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, phần nội dung của Luận án bao gồm 3 chương sau đây:

Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Chương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP phải bắt đầu bằng việc làm sáng tỏ bản chất, vị trí, tính chất pháp lý của CQĐP ở Việt Nam, đó chính là hệ thống tri thức khoa học về tổ chức CQĐP Bởi lẽ vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP có ý nghĩa quyết định đến phương thức hoạt động của các cơ quan này

Cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong

kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, do TS Nguyễn Hữu Đức và ThS Đinh Xuân

Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (NXB CTQG) xuất bản năm 2006 được coi là một đóng góp mới vào hệ thống tri thức khoa học về CQĐP Với 4 chương, các tác giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô các đơn vị hành chính địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đối với các cấp CQĐP; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động và cơ chế vận hành của CQĐP đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế

quốc tế Sách chuyên khảo Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính

quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay do TS Nguyễn Văn Cương, Viện Khoa học pháp

lý- Bộ Tư pháp (chủ biên) được NXB CTQG - Sự thật xuất bản năm 2014 đã cung cấp cho người đọc những nét khái quát nhất những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về CQĐP, vấn đề phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, đề xuất các phương án thiết

kế mối quan hệ này cho phù hợp với bối cảnh, tình hình mới của Việt Nam Đây là những tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả luận án khi tìm hiểu về lịch sử hình thành, phát triển CQĐP ở Việt Nam để từ đó xác định được vai trò của các cơ quan này trong tổ chức

bộ máy nhà nước Ở phạm vi hẹp hơn, cuốn sách Chính quyền địa phương với việc bảo đảm

thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương của tác giả Trương Đắc Linh do NXB CTQG

phát hành năm 2003 là tài liệu có giá trị tham khảo tốt Trong cuốn sách này tác giả trình bày về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương; sự khác nhau về nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của các

cơ quan CQĐP các cấp trong việc bảo đảm thi hành cũng như thực trạng hoạt động của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương,

Ngoài ra còn có nhiều bài báo khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu nhưng có giá trị tham khảo tốt như

bài Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta của tác giả Vũ Thư

đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004 Bài viết trình bày một số vấn đề của

bộ máy CQĐP truyền thống ở Việt Nam, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945 và các bản Hiến pháp

Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2001, các luật về tổ chức CQĐP, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003 Đồng thời, bài viết cũng đưa ra dự đoán về xu hướng phát triển của bộ máy CQĐP theo tinh thần của Đảng cũng như các quy định của pháp luật để tổ chức mô hình CQĐP phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn

Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên của các tác giả trong nước thì cũng có nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận

án nghiên cứu nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Chính quyền địa phương

và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in

International Perspective) do Joachim Jens Hesse (chủ biên), Nhà xuất bản Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden in năm 1991 Các tác giả của cuốn sách đã tập trung phân tích sự hình thành, phát triển của các CQĐP, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, Những nội dung về VBQPPL của CQĐP ít hoặc không được đề cập đến trong các bài viết

Hoặc trong cuốn Nhà nước và chính quyền địa phương - “State and Local Government”

của hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney in năm 2011đã trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ Các tác giả đề cập đến các vấn đề cơ bản như thẩm quyền quản lý- chức năng của CQĐP, tài chính, nhân sự, cơ cấu tổ chức bộ máy, quy trình ra quyết định, …

1.2 Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.2.1 Về khái niệm, đặc điểm VBQPPL của CQĐP

Trước thời điểm năm 1996, trong hệ thống pháp luật nước ta khái niệm VBQPPL không được quy định mà chỉ xác định về tên gọi và vai trò của văn bản pháp luật do mỗi cơ quan nhà nước ban hành Còn trong giới nghiên cứu khoa học pháp lý, khái niệm này cũng bắt đầu được chú ý nhưng lại không thống nhất với nhau7 Đến năm 1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL nhưng luật này chủ yếu chỉ quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương còn thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP chỉ nêu “do pháp luật quy định” tại điều 19 Năm 2004, Quốc hội đã ban hành một đạo luật để điều chỉnh về hoạt động quan trọng này của CQĐP Từ sau khi có hai Luật này, VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP đã được định nghĩa

7 Nguyễn Cửu Việt (1998), “Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11

Các tác giả của cuốn sách Bình luận Luật Ban hành VBQPPL được NXB Tư pháp

ấn hành sau khi Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 với sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 cho rằng để nhận biết một văn bản là VBQPPL thì dấu hiệu quan trọng là văn bản đó phải chứa đựng quy phạm pháp luật (QPPL) Tác giả Nguyễn Cửu Việt có 03 bài viết liên quan đến vấn đề

này là: bài Khái niệm về VBQPPL đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11 năm 1998; bài Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 51 năm 2005 và bài Trở lại khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 4 năm 2007 Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, phê phán, bình

luận về cách diễn đạt một cách không chuẩn xác, diễn nôm trong định nghĩa VBQPPL,

đồng thời, tác giả cũng đưa ra yêu cầu, đề xuất về khái niệm VBQPPL như “VBQPPL là

một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền ”, đưa ra

một số giải pháp nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật Trên tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 7 năm 2010, tác giả Nguyễn Minh Đoan với bài viết VBQPPL và quy định

của pháp luật thực định Việt Nam về VBQPPL đã nhấn mạnh hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản

nhất của VBQPPL là “do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện” và “có chứa quy tắc

xử sự mang tính bắt buộc chung” Theo tác giả, những dấu hiệu còn lại không quan trọng

và không mang tính bắt buộc như trình tự, thủ tục ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật, Từ đó, tác giả đề xuất khi định nghĩa VBQPPL các nhà lập pháp Việt Nam chỉ cần chỉ rõ hai dấu hiệu bắt buộc như trên là đủ

Gần đây cũng có một số bài báo đăng trên các tạp chí chuyên ngành có đề cập đến khái niệm VBQPPL Trong đó nổi bật là là 03 bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên: bài

Bàn về khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Luật học số 2 năm 2004; bài Khái niệm VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn đăng trên tạp chí Tạp chí Luật học số 11 năm

2009; bài Yêu cầu cần có khái niệm mới về VBQPPL trong kỷ yếu “Luật mới về VBQPPL”

tại Hội thảo về Dự án Luật ban hành VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội vào tháng

3 năm 2014 Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, bàn luận để làm rõ hơn khái niệm VBQPPL trong pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất đưa ra khái niệm VBQPPL mới cả ở

góc độ lý luận và thực tiễn Cũng đề cập đến khái niệm VBQPPL, gần đây trên Tạp chí

nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015 có bài viết Tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL của

tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền Trong bài viết này, tác giả đã phân tích các quan điểm của các tác giả khác nhau khi đề cập đến khái niệm VBQPPL cũng như phân tích khái niệm VBQPPL trong quy định của pháp luật hiện hành để từ đó đưa ra kiến nghị, yêu cầu của khái niệm VBQPPL,

Bên cạnh đó cũng có một số công trình nghiên cứu của các tác giả khác như Trương

Đắc Linh với luận văn thạc sĩ luật học Văn bản của CQĐP bảo vệ năm 1996 tại Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật; đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Hoạt động ban hành văn

bản pháp lý của CQĐP: Lý luận và thực tiễn, bảo vệ năm 2000; Hoạt động ban hành văn

bản pháp lý của CQĐP với việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân năm 2012 tại

Trường Đại học Luật TP.HCM Trong các công trình có tính kế thừa nhau này của cùng một người, tác giả đã trình bày hệ thống về văn bản của CQĐP nói chung và văn bản pháp

lý do cơ quan này ban hành nói riêng Ngoài ra còn có một số công trình khác tiếp tục thể hiện sự trăn trở của các nhà khoa học về khái niệm, tiêu chí xác định VBQPPL được đăng trên các tạp chí chuyên ngành

1.2.2 Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP

Năm 1998, Bộ Tư pháp thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học về Quy trình ban hành

VBQPPL thuộc dự án VIE/94/003 Báo cáo tổng kết đề tài đã nêu ra những vấn đề cơ bản

của quy trình soạn thảo VBQPPL như quyền sáng kiến văn bản; các nguyên tắc chỉ đạo trong việc soạn thảo VBQPPL; công tác lập chương trình sáng kiến, soạn thảo, thẩm định

dự thảo văn bản, Những nội dung cơ bản của đề tài này có ý nghĩa lý luận quan trọng trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và có giá trị tham khảo giúp cho tác giả khi thực hiện đề tài của mình về quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP nói riêng

Cuốn sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL của tác giả Dương

Bạch Long do NXB CTQG ấn hành năm 2007 đã phân tích những nội dung cơ bản về VBQPPL như chủ thể có thẩm quyền, hình thức văn bản, hiệu lực văn bản, hoạt động kiểm tra giám sát, xử lý VBQPPL, đặc biệt tác giả đã đưa ra được quy trình soạn thảo VBQPPL của từng cơ quan nhà nước Do đó, đây cũng là một cuốn sách có giá trị tham khảo tốt

Liên quan trực tiếp đến thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP đầu tiên

phải kể đến chuyên đề Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của CQĐP

của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), số 3 năm 1999 Trong chuyên đề này, các tác giả đã phân tích, bình luận, đánh giá về thẩm quyền cũng như thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP8 Luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà với chủ đề: “Một số vấn đề lý

luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay” bảo vệ năm 2004 tại Trường

Đại học Luật Hà Nội đã phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý về VBQPPL của CQĐP như đối tượng điều chỉnh, phân loại, thẩm quyền, trình tự ban hành, hiệu lực, thực tiễn ban hành; tác giả cũng đã đưa ra được những phương hướng và giải pháp để đổi mới hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP Tuy nhiên, nếu nhìn một cách tổng thể thì luận văn này cũng chỉ mới trình bày ở mức độ khái quát chung, chưa đưa ra được những điểm đặc thù, khác biệt của VBQPPL do CQĐP ban hành với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương trong hệ thống VBQPPL chung ở Việt Nam hiện nay Năm 2008, tác giả Hà Quang Thanh bảo vệ thành công đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công tại

Học viện Hành chính về Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP

cấp tỉnh Trong đề tài, tác giả đã trình bày những vấn đề lý luận và pháp lý của hoạt động

ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh Mặc dù đề tài này không đề cập tới toàn

8 Xem thêm: Bộ Tư pháp (Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, 1999), Thông tin khoa học pháp lý số chuyên đề: Bàn

về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, số 3/1999

bộ hoạt động ban hành văn bản của CQĐP nói chung mà chỉ đề cập tới một cấp chính quyền – cấp tỉnh nhưng đây là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả bởi vì nó có sự đóng góp một phần

lý luận và thực tiễn quan trọng trong quá trình nghiên cứu tổng thể về VBQPPL của CQĐP nói chung mà trong đó cấp tỉnh là một bộ phận cấu thành hết sức quan trọng

Ngoài các công trình khoa học nêu trên, còn có rất nhiều các bài báo được đăng tải trên các tạp chí khoa học, các Kỷ yếu hội thảo có nội dung liên quan đến thẩm quyền, thủ

tục ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng như bài viết Về thẩm

quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND của tác giả Phạm Tuấn Khải, in trong Tài

liệu Hội thảo khoa học cấp Bộ: Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 22/1/2010 Trong bài viết này, tác giả đã đề cập đến thẩm quyền của HĐND và UBND trong việc ban hành VBQPPL

và đưa ra một số kiến nghị về vấn đề này cũng như yêu cầu phải tăng cường tính minh bạch

của quy trình, thủ tục xây dựng văn bản pháp luật Trong bài viết “ Bàn về thẩm quyền và

quy trình ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP” đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp

luật, số 156 năm 2001, tác giả Đào Đoan Hùng đã phân tích về công tác soạn thảo văn bản,

về thực trạng ban hành VBQPPL cũng như những nguyên nhân và giải pháp cụ thể để có

cơ sở khoa học cho việc xây dựng Luật ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP Bài “Thẩm

quyền ban hành văn bản của CQĐP” của tác giả Trương Hồng Hải trong Kỷ yếu hội thảo:

Quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội, tháng 3 năm 2014 Trong bài viết, tác giả đã đề cập tới vấn đề cần phải xác định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL trong hoạt động quản lý của CQĐP cũng như thẩm quyền về hình thức và nội dung của mỗi loại VBQPPL do CQĐP ban hành Ngoài các bài viết tiêu biểu trên đây,

còn có một số các công trình, bài viết khác có liên quan đến vấn đề này như bài Tổ chức

hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành VBQPPL của tác giả Hoàng Thị Ngân

đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20, năm 2010, Bài Hoàn thiện thẩm quyền ban

hành VBQPPL của HĐND và UBND các cấp của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đăng trên Tạp

chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 7/2013.,

1.2.3 Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP

Nghiên cứu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL nói chung thì có nhiều tài liệu đề cập đến, trong đó đầu tiên phải nhắc tới giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do NXB CTQG - Sự thật in năm 2013 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt Đây là công trình nghiên cứu khá cụ thể về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước Tác giả

Vũ Thư với bài viết Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý

các khiếm khuyết của nó đăng trong Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2003 đã phân

tích rất cụ thể về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật

Một VBQPPL có chất lượng phải đáp ứng được yêu cầu cả về tính hợp pháp và tính hợp lý Tuy nhiên, cũng có một số công trình chỉ nghiên cứu về một yêu cầu hợp pháp hoặc

hợp lý của VBQPPL như bài viết Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính của tác giả Nguyễn Văn Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 11, năm 2013 hoặc bài viết

Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật của Cao

Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, năm 2012 Những bài viết này chỉ đề cập tới yêu cầu về tính hợp pháp mà không nghiên cứu về tính hợp lý của văn bản Một số

bài viết khác thì lại quan tâm về về tính hợp lý của văn bản như cuốn Những cơ sở khoa

học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa của Trường Hành chính trung ương

do NXB Sự Thật phát hành năm 1988 có đề cập một cách gián tiếp về tính hợp lý của một

VBQPPL tại trang 24 hoặc trong bài viết Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3, 2008, tác giả Hoàng Minh Hà cho rằng: “tính hợp lý là

một trong những tiêu chí quan trọng làm cho một VBQPPL mang tính quy phạm có sức sống mãnh liệt”9

Bên cạnh đó, cũng có một số bài viết nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính hợp pháp

và tính hợp lý của VBQPPL như bài viết Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định

quản lý nhà nước của UBND của Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số

tháng 7 năm 2010 Tại trang 32 tác giả khẳng định tính hợp pháp và tính hợp lý có mối

quan hệ chặt chẽ với nhau Năm 2008, tác giả Bùi Thị Đào cho rằng “Tính hợp pháp và

tính hợp lí của văn bản pháp luật vừa có sự thống nhất, vừa có sự độc lập tương đối Sở dĩ như vậy vì đó là hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản xuất phát từ những góc

độ khác nhau”10 thể hiện trong bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của

quyết định hành chính đăng trên Tạp chí Luật học số 2 Ngoài ra, tác giả này còn có một

cuốn sách chuyên khảo về “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” do

NXB CTQG ấn hành năm 2015 đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, đặc biệt là các quyết định hành chính mang tính quy phạm Cuốn sách này là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả khi nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP

VBQPPL của CQĐP phải đáp ứng được cả hai yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp

lý nhưng vì rất nhiều những lý do khác nhau mà có nhiều địa phương đã ban hành ra những văn bản không đáp ứng được các tiêu chuẩn này Vì vậy, chúng cần phải được xử lý tức là phải bị áp dụng các biện pháp chế tài pháp lý Liên quan đến vấn đề này đầu tiên phải kể

đến cuốn Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của tác giả Nguyễn Thế

Quyền do NXB CTQG Hà Nội xuất bản năm 2009 Trong cuốn sách này, tác giả đề cập đến việc cần nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, xử lý văn bản quản lý nhà nước nói riêng Hoặc nghiên cứu cụ thể về các biện pháp chế tài pháp lý đối với VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết có thể nhắc tới các bài viết của tác giả Hoàng

9 Hoàng Minh Hà (2008), “Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 3

10 Bùi Thị Đào (2008), “Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính”, Tạp chí Luật học,

số 2

Thị Ngân và tác giả Nguyễn Cửu Việt về các biện pháp hủy bỏ hoặc bãi bỏ Trên Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 6, năm 2005, trong bài viết VBQPPL: hủy bỏ hoặc bãi bỏ, tác giả

Hoàng Thị Ngân cho rằng khác với quyền “bãi bỏ”, quyền “hủy bỏ” có hàm ý là áp dụng

đối với các văn bản đã không có hiệu lực từ lúc ban hành; còn trong bài viết Các yếu tố cấu

thành và tính hệ thống của thẩm quyền trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9, năm 2005,

tại trang 8, tác giả Nguyễn Cửu Việt nhấn mạnh: ““hủy bỏ” là coi như văn bản bị hủy bỏ

chưa từng tồn tại, còn “bãi bỏ” là văn bản đã từng tồn tại và có hiệu lực”, đồng thời có đề

cập tới biện pháp sửa đổi, bổ sung Còn khi nghiên cứu về biện pháp “đình chỉ” có thể

nghiên cứu quan điểm của tác giả Nguyễn Thế Quyền trong bài viết Hoàn thiện các quy

định về xây dựng pháp luật trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 15, năm 2009 Hoặc gần

đây, trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12 năm 2012 tác giả Cao Vũ Minh có bài bình luận về biện pháp xử lý “đính chính” quy định trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày

12/04/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL với câu hỏi cần phải giải quyết “Đính chính

VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền?”

Sự ra đời của một VBQPPL của CQĐP có thể có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến các quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng thụ hưởng văn bản đó Vì vậy, phải đặt ra vấn đề trách nhiệm của các chủ thể ở địa phương có quyền ban hành VBQPPL Thể hiện quan điểm của mình trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5, năm 2003, tác giả Hoàng Thị

Ngân với bài viết Trách nhiệm về ban hành VBQPPL sai trái đã nhấn mạnh: “Cơ quan ban

hành cũng như cơ quan tham mưu, soạn thảo, thẩm định VBQPPL sai trái phải chịu trách nhiệm kỷ luật, thậm chí là trách nhiệm hình sự nếu gây ra hậu quả nghiêm trọng” Tác giả

Nguyễn Ngọc Điện đã thể hiện sự đồng ý với quan điểm này thông qua bài viết Trách nhiệm

vật chất do hoạt động lập quy đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 126 năm 2008

Tác giả cho rằng cần phải có chế tài đối với cá nhân, tổ chức khi ban hành văn bản không phù hợp, đồng thời cá nhân, tổ chức ban hành văn bản sai trái phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho những đối tượng có liên quan chịu thiệt

hại từ các văn bản đó

1.3 Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài

Ở nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm về VBQPPL của địa phương được tiếp cận khá thực tế như thường là thông qua việc phân tích các vấn đề đang tồn tại ở địa phương, CQĐP sẽ đưa ra các dịch vụ và phương tiện để giải quyết và trong đó VBQPPL được coi như là một công cụ điều chỉnh cách xử sự của chủ thể nhằm mục đích đảm bảo an ninh trật

tự, sự thuận lợi và thịnh vượng chung của cộng đồng11

1.3.1 Về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của CQĐP

11 Xem: Understanding the basic of local agencies decisions making, 2009, by The Institut for Local Goverment,

[httt://www.ca-ilg.org/sites/main/files/file-attachments/2009-LocalGovtDecMaking-w.pdf]

Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, năm 2014, tác giả Somnith Sy Li Boun Lieng bảo vệ luận án Tiến sĩ quản lý hành chính công tại Học viện Hành chính (Việt Nam) với đề

tài Xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước CHDCND

Lào Nội dung của luận án tập trung nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL

của các cơ quan hành chính nhà nước ở Lào – quốc gia có chế độ chính trị tương đồng với Việt Nam Tuy đề tài không đề cập trực tiếp đến văn bản của CQĐP nhưng cũng đưa ra được những vấn đề cơ bản khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, cũng như thực trạng xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở CHDCND Lào, điều này

có giá trị tham khảo với Việt Nam khi hoàn thiện hệ thống pháp luật

Bài Khái niệm VBQPPL trong hệ thống pháp luật Liên bang Canada của chuyên gia quốc tế Lionel Levert đăng trong Kỷ yếu Hội thảo Khái niệm VBQPPL trong luật mới về

VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội đã chỉ ra ở Canada, VBQPPL

được dùng bằng một thuật ngữ khác là “công cụ lập pháp” và phải đáp ứng được các tiêu

chí là phải hình thành một chuẩn mực hoặc quy tắc ứng xử có tính áp dụng chung được coi

là kim chỉ nam cho hành vi ứng xử của các cá nhân Tuy các quy định của pháp luật nước ngoài và các bài nghiên cứu không đề cập trực tiếp đến VBQPPL của CQĐP nhưng cũng

có ý nghĩa tham khảo chung đối với chủ đề của luận án

1.3.2 Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP

Cuốn sách của hai dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa với tên gọi “Ban

hành VBQPPL, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức” do NXB CTQG ấn

hành năm 2003 đã đề cập tới nhiều vấn đề khác nhau như lịch sử lập pháp của Đức, vai trò của luật trong nhà nước hiện đại, sự phân định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật giữa liên bang và tiểu bang, quy trình xây dựng và ban hành hành luật, Tuy nội dung của cuốn sách không đề cập trực tiếp đến hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP nhưng nó cũng

đã cung cấp cho người đọc những thông tin hữu ích về văn bản luật, ý nghĩa, vai trò cũng như quy trình để có thể soạn thảo một văn bản luật bảo đảm tính hợp hiến

Trong bài Khái niệm VBQPPL trong hệ thống pháp luật Liên bang Canada, chuyên

gia quốc tế Lionel Levert đã chỉ ra ở Canada, pháp luật cũng quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan của chính quyền liên bang hay tỉnh ban hành theo thẩm

quyền nêu trong luật Các công cụ lập pháp do CQĐP ban hành thường được gọi là Quy

chế (by-laws) Luật về Chính quyền địa phương năm 2001 của Canada trao quyền cho các

CQĐP điều chỉnh hành vi ứng xử của người dân trên khu vực lãnh thổ của mình bằng hình thức quy chế (by-law)

Trong bài viết Phân cấp cho CQĐP trong việc ban hành văn bản pháp luật12 được đăng trên webside của Tạp chí Tổ chức nhà nước online, tác giả của bài viết đã khẳng định

12 Tạp chí Tổ chức nhà nước online, “Phân cấp cho chính quyền địa phương trong ban hành văn bản pháp luật”, , [http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010073/0/7572/Phan_cap_cho_chinh_quyen_dia_phuong_trong_ban_hanh _van_ban_phap_luat] (truy cập 25/5/2016)

ở rất nhiều nước trên thế giới như Trung Quốc, Canada hay Bulgaria, các cơ quan CQĐP

có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở nhiều lĩnh vực khác nhau để thực hiện chức năng quản

lý của mình như về môi trường, một số dịch vụ như vui chơi giải trí, quản lý đất đai, …Trong bài viết này, tác giả không chỉ phân tích về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan CQĐP mà còn nêu ra một số vấn đề về quy trình ban hành VBQPPL của các cơ quan này như Quy trình ban hành văn bản của CQĐP ở Canada bao gồm nghiên cứu chính sách, báo cáo hội đồng và ban hành văn bản hoặc ở Trung Quốc, trong quá trình soạn thảo quy định hành chính, cơ quan soạn thảo sẽ thu thập ý kiến góp ý của tất cả các đối tượng bao gồm,

cơ quan, tổ chức, công dân có liên quan Ở Trung Quốc, văn bản pháp luật của địa phương

do HĐND tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương ban hành phải được Đoàn Chủ tịch HĐND công bố dưới hình thức thông báo Điều lệ tự trị hoặc điều lệ đơn hành sau khi được thông qua, phải được Thường trực HĐND của khu tự trị, huyện tự trị, hạt tự trị công bố dưới hình thức thông báo, … Hoặc tác giả Nguyễn Văn Cương (Bộ Tư pháp) với

loạt bài viết Về quy trình xây dựng Luật ở một số nước trên thế giới như Trung Quốc, Hoa

Kỳ, Pháp, Canada, đăng trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp và trang thông tin về kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và hợp nhất VBQPPL (Bộ Tư pháp), các bài viết này tuy không đề cập trực tiếp đến thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP nhưng cũng giúp cho người đọc có được cái nhìn tổng thể về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản pháp luật của các nước

Trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp tháng 11/2013, tác giả Nguyễn Hoàng Anh với bài

viết VBQPPL của CQĐP ở Pháp và Hoa Kỳ đã khẳng định cơ sở của thẩm quyền ban hành

văn bản quy phạm của CQĐP chính là nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước ở Cộng hòa Pháp Tác giả cũng phân tích về vấn đề phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong việc ban hành VBQPPL, về chủ thể có thẩm quyền ban hành cũng như các nguyên tắc, hình thức, vấn đề kiểm soát VBQPPL của CQĐP ở Pháp và Mỹ, Đây là bài viết rất đáng tham khảo khi nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay

1.3.3 Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP

Đề cập tới tính hợp pháp của VBQPPL của CQĐP có thể kể tới cuốn Administrative

law (Policy) của Peter Cane do NXB Đại học Oxford xuất bản năm 2011 Trong cuốn sách

này, tác giả đã nêu một số trường hợp dẫn tới VBQPPL ra đời không hợp pháp vì không

đúng thẩm quyền ban hành hay không đúng thời hiệu Hoặc bài viết Recent Developments

in Administrative Law của tác giả David Phillip Jones đăng trên tạp chí Immigration issues

– 2010, paper 1.1 thì xem xét về tính thống nhất, tính hợp pháp của VBQPPL Tuy nhiên

cả hai ấn phẩm nêu trên đều không nghiên cứu về vấn đề thẩm định, kiểm tra nhằm đảm bảo cho một VBQPPL khi được ban hành đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp

Bên cạnh đó cũng có một số bài viết chỉ đề cập tới tính hợp lý như bài viết

Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional

Equivalence của Michal Bobek trong cuốn Reasonnableness and law Trong bài viết này,

tác giả cho rằng trong quá trình soạn thảo VBQPPL cần phải đảm bảo tính hợp lý

Một số công trình thì nghiên cứu cả về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý trong VBQPPL

của CQĐP như cuốn sách Reasonnableness and law của Giorgio Bongiovanni - Giovanni

Sartor - Chiara Valentini do NXB Springer ấn hành năm 2009 Trong cuốn sách này, có

tác giả đã phân tích tính phù hợp trong quá trình ban hành các VBQPPL, mặc dù vậy các tác giả cũng chưa thống nhất đưa ra một hệ thống các tiêu chí nhằm đánh giá tính hợp lý của một VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng

Về hậu quả của VBQPPL của CQĐP không hợp pháp và không hợp lý có thể tham

khảo cuốn Administrative Law của P Paul Graig do NXB Sweet and Maxwell xuất bản

năm 1999 Trong ấn phẩm này, tác giả khẳng định để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của

mình, công dân có quyền khiếu nại văn bản pháp luật của Chính phủ Vương quốc Anh

Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì họ

có quyền kháng cáo để yêu cầu tòa án cao cấp xem xét lại

Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên có liên quan đến trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu thì cũng có nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không

đề cập trực tiếp nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Pháp luật hành chính

của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp

Panthéo-Assas (Paris II) và Gilles Dumont, Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges do Đào Nguyệt Ánh, Nguyễn Thị Việt Hà, Trần Quang Hiếu, Đoàn Thanh Loan và Hồ Thu Phương biên dịch, Nguyễn Văn Bình hiệu đính, NXB Tư pháp xuất bản năm 2007 Cuốn sách đã giải thích về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính

để từ đó đưa ra cơ chế để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ước quốc tế Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và tính hợp pháp của thông tư có hiệu lực bắt buộc thực hiện, Tất cả những vấn đề này mặc dù không đề cập trực tiếp đến VBQPPL của CQĐP nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt về mặt lý luận liên quan đến tiêu chí để xác định tính hợp pháp của VBQPPL hay vấn đề kiểm tra, xử lý VBQPPL

1.4 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

1.4.1 Những kết quả nghiên cứu mà luận án kế thừa và tiếp thu

Ở nước ta trước thời điểm năm 2004, VBQPPL của chính quyền trung ương và CQĐP được điều chỉnh chung trong một đạo luật về VBQPPL Sau khi Luật 2004 được Quốc hội thông qua, Chính phủ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành thì hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP đã đi vào nề nếp và từ đó cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về lĩnh lực này Các kết quả nghiên cứu cho thấy việc nghiên cứu, quy định về VBQPPL của CQĐP là phù hợp với bản chất cũng như nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền Việt Nam đó là tính thống nhất, đồng bộ, khách quan, minh bạch Những kết quả nghiên cứu này chính là cơ sở khoa học để khẳng định VBQPPL do CQĐP ban hành có vai trò quan trọng trong qúa trình hoạt động của các cơ quan này Kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP cũng có thể được coi là cơ sở, tiền

đề cho nhà lập pháp xem xét quy định, ban hành về VBQPPL của CQĐP

Các công trình nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP nhìn chung được thực hiện theo hai hướng: (i) Nghiên cứu thuần túy về lý luận đồng thời qua thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP để đúc kết kinh nghiệm và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng văn bản; (ii) Nghiên cứu một khía cạnh nào đó liên quan đến VBQPPL của CQĐP Từ thực trạng, các tác giả đưa ra những đề xuất, kiến nghị để nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP trong một lĩnh vực nhất định Tuy nhiên, để có một cái nhìn tổng thể, VBQPPL của cấp chính quyền quan trọng này ở nước ta đòi hỏi cần phải được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện

Bên cạnh đó, các công trình nghiên cứu của nước ngoài cũng đã cung cấp cho tác giả những tri thức về tổ chức CQĐP cũng như về hình thức văn bản của các cơ quan này,

là cơ sở để tác giả luận giải, phân tích những vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam để từ đó có thể đưa ra các kiến nghị, đề xuất nâng cao chất lượng của loại văn bản này trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội của CQĐP

1.4.2 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu

Việc khảo cứu các công trình nghiên cứu đã được đề cập ở trên cho thấy các công trình này chủ yếu mới chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu, phân tích những khía cạnh khác nhau

về VBQPPL của CQĐP chứ chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tổng thể, có hệ thống, toàn diện về VBQPPL của các cơ quan này ở cả ba cấp tỉnh - cấp huyện - cấp xã ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, trên tinh thần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013

Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề sau:

Một là, về mặt lý luận, nghiên cứu cơ sở lý luận của hoàn thiện pháp luật về VBQPPL

của CQĐP bao gồm: hoàn thiện khái niệm VBQPPL, các đặc điểm VBQPPL của CQĐP, thẩm quyền, hình thức VBQPPL của CQĐP; mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp

lý trong VBQPPL của CQĐP;

Hai là, về mặt thực tiễn, luận án tập trung vào các vấn đề nghiên cứu, đánh giá thực

trạng pháp luật và những bất cập của pháp luật về VBQPPL của CQĐP, bao gồm các quy định của pháp luật liên quan đến các phương diện về thẩm quyền ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP;

Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL

của CQĐP và xử lý hậu quả khi VBQPPL do CQĐP ban hành chưa đảm bảo tính hợp pháp,

hợp lý Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cho thấy tình trạng có địa phương trong

khoảng 5 năm ban hành hàng nghìn văn bản nhưng cũng có địa phương chỉ ban hành vài

trăm văn bản, thậm chí chưa tới 100 văn bản13 Như vậy, dù cùng một chính sách, quy định pháp luật thống nhất nhưng thực trạng triển khai thi hành ở mỗi địa phương là khác nhau; một số quy định còn cứng nhắc, chưa linh hoạt, gây tốn kém không cần thiết trong quá trình xây dựng văn bản của CQĐP, v.v Do đó, trong giai đoạn hiện nay, VBQPPL do CQĐP ban hành cần phải được tiếp tục xem xét, nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn

Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn được tiếp cận trên cơ sở bám sát tinh thần và nội dung Hiến pháp năm 2013, các đặc trưng của Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Có thể nói rằng cho đến hiện nay, ở Việt Nam chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện (ở cấp độ luận án tiến sĩ) chuyên về VBQPPL của CQĐP Vì vậy, việc tiếp tục phát triển những kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP ở cả góc độ

lý luận, thực trạng pháp luật để từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của những hình thức văn bản này của CQĐP là thực sự cần thiết, không trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã công bố trước đó

2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Cơ sở lý thuyết

Luận án được nghiên cứu dựa trên các cơ sở lý thuyết sau:

Thứ nhất, các tư tưởng, học thuyết về nhà nước và pháp luật nói chung; các quan điểm

của Đảng về yêu cầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam và về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Thứ hai, lý thuyết về tổ chức chính quyền địa phương Trên thế giới hiện nay, CQĐP

được tổ chức theo các nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc tập quyền, nguyên tắc tản quyền và nguyên tắc phân quyền Trong đó: tập quyền được hiểu là mọi quyền lực tập trung vào chính quyền trung ương Các cơ quan nhà nước ở trung ương điều khiển, kiểm soát cấp dưới; Nguyên tắc tản quyền thực chất là một hình thức của tập quyền, trong đó chính quyền trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các đơn vị hành chính hoặc các công chức do mình bổ nhiệm nằm ở địa phương, chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương; Nguyên tắc phân quyền: Phân quyền nghĩa là phi tập trung hóa quản lý, trong đó chính quyền trung ương công nhận và trao quyền tự quản trong phạm vi và mức độ khác nhau cho các đơn vị hành chính địa phương các cấp mà đại diện là các hội đồng do dân bầu CQĐP theo nguyên tắc phân quyền, về nguyên tắc có quyền tự quản nhưng chịu sự kiểm soát của chính quyền trung ương

Thứ ba, lý thuyết về cơ chế tự điều chỉnh và phân cấp quản lý Trong đó, lý thuyết về

cơ chế tự điều chỉnh căn cứ trên nguyên lý của thuyết tiến hóa Cơ chế tự điều chỉnh trong

xã hội còn gọi là cơ chế tự quản lý Cơ chế này không chỉ được áp dụng đối với mỗi cá nhân riêng lẻ mà quan trọng hơn là vận dụng vào các tập thể người và các cộng đồng dân

13Xem Phụ lục 1.1- Kết quả giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL của HĐND, UBND

cư khác nhau Còn phân cấp quản lý được hiểu là sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn (thẩm quyền) hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với đặc điểm của mỗi địa phương, mỗi cấp để nhằm thực hiện hiệu quả hơn quyền lực nhà nước

2.2 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, luận án được tiếp cận dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam

về nhà nước và pháp luật XHCN Cơ sở phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Đây là phương pháp luận khoa học được vận dụng nghiên cứu trong toàn bộ luận án để đánh giá VBQPPL của CQĐP ở nước ta hiện nay Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể để luận giải những vấn đề từ lý luận cơ bản cho đến thực trạng và giải

pháp về các nội dung của luận án như: Phương pháp bàn giấy “desk study” được sử dụng

để tập hợp các tài liệu, công trình nghiên cứu trong nước và nước ngoài dựa trên các mốc thời gian, lĩnh vực pháp luật cũng như hệ thống pháp luật nhằm lựa chọn, tập hợp một cách đầy đủ nhất các tài liệu liên quan đến đề tài ở các nguồn khác nhau Phương pháp này được

sử dụng ngay sau khi định hướng chọn đề tài và xây dựng kế hoạch nghiên cứu đề tài, đặc biệt được sử dụng để tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài và được kết hợp với các phương pháp khác trong quá trình tìm hiểu các vấn đề lý luận cũng như thực tiễn về VBQPPL của CQĐP Từ tổng quan các tài liệu nghiên cứu lý thuyết cũng như thực tiễn qua các tài liệu

đã từng và đang đề xuất, tác giả nhận diện những vấn đề cần nghiên cứu tiếp trong luận án

này; Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật về

tổ chức CQĐP cũng như về VBQPPL của CQĐP gắn với bối cảnh phát triển kinh tế - xã

hội Việt Nam; Phương pháp phân tích được sử dụng ở tất cả các nội dung của luận án nhằm

để tìm hiểu các vấn đề lý luận cũng như thực tiễn thực hiện, các yêu cầu của việc hoàn thiện quy định của pháp luật cũng như những đề xuất sửa đổi, bổ sung một số quy định của pháp luật liên quan đến VBQPPL của CQĐP theo mục đích và nhiệm vụ mà luận án đã đặt ra;

Phương pháp so sánh luật học được áp dụng tương đối phổ biến trong quá trình phân tích

các nội dung của luận án nhằm đối chiếu các giữa quy định của pháp luật về VBQPPL của CQĐP hiện hành với quy định của pháp luật về vấn đề này ở các giai đoạn trước đây;

Phương pháp tổng hợp được sử dụng chủ yếu trong việc rút ra những nhận định, ý kiến

đánh giá sau quá trình phân tích ở từng ý, từng tiểu mục, đặc biệt được sử dụng để kết luận các chương của luận án

Tuy nhiên, việc cụ thể các phương pháp nghiên cứu này chỉ mang tính chất tương đối, bởi tùy từng vấn đề, nội dung trình bày mà luận án luôn kết hợp đan xen các phương pháp nghiên cứu với nhau nhằm đạt được mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra

3 Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu

3.1 Các giả thuyết nghiên cứu

Trên cơ sở nền tảng các nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP được quy định trong pháp luật Việt Nam, tác giả xác định luận án cần phải hướng vào trình bày một số giả thuyết khoa học sau:

Thứ nhất, VBQPPL của CQĐP là công cụ quan trọng không thể thiếu được để CQĐP

thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình nhưng hiện nay pháp luật hiện hành chưa phân định rõ và hợp lý thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP mỗi cấp khiến hoạt động này

chưa đi vào chiều sâu, phát huy được hiệu quả, hiệu lực trong quản lý nhà nước và xã hội

Có thể nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động của CQĐP nếu bớt đi thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP cấp huyện và cấp xã, đồng thời giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp huyện trên cơ sở phân định rõ hơn thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP với nhau

Thứ hai, VBQPPL có vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước và xã hội ở địa

phương, là công cụ quan trọng để CQĐP thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình cũng như để bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Thứ ba, thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng

và hiệu quả của các loại văn bản này trong đời sống Việc không tuân thủ có thể mang lại những hạn chế nhất định

Thứ tư, chất lượng VBQPPL của CQĐP được xem xét chủ yếu qua tính hợp pháp và

tính hợp lý Đây là hai yêu cầu đối với VBQPPL ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bổ trợ cho nhau Giá trị của các VBQPPL phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp pháp và tính hợp lý của chúng

Thứ năm, xử lý VBQPPL của CQĐP không đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý về

nội dung, hình thức, thủ tục xây dựng, ban hành, nhằm đảm bảo trật tự pháp luật trong nhà nước pháp quyền

3.2 Câu hỏi nghiên cứu

Thứ nhất, thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP được quy định như thế nào?

CQĐP được ban hành những hình thức văn bản nào? Đặc điểm, nội dung VBQPPL do CQĐP ban hành?

Thứ hai, VBQPPL của CQĐP có vai trò như thế nào trong quản lý nhà nước và xã hội

ở địa phương cũng như trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà nước?

Thứ ba, khi xây dựng, ban hành, VBQPPL của CQĐP phải tuân theo thủ tục nào? Đã

phù hợp chưa? Có những điểm hạn chế gì cần khắc phục?

Thứ tư, các yêu cầu đặt ra đối với một VBQPPL của CQĐP là gì? Mối quan hệ giữa

các yêu cầu này như thế nào?

Thứ năm, nếu một VBQPPL của CQĐP không đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý

thì hậu quả pháp lý là gì? Làm thế nào để xử lý những VBQPPL khiếm khuyết đó?

NỘI DUNG KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1 KHÁI QUÁT VỀ VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở nước ta, CQĐP chỉ thực sự thiết lập cùng với sự ra đời của chính quyền mới năm

1945 khi mà người dân có quyền trực tiếp bầu nên các thiết chế quản trị các công vụ phục

vụ đời sống của cư dân địa phương14 bên cạnh việc thực thi những công vụ do chính quyền trung ương quy định Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ CQĐP ít được sử dụng mà thay vào đó một cách phổ biến là khái niệm “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” Các bản Hiến pháp Việt Nam từ 1946 cho đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa có bản Hiến pháp nào sử dụng thuật ngữ CQĐP, đồng thời các đạo luật về

CQĐP sau này cũng không có đạo luật nào sử dụng thuật ngữ CQĐP mà đều quy định về

“HĐND và UBND” trừ Luật số 110- SL/L.12 năm 1958 có tên là “Luật về tổ chức CQĐP” Trong đạo luật này mặc dù không có điều khoản nào giải thích cụ thể thế nào là CQĐP nhưng với quy định tại Chương I với tên gọi là Hệ thống tổ chức15 chúng ta có thể hiểu được CQĐP gồm có HĐND và Uỷ ban hành chính (nay là UBND)

Hiến pháp mới 2013 ra đời đã thay đổi tên gọi của Chương IX - “HĐND và UBND” trong Hiến pháp 1992 thành "CQĐP" Việc sửa đổi tên gọi của chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của CQĐP và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương Hiến pháp 2013 xác định CQĐP là một thiết chế hiến định, đồng thời tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; ngoài ra có bổ sung thêm các quy định mới16 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP) tại khoản 1 Điều 4 đã khẳng định: Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam Do đó, có thể khẳng định rằng, CQĐP ở nước ta bao gồm

hai thiết chế cơ bản là HĐND và UBND Điều đó có nghĩa là không phải mọi cơ quan nhà

nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương

14 Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương tại Việt Nam hiện nay (sách chuyên khảo), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.29

15 Xem Điều 1 và Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958

16 Xem Điều 110 Hiến pháp 2013 và Điều 2, Điều 4 Luật TCCQĐP

đều thuộc CQĐP17 Quan niệm này cũng tương đối phù hợp với xu hướng chung trên thế

giới hiện nay18

1.1.1 Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân

Khoản 1 Điều 113 Hiến pháp 2013 và Điều 6 Luật TCCQĐP xác định: “HĐND là

cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa

phương và cơ quan nhà nước cấp trên” Như vậy, kể từ Hiến pháp 195919 đến nay, HĐND

đều giữ vị trí trung tâm trong bộ máy CQĐP, vừa là cơ quan quyền lực nhà nước và vừa là

cơ quan đại diện của nhân dân địa phương Hai tính chất này của HĐND gắn quyện, gắn

bó hữu cơ với nhau, làm nên bản chất, vị trí và vai trò quan trọng của nó

Tính quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND được thể hiện ở chỗ: (i) là cơ

quan được nhân dân địa phương trực tiếp trao quyền thay mặt nhân dân để thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương; quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương Chỉ có HĐND là cơ quan có đủ thẩm quyền biến ý chí của nhân dân địa phương thành các quy định có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan nhà nước thuộc quyền và dân cư trên địa bàn lãnh thổ ở địa phương20 Các quyết định (nghị quyết) của HĐND là sự kết hợp giải quyết lợi ích của Nhà nước và lợi ích của nhân dân địa phương; (ii) giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương Thực tiễn thi hành các hiến pháp trước đây cho thấy việc quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đã khẳng định đúng vị trí, vai trò của

cơ quan này Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND được ban hành nghị quyết và giá trị pháp lý của hình thức văn bản này so với giá trị pháp lý của các văn bản của các cơ quan nhà nước khác ở địa phương được quy định bởi tính chất quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND

Tính chất đại diện của HĐND được biểu hiện ở việc HĐND là cơ quan duy nhất ở

địa phương do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu ra, bao gồm các đại biểu thuộc các thành phần dân cư ở địa phương, thay mặt nhân dân để quyết định những vấn đề quan trọng nhất của địa phương mà những quyết định này chính là sự thể hiện cho ba yếu tố quan trọng nhất của nhân dân là ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ Cả ba yếu tố quan trọng này là nguồn gốc tạo quyền lực cho HĐND, là điều kiện bảo đảm cho HĐND hoạt động hiệu quả Chức năng đại diện của HĐND thể hiện trên 3 nội dung cơ bản: (i) đại diện cho cộng đồng dân

cư trên địa bàn để quyết định và tổ chức các công việc của địa phương, phục vụ lợi ích của

17 Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan của các Bộ, ngành trung ương đóng ở địa phương (như Cục Hải quan, Sở ngoại vụ, Cục Thuế v.v.) không thuộc CQĐP

18 Xem Bryan A Garner (ed), Black ! s Law Dictionary, 9 th ed (St Paul, MN: West, 2009), at.764; Colin Turpin & Adam Tomkins: British Government and the Constitution: Text and Materials, 6 th ed (Cambride: Cambridge University Press, 2007), at 245

19 Trước đó, các văn bản pháp lý thời kỳ 1945- 1958 chỉ quy định HĐND là cơ quan thay mặt cho dân (Xem Sắc lệnh

số 63 ngày 22/11/1945)

20 Trần Quốc Thuận, “Sự kế thừa, phát triển của các quy định về HĐND trong các Hiến pháp Việt Nam và vấn đề tổ

chức, hoạt động của HĐND trong sự nghiệp đổi mới, trong Kỷ yếu hội thảo Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND

các cấp, Dự án VIE/98/H01 Văn phòng Quốc hội, 2000, tr.7

các cộng đồng phù hợp với phạm vi, mức độ của quyền tự chủ địa phương được xác định trong các quy định pháp luật; (ii) đại diện cho lợi ích của địa phương trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương; (iii) đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của địa phương trong mối quan hệ với địa phương khác

Trong tổ chức và hoạt động của mình, HĐND phải thể hiện đầy đủ cả tính chất đại diện và cả tính quyền lực nhà nước, bởi lẽ nếu thiên lệch về tính chất đại diện hay tính quyền lực đều không tốt Có ý kiến cho rằng, nếu chúng ta quá coi trọng tính quyền lực của HĐND mà coi nhẹ tính đại diện thì sẽ biến HĐND trở thành một cơ quan nhà nước quan liêu, xa rời nhân dân và ngược lại nếu quá thiên về tính chất đại diện thì sẽ biến HĐND thành một tổ chức xã hội, vai trò của HĐND chỉ mang tính hình thức trong cơ cấu tổ chức CQĐP Chỉ khi nào HĐND kết hợp nhuần nhuyễn cả hai tính chất trên trong tổ chức và hoạt động của mình thì HĐND mới thực sự là cơ quan nhà nước của dân, do dân và vì dân21 Thực tiễn cho thấy mặc dù pháp luật quy định cho HĐND khá nhiều quyền hạn nhưng giữa thẩm quyền và khả năng thực thi của HĐND với nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nước vẫn còn một khoảng cách khá xa HĐND không có bộ máy riêng để tự mình triển khai các hoạt động nhằm tổ chức thi hành các quyết nghị của mình mà phải “nhờ” vào UBND – cơ quan thực quyền ở địa phương, khá độc lập với HĐND Trên thực tế, vai trò của HĐND chỉ được xác lập trên các kỳ họp và danh sách các nghị quyết được thông qua

1.1.2 Vị trí, tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân

Trong lịch sử tổ chức quản lý nông thôn ở nước ta, Ủy ban là cơ quan chấp hành, được lập ra đầu tiên là để đảm nhiệm các chức năng tổ chức, hoạt động thường xuyên của

cơ quan quyền lực (HĐND) và tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan này Tổ chức

và chế độ làm việc của HĐND không cho phép cơ quan này xem xét và quyết định tất cả mọi việc của chính quyền phát sinh hàng ngày ở địa phương, mặc dù với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND có toàn quyền xem xét và quyết định tất cả mọi việc thuộc thẩm quyền của địa phương Từ thực tế đó đòi hỏi HĐND phải cử ra một cơ quan hoạt động thường xuyên, giao cho cơ quan ấy quyền thay mặt HĐND làm những công việc thường xuyên của CQĐP trong khi HĐND không họp Cơ quan đó là cơ quan chấp hành của HĐND và được pháp luật mệnh danh là UBHC (UBND) Đồng thời, UBND còn

có nhiệm vụ tổ chức thực hiện trên thực tế việc xây dựng kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội căn cứ vào pháp luật Vì vậy, trong cơ cấu tổ chức CQĐP, UBND là mắt xích quan trọng trong việc bảo đảm hoạt động hành chính nhà nước thông suốt từ trung ương xuống địa phương Điều 114 Hiến pháp 2013 và Điều 8 Luật TCCQĐP quy định UBND ở cấp CQĐP

do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

Những quy định này của pháp luật đã xác định vị trí, vai trò của UBND là cơ quan “song

21 Phan Trung Lý, Nguyễn Đăng Dung (1995), Bình luận khoa học Luật hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, Nxb

Khoa học xã hội, tr.344- 345

trùng trực thuộc”: vừa là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Tính chấp hành của UBND được thể hiện rõ trong mối quan hệ với HĐND về tổ

chức và hoạt động: về tổ chức, UBND được thành lập trên cơ sở của HĐND cùng cấp; về hoạt động, UBND có trách nhiệm chấp hành các nghị quyết của HĐND cùng cấp, tổ chức chỉ đạo các cơ quan, ban, ngành thực hiện các nghị quyết của HĐND để “biến” nghị quyết của HĐND thành hiện thực trong cuộc sống; đồng thời, UBND phải chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp HĐND có quyền bãi bỏ các văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp

Tính hành chính nhà nước ở địa phương của UBND biểu hiện UBND là cơ quan

hành chính nằm trong hệ thống thống nhất cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến

cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương theo sự phân cấp, phân quyền, ủy quyền quản lý của

cơ quan hành chính cấp trên Tính chất này thể hiện tính độc lập tương đối của UBND với HĐND và bảo đảm cho hoạt động quản lý nhà nước của UBND được thực hiện Mặc dù, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng không có quyền ra lệnh về mặt

hành chính đối với UBND HĐND không phải là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

của UBND Quan hệ giữa UBND và HĐND là mối quan hệ theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do Nhà nước phân công giữa cơ quan quyền lực và và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Mặc dù UBND do HĐND cùng cấp bầu nhưng kết quả bầu phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn, đối với UBND cấp tỉnh thì phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn UBND có những thẩm quyền do pháp luật quy định và những thẩm quyền này chỉ có cơ quan hành chính nhà nước mới có Vì vậy, UBND không chỉ chấp hành những nghị quyết của HĐND mà còn có quyền ra các quyết định mang tính quyền lực đơn phương, chính quyền hạn này đã giúp UBND làm tốt chức năng quản lý hành chính nhà nước của mình Bên cạnh đó, trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, UBND chịu sự quản lý, chỉ đạo, điều hành thống nhất của Chính phủ và chịu sự kiểm tra, lãnh đạo của UBND cấp trên trực tiếp, có trách nhiệm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương theo quy định của pháp luật

Khi xem xét về vị trí, tính chất pháp lý của UBND, hiện nay cũng có ý kiến cho rằng việc Hiến pháp xác định cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải là "UBND"22 là không phù hợp với bản chất pháp lý của cơ quan hành chính Cơ quan hành chính nhà nước

là cơ quan điều hành nhưng nguyên tắc hoạt động theo chế độ tập thể vẫn được ưu tiên hơn

so với chế độ làm việc thủ trưởng23 nên hiệu quả chưa cao Hoạt động của cơ quan này đòi

hỏi phải khẩn trương, nhanh nhạy, quyết định những vấn đề phát sinh hàng ngày, hàng giờ

phải quyết đoán, dám làm, dám chịu trách nhiệm Thực tế, UBND hoạt động theo chế độ

tập thể trong thời gian qua phần nào đã thể hiện tính dân chủ hình thức, chậm trễ, đùn đẩy, không phát huy được hết vai trò chủ động và nâng cao trách nhiệm của cá nhân lãnh đạo Trong khi đó, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đòi hỏi phải có những quyết sách nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng yêu cầu sản xuất, kinh doanh Vô hình trung, cơ chế này trở thành lực cản cho quá trình phát triển; vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan theo hướng thiết lập chế độ làm việc thủ trưởng của UBND các cấp (điều này không có nghĩa là không có sự kết hợp bàn bạc tập thể) Chế độ thủ trưởng giúp xác định

rõ chế độ trách nhiệm, đảm bảo chủ động, linh hoạt, hiệu quả trong điều hành, quản lý của

cơ quan hành chính ở địa phương

HĐND và UBND mặc dù có vị trí, tính chất pháp lý riêng nhưng là cơ cấu thống nhất trong hệ thống chính quyền ở địa phương và mặc dù có chức năng, thẩm quyền khác nhau

do luật định nhưng luôn có sự gắn bó mật thiết với nhau Điểm chung giữa hai cơ quan này

là tổ chức thi hành pháp luật và quyết định biện pháp phát triển địa phương trên cơ sở bảo

vệ lợi ích chung của quốc gia”, cùng thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

Vị trí, vai trò và mối quan hệ giữa hai cơ quan này trong lịch sử phát triển pháp luật

về CQĐP ở nước ta cũng có sự khác nhau: trong giai đoạn từ 1946 đến 1959, vị trí, vai trò

và thẩm quyền của UBND (UBHC) các cấp được tăng cường, đề cao hơn HĐND HĐND các cấp đặt dưới sự giám sát tương đối chặt chẽ, toàn diện cả về tổ chức và hoạt động của

cơ quan hành chính nhà nước cấp trên Các nghị quyết của HĐND nếu có đều phải bị phê chuẩn chặt chẽ mới được thi hành24 Bắt đầu từ Hiến pháp 1959 và đặc biệt là Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 đã xác định rõ hơn mối quan hệ giữa HĐND và UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới với các cơ quan hành chính cấp trên theo hướng đề cao vị trí, vai trò của HĐND khi xác định “ HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” còn UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương HĐND có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không thích đáng của UBHC cấp dưới trực tiếp, UBHC chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cấp mình; UBHC cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp dưới trực tiếp, còn quyền bãi bỏ những nghị quyết này là của HĐND cấp trên trực tiếp Đến Hiến pháp 1980 (sửa đổi năm 1989) và Luật tổ chức HĐND và UBND 1983 (sửa đổi 1989) vẫn tiếp tục thể hiện rõ chủ trương tăng cường và đề cao vị trí, vai trò của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước như trước đây, đồng thời còn thể hiện ở việc mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này trong việc quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm xây dựng

và phát triển địa phương về mọi mặt cũng như việc thành lập cơ quan thường trực của

24 Bùi Xuân Đức (2011), “Tổ chức CQĐP các giai đoạn Hiến pháp năm 1946, 1959 và 1980 và những bài học kinh

nghiệm” in trong Kỷ yếu Hội thảo Chính quyền địa phương ở Việt Nam- Sự hình thành, phát triển trên cơ sở hiến pháp,

pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm do Ủy ban thường vụ Quốc hội (Viện nghiên cứu lập pháp)

tổ chức tạiTP Huế, ngày 4-5/7/2011, tr.27

HĐND từ cấp huyện trở lên Việc thành lập cơ quan thường trực của HĐND đã tách chức năng thường trực HĐND khỏi UBND- cơ quan chấp hành của HĐND, tạm thời “giải thoát” HĐND khỏi sự “đỡ đầu”, phụ thuộc về phương diện tổ chức đối với UBND Tuy nhiên, việc giải quyết này chưa triệt để vì HĐND ở cấp xã, phường, thị trấn vẫn không có cơ quan thường trực riêng của mình mà phải đến Luật 2003 trở về sau mới quy định HĐND cả 3 cấp đều thành lập Thường trực HĐND

Vị trí, vai trò và mối quan hệ giữa HĐND và UBND trong Hiến pháp 1992 và hiện nay là Hiến pháp mới 2013 và các văn bản pháp luật về CQĐP về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước đổi mới Pháp luật hiện hành đã quy định rõ hơn về nhiệm

vụ, quyền hạn của HĐND và UBND cũng như của CQĐP mỗi cấp Mặc dù vẫn đề cao vị trí, vai trò của HĐND trong mối quan hệ với UBND nhưng pháp luật có xu hướng tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của UBND thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND, tăng cường tính tập trung thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính mà đứng đầu là chính phủ

Như vậy, xem xét lịch sử pháp luật về tổ chức CQĐP từ sau CMT8 năm 1945 đến nay

ở nước ta cho thấy, mối quan hệ giữa HĐND và UBND được xây dựng trên cơ sở của nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Cơ sở lý luận của mối quan hệ này xuất phát từ hai điểm căn bản là tính quyền lực (đại diện) của HĐND và sự phân công công việc trong bộ máy nhà nước HĐND ban hành các nghị quyết quyết định các công việc quan trọng nhất của địa phương còn UBND phải có trách nhiệm thực thi các nghị quyết này Mặc dù không được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật của nhà nước nhưng cách quy định (đặt vấn đề) như vậy có thể đưa đến cách hiểu là UBND là cấp dưới thừa hành của HĐND Trên thực tế, mặc dù là cơ quan quyền lực nhưng nhiều khi HĐND hoạt động “bị động” theo hoạt động của cơ quan chấp hành, vẫn còn nếp nghĩ và cách làm việc hết sức trái ngược “coi UBND có quyền lực cao hơn HĐND”25

Tuy nhiên, muốn xác định được mối quan hệ giữa hai cơ quan này thì phải trả lời được câu hỏi liệu HĐND có thực sự chi phối được hoạt động của UBND không? vị trí của HĐND, UBND và mối quan hệ giữa hai cơ quan này có giống như mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội không? Câu trả lời về phương diện lý thuyết chỉ có thể là không vì tính chất thẩm quyền của hai thiết thế này là khác nhau Vì vậy, không thể xem HĐND như là “cấp trên” của UBND cùng cấp vì HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, quyền lực này cũng nhằm để chấp hành, đưa ra chính sách, biện pháp thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên, của Quốc hội, của Chính phủ (tại địa phương còn có quyền lực của các

cơ quan cấp trên trung ương) và còn đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương đưa ra những giải pháp để huy động năng lực ở địa phương (quyền lực mà nhân dân giao cho) Còn UBND phải tổ chức thực hiện không chỉ nghị quyết của HĐND (chấp

25 Bài phát biểu của đồng chí Võ Chí Công, Chủ tịch HĐNN tại Hội nghị HĐND toàn quốc lần thứ nhất (tháng 11/1987)

hành) mà còn tổ chức triển khai thực thi những chỉ đạo của trung ương và luật pháp của trung ương đưa xuống Như vậy, về tính chất UBND không đơn thuần chỉ là cơ quan chấp hành của HĐND mà còn là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, cho nên UBND có tính độc lập tương đối với HĐND Do vậy, cần có lời giải một cách đúng đắn, khoa học về mối quan hệ giữa HĐND và UBND

Về hình thức, HĐND ban hành nghị quyết để UBND “hành động” nhưng nội dung của những nghị quyết này chủ yếu do UBND đề xuất, chuẩn bị, trình bày và rồi lại trực tiếp

tổ chức thực hiện trên thực tế nên có thể cho rằng việc ban hành nghị quyết rất bị động, chỉ

có ý nghĩa về mặt thủ tục, không thực chất Vì vậy “về cơ bản, UBND dường như giải quyết hầu hết các vấn đề của địa phương”26 Sự “tích cực, chủ động” của UBND đã vô hình làm

“lu mờ” vai trò của HĐND, biến cơ quan này thành hình thức “có quyền mà không có thực quyền” Quốc hội và HĐND được coi là hình tượng cao đẹp của chế độ dân chủ - tập quyền nhưng “đứng về khách quan, không thể không thừa nhận chúng ta còn đứng xa lắm so với

lý tưởng, mặc dầu có cố gắng làm nhiều đấy, nhưng vị trí, vai trò của HĐND vẫn cứ mờ nhạt”, đồng thời “thì không thể chối cãi được rằng suốt 50 năm nay, thực quyền công việc quản lý đất nước ở trung ương là ở trong tay Chính phủ còn ở địa phương là ở trong tay Ủy ban”27 UBND “vừa đánh trống, vừa thổi còi”, vừa là chủ thể đưa ra các quyết định đệ trình HĐND, vừa là chủ thể có uy lực quyết định tại HĐND, vì vậy, có ý kiến cho rằng hoặc không cần có HĐND hoặc nếu có thì HĐND phải hoạt động xứng đáng là tổ chức đại diện cho quyền lực của nhân dân ở địa phương28 Một khi tiếng nói của cơ quan đại diện của nhân dân không hoặc ít có ‘trọng lượng” thì quyền làm chủ của người dân cũng sẽ mang tính hình thức

1.1.3 Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – hình thức hoạt động mang tính pháp lý của chính quyền địa phương

CQĐP ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, hoạt động theo nguyên tắc thực định (positive principle) - nhiệm vụ, quyền hạn, công việc đều phải do pháp luật quy định, không được vượt quá giới hạn pháp luật cho phép29 Vì vậy, hoạt động quản lý nhà nước của CQĐP trên địa bàn chính là sự tác động tới các khách thể quản lý của CQĐP Sự tác động này rất đa dạng và được tiến hành thông qua các hình thức hoạt động cụ thể của CQĐP nhằm hướng các quan hệ xã hội ở địa phương phát triển theo một trật tự nhất định, một định hướng nhất định Thực tế hoạt động của CQĐP cho thấy,

26 Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, tr 34

27 Vũ Đình Hòe, “Nội dung về một Nhà nước của dân, do dân, vì dân, theo tư tưởng Hồ Chí Minh” qua bộ máy hành

pháp”, trong Kỷ yếu hội thảo về Nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, Viện Nghiên cứu khoa

các cơ quan nhà nước này được trao những nhiệm vụ, quyền hạn rất lớn, trong đó có quyền ban hành các quyết định pháp luật Tất cả các quyền khác chỉ có thể được thực hiện thông qua quyền này và tất cả các hoạt động khác đều trực tiếp hoặc gián tiếp phục vụ cho việc ban hành hoặc thực hiện các quyết định đã ban hành Đây cũng chính là quá trình thực hiện quyền lực nhà nước của CQĐP

Sở dĩ CQĐP có quyền ban hành các quyết định pháp luật là bởi vì:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật của Nhà nước ta chưa hoàn chỉnh, nhiều mối quan hệ xã

hội chưa được điều chỉnh bằng các QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương;

Thứ hai, với tư cách là cơ quan nhà nước có chức năng quản lý các lĩnh vực ở địa

phương, CQĐP phải có phương thức biểu hiện quyền lực nhà nước của mình ra bên ngoài,

do đó CQĐP cần thiết phải được giao thẩm quyền ban hành VBQPPL để chủ động điều chỉnh các quan hệ xã hội trên địa bàn nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình được pháp luật giao, thực tế “các quyết định của nhà nước, đa phần được thực hiện ở địa phương, với sự tổ chức thực hiện của các cơ quan thuộc CQĐP”30 Theo các học giả Pháp, khi một

cơ quan có thẩm quyền được chuyển giao thì đồng thời phải có các công cụ và nguồn lực tương ứng để thực thi các thẩm quyền đó Đây chính là cội rễ của việc ban hành VBQPPL31

Thứ ba, các cơ quan nhà nước ở trung ương cho dù có cố gắng đến mấy cũng không

thể ban hành được một hệ thống pháp luật phù hợp với yêu cầu, đặc điểm, đặc thù của mọi địa phương trong toàn quốc, không thể bắt “tất cả mọi người đều phải mặc áo cùng size” Hơn nữa, là quy tắc xử sự chung áp dụng cho các quan hệ xã hội không giống nhau, pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành không cần thiết và cũng không thể đủ sức đưa ra “lời giải” cho mọi trường hợp cụ thể cần giải quyết Vì vậy, nhu cầu ban hành pháp luật của CQĐP xuất hiện như một tất yếu khách quan, dựa trên cơ sở các quy định của trung ương để ra các văn bản cụ thể hóa cho phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, đặc thù của địa phương miễn sao không trái với văn bản của cơ quan cấp trên

Xuất phát từ những lý do trên, Nhà nước đã trao cho HĐND và UBND quyền ban hành các quyết định pháp luật Quá trình ra các quyết định pháp luật xét về bản chất chính

là hoạt động nhằm tạo ra các quy tắc xử sự Quyết định pháp luật có hình thức nhất định

mà chủ yếu và thường xuyên là văn bản và những quyết định mang tính QPPL được thể hiện bằng hình thức văn bản gọi là VBQPPL

Thẩm quyền ban hành quy định của CQĐP ở các nước theo mô hình phân quyền chính

là thẩm quyền ban hành quy chế điều lệ, “quy tắc tự quản địa phương” Phạm vi nội dung thẩm quyền của các cấp CQĐP được quy định những gì thì cơ bản phụ thuộc vào thẩm quyền quản lý của địa phương; vào vấn đề địa phương được quyết định đến đâu Một học

30 Bộ Tư pháp (Viện Khoa học pháp lý, 2001), Thông tin Khoa học pháp lý số chuyên đề về Tổ chức và hoạt động của

chính quyền địa phương, Hà Nội, tr.7

31 Nguyễn Hoàng Anh (2013), “Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Pháp và Hoa Kỳ”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (254), tr.55

giả Đức cho rằng, có nhiều lý do để có thể trao thẩm quyền lập quy cho CQĐP như: (i) việc trao quyền tự quyết có ý nghĩa quan trọng nhằm thúc đẩy tính tích cực của các lực lượng

và xã hội, những lực lượng đó có thể tự ban hành quy định ở những lĩnh vực mà mình nhìn nhận sự việc rõ nhất và tự chịu trách nhiệm trong quá trình ban hành và qua đó khoảng cách giữa người ban hành quy phạm với người áp dụng quy phạm sẽ rút ngắn lại; ngoài ra các nhà làm luật cũng được giảm tải trong quá trình tìm hiểu những sự khác biệt mang tính địa phương và khó có thể sửa đổi quy định một cách nhanh chóng; (ii) quyền tự ban hành quy định thuộc lĩnh vực cơ bản của việc bảo đảm hệ thống hành chính độc lập, là quá trình tự

tổ chức cuộc sống cộng đồng tại địa phương; (iii) sự phân công công việc trong hệ thống hành chính – chính trị là giao cho các địa phương hàng loạt nhiệm vụ có tính dịch vụ và ưu thế của hành chính địa phương là các dịch vụ Từ những lý do trên cần trao thẩm quyền ban hành pháp luật cho cả cấp chính quyền cơ sở32

Hiện nay ở nước ta, mỗi đơn vị hành chính đều tổ chức CQĐP gồm có HĐND và UBND Chức năng cơ bản của HĐND là quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương,

tổ chức thực hiện các quyết định đó cũng như thực hiện chức năng giám sát; còn chức năng

cơ bản của UBNB là quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội tại đơn

vị hành chính – lãnh thổ thuộc quyền

Các cơ quan CQĐP hoạt động thông qua nhiều hình thức khác nhau, trong đó, HĐND

hoạt động thông qua kỳ họp, hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban và của đại biểu HĐND còn hoạt động của UBND thể hiện chủ yếu qua hoạt động của tập thể UBND tại các phiên họp toàn thể và dưới hình thức “gửi phiếu lấy ý kiến” thành viên UBND

Trong các hình thức hoạt động của HĐND thì kỳ họp của HĐND “là hình thức hoạt động chủ yếu và cao nhất của HĐND”33, bảo đảm sự hoạt động có hiệu quả của HĐND Tại kỳ họp, HĐND thảo luận tập thể, quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và thực hiện cả chức năng giám sát Về nguyên tắc, tất cả nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND sẽ được HĐND quyết định và quyết định tại kỳ họp Kết quả của các kỳ họp là HĐND thông qua các quyết nghị của mình bằng hình thức nghị quyết Nội dung các nghị quyết này là sự cụ thể hóa các chủ trương, chính sách lớn của Đảng và pháp luật của Nhà nước vào hoàn cảnh cụ thể của địa phương, sát thực với điều kiện của địa phương Cũng như các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của HĐND, các hình hoạt động của HĐND có thể được hiến pháp, pháp luật ghi nhận trong các văn bản pháp luật hoặc cũng có thể không được pháp luật ghi nhận thành các quy định Việc ghi nhận các hình thức hoạt động của HĐND thành các quy định của pháp luật thể hiện tầm quan trọng của chúng, buộc các cơ quan nhà nước, các tổ chức HĐND khi hoạt động phải thi hành Trong số đó,

32 Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại (2007), “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Liên bang Đức”, Nxb.Tư pháp, Hà Nội, tr.73-75

33 Đào Trí Úc- Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên, 2003), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước

ở nước ta hiện nay (sách chuyên khảo), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr.337

HĐND ra những quy định pháp lý (nghị quyết) điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương

là hình thức hoạt động mang tính pháp lý của HĐND, “HĐND biểu thị ý chí tập thể của

mình bằng những nghị quyết của HĐND”34

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng “không có quyền làm luật

mà có nghĩa vụ thi hành luật bằng việc thông qua các nghị quyết tại các kỳ họp”35 Theo thống kê, tính từ đầu nhiệm kỳ 2016- 2021 đến hết tháng 6/2017, HĐND các tỉnh đã ban hành 3.803 nghị quyết, trong đó có: 935 nghị quyết về công tác tổ chức, 1.839 nghị quyết chuyên đề và 1.029 nghị quyết khác, đa số các tỉnh ban hành trung bình từ 44 - 60 nghị quyết, cá biệt cũng có HĐND cấp tỉnh ban hành hàng trăm nghị quyết mỗi năm như 113 nghị quyết của TP.Đà Nẵng hay 88 nghị quyết của Quảng Ngãi,…36

Mặc dù có quyền ra nghị quyết nhưng HĐND lại không có bộ máy riêng biệt để tự triển khai thực hiện các quyết nghị của mình; đồng thời lại là cơ quan không hoạt động thường xuyên nên các các nghị quyết mà HĐND đã ban hành chỉ có thể được thực hiện thông qua cơ quan chấp hành của mình là UBND Là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp nhưng đồng thời với vai trò là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND còn phải tổ chức chỉ đạo, điều hành hoạt động của các cơ quan, đơn vị thuộc quyền Vì vậy, để đảm bảo hiệu quả việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, UBND cần phải có những hình thức thích hợp để triển khai thực hiện Hoạt động theo nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số nên kết quả việc biểu quyết của UBND phải được thể hiện bằng hình thức cụ thể, có giá trị hiệu lực pháp lý – đó chính là các quyết định của UBND

Sở dĩ, pháp luật trao cho tập thể UBND thẩm quyền ban hành VBQPPL là để bảo đảm

có sự thảo luận tập thể kỹ càng, cân nhắc, thận trọng về nội dung nhằm bảo đảm tính khách quan, tính chính xác, tránh những sai sót có thể gây thiệt hại Trong các quyết định này, UBND có thể đặt ra các QPPL được áp dụng phổ biến trên địa bàn địa phương, tạo ra những

sự thay đổi nhất định trong cơ chế điều chỉnh pháp luật – loại quyết định này được gọi là VBQPPL Do đó, có thể nói rằng, ban hành VBQPPL là hình thức hoạt động mang tính pháp lý của UBND Xuất phát từ vị trí, thẩm quyền của mình, hàng năm UBND các cấp đã ban hành một số lượng lớn các quyết định để chỉ đạo, điều hành, có năm tới hàng ngàn văn bản, từ đó cho thấy quy mô công tác, mức độ công việc mà UBND các cấp phải xử lý để đảm bảo sự phát triển bình thường của địa phương

Thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nước ta cho thấy, khác với các cơ quan

nhà nước ở trung ương, HĐND và UBND là một thể thống nhất37 Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cả HĐND và UBND đều được trao quyền ban hành VBQPPL Thẩm quyền lập quy này cần phân biệt dựa trên quan niệm HĐND là chủ thể đại diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm tổ chức và quản lý đời sống dân cư địa phương theo luật định; UBND thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ tại địa phương và chấp hành nghị quyết của HĐND cùng cấp

1.2 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Ở nước ta, trước năm 1996, trong quy định của pháp luật thực định không đề cập tới khái niệm VBQPPL còn trong sách báo pháp lý có nhắc tới nhưng không phải với tên gọi VBQPPL như hiện nay mà có thể gọi với tên khác như “văn bản pháp luật”38 hoặc có khi lại gọi là văn bản pháp quy39 Sau này, để thống nhất và minh thị hơn, về mặt thuật ngữ, các tài liệu nghiên cứu cũng như pháp luật đã gọi những văn bản có chứa các quy tắc xử sự chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành là VBQPPL Trong thời gian này, VBQPPL không được định nghĩa mà chỉ quy định về từng hình thức văn bản của từng cơ quan nhà nước VBQPPL chỉ được chính thức định nghĩa lần đầu tiên trong Luật ban hành VBQPPL năm 199640 (Luật 1996), sau đó, tiếp tục được quy định với một số điểm thay đổi trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL 2002, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 (Luật 2004), Luật ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật 2008), Luật ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật 2015) Đồng thời, khái niệm này cũng đã được Quốc hội nhiều khóa sử dụng trong các luật41 nhưng lại là khái niệm không được sử dụng trong hiến pháp từ Hiến pháp 1992 đến Hiến pháp 201342 Về góc độ lý luận, trong các tài liệu, giáo trình nghiên cứu, đào tạo luật cũng đưa ra các định nghĩa mang tính học thuật về VBQPPL43 Mặc dù có nhiều cách hiểu khác nhau về VBQPPL nhưng có một điểm chung là các quan điểm đó đều đã chỉ ra được những đặc điểm chung nhất về hình

37 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2003), “Báo cáo số 149/UBTVQH 11 về Giải trình tiếp thu và chỉnh lý dự thảo Luật

Tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi), ngày 20/10/2003, tr.7

38 Trường Đại học pháp lý Hà Nội (1992), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, tr.52

39 Văn bản pháp quy được hiểu theo hai cách: (i) là cách gọi tắt của VBQPPL; (ii) chỉ các văn bản có giá trị hiệu lực thấp hơn văn bản luật

40 Điều 1 Luật 1996: 1 VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa

41 Luật Tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL, Pháp lệnh pháp điển

thức văn bản này như chủ thể có thẩm quyền ban hành, thủ tục, mục đích, biện pháp đảm bảo thực hiện,….Tuy vậy, những cách tiếp cận này vẫn còn những điểm chưa hợp lý44

Luật 2015 hiện nay cũng đưa ra định nghĩa về VBQPPL theo hướng ngắn gọn, khái quát hơn bằng cách tách nội dung QPPL ra khỏi định nghĩa VBQPPL Theo đó, VBQPPL

được hiểu “là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức,

trình tự, thủ tục quy định trong Luật này (Điều 2) và Điều 3 định nghĩa tiếp “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với

cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” Với cách quy định này, đòi hỏi người tiếp cận phải “nghiên cứu” bằng

cách ghép 2 điều luật vào mới có thể hiểu được thế nào là VBQPPL

Trong khái niệm này, tác giả đồng ý và cho rằng vẫn còn có một số điểm chưa hợp lý: (i) cách định nghĩa “VBQPPL là văn bản” – là quan niệm chưa thực sự khoa học và chúng tôi đồng ý với quan niệm cho rằng VBQPPL là hình thức thể hiện của quyết định QPPL45 Cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình thường tập trung vào hai hoạt động chủ yếu là thi hành và tổ chức thực hiện quyết định pháp luật của mình hoặc của cơ quan nhà nước cấp trên VBQPPL là một loại quyết định pháp luật bên cạnh loại quyết định cá biệt- cụ thể; (ii) cụm từ “có hiệu lực bắt buộc chung” – cách diễn đạt này

có thể dẫn đến cách hiểu là quy định nào trong VBQPPL cũng bị bắt buộc phải thực hiện, nhưng thực tế có nhiều chủ thể không thuộc phạm vi điều chỉnh của VBQPPL thì không bị bắt buộc thực hiện; (iii) cụm từ “được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần” cũng không bao quát bởi vì, trong khoa học pháp lý, áp dụng pháp luật chỉ là một hình thức thực hiện pháp luật Các quy định của pháp luật có thể được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như tuân thủ, chấp hành, sử dụng và áp dụng pháp luật, trong đó áp dụng pháp luật là hình thức cơ bản, chủ yếu và quan trọng nhất do các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện, nó vừa là hình thức thực hiện pháp luật, vừa là hình thức tổ chức cho pháp luật được thực hiện nên nếu thiếu hình thức này thì nhiều quy định của pháp luật không thể trở thành hiện thực 46 Hơn nữa, bản thân việc “lặp đi lặp lại” đã là nhiều lần rồi; (iv) Cần sửa

từ “hình thức” thành “thể thức” vì thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm cả thẩm quyền

về hình thức và thẩm quyền về nội dung Việc văn bản được ban hành đúng thể thức cũng được xem là một trong những căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của văn bản; (v) còn có sự

lặp từ không chính xác Công thức “theo trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” thừa

44 Nguyễn Cửu Việt (2007), “Trở lại khái niệm VBQPPL”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2007, tr.2

45 Xem Nguyễn Cửu Việt trong “Khái niệm VBQPPL”, Tạp chí NN và PL số 11/1998; Phạm Hồng Thái, “VBQPPL

của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương” trong Đề tài Một số cơ sở lý luận và thực tiễn về thẩm quyền, trình

tự, thủ tục ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP, Mã số 98-98-073, Viện Nghiên cứu KHPL (Bộ Tư pháp), Hà Nội,

2000, tr.54

46 Xem Nguyễn Thị Hồi, “Bàn thêm về Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật”,

[http://www.nclp.org.vn/ban_ve_du_an_luat/ban-them-ve-du-thao-luat-ban-hanh-van-ban-phap-luat], (truy cập ngày 06/12/2017)

thuật ngữ vì khái niệm “trình tự” đã được bao hàm trong khái niệm “thủ tục”, là nội dung chủ yếu của khái niệm “thủ tục”47 Dưới góc độ ngôn ngữ thì “thủ tục” là trình tự và phương pháp làm việc; còn “trình tự” là thứ tự nhất định Như vậy, tuy có phạm vi khác nhau nhưng chúng có một nội dung chung là trình tự nối tiếp nhất định của các hành động Do đó, chỉ

cần viết “theo thủ tục quy định trong Luật này” là đủ mà không cần phải thêm thuật ngữ

“trình tự”48

So với Luật 2008 và Luật 2004, Luật 2015 đã có sự bổ sung hợp lý về chủ thể ban hành VBQPPL là “cá nhân có thẩm quyền” Bởi lẽ, không thể đồng nhất thẩm quyền ban hành của người đứng đầu cơ quan nhà nước với thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan đó Chế định Chủ tịch nước được quy định thành một chương riêng trong Hiến pháp

201349 nên Chủ tịch nước được xem là một cơ quan nhà nước Do đó, VBQPPL của Chủ tịch nước có thể xem là VBQPPL của cơ quan được tổ chức theo chế độ thủ trưởng, vì vậy trong trường hợp này, chủ thể cơ quan nhà nước đã bao hàm luôn chủ thể là Chủ tịch nước Tuy nhiên, lập luận này lại không phù hợp với cá nhân có thẩm quyền khác là Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Bởi lẽ, các chủ thể này không phải

là cơ quan nhà nước vì Chính phủ và Bộ, cơ quan ngang Bộ mới được xem là cơ quan nhà nước50 Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ nhưng không thể đồng nhất với Chính phủ

Bộ, cơ quan ngang Bộ hoạt động theo chế độ thủ trưởng nên thẩm quyền của Bộ về cơ bản chính là thẩm quyền của Bộ trưởng, nhưng không thể đồng nhất hai khái niệm này51 Do

đó, xét về chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL thì Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không thể là cơ quan nhà nước Ngoài ra, Luật 2015 quy định Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng có quyền phối hợp để

ra nghị quyết liên tịch

Từ những phân tích ở trên, có thể đưa ra một định nghĩa về VBQPPL như sau:

VBQPPL là một hình thức thể hiện của quyết định quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền, các cơ quan của tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo thể thức và thủ tục do pháp luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực thực hiện nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức,

cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định và được nhà nước bảo đảm thực hiện

Ở nước ta, trước thời điểm năm 2004 chưa có sự phân biệt giữa VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành với VBQPPL do CQĐP đặt ra Với mục đích phân định rõ các loại văn bản này, Quốc hội đã ban hành Luật 2004 tồn tại song song cùng với

47 Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2010), Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam,

Nxb Đại học Quốc gia TP Hồ Chí Minh, tr.608; Phạm Hồng Thái, (45), tr.55

48 Cao Vũ Minh (2015), “Bàn về một số nội dung trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, số 2/2015, tr.36-41

49 Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp 2013 được quy định tại Chương VI (từ Điều 86 đến Điều 93)

50 Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2010, Nguyễn Cửu Việt chủ biên), (47), tr 180

51 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr 164