Quản trị địa phương ở các nước châu Âu nghiên cứu trường hợp Anh, Pháp, Đức và việc tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam

Về mặt lý luận, Luận án đã làm sáng tỏ vị trí của quản trị địa phương trong hệ thống quản trị quốc gia và quản lý kinh tế xã hội trên cơ sở tư tưởng xuyên suốt của Luận án là coi địa phương vừa là một phần lãnh thổ quốc gia, vừa là địa bàn sinh sống của từng cộng đồng dân cư với những lợi ích, truyền thống, lợi thế và cả sự bất lợi thế khác nhau và sự thịnh vượng của từng địa phương làm nên sự thịnh vượng chung của cả nước. Từ đó, cần tạo dựng và khẳng định cho được cơ chế quản trị nhằm thúc đẩy mục tiêu đó, với hai hợp phần cơ bản là cơ chế tự quản, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương và cơ chế quan hệ đúng đắn. Điểm mới chủ yếu nhất của Luận án là lần đầu tiên tiến hành nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện lịch sử hình thành, phát triển các hệ thống quản trị địa phương ở Anh, Pháp, Đức; tìm hiểu, phân tích và đánh giá các lý thuyết và quan điểm khoa học về quản trị địa phương, về các cuộc cải cách quản trị địa phương ở ba nước Anh, Pháp, Đức với tính cách là ba quốc gia với ba hệ thống quản trị địa phương tiêu biểu không chỉ ở châu Âu mà cả trên thế giới. Từ đó, đối chiếu với các giá trị, các điều kiện và nhu cầu đổi mới, cải cách quản trị địa phương của Việt Nam. Điểm chủ đạo của Đảng và Nhà nước ta, đáp ứng đòi hỏi của chiến lược phát triển kinh tế xã hội đất nước. Kinh nghiệm của các quốc gia châu Âu về vấn đề này là phải từng bước tiến tới khẳng định quyền tự chủ của địa phương, trước hết là tự chủ về tài sản, về ngân sách và các mặt tự chủ khác, trách nhiệm của chính quyền địa phương trước nhân dân địa phương; giảm thiểu tối đa sự can thiệp của chính quyền TW đối với địa phương; phân quyền rành mạch, phát huy tối đa sự chủ động sáng tạo của địa phương cộng với sự hỗ trợ của TW đối với địa phương và sự phối hợp, hợp tác giữa các địa phương với nhau. Xây dựng cơ chế quan hệ thông suốt, bình đẳng, minh bạch giữa TW với địa phương và giữa các cấp địa phương với nhau, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực vừa chặt chẽ, vừa minh bạch và dân chủ, phản ánh đúng tính chất của mối quan hệ đó.

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐÀO BẢO NGỌC

QU¶N TRÞ §ÞA PH¦¥NG ë C¸C N¦íC CH¢U ¢U - NGHI£N CøU TR¦êNG HîP ANH, PH¸P, §øC

Vµ VIÖC TIÕP THU KINH NGHIÖM CHO VIÖT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐÀO BẢO NGỌC

QU¶N TRÞ §ÞA PH¦¥NG ë C¸C N¦íC CH¢U ¢U - NGHI£N CøU TR¦êNG HîP ANH, PH¸P, §øC

Vµ VIÖC TIÕP THU KINH NGHIÖM CHO VIÖT NAM

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật

Mã số: 9380101.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN THỊ VIỆT HƯƠNG

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi Các kết quả nêu trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án bảo đảm tính chính xác, tin cậy và trung thực Nếu có bất kỳ sự sao chép bất hợp pháp nào từ các công trình nghiên cứu khác, tôi xin chịu trách nhiệm trước pháp luật

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Đào Bảo Ngọc

TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 11

1.1.1 Lý luận về phân cấp, phân quyền, chính quyền địa phương 11 1.1.2 Về việc tiếp cận lý luận và kinh nghiệm thực tiễn nước ngoài về quản

trị địa phương và cải cách quản trị địa phương 15

1.2.1 Đánh giá chung 22 1.2.2 Những nội dung chính về quản trị địa phương đã được đề cập, nghiên

cứu trong các công trình nghiên cứu ở nước ngoài 26

Kết luận Chương 1 31 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ NHỮNG ĐẶC ĐIỂM CHUNG CỦA

CHẾ ĐỘ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở CÁC QUỐC GIA ANH, PHÁP, ĐỨC 32

ở Anh, Pháp, Đức 32

2.1.1 Lịch sử hình thành chế độ quản trị địa phương 32 2.1.2 Những trụ cột lý luận của quản trị địa phương châu Âu 37 2.1.3 Cơ sở lý luận cho quá trình phi tập trung hóa và phân quyền trong

quản trị địa phương ở châu Âu trong thế kỷ XX 40 2.1.4 Vai trò của Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương trong quá

trình phát triển tiếp theo của chế định quản trị địa phương ở các nước Anh, Pháp, Đức 42

2.2 Những nội dung cơ bản chung của quản trị địa phương ở các nước

Anh, Pháp, Đức 48

2.2.1 Xu hướng chung trong tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ 48

2.2.2 Cơ chế xác lập, phân định và thực hiện thẩm quyền đối với địa phương tự quản 51

2.2.3 Sự bảo đảm của Hiến pháp và pháp luật 55

2.2.4 Ngân sách của địa phương 56

2.2.5 Về tổ chức bộ máy các cơ quan quản trị địa phương 59

Kết luận Chương 2 64

Chương 3: NHỮNG ĐẶC TRƯNG RIÊNG CỦA QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở CÁC QUỐC GIA ANH, PHÁP, ĐỨC 66

3.1 Quản trị địa phương ở Vương quốc Anh 66

3.1.1 Những giai đoạn chính của lịch sử quản trị địa phương 66

3.1.2 Những cải cách trong thế kỷ XX 73

3.1.3 Địa vị pháp lý hiện nay của địa phương tự quản 74

3.1.4 Hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương 75

3.1.5 Ngân sách của địa phương 79

3.1.6 Các cơ chế kiểm soát đối với chính quyền địa phương 80

3.2 Quản trị địa phương ở Cộng hòa Pháp 81

3.2.1 Khái quát lịch sử 81

3.2.2 Khung pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương 86

3.2.3 Hệ thống chính quyền địa phương 89

3.2.4 Ngân sách của địa phương 92

3.2.5 Cơ chế kiểm soát đối với chính quyền địa phương 92

3.3 Quản trị địa phương ở Cộng hoà Liên bang Đức 95

3.3.1 Khái quát lịch sử hình thành và phát triển 95

3.3.2 Tính chất và đặc điểm của hệ thống quản trị địa phương hiện đại ở Đức 101

3.3.3 Tổ chức chính quyền địa phương tự quản 105

3.3.4 Ngân sách của địa phương và các hình thức kiểm soát đối với chính quyền địa phương 110

Kết luận Chương 3 112

Chương 4: TIẾP THU KINH NGHIỆM QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG CỦA

CÁC NƯỚC ANH, PHÁP, ĐỨC TRONG QUÁ TRÌNH CẢI CÁCH

QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 114

4.1 Những tiền đề cho việc tiếp thu kinh nghiệm 114

4.1.1 Những tiền đề lịch sử 114

4.1.2 Tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, chủ trương của Đảng, quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương – tiền đề quan trọng cho việc nghiên cứu tiếp thu kinh nghiệm quốc tế trong quá trình cải cách quản trị địa phương 126

4.1.3 Đòi hỏi bức xúc của thực tiễn quản trị địa phương và vấn đề nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế 128

4.2 Những thách thức và trở ngại trong việc tiếp thu kinh nghiệm của các nước Anh, Pháp, Đức về quản trị địa phương 135

4.2.1 Thách thức và trở ngại trong các cơ chế kinh tế và pháp lý hiện hành 135

4.2.2 Thiếu cơ sở lý luận và chiến lược cho vấn đề cải cách quản trị địa phương 138

4.2.3 Trở ngại trong thói quen và tâm lý quản trị quốc gia 138

4.3 Những yếu tố có thể được tiếp thu từ kinh nghiệm các nước Anh, Pháp và Đức đối với việc cải cách quản trị địa phương ở Việt Nam 140

4.3.1 Tiếp thu kinh nghiệm trong việc xác định quan điểm tiếp cận vấn đề quản trị địa phương nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận về phân quyền và tự quản địa phương 140

4.3.2 Xác lập đầy đủ nội hàm cơ bản cơ chế phân quyền, tự quản địa phương 143

Kết luận Chương 4 163

KẾT LUẬN CHUNG 164

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 167

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 168

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trải qua nhiều thập kỷ, các vấn đề về quản trị địa phương luôn luôn là một trong những chủ đề trung tâm của nhiều cuộc cải cách quản trị quốc gia ở hầu hết các nước trên thế giới, bởi quản trị địa phương được coi là một trong những yếu tố hợp thành thiết chế dân chủ của xã hội và của quốc gia

Trong vài thập niên trở lại đây, làn sóng cải cách quản trị địa phương được các quốc gia và các định chế quốc tế lớn đề xướng và triển khai một cách có bài bản, có quy mô rộng khắp, không chỉ được thực hiện ở những nước đã có nhiều xáo trộn sau thế chiến thứ II hoặc sau này như các nước thuộc Liên Xô cũ và Đông Âu [199, tr.217-219] mà cả ở các quốc gia được coi là có một nền tảng hiến định tương đối vững chắc

và lâu đời như Anh, Bỉ, Hà Lan và các nước Scandinavia [171, tr.7]

Trong lịch sử của nền hành chính Việt Nam, kể từ các thời Đinh - Tiền Lê, các triều đại Lý, Trần, Hậu Lê, thời kỳ nhà Nguyễn, thì triều đại nào cũng có những chính sách của mình đối với việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ và đối với việc quản lý lãnh thổ quốc gia [60, tr.244-285] Trong thời kỳ thuộc địa Pháp (1858-1945), chính quyền thực dân cũng đã rất chú trọng đến vấn đề tổ chức chính quyền ở các địa phương phục vụ cho mục đích khai thác thuộc địa và cai trị của chủ nghĩa thực dân Pháp Đáng chú ý nhất là chính sách “cải lương hương

chính” (La réforme administrative des communes) được thực hiện trong suốt 40

năm (1904 - 1944) với 7 lần cải cách trên cả ba kỳ của Việt Nam, có rất nhiều nội dung nhưng trong đó có việc duy trì chế độ xã thôn tự quản, coi xã là một pháp nhân hành chính - một thực thể có đầy đủ quyền lợi và nghĩa vụ về hành chính, về tài sản [114, tr.181-182]; [51, tr.18-27]

Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 và Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ra đời đến nay, trong suốt các thời kỳ phát triển của đất nước Đảng và Nhà nước

ta cũng đã luôn luôn coi trọng vấn đề quản lý các địa phương, tổ chức chính quyền địa phương Việc phân chia các đơn vị hành chính, thực hiện cơ chế phân cấp cho địa phương trong từng thời kỳ được đặt ra từ yêu cầu của các nhiệm vụ chính trị, kinh tế -

xã hội của từng giai đoạn cách mạng, xuất phát từ đặc điểm văn hóa, truyền thống và tập quán địa phương, dân tộc, vùng miền Nhiều chính sách, chủ trương, biện pháp cải tổ hành chính địa phương đã từng được áp dụng, thể nghiệm, tiếp nhận, hoặc ngược lại, được bãi bỏ, điều chỉnh lại nhằm hướng tới một phương thức quản lý thích ứng và được coi là có hiệu quả trong từng thời kỳ phát triển của đất nước

Tuy nhiên, trong một thời gian dài, trong những điều kiện khách quan cùng với cơ chế hành chính, tập trung quan liêu nặng nề, những kỳ vọng về chính quyền địa phương đã gặp nhiều trở ngại Trong một thời gian rất dài, trải qua nhiều lần sửa đổi Hiến pháp cũng như pháp luật về chính quyền địa phương ít có sự cải cách, thay đổi về mô hình tổ chức, về phương thức hoạt động của chính quyền địa phương, về

cơ chế quan hệ giữa Trung ương với địa phương

Hiến pháp năm 2013 đã hiến định khái niệm “chính quyền địa phương” và đặt ra quy định mới về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, điều chỉnh nguyên tắc quan hệ giữa Trung ương và địa phương Tuy nhiên, những quan điểm chung, cách nhìn khái quát đó chưa đủ sức làm rõ một mô hình thực sự cần thiết và phù hợp đối với nước ta trước các yêu cầu bức thiết của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế Cần thiết phải tiến hành nghiên cứu sâu hơn và toàn diện hơn những vấn đề

lý luận về các mô hình quản trị địa phương mà việc tiếp thu kinh nghiệm lịch sử, kinh nghiệm cải cách quản trị địa phương đã và đang được tiến hành tại nhiều quốc gia trên thế giới là một trong những hướng cần thiết

Đó là lý do thứ nhất và chủ yếu của việc lựa chọn vấn đề: “Quản trị địa

phương ở các nước châu Âu - nghiên cứu trường hợp Anh, Pháp, Đức và việc

tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam” làm đề tài Luận án tiến sĩ Luật học

Trong phạm vi định hướng nghiên cứu, việc lựa chọn ba quốc gia Anh, Pháp, Đức không mang tính ngẫu nhiên mà là có dụng ý được xác lập từ những yếu tố có tính lịch sử và khách quan

Các hình thức dân chủ về tự quản địa phương theo cách hiểu hiện đại ngày nay vốn hình thành ở châu Âu trong thời kỳ giáp ranh của các thế kỷ XVIII – XIX

Bước sang thế kỷ XX và nhất là từ sau Thế chiến thứ II, cho đến đầu những năm

80 của thế kỷ XX tự quản địa phương đã trở thành hiện tượng phổ biến trên thế giới, ở nhiều châu lục, nhưng châu Âu vẫn là nơi đi tiên phong trong phong trào cải cách theo hướng dân chủ hóa quản trị địa phương Năm 1985 Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương đã được ban hành Trên cơ sở đó pháp luật về tự quản địa phương đã nhanh chóng trở thành một hệ thống hoàn chỉnh ở nhiều nước châu Âu với các nội dung chủ đạo là dân chủ hóa chế độ bầu cử chính quyền địa phương, càng ngày càng mở rộng tính tự trị của địa phương, coi trọng định hướng

xã hội trong hoạt động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức đời sống ở địa phương Về mặt pháp luật, tại khu vực đó của thế giới, pháp luật về quản trị địa phương đã hình thành rất rõ nét, ghi nhận kinh nghiệm phong phú trong việc cải cách hệ thống quản trị địa phương

Đó là lý do thứ hai của việc lựa chọn đề tài Luận án

Sự lựa chọn ba quốc gia Anh, Pháp, Đức, ngoài những lý do chung liên quan

đến châu Âu như vừa nêu ở trên, còn bắt nguồn từ tính điển hình của các hệ thống

quản trị địa phương ở các quốc gia này Chế định quản trị địa phương của ba quốc gia nêu trên từ lâu đã trở thành đại diện cho ba mô hình phổ biến trên thế giới: mô hình Anh (gồm các nước Anh, Mỹ, Canada, Australia, New Zealand, v.v.); mô hình Pháp (hay còn gọi là mô hình lục địa, gồm đa số các nước châu Âu, Mỹ Latinh, các nước nói tiếng Pháp ở Châu Phi, Trung Đông và thậm chí Thái Lan); mô hình Đức (gồm các nước như Đức, Áo, Bắc Âu, Bỉ v.v.) Trở thành những mô hình chung cho thế giới, hệ thống quản trị địa phương ở các nước đó đã có một lịch sử hình thành

và phát triển lâu dài, được đặt trên nền tảng những quan điểm, học thuyết, được xác lập và thừa nhận rộng rãi; đã trải qua những cuộc cải cách lớn trong những giai đoạn lịch sử khác nhau, trong điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa và truyền thống dân tộc khác nhau Tìm hiểu kỹ lưỡng và có hệ thống những đặc điểm của các

mô hình đó, trong đó có các hệ thống lý thuyết khoa học, hệ thống lý luận, các phạm trù, khái niệm cơ bản và quan trọng của chế định tự quản địa phương, cũng

như những bài học về cải cách quản trị địa phương là thực sự bổ ích và cần thiết cho công cuộc cải cách quản trị địa phương ở nước ta hiện nay

Đó là lý do thứ ba và là căn cứ cho việc lựa chọn đề tài Luận án

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của đề tài Luận án là đưa ra được một hệ thống quan điểm lý luận

về quản trị địa phương các nước châu Âu: Anh, Pháp, Đức; làm rõ các mô hình cấu trúc quản trị địa phương, những đặc trưng chung và riêng của chế định quản trị địa phương ở ba quốc gia này; rút ra được những bài học cho Việt Nam từ việc nghiên cứu tiến trình phát triển chế định quản trị địa phương ở các nước nói trên

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Tác giả Luận án đặt cho mình nhiệm vụ nghiên cứu những vấn đề sau đây:

- Làm rõ những học thuyết, quan điểm khoa học về quản trị địa phương

- Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển chế định quản trị địa phương ở châu Âu và thực tiễn cải cách chế độ tự quản địa phương ở ba nước Anh, Pháp, Đức

- Làm rõ những nhu cầu được đặt ra đối với quá trình quản trị địa phương, những khả năng và tiền đề cho việc tiếp thu kinh nghiệm của châu Âu vào quá trình

đó ở Việt Nam hiện nay Từ đó, đề xuất quan điểm và những giải pháp, nội dung cần thiết góp phần xây dựng lý luận về quản trị địa phương và hoàn thiện mô hình quản trị địa phương ở nước ta

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của Đề tài Luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án lấy vấn đề kinh nghiệm quản trị địa phương ở các nước Anh, Pháp, Đức làm đối tượng nghiên cứu trọng tâm Bên cạnh đó, đối tượng nghiên cứu còn là việc lựa chọn, tiếp thu những kinh nghiệm đó vào điều kiện của Việt Nam đáp ứng yêu cầu cải cách chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Khuôn khổ nội dung nghiên cứu của đề tài Luận án bao gồm các vấn đề lý

luận về quản trị địa phương; kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở

châu Âu nói chung và chủ yếu là ở ba nước Anh, Pháp, Đức Những giải pháp cải cách quản trị địa phương theo hướng bảo đảm tính tự quản của các địa phương ở các quốc gia đó và tác động của chúng đối với hiệu quả quản trị quốc gia, phát triển

đất nước Qua đó, rút ra những kết luận thiết yếu cho việc xây dựng quan điểm và

giải pháp cải cách chính quyền địa phương ở Việt Nam

Về phạm vi không gian và thời gian: Luận án nghiên cứu những vấn đề

quản trị địa phương của ba nước châu Âu điển hình là Anh, Pháp, Đức trong suốt chiều dài lịch sử, làm rõ bối cảnh và đặc điểm của các bước đi ở các nước đó trong việc xác lập các hệ thống tự quản của địa phương, nhưng trọng tâm nhất là nghiên cứu những cuộc cải cách trong thời kỳ hiện đại gắn với tính chất và đặc điểm của thời đại ngày nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Cơ sở lý luận của đề tài Luận án

Cơ sở lý luận hàng đầu của Đề tài Luận án này là tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng bộ máy chính quyền ở địa phương thực sự của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả Quan điểm, đường lối và chiến lược của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế - xã hội là cơ sở lý luận quan trọng của Đề tài, chủ trương, quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát huy dân chủ, khơi dậy mọi tiềm năng của nhân dân trong quá trình xây dựng

4.2 Các phương pháp nghiên cứu của đề tài Luận án

Trong quá trình thực hiện đề tài Luận án này, tác giả đã vận dụng phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử và nhiều phương pháp

nghiên cứu khác

- Phương pháp lịch sử được sử dụng trong việc tìm hiểu về quá trình hình

thành và phát triển những hệ thống, những mô hình quản trị địa phương ở châu Âu nói chung, ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức nói riêng cũng như những kinh nghiệm lịch sử về quản trị địa phương ở Việt Nam

- Phương pháp nghiên cứu so sánh được ưu tiên áp dụng trong việc lý giải

các mô hình quản trị địa phương nhằm tìm ra được những điểm chung, những nét tương đồng và những khác biệt trong các mô hình ở châu Âu Phương pháp này cũng là phương pháp hữu hiệu, giúp tiếp cận kinh nghiệm quản trị địa phương ở Anh, Pháp, Đức từ góc độ nhu cầu cải cách quản trị địa phương ở Việt Nam

- Phương pháp tiếp cận hệ thống giúp tác giả Luận án nhìn nhận toàn bộ

kinh nghiệm cải cách quản trị địa phương ở châu Âu dưới lăng kính các hệ thống, các mô hình với những yếu tố điển hình, tính phụ thuộc lẫn nhau giữa hệ thống quản trị địa phương với các điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa và truyền thống dân tộc, đặc điểm dân cư v.v

5 Những đóng góp mới về mặt khoa học của Luận án

Lựa chọn chủ đề và triển khai thực hiện Luận án, tác giả đã kế thừa một hệ thống các quan điểm lý luận, các kết quả nghiên cứu đồ sộ về quản trị địa phương trên thế giới và ở Việt Nam trong nhiều thập niên qua

Đóng góp mới của Luận án trước hết là về mặt lý luận cũng như về nội dung

nghiên cứu cơ bản Về mặt lý luận, Luận án đã làm sáng tỏ vị trí của quản trị địa

phương trong hệ thống quản trị quốc gia và quản lý kinh tế - xã hội trên cơ sở tư

tưởng xuyên suốt của Luận án là coi địa phương vừa là một phần lãnh thổ quốc gia,

vừa là địa bàn sinh sống của từng cộng đồng dân cư với những lợi ích, truyền thống, lợi thế và cả sự bất lợi thế khác nhau và sự thịnh vượng của từng địa phương làm nên sự thịnh vượng chung của cả nước Từ đó, cần tạo dựng và khẳng định cho được cơ chế quản trị nhằm thúc đẩy mục tiêu đó, với hai hợp phần cơ bản là cơ chế

tự quản, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương và cơ chế quan hệ đúng đắn giữa Trung ương với địa phương

Về nội dung, điểm mới của Đề tài Luận án là phân tích, làm rõ nội hàm hệ thống các khái niệm cơ bản như “quản trị địa phương”, “tự quản địa phương”,

“chính quyền địa phương”, “dân chủ địa phương”, “phân cấp”, “phân quyền”

Điểm mới chủ yếu nhất của Luận án là lần đầu tiên tiến hành nghiên cứu một

cách có hệ thống và toàn diện lịch sử hình thành, phát triển các hệ thống quản trị địa phương ở Anh, Pháp, Đức; tìm hiểu, phân tích và đánh giá các lý thuyết và quan điểm khoa học về quản trị địa phương, về các cuộc cải cách quản trị địa phương ở

ba nước Anh, Pháp, Đức với tính cách là ba quốc gia với ba hệ thống quản trị địa phương tiêu biểu không chỉ ở châu Âu mà cả trên thế giới Từ đó, đối chiếu với các giá trị, các điều kiện và nhu cầu đổi mới, cải cách quản trị địa phương của Việt Nam nhằm đề xuất các kiến nghị tiếp thu, áp dụng cho Việt Nam

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Đề tài Luận án

Làm rõ những vấn đề có tính lý luận, các khái niệm cơ bản, nghiên cứu kinh nghiệm tiến hành cải cách quản trị địa phương ở các nước Anh, Pháp, Đức, đề xuất các kiến nghị phù hợp với nhu cầu và điều kiện cải cách ở Việt Nam - Luận án đã tạo ra những giá trị khoa học cho mình và mang trong mình nó giá trị thực tiễn đối với những vấn đề bức xúc trong quản trị địa phương hiện nay ở nước ta Kết quả của Luận án cũng sẽ góp phần vào việc tiếp tục hoàn thiện lý luận và thực tiễn về Hiến pháp, hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật liên quan để quản trị địa phương ở nước ta

Vì vậy, một trong những kết quả có ý nghĩa thực tiễn mà Luận án là khả năng sử dụng những kết quả đó vào hoạt động lập hiến, lập pháp, góp phần bổ sung tài liệu nghiên cứu và giảng dạy về lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật, về luật hiến pháp, luật hành chính

7 Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học của Luận án

Câu hỏi 1: Địa phương là gì trong hệ thống quản trị quốc gia và địa phương cần có vị trí như thế nào trong hệ thống đó?

Với câu hỏi này, có 2 giả thuyết được đặt ra:

Giả thuyết 1: Theo quan điểm lịch sử, cách nhìn lãnh thổ học thì địa phương

là nơi quần cư tự nhiên của con người và cùng với lịch sử sinh tồn của người dân

mà ở mỗi địa bàn lãnh thổ quốc gia đã hình thành nên những đặc điểm văn hóa,

truyền thống, tập quán và trên cơ sở đó hình thành những lợi ích đặc thù so với các địa phương khác Đồng thời, từ quan điểm hệ thống thì chính nhờ sự đa dạng lợi ích

và đặc điểm địa phương đó mà hình thành nên quốc gia dân tộc thống nhất Do vậy, một mặt, cần nhìn nhận các đơn vị địa phương từ góc độ lợi ích của nhân dân địa phương và mặt khác, cần coi sự thịnh vượng, phát triển của các địa phương là sự thịnh vượng, phát triển của quốc gia và ngược lại Xây dựng quan điểm đúng và có các chính sách đúng về địa phương là một trong những điểm mấu chốt của chiến lược phát triển quốc gia

Giả thuyết 2: Là một bộ phận của quốc gia dân tộc, địa phương phải là đối

tượng của quản trị quốc gia Chính vì vậy, trong nội dung quản trị quốc gia nhất thiết phải có vấn đề về cách thức quản trị công việc ở địa phương và việc xử lý mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương

Câu hỏi 2: Chế độ tự chủ địa phương, chính sách phi tập trung hóa thông qua các cơ chế phân cấp mạnh và phân quyền cho địa phương có được coi là một quy luật phổ biến trong cải cách quản trị quốc gia?

Với câu hỏi này có 2 giả thuyết khoa học:

Giả thuyết 1: Quy luật của sự vật, của các hiện tượng và các quá trình xã hội

luôn phát lộ trong tiến trình phát triển của xã hội và đất nước Do đó, việc xác nhận

và khẳng định tính quy luật của chế độ quản lý địa bàn lãnh thổ trong một quốc gia,

cụ thể ở đây là quy luật của chế độ tự chủ địa phương, của chính sách phi tập trung hóa và các cơ chế phân cấp, phân quyền cho địa phương có thể được hiện thực hóa bằng việc nghiên cứu kinh nghiệm lịch sử của chính nước ta và kinh nghiệm lịch sử thế giới, nhất là những khu vực và những quốc gia đã đạt được mục tiêu đó như Vương quốc Anh, Cộng hòa Pháp và CHLB Đức

Giả thuyết 2: Xác lập chế độ phân quyền địa phương, xác lập quyền tự chủ

của địa phương, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và dân chủ XHCN là những yếu tố song hành với nhau Vì vậy, ngày nay, nếu coi phát triển kinh tế thị trường, thực thi dân chủ là quy luật khách quan đáp ứng yêu cầu phát

triển đất nước thì việc xác lập chế độ tự quản địa phương, phân quyền cho địa phương cũng phải được coi là quy luật tất yếu

Câu hỏi 3: Nếu tự chủ, phân quyền cho địa phương là cần thiết thì những yếu tố cấu thành của địa vị pháp lý của đơn vị địa phương tự quản là gì và làm thế nào để thực hiện việc thủ đắc địa vị pháp lý đó?

Giải mã các câu hỏi này cần dựa trên giả thuyết khoa học sau đây: Một thực

thể pháp lý luôn luôn cần có hai mặt là năng lực pháp lý và năng lực hành vi Vì vậy, việc xác lập các yếu tố cần và đủ cho các đơn vị địa phương phân quyền phải bao gồm các yếu tố tự chủ về kinh tế (tài chính, ngân sách), về quy hoạch, kế hoạch

và đầu tư, tự chủ về tổ chức và nhân sự; phải được Hiến pháp và pháp luật thừa nhận, bảo đảm và bảo vệ Vì vậy, việc nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển chế độ tự quản địa phương ở các quốc gia châu Âu, kinh nghiệm của các quốc gia

đó trong việc xác lập nội hàm của chế độ tự quản địa phương cần được định hướng trên những tiêu chí đó

Câu hỏi 4: Nghiên cứu lịch sử và những đặc trưng của hệ thống quản trị địa phương của ba quốc gia Anh, Pháp, Đức có ý nghĩa như thế nào đối với Việt Nam trong quá trình thực hiện chủ trương phân cấp, phân quyền cho địa phương, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương?

Đối với câu hỏi này có hai giả thuyết khoa học được đặt ra:

Giả thuyết 1: Có nhiều yếu tố tương đồng trong lịch sử, trong tính chất, đặc

điểm, vai trò của các cộng đồng địa phương khi đánh giá về nhu cầu, đòi hỏi của việc phân quyền cho địa phương ở các quốc gia nói trên và ở Việt Nam Cần đi tìm

và giải mã những nét tương đồng ấy như là những yếu tố có khả năng tham chiếu

Giả thuyết 2: Có thể hình thành được một mô hình lý luận về chế độ phân

quyền địa phương ở Việt Nam trên cơ sở chứng minh những tiền đề, điều kiện thuận lợi, những khó khăn, trở ngại trong việc xác lập mô hình đó và thực hiện

nó trong thực tiễn quản trị địa phương Từ đó có thể chỉ ra được khả năng vận dụng kinh nghiệm quản trị địa phương các nước Anh, Pháp, Đức vào điều kiện của Việt Nam

8 Bố cục của Luận án

Cấu trúc của Luận án bao gồm: Lời mở đầu, 04 chương, Kết luận chung và Danh mục tài liệu tham khảo

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản trị địa phương

Chương 2: Cơ sở lý luận và những đặc điểm chung của chế độ quản trị địa

phương ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức

Chương 3: Những đặc trưng riêng của quản trị địa phương ở các quốc gia

Anh, Pháp, Đức

Chương 4: Tiếp thu kinh nghiệm quản trị địa phương của các nước Anh,

Pháp, Đức trong quá trình cải cách quản trị địa phương ở Việt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ VẤN ĐỀ

QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG

1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước về đề tài

1.1.1 Lý luận về phân cấp, phân quyền, chính quyền địa phương

1.1.1.1 Về các khái niệm tản quyền, trao quyền, phân cấp, phân quyền

Trong nhiều thập niên qua, trong bối cảnh của nhu cầu tổng kết thực tiễn quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống, tạo cơ sở lý luận cho quá trình xây dựng quan điểm, chủ trương, chính sách về quản trị quốc gia, trong đó có vấn

đề quản trị địa phương, nhiều nỗ lực của giới nghiên cứu đã hướng tới đề tài phân cấp, phân quyền trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, trong việc xác lập địa vị pháp lý của chính quyền địa phương

Trong công trình xuất bản năm 2011 của Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội “Phân

cấp quản lý nhà nước” những khía cạnh lý luận về phân cấp, phân quyền đã được

các tác giả tập trung nghiên cứu Trong bài viết của mình: “Một số vấn đề nhận thức

luận về tập quyền, phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước”, GS.TS Phạm

Hồng Thái chỉ rõ rằng, trong một nhà nước đơn nhất cũng có nhiều mô hình phân

cấp, phân quyền như tản quyền, ủy quyền, trao quyền, phân quyền Theo đó, “tản

quyền về bản chất chỉ là sự biểu hiện của tập trung, nhưng để hạn chế những nhược

điểm của tập quyền, giảm mật độ tập trung của chính quyền Trung ương tại thủ phủ của nó, hạn chế tình trạng quan liêu của chính quyền Trung ương trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ; để thực hiện các công việc, chính quyền Trung ương đặt các bộ phận cơ cấu của mình tại các địa phương để giải quyết những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Trung ương” Trong khi đó, “ủy quyền thực chất là việc trao cho cơ quan cấp dưới thực hiện quyền của cơ quan cấp trên”, theo từng vụ việc cụ thể, với việc trao cho cấp chính quyền được ủy quyền các phương tiện vật chất, kỹ thuật, tài chính và sự kiểm tra nghiêm ngặt của cấp ủy quyền

đối với cấp được ủy quyền Còn “trao quyền” được hiểu là “việc các cơ quan nhà

nước, người có thẩm quyền giao quyền hạn hay tài sản cho một cơ quan, đơn vị trong

hệ thống tổ chức bộ máy để cơ quan, đơn vị đó sử dụng, quản lý một cách tự chủ,

nhưng vẫn chịu sự kiểm soát của chủ thể giao quyền”.“Phân quyền theo chiều dọc”

là khái niệm mà theo tác giả Phạm Hồng Thái thì “thực chất là phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp không can thiệp vào công việc của nhau, nhưng cấp trên

có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới, theo quy định của pháp luật” [94, tr.8-10, 30]

Trên cơ sở nêu ra và phân tích những cách định nghĩa khác nhau của nhiều tác giả nước ngoài, PGS.TS Vũ Công Giao cho rằng có một khái niệm chung, tổng quát, có khả năng biểu hiện những cung bậc, cấp độ, tính chất khác nhau của mối

quan hệ giữa Trung ương và địa phương là khái niệm decentralization (được xác

nhận là phổ biến nhất trên thế giới)

Theo tác giả Nguyễn Hoàng Anh thì “phân quyền chỉ tồn tại một khi có một cộng đồng lãnh thổ địa phương - được lập ra bởi dân địa phương theo bầu cử phổ thông

- và cộng đồng này hoạt động độc lập, nhân danh và vì lợi ích của địa phương”; “phân quyền thể hiện mức độ tự quản cao của chính quyền địa phương” [2, tr.193-194] Từ

đó, tác giả này đã phân biệt khái niệm đó với khái niệm tản quyền Theo đó, “tản quyền chỉ là việc chính quyền Trung ương lập ra các cơ quan hành chính của mình đặt tại địa phương, thừa nhận cho chúng quyền quyết định trong một giới hạn nào đó”

Tác giả Luận án đồng tình cao với quan điểm của TS Nguyễn Hoàng Anh khi cho rằng, “phân quyền thể hiện mức độ tự quản cao của chính quyền địa phương”, và vì vậy, nếu địa vị pháp lý của chính quyền địa phương chưa đạt được mức ấy thì chưa thể nói đến phân quyền

Nếu theo cách hiểu này thì mối liên quan giữa khái niệm decentralization

được các tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao nhắc đến, với khái niệm phân quyền và tự quản địa phương mà PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh

dẫn ra là mối liên hệ đồng đẳng về mặt ngữ nghĩa: Decentralization = phân quyền =

tự quản địa phương Tác giả Luận án cho rằng sự đồng đẳng này chỉ đúng khi mối quan hệ Trung ương - địa phương được xác lập ở mức độ thừa nhận và khẳng định trên thực tế chế độ tự quản địa phương Đây cũng chính là quan điểm của Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985

Dẫn kinh nghiệm tổ chức thực hiện tự quản ở châu Âu, Đề tài “Cơ sở lý luận

và thực tiễn của việc sửa đổi, bổ sung quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức

và hoạt động của Chính quyền địa phương phù hợp với tình hình mới” do TS Đinh

Xuân Thảo làm Chủ nhiệm, nhóm nghiên cứu thuộc Viện Nghiên cứu lập pháp cũng cho rằng, phân quyền “là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực (hiểu theo cấp lãnh thổ), theo đó Nhà nước Trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự…) trong phạm vi đó chính quyền địa phương thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm” [102, tr.28-29]

1.1.1.2 Về các khái niệm: quản trị địa phương, tự quản địa phương, chính quyền địa phương

Trong một chuyên khảo xuất bản gần đây nhất với tên gọi: “Kinh nghiệm

quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam”, nhóm tác giả

thuộc Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp đã đề cập đến chế định tự quản địa

phương Theo đó, “Tự quản địa phương là một cách thức để xây dựng mô hình quản

trị địa phương” [18, tr.9] Trong bài “Quản trị địa phương - nhìn từ góc độ so sánh

trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ở Việt Nam”, GS.TSKH Đào Trí Úc

cũng đã đưa ra hai khái niệm “quản trị địa phương” và “tự quản địa phương” hoặc

“tự trị địa phương” [118, tr.3] “Quản trị địa phương là tổng thể những cấu trúc tổ chức, những mô hình, những mối liên hệ giữa Trung ương và địa phương”, còn “tự quản địa phương” được tác giả trích từ định nghĩa tại Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985 (Điều 3) “là quyền và khả năng thực tế của các cơ quan địa phương được quyết định các công việc của cộng đồng, quản lý các công việc đó trên cơ sở và trong khuôn khổ pháp luật, tự chịu trách nhiệm và vì lợi ích của nhân dân địa phương Quyền đó được thực hiện thông qua các Hội đồng hay Hội nghị gồm những người được bầu ra theo nguyên tắc bầu cử tự do, bỏ phiếu kín, bình đẳng, trực tiếp và phổ thông và các hội đồng hay hội nghị này có thể lập ra các cơ quan chấp hành của mình”

Nghiên cứu kĩ các công trình khoa học về vấn đề ngày cho phép tác giả Luận

án nhận xét rằng, quản trị địa phương được các nhà nghiên cứu Việt Nam hiểu như

là một chế định pháp lý tổng quát bao gồm toàn bộ những chế định cụ thể liên quan đến địa phương gồm cách thức phân chia (tổ chức) đơn vị hành chính, địa vị pháp lý của chính quyền địa phương và mức độ phân cấp, phân quyền trong quan hệ Trung ương - địa phương Về mặt cấu trúc hình thức, quản trị địa phương, đến lượt nó, là một bộ phận không tách rời của quản trị quốc gia [118, tr.3-4] Các tác giả này cũng như GS.TSKH Đào Trí Úc đều coi tự quản địa phương như một chế độ và một mức

độ của quản trị địa phương

Nhiều công trình trong nước, đặc biệt là sau khi Hiến pháp năm 2013 được

ban hành, đã tập trung làm rõ khái niệm chính quyền địa phương PGS.TS Vũ Thư

cho rằng, “chính quyền địa phương là khái niệm có thể có những cách hiểu rộng hẹp khác nhau, nhưng điểm thống nhất giữa các nhà nghiên cứu cũng như các nhà hoạt động thực tiễn là chính quyền đó là cơ quan được lập ra của/cho địa phương, để quản lý công việc ở địa phương (không phải là cơ quan tản quyền) do bầu cử hoặc

do bổ nhiệm” [109, tr.8] Cũng theo PGS.TS.Vũ Thư, “có hai loại chính quyền địa phương, một loại chính quyền địa phương được coi là bộ phận cấu thành thống nhất

có khuynh hướng chủ đạo là tập quyền, tập trung (có ít nhiều tính dân chủ) và một loại chính quyền địa phương được gọi là tự quản, thì giữa chúng có sự khác nhau căn bản”, theo nghĩa này có chính quyền địa phương có “chủ quyền” và có chính quyền địa phương “không có chủ quyền” [108, tr.11] Theo tác giả Luận án, trên thực tế tác giả Vũ Thư đang nói tới chính quyền địa phương của hai chế độ pháp lý

là chính quyền địa phương của đơn vị không tự quản và chính quyền địa phương của đơn vị tự quản

Trong bài: “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và

pháp luật”, PGS.TS Trương Đắc Linh đã đưa ra quan niệm về chính quyền địa

phương: “Khác với chế độ tự quản địa phương, chính quyền địa phương ở nước ta

là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền

lực nhà nước này [61, tr.27] Trong công trình xuất bản năm 2006, PGS.TS Lê Minh Thông cũng đã có quan điểm tương tự [106, tr.96]

1.1.2 Về việc tiếp cận lý luận và kinh nghiệm thực tiễn nước ngoài về quản trị địa phương và cải cách quản trị địa phương

1.1.2.1 Tìm hiểu chung về quản trị địa phương trên thế giới

Trong nhiều sách chuyên khảo, tham khảo và bài viết trên các tạp chí chuyên ngành của Việt Nam đã có nhiều chương, bài đề cập đến kinh nghiệm về quản trị địa phương trên thế giới, như các bài của: TS Nguyễn Sĩ Dũng: “Các mô hình chính quyền địa phương và sự phân chia chức năng, nhiệm vụ” đăng trong cuốn chuyên khảo: “Phân cấp quản lý nhà nước” đã được trích dẫn ở trên; các bài viết:

“Mô hình bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương trên thế giới” của PGS TS Nguyễn Đăng Dung (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1/2000; “Một số mô hình quản trị địa phương trên thế giới” của Phạm Ngọc Hà (Tạp chí Quản lý Nhà nước,

số 19/2011), các bài của PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh: “Chính quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia trên thế giới” (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

số 19/2014); Lê Toàn Thắng: “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia trên thế giới” (Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 12/2011)

Tác giả Nguyễn Hoàng Anh trong bài: “Phân cấp - quy trình tiếp cận thử nghiệm ở Việt Nam” cũng đã trích dẫn khái niệm “phân quyền” từ một công trình của học giả Pháp Louis Favoreu như sau: “Thứ nhất, phải tồn tại một chính quyền địa phương hoàn toàn độc lập so với Nhà nước Trung ương Thứ hai, chính quyền địa phương có những thẩm quyền riêng, tự quyết định trong phạm vi thẩm quyền của mình và có ngân sách riêng để thực hiện các thẩm quyền đó” [2, tr.193-194] Có thể nói rằng, dẫn ra quan điểm này, các tác giả Việt Nam đã tiếp cận chuẩn xác tinh thần cốt lõi của chế định tự quản địa phương được xác lập ở phương Tây ngày nay

Các công trình nghiên cứu ở Việt Nam về quản trị địa phương trên thế giới cũng

đã chỉ ra được vai trò và ý nghĩa của phân cấp, phân quyền trong quản trị địa phương

“Quản trị địa phương có ý nghĩa rất quan trọng, vì tuyệt đại đa số người dân đều sinh sống ở địa bàn của các địa phương và chất lượng quản trị ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của họ Cải cách quản trị địa phương luôn được coi là “át chủ bài”

của tất cả các cuộc cải cách hiến pháp, cải cách hành chính và cải cách pháp luật của các quốc gia, nhằm hướng tới mục tiêu xác lập một chế độ quản trị địa phương thuận tiện nhất, đầy đủ nhất và dân chủ nhất” [120, tr.3] Ý nghĩa của việc tổ chức tốt quản trị cộng đồng địa phương gồm có: 1) góp phần tăng hiệu quả quản trị quốc gia (giảm tình trạng quan liêu, tăng độ nhanh nhạy trong phản ứng chính sách…); 2) tăng tính dân chủ trong quá trình ra quyết định giải quyết các vấn đề của địa phương

và 3) tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển đa dạng, phong phú về văn hóa, bản sắc địa phương [18, tr.21]

1.1.2.2 Về tình hình phân cấp, phân quyền và các mô hình tổ chức quản trị địa phương

Dẫn tài liệu: Overview of Decentralization Worldwide, Institutional Development

Group Democratic Government Team, 2nd International Conference on Decentralization,

July 25-27, 2002, Manila, Phillippinnes, tác giả Vũ Công Giao cho biết, phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương đã trở thành một xu hướng, một trào lưu rộng khắp trên thế giới Theo đó, khoảng 80% số nước đang phát triển, bao gồm những nước trong khối XHCN cũ ở Liên Xô – Đông Âu, đã và đang tiến hành phân cấp, phân quyền dưới những dạng thức khác nhau Vào năm 1999, theo một khảo sát thì có 96/127 (76%) nước được khảo sát đã tiến hành phân cấp, phân quyền về chính trị - hành chính, 52/127 nước (41%) đã tiến hành phân cấp, phân quyền về ngân sách và thông thường thì phân cấp, phân quyền về ngân sách đi liền với phân cấp, phân quyền

về hành chính Các nghiên cứu cũng cho thấy, những quốc gia có GDP càng cao thì thường có mức độ phân cấp, phân quyền cao hơn, cả về chính trị - hành chính và về ngân sách, tức là giữa phân cấp, phân quyền cho địa phương và GDP có mối liên hệ tỉ

lệ thuận Nghiên cứu nêu trên cũng cho thấy một sự liên hệ có tỉ lệ thuận giữa mức độ phát triển (nhóm quốc gia) và hiệu quả của sự phân cấp, phân quyền [40, tr.37]

Trong sách báo pháp lý Việt Nam cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu và

mô tả các mô hình tổ chức chính quyền địa phương Những tài liệu nghiên cứu này cung cấp thông tin trên hai bình diện: a) giới thiệu và nêu khái quát tính chất, đặc

điểm của các mô hình điển hình và b) giới thiệu và mô tả những hệ thống tổ chức

Về các mô hình điển hình tổ chức quản trị địa phương có các công trình như:

TS Nguyễn Sĩ Dũng: “Các mô hình chính quyền địa phương và sự phân chia chức năng, nhiệm vụ” trong chuyên khảo “Phân cấp quản lý nhà nước”, đã được trích dẫn; Phạm Ngọc Hà: “Một số mô hình quản trị địa phương trên thế giới” [41, tr.75-76]

Nhìn chung, những tài liệu vừa nêu trên đây đã cung cấp cho người đọc thông tin chủ yếu nhất về tính chất, đặc điểm và “địa lý” của các mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới Phần lớn các tác giả đều nêu từ 3-4 mô hình:

mô hình Anh, mô hình Pháp, mô hình Đức, mô hình Xô-Viết [25, tr.187]

GS.TSKH Đào Trí Úc đã đưa ra nhận xét rằng, trên thực tế thì nhiều quốc

gia ít khi dập khuôn theo một mô hình nào đó mà thường áp dụng mô hình pha trộn

và Nhật Bản là một ví dụ Theo đó, về mặt pháp lý, các đơn vị lãnh thổ địa phương của Nhật Bản hoàn toàn độc lập, là những thực thể pháp lý song song tồn tại trên nền tảng hợp tác tự nguyện (Mô hình Anh) Mặt khác, ở tất cả các cấp đều có cơ

quan đại diện cộng với người đứng đầu hành pháp (Mayor hoặc Governor) do dân địa phương đó bầu (Mô hình Pháp: hành pháp bầu - Presidency)

Các tác giả thuộc Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp phân loại mô hình tự

quản địa phương theo tiêu chí phát triển (về kinh tế, xã hội và trình độ dân chủ) Theo đó, có hai mô hình tự quản địa phương là mô hình tự quản địa phương của

các nước phát triển và mô hình tự quản của địa phương của các nước đang phát triển Nhóm thứ nhất được các tác giả lựa chọn nghiên cứu có Anh, Hoa Kỳ, Pháp,

Đức, Nhật Bản, Nga; Nhóm thứ hai gồm Thái Lan và Trung Quốc [18, tr.27] Các phân loại này xuất phát từ và phù hợp với kết quả của những khảo sát đã nêu ở phần trên, rằng trình độ phát triển cao (kinh tế, xã hội, dân chủ) là yếu tố có tính tỉ lệ thuận với phân quyền tự quản địa phương Tuy nhiên, quản trị địa phương là một hiện tượng gắn liền với đặc điểm lịch sử, tập quán, truyền thống, văn hóa và đặc điểm tổ chức đời sống xã hội ở mỗi quốc gia, hình thành từ thế hệ này sang thế hệ khác, vì vậy, theo suy nghĩ của tác giả Luận án, nếu chỉ dựa vào yếu tố trình độ phát triển quốc gia để đánh giá đặc điểm của tự quản địa phương rồi coi đó như là tiêu chí để phân loại là thiếu sức thuyết phục

Theo tác giả Phạm Ngọc Hà ngoài việc thừa nhận các mô hình điển hình như

mô hình Pháp, mô hình Đức, mô hình Anh quốc còn có các mô hình như Bắc Âu (Nordic), mô hình Thụy Sĩ, mô hình Ấn Độ, mô hình Trung Quốc, mô hình Nhật Bản, mô hình Bắc Mỹ (gồm Mỹ, Canada), mô hình Australia, gồm cả Australia và New Zealand [41, tr.75-78] Cách phân loại này đã đi quá sâu vào chi tiết, tính đặc thù quốc gia, dân tộc, khó tìm ra những đặc trưng chung, nổi bật, điển hình Sở dĩ người ta chỉ “gom” tất cả các hình thức quản trị địa phương thuộc các quốc gia khác nhau trên thế giới vào 3-4 mô hình (theo TS Nguyễn Sĩ Dũng và các tác giả khác) hoặc thậm chí chỉ có 2 mô hình (theo tác giả Đào Trí Úc) như đã được nêu ở phần

trên, bởi suy cho cùng, sự khác nhau căn bản chỉ nằm trong hai tiêu chí là: a) phạm

vi, mức độ quyền của địa phương và b) mức độ, phong cách xử lý mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương để rồi, cuối cùng, quy về một tiêu chí cốt lõi là “tính tự quản” của địa phương, còn tất cả những yếu tố khác chỉ là những biểu hiện cụ thể

của hai yếu tố cơ bản đó

1.1.2.3 Tìm hiểu về quản trị địa phương ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức

Về Vương quốc Anh có các bài viết và sách như: Ths Đào Bảo Ngọc:

“Chính quyền địa phương Vương quốc Anh và những kinh nghiệm gợi mở cho Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu châu Âu, số 2/2016; Nguyễn Khắc Hùng: “Vài nét về tổ chức bộ máy nhà nước Vương quốc Anh”, Tạp chí Quản lý nhà nước số 11 (46)/1999; Chuyên khảo đã được viện dẫn của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp cũng đã dành một tiểu mục riêng (2.1) với độ dài 7 trang để mô tả và đánh giá về tự quản địa phương ở Vương quốc Anh theo cách khía cạnh: đánh giá chung; cấu trúc của chính quyền địa phương; phân định thẩm quyền giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương, đặc biệt là phân định thẩm quyền về tài chính

Về Cộng hòa Pháp, ngoài chuyên khảo của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư

pháp như đã nêu, có thể tìm thấy nhiều công trình nghiên cứu và giới thiệu khác cụ thể và sâu về nhiều khía cạnh Chẳng hạn, như các bài viết đăng trong cuốn chuyên khảo của Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội năm 2011 “Phân cấp quản lý nhà nước”, gồm các bài của tác giả người Pháp Oliver Vidal: “Nước Cộng hòa Pháp và các cộng đồng lãnh thổ địa phương: sự trở lại của nhóm Girondins?” (tr 281 – 294); hai bài

của Th.s Nguyễn Tiến Vinh: “Phân quyền và tản quyền tại Cộng hòa Pháp” (tr 295 – 314), “Mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương tại Cộng hòa Pháp” (tr 315 – 340) Bài viết “Chính quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia của PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19/2014 có thể được coi là công trình cập nhật mới nhất và toàn diện nhất về tính chất và đặc điểm của chế độ địa phương tự quản ở Cộng hòa Pháp, mặc dù bài viết có chủ đề rộng hơn, gồm cả các quốc gia khác như Italia, Ba Lan, Liên bang Nga, Nam Phi, Trung Quốc, Nhật Bản

Điểm mấu chốt được tác giả phát hiện trong địa vị pháp lý của chính quyền địa

phương ở Pháp là: “Có thẩm quyền độc lập, có phương tiện thực hiện thẩm quyền,

nhưng thẩm quyền tự quản phải được tôn trọng, không chịu sự can thiệp tùy tiện của chính quyền Trung ương hay chính quyền địa phương khác” Từ đó tác giả khẳng định:

“có như vậy mới hoàn chỉnh cho địa vị của một địa phương tự quản” [3, tr.64-65]

Về tổ chức chính quyền địa phương ở CHLB Đức cũng đã có một khối

lượng khá nhiều các công trình nghiên cứu ở Việt Nam, gồm: chuyên khảo của hai tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Sĩ Đại “Tổ chức chính quyền địa phương CHLB Đức”, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2006; Mục 2.4 “Tự quản địa phương ở CHLB Đức” trong chuyên khảo đã được viện dẫn của Viện Khoa học pháp lý, Bộ

Tư pháp; bài viết của hai tác giả TS Nguyễn Thị Kim Thoa và Th.s Nguyễn Thị Hạnh “Một số vấn đề lý luận rút ra từ kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương

ở Pháp và Đức” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14/2011, v.v

Theo các nghiên cứu này, tại tất cả các cấp hành chính địa phương của CHLB Đức đều có cơ quan đại diện do bầu cử phổ thông và cơ quan quản lý hành chính Tự quản địa phương chủ yếu được thực hiện ở cấp xã, liên xã, còn ở cấp huyện là cơ chế tự quản hạn chế Ở CHLB Đức có sự đa dạng của 4 mô hình tổ chức chính quyền tự quản [105, tr.45]

1.1.2.4 Bàn về khả năng tiếp thu kinh nghiệm quản trị địa phương của nước ngoài cho Việt Nam

Hầu hết các công trình nghiên cứu ở Việt Nam về quản trị địa phương của các quốc gia trên thế giới đều chú ý đến mục đích rút ra được những kinh nghiệm

cho Việt Nam trong quá trình cải cách quản trị địa phương, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý cho các quá trình đó ở Việt Nam Chẳng hạn, Đề tài cấp Nhà nước “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc sửa đổi, bổ sung quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phù hợp tình hình mới” trong mục 1.4 “Mô hình

tổ chức chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới”, sau khi giới thiệu

nhận xét về các mô hình Anh, Pháp, Đức, Xô Viết, đã dành một tiểu mục 1.4.5

“Những kinh nghiệm Việt Nam có thể tiếp thu”; chuyên khảo của Viện Khoa học

pháp lý, Bộ Tư pháp ngay trong tên gọi của nó “Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng cho Việt Nam” cũng đã nói lên mục tiêu đó và vì vậy,

cuốn sách đã có một chương riêng (chương 3) với tên gọi “Khả năng tiếp thu và

ứng dụng một số yếu tố hợp lý của chế độ tự quản địa phương trong tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời gian tới”

Một số bài viết còn lấy mục tiêu rút kinh nghiệm cho Việt Nam từ việc nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương của nước ngoài làm đầu đề của bài viết

Chẳng hạn, bài “Một số vấn đề lý luận rút ra từ kinh nghiệm tổ chức chính quyền

địa phương ở Pháp và Đức” của Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh; hoặc

bài của Th.s Nguyễn Thị Thiện Trí: “Những luận điểm cho việc tiếp nhận, áp dụng

mô hình tự quản địa phương ở Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 12/2014, tr 3-10 Nhiều bài viết khác, tuy không có tên gọi theo hướng đó, những đều có “đầu ra” là những kết luận, những đề xuất mà Việt Nam có thể tiếp thu Có thể tóm lược những bài học này là:

Thứ nhất, lịch sử và kinh nghiệm đi đến phân quyền và tự quản địa phương

của các quốc gia trên thế giới cho thấy nhận thức về phân quyền, tự quản địa phương

là một quá trình lâu dài, gắn với các điều kiện và năng lực của mỗi địa phương

Thứ hai, “khi đã xác định có thể thực thi các quyền tự chủ, cần quy định rõ

các thẩm quyền của địa phương đó” [3, tr.63-64] một cách cụ thể, riêng biệt, trong phạm vi được phân cấp, phân quyền theo nguyên tắc: những gì chính quyền địa phương làm tốt hơn thì để chính quyền địa phương làm [122, tr.60]

Thứ ba, bảo đảm vị thế độc lập của địa phương tự quản Vị thế địa phương tự

quản được bảo đảm bằng chế độ tự chủ về tài chính, ngân sách; cơ chế pháp lý để nhân dân điạ phương trực tiếp bầu, bãi miễn cơ quan chính quyền của họ và cơ quan này phải chịu trách nhiệm giải trình trước nhân dân địa phương về hiệu quả của hoạt

động quản lý, điều hành [18, tr.129]

Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của Pháp và Đức về tổ chức chính quyền địa phương, hai tác giả TS Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh cho rằng, việc đánh giá về vai trò của HĐND và UBND ở địa phương của Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm này [105, tr.25]

Thứ tư, về kiểm soát chính quyền địa phương tự quản

PGS TS Nguyễn Hoàng Anh đã đưa ra nhận xét rằng, nếu chế độ địa phương tự quản được thực hiện ở Việt Nam thì việc giám sát hành chính của cấp trên đối với chính quyền địa phương nên giảm bớt tối đa, bởi lẽ sự can thiệp hành chính một cách trực tiếp và toàn diện là đi ngược lại với quyền tự chủ của địa phương [3, tr.63-64] Khi ghi nhận và vận hành chế độ tự quản địa phương, các

quốc gia đều coi đó như một quyền hiến định hoặc luật định và do đó, được pháp

luật bảo đảm và bảo vệ [3, tr.65-66]

Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu ở Việt Nam về chế định quản trị địa phương của các quốc gia châu Âu nói chung cũng như của ba nước Anh, Pháp, Đức nói riêng, tác giả Luận án cho rằng, việc tiếp cận kinh nghiệm nước ngoài qua các công trình này vẫn đang ở mức độ của một “cái nhìn đầu tiên” về một đối tượng nghiên cứu đa dạng, đa chiều như là các vấn đề quản trị địa phương, nhất là về chế định tự quản địa phương Hầu như chưa có những nghiên cứu hệ thống và đầy đủ về những cuộc cải cách quản trị địa phương ở nước ngoài, cho dù là ở một nhóm hoặc một vài quốc gia nhất định Thiết nghĩ rằng, những kinh nghiệm lịch sử đi đến tự quản địa phương cũng như kinh nghiệm tiến hành cải cách quản trị địa phương ở các quốc gia mới là cái mà Việt Nam cần nhất trong quá trình hình thành quan điểm

và thể nghiệm các hình thức, cơ chế quản trị địa phương hiện nay

1.2 Tình hình nghiên cứu đề tài ở nước ngoài

1.2.1 Đánh giá chung

Nói về tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về vấn đề quản trị địa phương, có thể nhận thấy rằng, những khía cạnh, những vấn đề lý luận và thực tiễn hết sức đa dạng, phong phú của chế định quản trị địa phương đã và đang luôn luôn là những đề tài hấp dẫn đối với giới nghiên cứu ở nhiều nước trên thế giới

Khi nói đến lý luận và lịch sử quản trị địa phương ở Vương quốc Anh,

người ta gọi cuốn “Hoạch định chính sách công cho quản trị địa phương” (Public

Policy Making for Local Government) của tác giả J.A Chandler (London, 1988) là

cuốn sách “gối đầu giường” của các nhà quản lý Tác giả này còn nổi tiếng bởi một

công trình khác là cuốn “Quản trị địa phương ngày nay” (Local Government Today

- Manchester, 2002) Người đọc cũng có thể tiếp cận những vấn đề quản trị địa phương, từ lịch sử cho đến hiện đại, qua các công trình của R.Buxton: “Quản trị địa

phương” (Local Government - London, 2002); P.Watt: “Các nguyên lý và thực tiễn của quản trị địa phương” (Local Government Principles and Practice – L.2008); T Byrne: “Quản trị địa phương ở Anh” (Local Government in Britain - London, 2010); Cross S.A.: Các nguyên tắc của luật quản trị địa phương (Principles of Local

Government law – Fifth edition, London, 1974) Nhiều nội dung quan trọng liên

quan đến các quan điểm, kinh nghiệm của quá trình phi tập trung hóa ở Anh được phản ánh qua một loạt các công trình của nhóm tác giả S.Bums, R.Hambleton, P.Hoggett: “Các chính sách phi tập trung hóa – sự tái sinh của dân chủ địa phương”

(The Politics of Decentralization Revitalizing Local Democracy – L.2004); D King,

G Stoker (eds): “Suy ngẫm về dân chủ địa phương” (Rethinking Local Democracy – L.1996); “Thách thức của sự thay đổi trong quản trị địa phương” (Challenge of

Chance in Local Government, Birmingham, 2008)

Về mối quan hệ giữa Trung ương với địa phương ở Anh trong quá trình cải cách

quản trị địa phương người đọc có thể thấy qua cuốn sách của tác giả R.A.Rhodes

“Kiểm soát và quyền lực trong mối quan hệ Trung ương - chính quyền địa phương”

(Control and Power in Central - Local Government Relations - Farnborough - 2001)

Về tổ chức chính quyền địa phương ở Anh thì cuốn sách có giá trị tham khảo

lớn cho nhiều nước, trong đó có Việt Nam, gồm chuyên khảo của H.Elcock: “Chính quyền địa phương: các chính trị gia, nhà chuyên môn và công chúng tại các cơ quan

chính quyền địa phương” (Local Government: Politicians, Professionals and the

Public in Local Authorities - London, 2002)

Về kinh nghiệm quản trị địa phương trong những lĩnh vực then chốt như quản lý đô thị, tài chính, lao động, y tế và an sinh xã hội ở Anh quốc người đọc đã

có thể thỏa mãn khi tiếp cận với các công trình nghiên cứu có giá trị như cuốn tài liệu tham khảo của Andrew Tallon: “Tái thiết đô thị ở Vương quốc Anh: những vấn

đề mới của quản trị địa phương” (Urban Regeneration in the UK - the New

Problems of Local Government - London, 2013), v.v

Từ phương diện lý luận cũng như thực tiễn cải cách ở Cộng hòa Pháp, có

thể dẫn ra nhiều công trình nghiên cứu có hệ thống Chẳng hạn, cuốn “Các đơn vị

hành chính lãnh thổ và sự phi tập trung hóa” (Les collectivites territoriales et la

decentralisation - Decouverte de la Vie publique La documentation Francaises – 2007) của tác giả Jean – Luc Boeuf; một cuốn sách có lượng trích dẫn lớn không chỉ

ở châu Âu mà cả ở các khu vực khác trên thế giới về quản trị địa phương ở Pháp là cuốn của hai tác giả J.B Auby và J.F.Auby: “Pháp luật về các thực thể địa phương”

(Droit des collectivites locales - Paris, 1990) Các tài liệu, giáo trình luật hành

chính của các trường đại học cũng đều dành những dung lượng đáng kể và thích đáng về các vấn đề quản trị địa phương Chẳng hạn, tài liệu của Trung tâm quốc gia

về các cộng đồng lãnh thổ của Pháp có tựa đề “Về tổ chức hành chính của Pháp”

(L’organisation administrative de la France - Paris, 1993) Tài liệu nghiên cứu

tổng kết kết quả bước đầu của cải cách hành chính Pháp “Cải cách các cộng đồng địa phương: các chiến lược và kết quả” dưới sự hướng dẫn của Yves Mény//Ghi chép

và nghiên cứu tài liệu” (La réforme des collectivites locales Stratégies et résultats

Sous la direction de Yves Mény//Notes et Etudes Documentaires No.4755) Giáo trình

dưới sự chủ biên của GS Vedel: “Luật hành chính Pháp” (Droit administrative - Paris -

Daloz, 2009) và Giáo trình dưới sự chủ biên của Jean Rivero, Jean Waline: “Luật hành chính” - Daloz, 1998 v.v

Vấn đề quản trị địa phương ở CHLB Đức trên nhiều bình diện là đề tài hấp

dẫn và thường xuyên của sách báo pháp lý, và được trình bày một cách khái quát

hơn hết trong các cuốn giáo trình của các trường đại học Chẳng hạn, Giáo trình

Luật Nhà nước CHLB Đức, dưới sự chủ biên của Giáo sư K.Stein (Stein K: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deuchland Bd.2.2.Augfl 1980); Giáo trình Luật

hành chính của Wolff H và Bachoff O (Verwaltungsrecht Bd.1.9.Aufl 1999); hoặc

chẳng hạn, về quản trị địa phương đối với một số lĩnh vực thiết yếu như là lĩnh vực quản lý đô thị có cuốn chuyên khảo của hai tác giả J.Hesse và L.Sharpe: “Quản trị

địa phương và quản lý đô thị trong bối cảnh quốc tế” (Local Govermnent and

Urban Affairs in International Perspective Baden - Baden, 2001)

Nhiều tài liệu, sách báo về chính sách cải cách quản trị địa phương của Liên minh châu Âu đã được xuất bản nhằm đánh giá và điều chỉnh chính sách đó cũng như xác định kết quả cải cách diễn ra ở các quốc gia thành viên Có thể nêu tên một

số công trình như “Quản trị địa phương trong thị trường đơn nhất châu Âu”

(P.Bongers Local Government in the Single European Market - L, 2012); “Quản trị và

Chính trị ở Tây Âu: Anh, Pháp, Italia, Đức” (Government and Politics in Western

Europe: Britain, France, Italy, Germany - Oxford, 2008); “Tài liệu tra cứu quốc tế

về Quản trị địa phương và khu vực” (International Handbook of Local and

Regional Government - L, 2007); tài liệu do Hội đồng châu Âu ấn hành “Các loại

kiểm soát tài chính được thể nghiệm bởi chính quyền Trung ương hoặc chính quyền

khu vực áp dụng cho việc quản trị địa phương” (Council of Europe: Types of Financial

Control Exercised by Central or Regional Government over Local Government -

Strasbourg, 1990), v.v

Các vấn đề lý luận, lịch sử, các nguyên tắc tổ chức và vận hành quản trị địa phương cũng được soi sáng trong nhiều công trình nghiên cứu ở các nước phát triển khác như Mỹ, Canada, Nhật Bản, Italia, các nước Bắc Âu, Nga và các nước Đông Âu, v.v

Trong số đó, đáng chú ý là công trình nghiên cứu so sánh về quản trị địa

phương: “Các loại quản trị địa phương: từ góc độ so sánh” (Goldsmith M, Jones B

Types of Local Government: A Comparative Perspective Atlanta, 2009); “Lý luận

về tự quản địa phương” (Gordon L Clark: A Theory of Local Autonomy New York,

2012); “Tiểu bang và chính quyền địa phương ở Mỹ” (Grant D.Nixon J.: State and Local Government in America - Boston, 1995); “Hệ thống quản trị địa phương ở

Nhật Bản” (Kinnosuke Yagi: Local Government System in Japan, Tokyo, 2004);

“Quản trị địa phương ở châu Á và Thái Bình Dương: phân tích so sánh mười lăm

nước” (Local Government in Asia and The Pacific A comparative analysis of

fifteen countries - http://www.unescap.org/huset/lgstudy/comparison1.html)

Trong thời kỳ trước và sau khi Liên bang Nga phê chuẩn tham gia Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương (Luật Liên bang ngày 11-4-1998 “Về phê chuẩn Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương”) giới nghiên cứu ở Liên bang Nga đã đặc biệt quan tâm đến những vấn đề lý luận và kinh nghiệm quản trị địa phương của các nước phát triển phương Tây và vì vậy, hàng loạt các công trình nghiên cứu về những vấn đề này đã ra đời; các chương trình giảng dạy, giáo trình đại học (Ví dụ, Giáo trình “Hệ thống quản trị địa phương” xuất bản năm 2010 do GS.TS V.B Zotov chủ biên đã được Bộ Giáo dục và Khoa học LB Nga phê duyệt

và khuyến nghị làm tài liệu giảng chung cho các trường đại học Nga Система муниципального управления- Под редакцией Профессора В Б Зотова, М,

2010 hoặc Giáo trình Luật chính quyền địa phương (Муниципальное право, Под редакцией Профессора Е.С Щугрина, М, 2005) đã cập nhật các kiến thức nghiên cứu so sánh về quản trị địa phương, nhất là về tự quản địa phương Có thể nói là rất nhiều khía cạnh và vấn đề của quản trị địa phương ở các quốc gia thuộc nhiều khu vực trên thế giới (Chẳng hạn, những công trình như: “Địa vị pháp lý và hoạt động kinh

tế của các cơ quan quản trị địa phương – Mô hình Hoa Kỳ” (Правовой статус и хозяйственная деятельность органов муниципального управления Американская модель, M.1999 Các sách dịch: “Tự quản địa phương tại các bang mới của Đức” (Местное самоуправление в новых землях Германии, Берлин, 2002); “Tự quản địa phương ở Thụy Điển” (“Местное самоуправление в Щвеции - Стокгольм, 2003); Bài của học giả Nhật Bản K.Tanami “Tự quản địa phương ở NhậtBản” (Местное

самоуправление в Японии- Вестник МГУ, 1998, No.5) Cuốn sách “Tự quản địa phương ở Nhật Bản” (Буренко В В Местное самоуправление в Японии, M, 1995);

“Tự quản địa phương và quản trị địa phương ở Mỹ Latinh” (Еремян В.В Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке, M, 2009);

“Các hệ thống quản trị địa phương ở các nước Đông Âu: Những vấn đề Hiến pháp Tổng quan và phân tích khoa học” (Муниципальные системы в странах Восточной Европы- Конституционные вопросы: Научно- аналистический обзор, М, ИНИОН РАН, 2004) v.v) đã được nghiên cứu công phu, có hệ thống, từ góc độ lịch sử, ví dụ:

“Các chế định của chế độ tự quản: Nghiên cứu lịch sử - pháp lý (Институты самоуправления: Историко-правовое исследование, М, Наука, 2005, nghiên cứu so sánh (Chẳng hạn, chuyên khảo “Tự quản địa phương ở nước ngoài” (Местное самоуправление в зарубежных странах, под редакцией А.С Прудникова, M 2008);

“Luật quản trị địa phương nước ngoài” (Иностранное муниципальное право, под редакцией В.В.Макланова) v.v…), kể cả từ góc nhìn văn hóa [205]; đánh giá các cuộc cải cách quản trị địa phương đã được tiến hành ở phương Tây [207]

1.2.2 Những nội dung chính về quản trị địa phương đã được đề cập, nghiên cứu trong các công trình nghiên cứu ở nước ngoài

1.2.2.1 Nghiên cứu phục vụ chính sách phi tập trung hóa quản trị địa phương

Vào giữa thế kỷ XX ở châu Âu đã hình thành chính sách phi tập trung hóa Các nhà nghiên cứu luật hành chính Pháp trong một giáo trình về luật hành chính đã

đánh giá như sau về phi tập trung hóa (décentralisation) quản lý nhà nước: “Phi tập

trung hóa có hai mặt: phi tập trung hóa là sự chuyển giao việc quản lý công việc vào tay những người biết việc, quan tâm nhất đến các việc ấy và đó chính là tính dân chủ, tính ưu việt và đặc biệt dân chủ và ưu việt trong phạm vi các cộng đồng địa phương Đồng thời, sự quản lý phi tập trung, nếu như đi liền với nó là việc bảo đảm các điều kiện và phương tiện cần thiết thì sẽ bớt đi được gánh nặng cho quản trị quốc gia so với quản lý tập trung” [150, tr.306] Như vậy, theo cách diễn đạt này,

phi tập trung hóa trong quản trị địa phương vừa là một quá trình phân quyền dân

chủ, vừa được hiểu là một phương thức quản lý mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội

Nói về ý nghĩa và giá trị xã hội của quá trình phi tập trung hóa trong so sánh với một cơ chế ngược chiều với nó là tập trung hóa thì có thể khẳng định rằng, nhận xét sau đây của nhà chính trị học và tương lai học người Pháp Alexis Tocqueville là

cô đọng nhất và hàm súc nhất:

“Tập trung hóa quyền lực trong quản lý có khả năng tác động nhất thời đến những ai chịu ảnh hưởng của quyền lực, bị chi phối bới quyền lực đó, nhưng nó luôn làm yếu đi ở họ ý thức về cộng đồng Tập trung hóa quyền lực trong quản lý có thể thực sự tập hợp được các nguồn lực của dân tộc ở những giai đoạn nhất định, vào những thời điểm nhất định, nhưng đồng thời gây ảnh hưởng tiêu cực đến việc tái tạo lại nguồn lực đó Và, nó có thể bảo đảm sự đề cao nhất thời cái gì đó hay ai

đó nhưng không thể là sự phồn vinh chung của dân tộc” [188, tr.84] Cũng như A.Tocqueville, John Stuart Mill đã lấy khái niệm tự quản địa phương để gắn với tư tưởng về dân chủ [178, tr.99]

1.2.2.2 Về những đặc trưng của tự quản địa phương

Theo các công trình nghiên cứu đã dẫn thì những đặc trưng chung và phổ

biến của tự quản địa phương gồm:

1) Địa phương tự quản bao gồm một đơn vị lãnh thổ được xác định rõ ràng;

có tư cách pháp nhân

2) Có sự kiểm soát một cách dân chủ đối với hoạt động quản lý từ phía một

cơ quan đại diện do dân cư địa phương bầu ra

3) Có một phạm vi thẩm quyền đa phương diện làm nên một thiết chế chính quyền địa phương toàn năng, đảm bảo cho việc thực hiện công việc thuộc về quyền của địa phương [158, tr.215-217]

4) Có quyền xác lập và thu các loại thuế của địa phương cho ngân sách của mình 5) Có bộ máy quản lý thường xuyên với các công chức địa phương, các công chức đó có thể nằm trong hệ thống công vụ nhà nước cũng có thể tạo thành hệ thống riêng, độc lập so với công vụ nhà nước

1.2.2.3 Về các phương thức, công cụ tác động và kiểm soát đối với chính quyền địa phương

Các công trình nghiên cứu ở các nước ngoài đều tập trung chú ý vào vai trò

của việc xác lập các phương thức và công cụ để xử lý đúng đắn và thích hợp mối quan hệ của Trung ương hoặc chính quyền cấp trên đối với địa phương Một nghiên cứu của Hội đồng châu Âu “Các cách thức giám sát về tài chính được áp dụng tại chính quyền Trung ương hoặc chính quyền vùng đối với chính quyền địa phương”

đã chỉ ra ba hình thức kiểm soát sau đây:

- Hiến pháp và pháp luật tạo lập khuôn khổ pháp lý chung cho hành vi của cả hai phía: phía Nhà nước Trung ương, cũng như các cấp trên và phía chính quyền địa phương

- Thông qua các công cụ kiểm soát về tài chính - ngân sách như xác lập các khoản trợ cấp nhà nước (trợ cấp phổ thông hoặc trợ cấp có mục đích); điều tiết ngân sách giữa các địa phương có năng lực và mức thu ngân sách khác nhau; trích lập và phân phối lại nguồn thu của Trung ương; trợ cấp theo nhu cầu và theo các dự án [148, tr.67]

- Xác định vai trò phổ biến của Tòa án trong cơ chế giải quyết tranh chấp đối với các quan hệ phân quyền, hạn chế, đi đến triệt tiêu các cơ chế can thiệp hành chính

1.2.2.4 Về đặc điểm của quản trị địa phương ở ba quốc gia Anh, Pháp, Đức

Quản trị địa phương ở Vương quốc Anh là đề tài của một số lượng lớn các

công trình nghiên cứu ở nước ngoài Các nhà nghiên cứu đều có chung nhận xét rằng, chế định này ở Anh có một lịch sử lâu đời và đặc sắc, rõ nét nhất với nhiều cuộc cải cách và thử nghiệm nhất so với các quốc gia khác Toàn bộ lịch sử đó cho thấy rằng, trong mối quan hệ Trung ương - địa phương ở Anh vừa có vai trò chủ động và khả năng tác động của các địa phương đối với chính sách của Trung ương, lại vừa chịu sự chi phối của chính quyền Trung ương đối với địa phương thông qua các chương trình hỗ trợ có mục đích chuyên biệt (y tế, giáo dục, an sinh xã hội v.v.)

Ở mỗi cấp chính quyền có cả hai thiết chế: thiết chế đại diện và thiết chế quản lý và hai thiết chế này được đặt trong công thức “2 trong 1” về mặt tổ chức và nhân sự, với vai trò điều hành trực tiếp của hội đồng thông qua hoạt động của các ban chuyên môn của Hội đồng do dân bầu tạo thành thiết chế chính quyền địa phương trong tổng thể gọn nhẹ, linh hoạt và hiệu quả

Nhiều chương trình nhằm phi tập trung hóa thẩm quyền xuống địa phương mang tính linh hoạt theo thời gian, không dẫn đến việc lập ra những cơ quan quản trị

Vương quốc Anh cũng là nơi có sự khác biệt rất rõ nét giữa quản trị đô thị và quản trị nông thôn, trong đó, đáng chú ý nhất là phương thức quản trị ở các đô thị lớn [176]

Về quản trị địa phương của Cộng hòa Pháp, các nhà nghiên cứu đều thống

nhất nhận xét rằng, khác với Vương quốc Anh, ở Cộng hòa Pháp các lãnh thổ địa phương được coi là những thực thể phi nhà nước và vì vậy, mức độ kiểm soát đối với địa phương được đặt ra ở mức cao hơn; đồng thời đây là một hệ thống được

xem là tổ chức theo thứ hệ Có một nhận xét rất đáng được chú ý rằng, hệ thống

quản trị địa phương của Pháp là hệ thống có ít lần cải cách nhất, nhưng khi cải cách thì rất triệt để [171, tr.85] Bằng chứng là, được hình thành từ năm 1789 và ổn định

từ đó cho đến khi được cải cách vào đầu những năm 80 của thế kỷ XX, từ chỗ có vị trí nửa tự chủ, các địa phương đã trở thành những thực thể hoàn toàn tự chủ và tự

quản với sự tối thiểu hóa sự giám sát của Trung ương; có sự phân định rõ bản chất

Về quản trị địa phương ở CHLB Đức, hệ thống quản trị địa phương của

CHLB Đức được các nhà nghiên cứu xếp vào mô hình pha trộn, nghĩa là vừa có những nét của Anh, lại vừa có những tính chất của hệ thống của Pháp và nói chung

là của mô hình lục địa Tuy nhiên, bên cạnh đó, hệ thống này vẫn có những đặc tính riêng khá nổi bật và có sức ảnh hưởng đến nhiều quốc gia khác [185, tr.104] Ở đây, địa vị pháp lý của địa phương tự quản được xác định bởi ba nhóm thẩm quyền rất rành mạch Nhóm thẩm quyền thứ nhất có thể được gọi là thẩm quyền riêng của địa phương; nhóm thứ hai là những thẩm quyền liên quan đến việc nhận những nhiệm

vụ cấp trên (chính quyền liên bang hoặc Bang) giao xuống, gắn với những cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện nhiệm vụ; nhóm thứ ba là thẩm quyền vừa mang tính địa phương, lại vừa là việc do Trung ương giao và có tính thường xuyên hơn so với những công việc thuộc nhóm thứ hai và do đó đòi hỏi sự chủ động hơn của chính quyền địa phương

Theo nhận xét của các chuyên gia nước ngoài, trong tất cả bốn mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở CHLB Đức có thể thấy rõ hai đặc tính nổi bật nhất Một là khả năng bảo đảm cho người dân tham gia vào quá trình hình thành các thiết chế tổ chức chính quyền của mình; hai là sự kết hợp được cả ba yếu tố: dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp ở địa phương và sự quản lý hành chính chuyên nghiệp [139, tr.84]

Trên cơ sở đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ở nước

ngoài về đề tài quản trị địa phương có thể đặt ra những vấn đề cần đƣợc tiếp tục

nghiên cứu sau đây:

1 Bản chất của quản trị địa phương là gì? Vì sao quản trị địa phương là vấn

đề trung tâm trong chính sách và pháp luật của các quốc gia và là đối tượng thường xuyên của các cuộc cải cách hành chính?

2 Các yếu tố cần và đủ của một thực thể địa phương tự quản là gì?

3 Lịch sử hình thành, phát triển chế định quản trị địa phương và các cuộc cải cách, quản trị địa phương ở các nước Anh, Pháp, Đức đã diễn ra như thế nào và cung cấp cho chúng ta những kinh nghiệm gì khi xem xét mối liên hệ giữa quy luật phổ biến và tính đặc thù có tính lịch sử của các quốc gia, dân tộc đó?

4 Quá trình xây dựng và hoàn thiện chế định chính quyền địa phương ở Việt Nam có tuân theo những giá trị, những mô hình tổ chức và vận hành quản trị địa phương hay không và có thể hình dung như thế nào về việc tiếp nhận các giá trị và vận dụng quy luật đó vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam?

5 Những quan điểm lý luận, những mô hình tổ chức chính quyền địa phương nào ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức cần được ưu tiên nghiên cứu và vận dụng trong quá trình xây dựng luận cứ khoa học cho việc hình thành hệ thống quan điểm phân quyền và mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay? Đâu là những tiền

đề, điều kiện và những thách thức của quá trình đó?

Các công trình nghiên cứu ở trong nước cũng đã bước đầu hướng tới tìm tòi những khả năng áp dụng kinh nghiệm quốc tế vào quá trình thực hiện phân quyền trong quá trình cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

ở nước ta hiện nay

2.1.1 Lịch sử hình thành chế độ quản trị địa phương

Khái niệm “địa phương tự trị” hay “địa phương tự quản” chính thức được sử dụng từ thời La Mã cổ đại trong các văn bản thời bấy giờ, theo đó, những địa phương được coi là tự quản gồm những thành phố tự trị, việc giải quyết mọi công việc ở đó là thuộc về các nguyên lão được người dân bầu ra trong số những công dân ưu tú và uy tín nhất Từ đó đến nay tự quản địa phương luôn được hiểu với một

yếu tố cốt lõi là sự quản lý bởi chính một thiết chế do cư dân bầu ra trong một cộng

đồng lãnh thổ nhất định [168, tr.271]

Cụ thể, ở Ý thời kỳ Cộng hòa, khi Rome từ một công xã nhỏ với thể chế quản lý giản đơn đang chuyển dần thành một Nhà nước thành bang lớn, vào năm 45 TCN Hoàng đế Gaius Julius Caesar (100-44 TCN) đã ban hành đạo luật đầu tiên về chế độ tự quản cho các địa phương Theo đó, nguyên tắc cốt lõi nhất của một địa phương tự quản là nguyên tắc về quyền quyết định cao nhất của Hội nghị cư dân; Hội nghị có quyền quyết định những vấn đề chủ yếu trong đời sống và sinh hoạt của

cộng đồng, bầu ra cơ quan quản lý địa phương (magistrate) – một thiết chế vừa có

chức năng hành chính, vừa có tính chất như là cơ quan tư pháp Song song với cơ quan đó là một Nghị viện địa phương gồm 100 thành viên ở mỗi thành phố tự quản

Hình thức tự quản lãnh thổ chỉ ra đời cùng với quá trình hình thành các đô thị tự do trong thời kỳ cận đại vào cuối thế kỷ XI, với hai đặc trưng chủ yếu: vai trò chính trong cộng đồng thuộc về những cư dân thuộc tầng lớp trung lưu và tính tổ chức chặt chẽ của cộng đồng lãnh thổ Sự hình thành thiết chế tự quản về lãnh thổ diễn ra dưới ảnh hưởng của các yếu tố kinh tế, xã hội và chính trị

Về kinh tế, đó là sự phát triển của nông nghiệp Yếu tố này không chỉ dẫn

đến mức sống khá giả của người dân nói chung mà còn dẫn đến sự ra đời của một tầng lớp thợ thủ công, làm hình thành tầng lớp công nhân công nghiệp và cao hơn

thế là phương thức sản xuất và phân phối mới Về xã hội, sự phát triển kinh tế dẫn

đến phân hóa xã hội sâu sắc, đẩy nhanh quá trình di dân từ nông thôn ra thành phố

Về chính trị: chính quyền cát cứ của các lãnh chúa lúc bấy giờ đã cho phép thị dân

được mang vũ khí, tự đúc tiền để duy trì năng lực tự vệ của chính quyền

Dưới ảnh hưởng của những tác nhân đó, chế độ tự quản lãnh thổ đã dần dần định hình dưới hai điều kiện chủ yếu: do sự tự nguyện trao quyền từ phía chính quyền hoặc do kết quả của các phong trào đấu tranh của tầng lớp thị dân trung lưu đòi quyền tự quyết Văn kiện “ban” quyền tự do đầu tiên là những bản Hiến chương

về các quyền tự do (Charter of Liberties), trong số đó trước hết phải kể đến Hiến

chương London của Hoàng đế Henrich I vào năm 1129 xác nhận quyền vĩnh viễn của thị dân được tự mình bầu ra người lãnh đạo, từ đó thành phố London trở thành một Công xã và đặt dưới quyền lãnh đạo của một Thị trưởng do dân bầu Trong toàn nước Anh lúc bấy giờ, mọi thị dân đều có quyền có tài sản và không bị nộp cho Nhà nước các loại thuế sử dụng đường sá và thuế xuất khẩu Sự khai phóng này của các vương triều phong kiến châu Âu lúc bấy giờ có động cơ mang tính hai mặt: một mặt là để nhằm xoa dịu sự giận dữ từ phía giai cấp mới nổi, đang lên; mặt khác là

để thúc đẩy quá trình hình thành các đô thị Dù với động cơ nào thì đó cũng là một quá trình tiến bộ

Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp quyền tự quản của các cộng đồng địa phương đều giành được bằng con đường hòa bình ấy từ tay các lãnh chúa, Nhà thờ và quý tộc Trường hợp của nước Đức: sau những làn sóng chống ách cai trị phong kiến độc đoán và các phong trào nổi dậy chống các Giám mục của Nhà

thờ thì những thương nhân và thợ thủ công thành Köln (Cologne) mới được thừa

nhận có quyền tự quản tại cộng đồng của mình, và thành phố Köln mới được coi là

đô thị tự quản, không còn là lãnh thổ của Nhà thờ, mặc dù Tổng Giám mục xứ này vẫn giữ lại vai trò lớn cho mình

Một biểu hiện khác của việc giành quyền tự quyết ở các địa phương châu Âu