Hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh đồng nai đến năm 2025

Sự cần thiết của việc chọn chủ đề nghiên cứu Trong quản lý, điều hành NSNN việc phân cấp ngân sách là nhiệm vụ quan trọng nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN qua việc phân công trách

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng

Tác giả luận văn

Quách Ngọc Lan

MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA

LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DANH DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 6

1.1 Lý luận chung về ngân sách nhà nước 6

1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước 6

1.1.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước 6

1.1.3 Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước 7

1.1.4 Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước 9

1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước 9

1.2 Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 12

1.2.1 Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 12

1.2.2 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN 13

1.2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 15

1.2.4 Quan điểm của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý NSNN 16

1.2.5 Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN 18

1.2.6 Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 19

1.2.7 Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN 19

1.2.8 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 22

1.3 Khái quát về phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam từ khi có luật NSNN

năm 2002 đến nay 24

1.3.1 Tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam 24

1.3.2 Kết quả đạt được và hạn chế của phân cấp quản lý NSNN Việt Nam 26 1.4 Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số quốc gia trên thế giới 29

1.4.1 Phân cấp quản lý NSNN cụ thể ở một số nước trên thế giới 29

1.4.2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới 30

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI TỪ KHI CÓ LUẬT NSNN NĂM 2002 ĐẾN NAY 33

2.1 Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai 33

2.1.1 Về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên 33

2.1.2 Về tình hình kinh tế - xã hội 34

2.1.3 Về trình độ quản lý hành chính - kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền: 36

2.2 Thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai từ khi có luật NSNN năm 2002 38

2.2.1 Phân cấp về quyền lực 38

2.2.1.1 Ban hành các văn bản về chế độ, chính sách của địa phương 38

2.2.1.2 Về tổ chức bộ máy làm công tác quản lý NSNN trên địa bàn 39

2.2.1.3 Về sự lãnh đạo của Đảng và tính chủ động của HĐND cấp tỉnh 41

2.2.1.4 Về công tác thanh, kiểm tra và giám sát cộng đồng 43

2.2.1.5 Về hoạt động kiểm toán nhà nước 43

2.2.2 Phân cấp về mặt vật chất 44

2.2.2.1 Nội dung cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN cho từng cấp ngân sách trong tỉnh Đồng Nai từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay 44

2.2.2.2 Kết quả thực hiện phân cấp quản lý thu – chi NSNN 49

2.2.2.3 Đánh giá việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh

Đồng Nai từ khi có luật NSNN năm 2002 57

2.2.3 Phân cấp về quản lý chu trình ngân sách 65

2.2.4 Vấn đề đặt ra 65

Chương 3: GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN THIỆN CÔNG TÁC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ĐẾN NĂM 2025 68

3.1 Quan điểm, mục tiêu phát triển KT - XH của Đảng và nhà nước tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 68

3.1.1 Quan điểm phát triển 68

3.1.2 Mục tiêu tổng quát 69

3.1.3 Các chỉ tiêu 69

3.2 Quan điểm, mục tiêu về hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai 70

3.2.1 Mục tiêu 70

3.2.2 Quan điểm 71

3.3 Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 72

3.3.1 Giải pháp về phân cấp quyền lực 72

3.3.1.1 Về ban hành các chế độ, chính sách của địa phương: 72

3.3.1.2 Về tăng cường vai trò lãnh đạo của các cấp ủy Đảng: 73

3.3.1.3 Về hoàn thiện tổ chức bộ máy làm công tác quản lý tài chính trên địa bàn: 73

3.3.1.4 Về nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND: 74

3.3.1.5 Về nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước: 74

3.3.1.6 Về tăng cường kiểm tra, giám sát 74

3.3.1.7 Về đổi mới và nâng cao chất lượng kiểm toán 75

3.3.2 Giải pháp về phân cấp vật chất 75

3.3.2.1 Giải pháp đối với một số tồn tại vướng mắc về Luật NSNN năm 2002

kéo dài đến nay 77

3.3.2.2 Giải pháp về phân cấp nguồn thu giữa các cấp NS tỉnh Đồng Nai những năm tiếp theo 77

3.3.2.3 Giải pháp về phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NS tỉnh Đồng Nai những năm tiếp theo 81

3.3.3 Giải pháp về phân cấp quản lý chu trình ngân sách 82

3.4 Kiến nghị 83

3.4.1 Đối với chính quyền Trung ương 83

3.4.1.1 Đề xuất và kiến nghị đối với một số tồn tại vướng mắc về Luật NSNN năm 2002 kéo dài đến nay 83

3.4.1.2 Đề xuất kiến nghị về tăng cường quản lý thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai 84

3.4.2 Đối với chính quyền Địa phương 85

KẾT LUẬN 88 TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

NSNN Ngân sách nhà nước

NSĐP Ngân sách địa phương

NSTW Ngân sách trung ương

HĐND Hội đồng nhân dân

Sở hửu nhà nước Bảo hiểm y tế Bảo hiểm xã hội Xây dựng cơ bản

GTGT Giá trị gia tăng

DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU

Bảng 2.1 Tổng sản phẩm trong tỉnh Đồng Nai theo giá hiện hành phân

Bảng 2.5 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP 49

Bảng 2.7 Tỷ trọng chi NSĐP các cấp trong tổng chi NSĐP 51

Bảng 2.9 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP 52

Bảng 2.11 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp trong tổng chi NSĐP 53

Bảng 2.13 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP 55

Bảng 2.15 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp trong tổng chi NSĐP 56

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của việc chọn chủ đề nghiên cứu

Trong quản lý, điều hành NSNN việc phân cấp ngân sách là nhiệm vụ quan trọng nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN qua việc phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện thu, chi ngân sách nhà nước phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Phân cấp NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia đều có những đặc thù khác nhau, bên cạnh đó, nó là giải pháp quan trọng vừa khai thác nguồn thu, vừa

sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực tài chính, ngân sách của nhà nước, mặt khác vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền ĐP

Đồng Nai là tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, trong những năm gần đây, có tốc độ phát triển công nghiệp hóa - hiện đại hóa khá cao, nền kinh tế của tỉnh phát triển theo hướng tăng trưởng bền vững Đạt được kết quả trên, có sự đóng góp quan trọng của việc điều hành, quản lý ngân sách, việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN gắn nhiệm vụ thu với yêu cầu phát triển cơ cấu kinh tế xã hội, từ đó, giúp Đồng Nai luôn có số thu NSNN năm sau cao hơn năm trước và là một trong sáu

ĐP có đóng góp số thu về NSTW cao trên cả nước

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai vẫn còn một số hạn chế: Một số quy định của Luật Ngân sách chưa phù hợp với tình hình thực tế của ĐP, như: tỷ lệ điều tiết ngân sách cho ĐP giảm dần theo từng giai đoạn làm nhu cầu chi bị thiếu hụt; chưa có quy định bổ sung nguồn cho ngân sách cấp dưới khi bị thiếu hụt; thu xuất nhập khẩu điều tiết về TW 100% nên chính quyền

ĐP chưa xem trọng nguồn thu này; nhiều chính sách phát sinh từ TW nhưng NSĐP phải đảm bảo kinh phí thực hiện Bên cạnh đó, thu NSNN trên địa bàn cao nhưng tỷ lệ điều tiết về NSĐP còn hạn chế; dịch vụ ngoài quốc doanh Tỉnh chưa phân cấp mạnh nguồn thu cho cấp huyện; nhiệm vụ đầu tư xây dựng tuy được phân cấp mạnh nhưng cấp huyện khó khăn trong cân đối nguồn thực hiện vì có 10/11 đơn vị cấp huyện còn được hỗ trợ cân đối từ ngân sách cấp tỉnh… Những hạn chế trên cần thiết phải nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ lý luận cũng như thực tiễn của phân cấp quản lý NSNN

Vì vậy, việc chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên

địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025” nghiên cứu nhằm chỉ ra những mặt hạn chế cùng với nguyên nhân của nó, đề xuất số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội đến năm 2025

2 Tổng quan nghiên cứu đề tài

Những nội dung liên quan đến chính sách, công tác phân cấp quản lý NSNN đã được một số tác giả nghiên cứu dưới góc độ đối tượng, phạm vi và thời điểm khác nhau Các công trình nghiên cứu của các tác giả được công bố dưới dạng đề tài, chuyên đề, khảo sát và các bài đăng trên các tạp chí, sách, báo… tiêu biểu, như:

- PGS.TS Võ Kim Sơn (2004) với tác phẩm sách “Phân cấp quản lý nhà nước

- Lý luận và thực tiễn" do NXB Chính trị quốc gia ấn hành năm 2004, với nội dung

đánh giá tình hình thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam theo thẩm quyền

và theo nguồn thu, nhiệm vụ chi, từ đó, nêu ra một số phương hướng và giải pháp thực hiện cụ thể;

- PGS.TS Lê Chi Mai (2006) với tác phẩm sách “Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp” do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành và Đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của TS

Lê Toàn Thắng thực hiện năm 2013 Hai tác giả đều có nội dung chính đề cập đến tình hình phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam, thẩm quyền sử dụng ngân sách của địa phương, đồng thời, đưa ra một số giải pháp thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả quản lý

- TS Vũ Sỹ Cường (2012), với đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam

và định hướng đổi mới” Đề tài phân tích thực trạng của phân cấp quản lý ngân sách

của Việt Nam, từ đó, đánh giá những hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước và nêu

ra một số hướng cải cách

- Thạc sĩ Trần Vũ Hải (2013) với bài viết “Thực tiễn áp dụng pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và phương hướng hoàn thiện”

đăng trên Tạp chí Luật học, số tháng 3/2013 Tác giả dựa trên nguyên tắc phân chia thẩm quyền và định mức thu, chi NSNN, đưa ra một số đề xuất nhằm hoàn thiện chính sách và pháp luật về phân cấp quản lý NSNN Việt Nam

- TS Lê Văn Hoạt - Phó Chủ tịch HĐND thành phố Hà Nội (2014) có bài viết

về “Phân cấp ngân sách nhà nước dưới góc nhìn từ quản lý ngân sách địa phương”

được trình bày trong Hội thảo về “Định hướng sửa đổi Luật NSNN – Kinh nghiệm quốc tế” Tác giả đánh giá thực trạng và một số tiến bộ trong thực hiện phân cấp quản

lý ngân sách theo Luật NSNN 2002, đồng thời, cũng chỉ ra mặt hạn chế và một số giải pháp cải cách để hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách

Nhìn chung trên những bình diện khác nhau, các tác giả đã nghiên cứu một cách cơ bản, đi sâu, làm rõ và đưa ra những luận cứ khoa học cùng với những kinh nghiệm thực tiễn để thực hiện tốt công tác phân cấp NSNN, tập trung vào các vấn đề chính sau: Nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực khác nhau; nghiên cứu mới tập trung vào hệ thống giải pháp đổi mới công tác quản lý ngân sách nói chung; xem xét vấn đề phân cấp quản lý NSNN song chủ yếu mới tiếp cận dưới giác độ quy định pháp luật về phân cấp mà chưa đi sâu phân tích việc thực hiện các quy định trên thực tế Đây là nguồn tư liệu quý giá giúp tác giả kế thừa trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình

Tuy nhiên, việc nghiên cứu vấn đề về hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 chưa có tác giả nào thực hiện Vì vậy, tác giả mạnh dạn nghiên cứu vấn đề này với mong muốn góp phần vào luận giải những vấn đề mà lý luận và thực tiễn đã đặt ra

3 Mục tiêu đề tài

- Mục tiêu tổng quát:

Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai từ khi bắt đầu thực hiện Luật Ngân sách nhà nước cho đến nay Phân tích sự cần thiết tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh để phát triển kinh tế

xã hội trên địa bàn Mục tiêu nhằm hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Đối tượng: Ngân sách nhà nước tỉnh Đồng Nai là những vấn đề lý luận,

chính sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm

vụ chi ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai

- Phạm vi: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của chính quyền các cấp trên

địa bàn tỉnh Đồng Nai

- Thời gian nghiên cứu: Từ khi Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi (năm 2002)

có hiệu lực thi hành (năm 2004) đến nay và đề xuất các giải pháp, kiến nghị cho thời

+ Nắm bắt tổng quan về tình hình phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách

các cấp chính quyền địa phương và phân tích được thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn từ năm 2004 – 2006; từ 2007 - 2010; từ 2011- 2015

+ Phân tích mục tiêu, phương hướng về phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, từ đó đề ra được các giải pháp hoàn thiện và các điều kiện để thực hiện các giải pháp

6 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận:

Vận dụng những nguyên lý, quan điểm phương pháp luận của chủ nghĩa Mác –

Lê nin của Đảng ta vào quá trình phân tích, đánh giá phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai

- Phương pháp cụ thể:

Sử dụng phương pháp phân tích các tài liệu, phương pháp quan sát, phương pháp thống kê số liệu Đặc biệt là phương tổng hợp- phân tích so sánh để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu

Các số liệu sử dụng là số liệu thứ cấp được thu thập từ Cục Thống kê tỉnh, HĐND tỉnh, UBND tỉnh, sở Tài chính và các báo cáo tổng kết của các ngành, địa phương trên địa bàn tỉnh

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, chữ viết tắt và tài liệu tham khảo Nội dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương:

Chương I: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước

Chương II: Thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

trên địa bàn tỉnh Đồng Nai trong thời gian qua

Chương III: Giải pháp cơ bản hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025

CHƯƠNG 1

LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Lý luận chung về ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử, gắn liền với sự

ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, là bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước Thuật ngữ "NSNN" được sử dụng rộng rãi trong đời sống

KT, XH ở mọi quốc gia Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, có nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu

Các nhà kinh tế của Nga quan niệm: “NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định” Theo tự điển bách khoa toàn thư của Pháp cho rằng: “NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm” Còn theo từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc định nghĩa: “NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định”

Ở Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ tại điều 1 của Luật NSNN được

Quốc hội khoá XI nước CHXHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước"

Khi nói đến NSNN, người ta thường đề cập tới 03 đặc tính cơ bản:

- Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện

- Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi

- Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định

Xét về nội tại thì NSNN được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước

Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng

tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một

số năm Hàng năm, Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời, dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính từ quỹ NSNN và dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn

Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể KTXH Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước

Tóm lại: Qua nghiên cứu các quan điểm của thế giới và Việt Nam, trong luận

văn này khái niệm về NSNN được hiểu: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

1.1.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước

Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó là:

Một là, tính quyền lực: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt

với quyền lực kinh tế, chính trị và việc thực hiện các chức năng của nhà nước Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân

tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu, chi của NSNN

Hai là, tính pháp định: Các hoạt động thu, chi NSNN được tiến hành trên cơ sở

những luật, lệ nhất định, đó là các Luật thuế, các chế độ thu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhà nước ban hành Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là yếu tố khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể KT, XH

Xuất phát từ đặc điểm trên, NSNN nổi lên 02 đặc trưng cơ bản đó là:

Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc được quy định bởi

pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật

Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không

được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay)

1.1.3 Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước

- Chức năng của ngân sách nhà nước bao gồm:

Một là, ổn định kinh tế vĩ mô: NSNN là công cụ trọng yếu đảm bảo ổn định

kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát giảm thất nghiệp

Hai là, phân bổ nguồn lực trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực

vào những lĩnh vực, địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời, có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế

Ba là, phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân phối và

phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế

sự phân hóa XH, bất bình đẳng về thu nhập, đảm bảo sự công bằng hợp lý và sử dụng một cách kịp thời, hiệu quả nguồn thu nhập của XH thông qua công cụ thuế và công

cụ chi tiêu

Bốn là, điều chỉnh kinh tế: Trong nền kinh tế, chính sách tài khoá có thể kích

thích tổng cầu để có tác động đến tăng trưởng kinh tế nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng Do đó, đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ NSNN một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế

Bốn chức năng nêu trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của NSNN trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô

- Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện:

Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước: Để quản lý các hoạt động KT - XH, nó có vị trí quan trọng góp phần định

hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu KT mới, thúc đẩy tăng trưởng KT ổn

định và bền vững

Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể,

nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà

nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô Nó góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường Chính vì vậy, thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia

- Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện:

Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước: Để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí quan trọng góp phần định

hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

ổn định và bền vững

Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể,

nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà

nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô Nó góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường Chính vì vậy, thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia

1.1.4 Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước

Để phát huy vai trò, chức năng của NSNN trong đời sống KT-XH, trong quản

lý NSNN có một số nguyên tắc cơ bản như sau:

Một là, thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước CHXHCN Việt

Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều

tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”

Trong hoạt động ngân sách nguyên tắc này có tầm quan trọng đặc biệt vừa đảm bảo sự thống nhất ý chí, lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hoá dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia vừa phát huy tính chủ động sáng tạo của ĐP, tổ chức, cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể Tập trung không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở TW mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền ở ĐP, ngành, đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia

Hai là, công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, minh

bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu Quản lý ngân sách phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước Quy tắc chung về tính minh bạch bao gồm:

- Đảm bảo tính toàn diện: Có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách

đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định

- Đảm bảo tính khách quan độc lập: Các đơn vị, tổ chức và cá nhân có sử

dụng NSNN phải công khai dự toán, quyết toán ngân sách theo nội dung, biểu mẫu và thời gian công khai theo quy định

Ba là, đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân

dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả

- Khả năng điều trần: Là yêu cầu đối với cán bộ quản lý và các quan chức định

kỳ phải trả lời các câu hỏi về thu, chi ngân sách và kết quả đạt thu, chi đó

- Khả năng gánh chịu hậu quả: Là chịu trách nhiệm trước pháp luật về những

sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra

Bốn là, đảm bảo cân đối: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là

sự hài hòa hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ) Đảm

bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi cụ thể Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành chế độ chính sách mới làm tăng chi ngân sách phải có nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp

1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu

cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT-XH của đất nước Hệ thống NSNN gồm: NSTW và NSĐP

Theo mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay, NSĐP gồm có: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)

Hình 1.1 Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước

(Nguồn: Theo luật Ngân sách nhà nước năm 2002)

1.2 Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Theo một số tác giả “phân cấp" chính là phân quyền giữa TW và ĐP Phân cấp

là phân ra, chia thành các cấp, các hạng Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản

lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất

từ TW đến cơ sở

Có quan niệm cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: Hướng nằm ngang là

sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc

là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau

Lại có ý kiến khác cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng ý phân biệt nó với phân cấp Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”

Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu

về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất

Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: TW, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa TW với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền ĐP với nhau

Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõ hơn cho ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên tắc “chính quyền TW quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định

từ yêu cầu thực tế Đối với một số lĩnh vực khác, TW trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho ĐP quản lý” Cũng với tinh thần đó mà hiện nay, phân cấp

được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm đạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả quản lý Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội dung phân định thẩm quyền của từng cấp, nói một cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp chính quyền)

Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà nước như sau: “Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước”

Tóm lại: Trong luận văn này, phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm

vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá trình tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước

1.2.2 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN

Như chúng ta đều biết, một trong các giải pháp quan trọng để quản NSNN đạt hiệu quả nhằm phát triển KT - XH của một quốc gia, cần thiết phải có sự phân cấp quản lý NSNN Đối với nước ta, chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ra đời từ năm

1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTW và chính quyền ĐP trong quản lý NSNN Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN thể hiện:

Một là, tính tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp:

NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền ĐP, mỗi cấp chính quyền đều có cấp ngân sách mang tính độc lập, có nhiệm vụ thu và chi cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống

Hai là, để tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp

chính quyền: Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi

quyền lực vào chính quyền TW, Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền TW toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của NSĐP Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay nhà nước TW để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ ĐP

Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào TW và đặc biệt là nguồn lực có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân Do đó, trên thực tế các nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền ĐP Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng cục bộ, ĐP, vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền ĐP phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo trong quá trình phát triển KT – XH trên địa bàn Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài, giao cho ĐP quản lý sẽ hiệu quả hơn

Ba là, để khai thác đầy đủ, kịp thời và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính của đất nước: Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn hoạt động của NSNN với

hoạt động KT, XH một cách cụ thể nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng công bằng, hợp lý, tiết kiệm,

có hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT- XH của đất nước Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền từ TW đến ĐP mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, ĐP trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan

hệ giữa các cấp chính quyền, giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò

là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN; phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý KT - XH ngày càng hoàn thiện

Tuy nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách, nhiều vấn đề có thể nảy

sinh: mất công bằng, tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo tuân thủ triệt để các chính sách tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia, những nội dung này cũng cần được tính đến và có giải pháp khắc phục

Tóm lại: Phân cấp ngân sách đúng đắn, hợp lý là giải quyết tốt mối quan hệ

giữa chính quyền Nhà nước TW và ĐP trong việc quản lý, điều hành NSNN và là một trong các giải pháp quan trọng để quản lý NSNN đạt hiệu quả

1.2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN

Một là, về đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương: Đây là một nhân

tố có tính đặc thù được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như: miền núi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay có điều kiện

KT đặc biệt (như: lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, phát triển khu cụm công nghiệp, dầu mỏ, khoáng sản ) hoặc có điều kiện XH đặc biệt (như: dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị ) Ở những vùng, ĐP này có thể coi là một đối tượng đặc biệt, dẫn tới có nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp

Trong điều kiện tình hình KT-XH ở ĐP không có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định Ngược lại, khi nền KT-XH bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển KT, chi cho an ninh quốc phòng và giải quyết các vấn đề XH phải thay đổi theo chiều hướng khác Vì vậy, việc phân cấp quản lý NSNN cũng phải thay đổi cho phù hợp

Trong điều kiện xu thế hội nhập KT quốc tế và toàn cầu hoá nền KT thế giới,

về cơ bản Nhà nước không can thiệp sâu và trực tiếp vào nền KT mà chỉ đóng vai trò

là người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền KT ở tầm vĩ mô Việc đầu tư trực tiếp vào nền KT bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi XH Vì vậy, đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN

Hai là, về tính chất cung cấp hàng hoá công cộng: Hàng hoá công cộng được

hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng nó của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng của các chủ thể khác Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng

hoàn toàn độc lập với các chủ thể khác cùng sử dụng

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừa phải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp các dịch vụ công cộng cho XH Hàng hoá công cộng được cung cấp ở phạm vi quốc gia: Quốc phòng,

an ninh, phát thanh, truyền hình TW; ở phạm vi ĐP: Đài phát thanh truyền hình, đường giao thông, khu vui chơi thể thao của các cấp chính quyền ở ĐP… Đây là điều kiện vật chất để được phân chia nguồn lực từ NSNN, là nhân tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp trong bộ máy chính quyền TW và ĐP trong việc cung cấp hàng hoá công cộng

Ba là, về trình độ quản lý hành chính, kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền: Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh

yêu cầu hình thành những cấp NSNN tương ứng với từng cấp hành chính đó Tùy theo đặc thù của từng ĐP có thể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc cho phép toàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyển giao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh

Những cách thức chuyển giao đó không diễn ra một cách tuỳ tiện mà nó phụ thuộc vào trình độ quản lý hành chính - kinh tế - xã hội của mỗi cấp chính quyền đảm bảo đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành NSNN được phân cấp

1.2.4 Quan điểm của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn định, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của TW và ĐP Vì vậy, Nghị quyết Hội nghị TW 9 (khoá IX) thể hiện: “Phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho

ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” Qua đó, cho thấy quan điểm của Đảng trong việc đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng KT và giải quyết các vấn đề XH bức xúc, mà còn khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền ĐP làm chủ ngân sách cấp mình

Bên cạnh đó, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền

ĐP, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, Nghị quyết Hội nghị TW 9 (khoá IX) đề ra: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa TW và ĐP trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của TW đối với ĐP và khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các ĐP”

Trên quan điểm chỉ đạo của Đảng, Chính phủ đã xây dựng Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, đề ra nhiệm vụ: “Định rõ những loại việc ĐP toàn quyền quyết định, những loại việc trước khi ĐP quyết định phải có ý kiến của TW và những việc phải thực hiện theo quyết định của TW” Qua

10 năm triển khai thực hiện, nhiều nội dung phân cấp quản lý đã được thể chế hóa bằng các VBQPPL chuyên ngành và các Nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ và các

cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện Về cơ bản, các quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền ĐP đã được các ĐP thực hiện tương đối thống nhất và có hiệu quả, nâng cao tính chủ động cho chính quyền ĐP trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở ĐP, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm KT - XH cụ thể của ĐP, góp phần giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân tại ĐP

Tuy nhiên, các giải pháp tăng cường phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền

ĐP, một mặt còn thiếu tính đồng bộ, chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền ĐP; chính quyền ĐP các cấp chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động, năng động trong việc thực hiện các nhiệm vụ mà ĐP có khả năng làm được, mặt khác, một số nhiệm vụ cần quản lý tập trung, thống nhất lại được chuyển giao cho chính quyền ĐP, làm giảm hiệu quả quản lý của nền hành chính nhà nước Đồng thời, sự khác nhau về mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền thành phố với chính quyền tỉnh, chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh với chính quyền huyện, cũng như chính quyền thị trấn, phường và chính quyền xã chưa được làm rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ

chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật, nhưng thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định một cách tương xứng

Chính vì vậy, ngày 8/11/2011 Chính phủ ban hành NQ 30c/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đã đề ra: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất tài nguyên khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành”

Căn cứ vào các yếu tố đặc thù và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, các

dự báo có liên quan đến công tác phân cấp quản lý NSNN trong thời gian tới ở Việt Nam có thể là: Quy mô NSNN tăng lên cùng với sự tăng trưởng kinh tế; xu hướng cải cách hành chính nhà nước theo hướng phân cấp trở nên rõ ràng hơn

1.2.5 Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN

Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của chính quyền các cấp nhằm phục vụ tốt nhiệm vụ phát triển KT, đảm bảo an ninh quốc phòng, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy nền KT thị trường định hướng XHCN, hội nhập KT quốc tế và khu vực phát triển, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính

Hai là, tạo sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, VBQPPL gắn với đổi

mới và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực, khả năng điều tiết vĩ mô nền KT, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển KT ở từng ĐP

Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp

chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý

Bốn là, tạo mối liên kết đồng thuận giữa nội bộ trong ngành tài chính như cơ

quan tài chính, thuế, KBNN; giữa ngành tài chính và các ngành chức năng khác với chính quyền các cấp trong quản lý NSNN

1.2.6 Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Một là, là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ TW đến ĐP: NSNN cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ

TW đến ĐP hoạt động Tuy nhiên, phân cấp quản lý NSNN không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ TW đến các ĐP

mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng ĐP trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa NSNN tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô NSNN

Hai là, có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô nền KT của nhà nước thông qua chính sách tài khoá: Mức độ phân cấp giữa TW và ĐP có tác động

lớn đối với mục tiêu điều chỉnh KT bằng chính sách tài khoá của nhà nước Nếu mức

độ phân cấp tập trung về phía TW lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía ĐP nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi ĐP được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi NSĐP được mở rộng và linh hoạt hơn Chính vì vậy, cần xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cao

1.2.7 Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN

Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN là

Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn: Mỗi đơn vị hành chính có

chức năng và nhiệm vụ quản lý KT-XH theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp chính quyền Do đó, cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy mô nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp ngân sách hay chỉ là một đơn

vị dự toán Phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực trạng nền KT và phải được đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu

KT, cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trưởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu nhập Thực trạng KT mỗi ĐP sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở ĐP đó Vì vậy, phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả

- Khi phân cấp nguồn thu phải chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khai thác nguồn thu phải phù hợp điều kiện, đặc điểm của từng vùng: Nguồn thu

gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách cấp Chính quyền đó; phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm nhiệm vụ chi được giao; hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên và phân cấp cho nhiều cấp ngân sách đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ; bảo đảm tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ

lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia; trên cơ sở nguồn thu ngân sách các cấp được hưởng, ngân sách các cấp lập dự toán thu NSNN trên địa bàn và dự toán chi NSĐP theo nguyên tắc NSĐP không được bội chi nên khi cân đối NSĐP

- Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH của mỗi cấp chính quyền ĐP, đặc biệt là những vấn đề liên quan mật thiết đến đời sống dân cư trên địa bàn: Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào ngân sách cấp đó đảm

bảo; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; trường hợp

cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ

- Cần nâng cao năng lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phân cấp mạnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP: Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính

quyền ĐP do HĐND cấp tỉnh quyết định, thời gian thực hiện phân cấp này phải phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở ĐP; cấp xã được tăng cường nguồn thu, phương tiện và cán bộ quản lý tài chính - ngân sách để quản lý tốt, có hiệu quả các nguồn lực tài chính trên địa bàn được phân cấp

NSNN là tiền của công dân đóng góp, việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả phụ thuộc rất nhiều yếu tố, song yếu tố năng lực và trình độ quản lý của chính quyền các cấp đóng vai trò quan trọng Trong quá trình phân cấp quản lý ngân sách nếu không tính đến năng lực quản lý, điều hành của chính quyền ĐP sẽ có khả năng làm phương hại đến lợi ích quốc gia, không những sử dụng không có hiệu quả, không phát huy được vai trò của NSNN trong việc thúc đẩy phát triển KT - XH của địa phương

mà còn gây thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính quốc gia

Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của TW và vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất: Trong nền KT thị trường, NSTW ngoài việc thực hiện các

nhiệm vụ lớn, quan trọng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển còn phải tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động KT, thực hiện ổn định KTvĩ mô

Để thực hiện nhiệm vụ, mỗi cấp chính quyền cần có nguồn lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính lớn hơn cấp dưới nhưng phải đảm nhận cấp kinh phí đáp ứng cho các nhiệm vụ, yêu cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến quốc gia hoặc phạm vi lãnh thổ rộng lớn hơn Ngân sách các cấp chính quyền ĐP phải nâng cao tính chủ động sáng tạo trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của ĐP, làm cho nguồn lực tài chính quốc gia thêm dồi dào Muốn vậy ngân sách các cấp chính quyền ở ĐP phải có vị trí độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất

Ba là, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN, tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu nhập quốc dân sử dụng trên từng vùng, từng ĐP: Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các ĐP, trong quá

trình phân cấp cần được sử dụng phương pháp điều hoà ngân sách, tức là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi hệ thống ngân sách, chuyển một phần

số thu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới Thông qua hai phương pháp bổ sung cân đối và có mục tiêu để chính quyền cấp trên hỗ trợ đối với chính quyền cấp dưới:

- Bổ sung cân đối thu, chi ngân sách: Nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp

dưới cân đối nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh được giao Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở

ĐP được xác định theo nguyên tắc: Số chênh lệch giữa số chi và nguồn thu ngân sách cấp dưới

- Bổ sung có mục tiêu: Nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các chính

sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách; thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao các cơ quan ĐP; thực hiện các mục tiêu, công trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển KT - XH của ĐP nhưng chưa đủ nguồn

- Hỗ trợ một phần để xử lý khó khăn đột xuất: Khắc phục thiên tai, hoả hoạn,

tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính của ĐP nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu; thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác; thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền qua chi ngân sách vào đầu tư cơ sở hạ tầng KT - XH

1.2.8 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN cơ bản gồm 3 nội dung chủ yếu như sau:

Một là, về quyền lực: Trong quản lý NSNN, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn,

định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng Đó không chỉ là một trong những căn

cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn

là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi

cấp chính quyền Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó, định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSNN

Về cơ bản, NNTW giữ vai trò quyết định các loại thu thuế, phí, lệ phí, vay nợ

và các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước

HĐND cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền

ĐP và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định pháp luật; việc huy động vốn

để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh Được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở ĐP Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các

sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, KT, XH giữa các vùng miền trong cả nước

NSTW hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của ĐP: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia: thuế thu nhập DN của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng thời, đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất chiến lược, quan trọng của quốc gia: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng KT-XH, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do TW quản lý và hỗ trợ các ĐP chưa cân đối được thu, chi ngân sách

NSĐP được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại ĐP: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

Nhiệm vụ chi NSĐP gắn liền với nhiệm vụ quản lý KT-XH, quốc phòng, an

ninh do ĐP trực tiếp quản lý Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của ĐP, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng ĐP

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu

Ba là, phân cấp về quản lý chu trình ngân sách, tức là phân công, phân định trách nhiệm, quyền hạn trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN: Phân cấp quản lý

NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước trong một chu trình NSNN gồm tất cả các khâu: lập ngân sách, duyệt, thông qua tới chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra ngân sách Yêu cầu của nội dung này đặt ra là giải quyết mối quan hệ về mức độ tham gia, điều hành và kiểm soát của các cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan chuyên môn trong từng khâu quản lý chu trình ngân sách

HĐND các cấp có quyền hạn, trách nhiệm trong việc quyết định dự toán NSĐP; phân bổ NSĐP; phân bổ dự toán chi cho các sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực

cụ thể; quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới; phê chuẩn quyết toán ngân sách Ngoài ra, HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ: Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở ĐP; Quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP đối với phân NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa NSTW với NSĐP và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở ĐP

1.3 Khái quát về phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam từ khi có luật NSNN năm 2002 đến nay

1.3.1 Tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam

Sau khi ban hành luật NSNN năm 2002 đến nay, chủ trương phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng đã và đang được thực hiện mạnh mẽ Phân cấp về quản lý NSNN ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết định của TW và quyền chủ động của các ĐP trong việc thực hiện các nhiệm vụ ngân sách

Các ĐP ngày càng được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách

Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay, gồm có: phân cấp nhiệm vụ thu và chi NSNN Các cấp ngân sách của Việt nam được thiết kế theo mô hình ngân sách cấp trên bao hàm ngân sách các cấp dưới NSNN được chia thành NSTW và NSĐP

- Về phân cấp thu ngân sách giữa TW và ĐP

Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: các khoản thu NSTW hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; các khoản thu được phân cấp cho NSĐP 100% Cụ thể :

+ Các khoản thu NSTW hưởng 100%: Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập DN của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản thuế, thu khác từ dầu, khí theo quy định Chính phủ; các khoản thu khác theo quy định pháp luật

+ Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP: Thuế GTGT; thuế thu nhập DN; thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài; thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; thuế bảo vệ môi trường Tỷ lệ phân chia NSTW và ĐP được giữ cố định trong giai đoạn từ 3 - 5 năm với mục tiêu giúp chính quyền ĐP có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình

+ Các khoản thu NSĐP hưởng 100%: Thuế nhà, đất; thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; thuế môn bài; thuế sử dụng đất nông nghiệp và phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất; tiền cho thuê đất; tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc

sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động XSKT; các khoản thu khác theo quy định pháp luật

NSĐP cũng được nhận một khoản thu quan trọng là thu từ chuyển giao NSTW cho ĐP gồm: Bổ sung cân đối ngân sách (với những ĐP chưa thể tự cân đối ngân sách) và bổ sung có mục tiêu

- Về phân cấp chi ngân sách nhà nước giữa TW và ĐP

Nguyên tắc thực hiện phân cấp chi NSNN giữa TW và ĐP:

+ NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những ĐP chưa cân đối được thu, chi ngân sách NSTW chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng,

an ninh quốc gia…

+ HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn NSĐP có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ

+ Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp

1.3.2 Kết quả đạt được và hạn chế của phân cấp quản lý NSNN Việt Nam

- Kết quả đạt được của phân cấp quản lý ngân sách

Một là, phát huy cao độ tính tự chủ của ĐP trong quản lý, tích cực thực hiện

các biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối thực hiện nhiệm vụ chi NSĐP Góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong quản lý tài chính; chấm dứt tình trạng các cấp huyện, xã quy định nhiều khoản thu trái với pháp luật

Hai là, có tác dụng khuyến khích các tỉnh đẩy mạnh phát triển KT- XH ĐP và

có ảnh hưởng tích cực tới quá trình xóa đói giảm nghèo

Ba là, là cơ sở để từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của

chính quyền các cấp trong thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến NSNN

- Những bất cập hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách

Một là, hạn chế tính độc lập của ngân sách cấp dưới,tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng: Cơ cấu ngân sách

mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên, tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên nhưng hạn chế tính độc lập của ngân sách cấp dưới Quan trọng hơn là tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu

phân định trách nhiệm rõ ràng, vì ngân sách cấp dưới vừa phải phụ thuộc vào ngân sách cấp trên vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong

hệ thống ngân sách lồng ghép Trong khi đó, ngân sách cấp trên cũng không thể quản

lý được chặt chẽ ngân sách cấp dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn

về các sai lầm của cấp dưới

Hai là, quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi trong phân cấp quản lý NSNN chưa tương xứng: Xét về bản chất, phân cấp quản lý NSNN bao gồm sự phân

chia 2 loại quyền, đó là quyền quyết định và tổ chức thực thi Thực tế ở Việt Nam mới thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về TW ĐP chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà TW quy định khung hoặc mang tính đặc thù của ĐP, không khuyến khích các

ĐP khai thác lợi thế và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của

ĐP

Ba là, nguồn thu được giữ lại chưa tương xứng với nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền ĐP: Tỷ trọng chi của NSĐP trong tổng chi NSNN tăng lên đáng kể,

nhưng nguồn thu được giữ lại chưa tương xứng với nhiệm vụ chi vì nhiệm vụ chi của

ĐP ngày càng nhiều nhưng nguồn thu được giữ lại được tăng lên chủ yếu để thực hiện nhiệm vụ bổ sung từ TW; phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở ĐP mà chủ yếu phân bổ dựa trên những định mức cũ không còn phù hợp; theo Luật NSNN không dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp qui định của Chính phủ) nhưng trên thực tế, hầu hết các ĐP còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan TW ở ĐP (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn Từ đó, gây áp lực cho NSĐP, nhất là trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiểm toán công tác quản lý sử dụng NSĐP

Bốn là, còn tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền cấp dưới vào cấp trên: Việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh để tăng quyền quyết định và sự chủ động

cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng ĐP nhưng vô hình chung lại tạo

ra tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền cấp dưới vào cấp trên Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ hạn chế

quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp

xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình

Năm là, việc lập dự toán và quyết toán ngân sách ở các cấp dưới còn mang tính hình thức: Quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn nhưng thời gian thực hiện

tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán, quyết toán ngân sách ở cấp dưới mang tính hình thức, vì trên thực tế, cấp tỉnh không thể chờ từng xã, huyện tổng hợp lên mà thường chủ động lập dự toán ngân sách của ĐP trên cơ sở số kiểm tra được giao; lên quyết toán ngân sách trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh và một số điều chỉnh trên thực tế trong quá trình thực hiện Nhưng nội dung này, còn thiếu chế tài đảm bảo thực hiện đúng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm làm giảm hiệu lực, thậm chí làm vô hiệu hóa các quyết định phân cấp ngân sách

Sáu là, việc chấp hành kỷ luật ngân sách của các ĐP còn nhiều yếu kém trong việc huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng: Theo Luật NSNN, các ĐP huy động vốn đầu

tư cơ sở hạ tầng được đồng nhất với mức dư nợ cho các ĐP là không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh là chưa hoàn toàn hợp

lý vì qua kết quả kiểm toán cho thấy, việc chấp hành kỷ luật ngân sách của các ĐP còn nhiều yếu kém và là một trong những nguyên nhân, dẫn đến, không cân đối được nhiệm vụ chi ngân sách và yêu cầu phát triển KT-XH của ĐP

Tóm lại: Để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nguồn lực ngân sách trong

bối cảnh Việt Nam đang đồng thời thực hiện đổi mới mô hình tổ chức chính quyền

ĐP theo quy định của Hiến pháp 2013 và đổi mới phân cấp ngân sách trong việc thực hiện Luật NSNN (2015), thì phân cấp quản lý ngân sách cần hướng tới những yêu cầu sau: thiết kế lại hệ thống NSNN; trao cho ĐP quyền tự chủ cao hơn trong quyết định

và quản lý nguồn thu; điều chỉnh các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách; mở rộng quyền tự chủ của ĐP trong quyết định chi tiêu; đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách; tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp ĐP, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa

1.4 Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số quốc gia trên thế giới

1.4.1 Phân cấp quản lý NSNN cụ thể ở một số nước trên thế giới

- Phân cấp quản lý NSNN tại Pháp:

Luật thuế ĐP của Pháp mở ra một giai đoạn quyết định quyền tự chủ của các

ĐP về thuế Theo đó, Hội đồng tỉnh, Hội đồng xã và Hội đồng hợp tác liên xã có chế

độ thuế riêng, hàng năm được biểu quyết mức thuế suất của các loại thuế đất, thuế cư trú và thuế nghề nghiệp Để giới hạn quyền của các ĐP, luật quy định mức thuế suất trần để tham chiếu và khống chế chặt chẽ việc thay đổi thuế suất Các nguồn thu của

ĐP bao gồm:

+ Thuế ĐP: Dựa trên các cơ sở tính thuế liên quan đến đất đai và các trang thiết

bị hữu hình của DN Thuế ĐP chủ yếu là thuế trực thu với bốn loại thuế chính (thuế nghề nghiệp, thuế nhà ở, thuế thổ trạch và thuế đất) chiếm 75% tổng thu thuế của ĐP Mỗi ĐP được quyền xác định thuế suất của các loại thuế ĐP nhưng phải tuân thủ một

số quy định chung nhằm hạn chế việc tăng thuế Nếu chính quyền thi hành một số chính sách thuế quá hà khắc sẽ bị nhân dân truất phế thông qua bầu cử

+ Trợ cấp của TW: Các khoản trợ cấp của TW là nguồn tài chính chủ yếu của

ĐP Tổng cộng các khoản hỗ trợ tài chính của nhà nước hàng năm cho ĐP lên đến khoảng 55 tỷ euro và được thực hiện qua nhiều kênh: Hỗ trợ trang thiết bị và đầu tư, đây là khoản trợ cấp mang tính truyền thống của Nhà nước; trợ cấp một phần nhằm thực hiện nguyên tắc bù đắp tài chính cho việc chuyển giao một số chức năng của TW cho ĐP; trợ cấp tổng thể về hoạt động là khoản được ấn định từng năm theo luật định, theo một tỷ lệ trích tính trước từ khoản dự định thu thuế GTGT

+ Các khoản thu từ kinh doanh và từ các tài sản công: Các khoản thu từ kinh doanh gồm các lệ phí, phí hoặc thuế phải trả cho các dịch vụ công Trong số các dịch

vụ này, một số có thể thu dưới dạng nhượng quyền, số công hoặc cho thầu

Luật pháp bắt buộc các ĐP phải thực hiện cân đối ngân sách, để thực hiện cân đối, các ĐP có thể tự do đi vay Tổng số vay nợ hàng năm phải thấp hơn tổng sổ chi cho trang thiết bị và vay nợ phải được dùng để đầu tư Luật còn quy định: ĐP được tự

do vay các khoản dưới 500 triệu euro; Nếu vay từ 500 triệu - 1 tỷ euro phải được Ban thư ký của ủy ban ngân hàng phê chuẩn; lớn hơn 1 tỷ euro phải thông qua 1 số cơ sở chuyên môn về tín dựng

- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Philippin:

Là nước thực hiện chính sách phân cấp rõ ràng trong một thời gian lâu nhất tại khu vực Đông Á Tài chính Philippin tuân theo Luật chính quyền ĐP năm 1991, chính quyền ĐP có quyền đặt mức thuế và thu thuế Có hai loại thu:

+ Khoản thuế của chính quyền ĐP do ĐP tự phát huy sáng kiến khai thác các nguồn lực của ĐP

+ Khoản thu do Chính phủ điều tiết từ NSTW (thường chiếm khoảng 40% quỹ tài chính do TW quản lý)

Nguyên tắc phân bổ NSTW cho ĐP: 50% tính theo dân số; 25% tính theo diện tích đất của ĐP; 25% chia đều bình quân cho tất cả các đơn vị hành chính

Theo Luật chính quyền ĐP, cấp tỉnh có quyền quyết định thuế suất và thu các loại thuế sau: Thuế tài sản cố định; thuế chuyển nhượng tài sản cố định; thuế kinh doanh, in ấn, phát hành; thuế đối với các ngành nghề kinh doanh độc quyền; thuế khai thác tài nguyên ĐP; thuế các ngành nghề: bác sĩ, luật sư; thuế vui chơi, giải trí; thuế chuyên chở hàng hóa Trách nhiệm đánh thuế ĐP thuộc về các tỉnh, khu tự trị và thành phố Các thành phố có quyền tự quyết cao nhẩt, được định đoạt toàn bộ các khoản thuế ĐP, các tỉnh và khu tự trị chỉ được định đoạt một phần các khoản thuế Luật còn quy định chính quyền ĐP chỉ có thể điều chinh thuế một lần trong 5 năm và không được điều chỉnh quá 10%

1.4.2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới

Trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân

sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN

Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp KT-XH giữa các cấp chính quyền ở ĐP vẫn chưa thống nhất, sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở ĐP Hơn nữa, không thể bỏ hẳn cơ chế này vì trái với Hiến pháp (quy định Quốc hội quyết định NSNN)

Qua nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia, như: Philippines, Cộng hòa Pháp và của Thụy Điển, có thể rút ra một số kinh nghiệm

có thể vận dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam

Một là, Thuỵ Điển và Cộng hòa Pháp là những quốc gia phát triển KT ở trình

độ cao nên hệ thống pháp luật đồng bộ và hoàn chỉnh Việc áp dụng khuôn khổ kinh tế

vĩ mô trung hạn cho nền KT và cho công việc quản lý ngân sách, việc áp dụng trần chi tiêu ngân sách và dự báo thu chi ngân sách từ một đến ba năm ngân sách tiếp theo là những kinh nghiệm tốt cho Việt Nam

Hai là, về quyền lực, Quốc hội có toàn quyền quyết định ngân sách và có thể

thay đổi thu, chi, mức thâm hụt hay thặng dư ngân sách do Chính phủ trình

Ba là, các nước đều đang tiến hành cải cách hành chính và cải cách ngân sách

Hệ thống chính quyền gồm 3 cấp: cấp TW (Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan TW); cấp khu vực; cấp đô thị

Bốn là, NSTW có sự bổ sung cho NSĐP trong hệ thống NSNN

Năm là, tính tự quản của chính quyền ĐP được đề cao

Tóm lại: Phân cấp ngân sách là xu thế tất yếu trong quá trình phát triển kinh tế

thị trường và dân chủ hóa đời sống KT-XH Kinh nghiệm phân cấp ngân sách trên thế giới cho thấy những nguyên tắc phân cấp ngân sách đã được thừa nhận rộng rãi Tuy nhiên, việc phân cấp ngân sách của các quốc gia lại rất đa dạng, không thể áp dụng rập khuôn một mô hình nào cho nước khác Do đó, mỗi nước phải căn cứ vào điều kiện cụ thể của nước mình để tiến hành phân cấp ngân sách trên cơ sở vận dụng các nguyên tắc đã nêu trên

TÓM TẮT CHƯƠNG 1 Qua nghiên cứu chương 1, luận văn rút ra một số vấn đề chủ yếu sau đây:

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN là một nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương nhằm quản lý ngân sách có hiệu lực và hiệu quả hơn, phát huy vai trò và chức năng của ngân sách nhà nước với tư cách là phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương đều có từng vùng miền khác khau Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính lãnh thổ, vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà nước Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN, đó là giải pháp quan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương

Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương phải dựa vào mô hình tổ chức

bộ máy hành chính, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và năng lực trình độ quản lý của mỗi cấp cấp chính quyền

Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải bảo đảm sự tương ứng giữa hệ thống ngân sách với hệ thống hành chính; vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên, phát huy tính năng động sáng tạo của ngân sách cấp dưới; tính thống nhất của nền tài chính quốc gia; tính công bằng, hiệu lực, hiệu quả, khách quan trong toàn

hệ thống

Từ nhận thức trên giúp cho việc đánh giá thực trạng phân cấp nguồn thu nhiệm

vụ chi NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai một cách khách quan để đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm đổi mới và hoàn thiện việc phân cấp ngân sách hiện hành trên địa bàn tỉnh

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI TỪ KHI CÓ LUẬT NSNN NĂM 2002 ĐẾN NAY

2.1 Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai

2.1.1 Về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên

Đồng Nai là một tỉnh thuộc miền Đông Nam Bộ của Việt Nam, có địa hình trung du chuyển tiếp từ vùng cao nguyên Nam Trung Bộ đến đồng bằng Nam Bộ, địa hình tương đối bằng phẳng với độ cao trung bình dưới 100 m so với mực nước biển và giảm dần từ Đông Bắc sang Tây Nam Diện tích tự nhiên là 5.907,24 km2, chiếm 1,76% diện tích cả nước và chiếm 25,5% diện tích của vùng Đông Nam Bộ Nằm trong vùng nhiệt đới gió mùa, khí hậu ôn hòa, ít bị ảnh hưởng của bão lụt, đất đai màu

mỡ, khá thuận lợi cho phát triển nông nghiệp, vùng chuyên canh cây công nghiệp ngắn

và dài ngày

Hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội trên địa bàn tương đối phát triển: có hệ thống giao thông thuận tiện với nhiều tuyến đường huyết mạch quốc gia đi qua như: Quốc lộ 1A, quốc lộ 20, quốc lộ 51; tuyến đường sắt Bắc - Nam; gần cảng Sài Gòn, sân bay quốc tế Tân Sơn Nhất; có đường cao tốc Long Thành - Dầu Giây - Tp Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động kinh tế trong vùng cũng như giao thương với cả nước và có vai trò gắn kết vùng Đông Nam Bộ với Tây Nguyên

Những yếu tố cơ bản trên có nhiều lợi thế đến việc phát triển kinh tế tỉnh nhà,

đã tác động lớn đến nguồn thu ngân sách hàng năm đều tăng và thuận lợi cho việc phân cấp quản lý NSNN trên địa bản đạt hiệu quả trong từng thời kỳ ổn định ngân sách, đồng thời, góp phần tạo điều kiện cho Đồng Nai phát triển kinh tế, chính trị và xã hội trên địa bàn tỉnh Tuy nhiên, có những xã của vùng núi, vùng sâu xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số với điều kiện sản xuất, kinh doanh và phương tiện đi lại khó khăn, như: xã Thanh sơn (huyện Định quán), xã Tà Lài, Đắc Lua, Nam cát Tiên (huyện Tân Phú), xã Lý lịch, Phú lý (huyện Vĩnh Cửu), có ảnh hưởng nhất định đến việc phân cấp và thực hiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn