Đánh giá chất lượng quản trị đô thị tiếp cận tổng hợp cho các đô thị trung bình ở việt nam

Qua bộ tiêu chí với 50 chỉ tiêu với bốn chiều đánh giá về quản lý phát triển, cung cấp tiện ích thiết yếu, sử dụng quyền lực hành chính, và bảo vệ môi trường, tác giả cho rằng việc đánh

Đánh giá chất lượng quản trị đô thị - cách tiếp cận tổng hợp cho

các đô thị trung bình ở Việt Nam

TS Nguyễn Ngọc Hiếu

Tóm tắt: Bài báo mô tả cách thức đo lường kết quả thực thi quản trị đô thị ở

Việt Nam sử cách tiếp cận tổng hợp Qua bộ tiêu chí với 50 chỉ tiêu với bốn chiều đánh giá về quản lý phát triển, cung cấp tiện ích thiết yếu, sử dụng quyền lực hành chính, và bảo vệ môi trường, tác giả cho rằng việc đánh giá các nỗ lực của chính quyền thành phố được hình dung sống động hơn với hệ thống dữ liệu bao quát cả hệ thống các báo cáo và cả tiếp cận đánh giá từ người dân Kết quả việc phân tích sâu tại một thành phố và 25 đô thị cỡ trung bình ở Việt Nam

sử dụng các tiếp cận so sánh sẽ cho thấy các bộ chỉ số này có thể được sử dụng như thế nào trong tương lai

Từ khóa: thực thi quản trị đô thị, các chỉ tiêu quản trị, cách tiếp cận kết hợp,

các đô thị trung bình ở Việt Nam

1 Giới thiệu

Kết quả của việc các đô thị được quản lý ra sao là vấn đề nổi lên hiện nay ở Việt Nam Sự lo ngại về độ tin cậy và sẵn có của hệ thống thông tin đã gia tăng sau giai đoạn khủng hoảng của thị trường bất động sản với vô số các dự án phát triển đô thị đóng bằng và các đồ án không thể thực hiện Đã có nhiều cuộc tranh luận về sự thất bại của hệ thống thông tin về quản lý phát triển đô thị và kết quả Chính phủ đã báo cáo là được trong lĩnh vực này bị đặt dấu hỏi Nhu cầu hiện nay cho thấy cần phải đánh giá quản lý từ những gì các cơ quan có thẩm quyền đã thực sự đem lại điều gì cho người dân và doanh nghiệp Rõ ràng là không chỉ Chính phủ mà cả thị trường và người dân cần biết những gì đang diễn ra đối với không gian sống của họ

Bài viết này thảo luận về các vấn đề với cách tiếp cận hiện đại để đo lường kết quả quản lý và sự cần thiết để có được các chỉ số phản ánh kết quả chính sách được đo lường tốt hơn hỗ trợ cho các cấp có thẩm quyền khác nhau để giải quyết các nhu cầu của người dân

Cách tiếp cận kết hợp sử dụng trong nghiên cứu không phải là một lý thuyết mới Trên thực tế, đây là một bộ khung phân tích để đo lường kết quả quản trị thích ứng trong bối cảnh Việt Nam Việc lựa chọn bộ khung phân tích là cơ sở

để xây dựng các bộ chỉ số đo lường và sự lựa chọn các chỉ số tuân theo một số quy tắc như tính liên quan, độ tin cậy, tính thực dụng, và tính phổ quát Bộ tiêu chí sau đây đã được thử nghiệm để giúp hình dung chúng hoạt động như thế nào trên thực tế

Bộ tiêu chí sử dụng được thiết kế cho các đô thị trung bình lớn do tính phức tạp không quá lớn ở đô thị loại này; các chỉ số đo được từ các đô thị có quy mô gần giống nhau có độ tin cậy cao hơn Trong khi đó, các siêu đô thị hay đô thị dạng vùng cần một bộ khung chọn mẫu để đo lường khác cho toàn diện và phù hợp hơn và sẽ được thiết kế riêng không đề cập tới trong báo cáo này

Báo cáo này chỉ là một phần của nghiên cứu dài hạn Nghiên cứu phỏng vấn sâu chỉ tiến hành ở đại diện một đô thị Các chỉ số được lựa chọn được kiểm chứng sử dụng dữ liệu thứ cấp ở một phần tư (25/~100) số lượng các thành phố ở Việt Nam Các nghiên cứu tiếp theo sẽ cần tiếp tục để xác nhận kết quả

và tính hữu dụng của cách tiếp cận cũng như nội dung của các chỉ số đo lường

2 Tổng quan tình hình

2.1 Thực thi quản trị đô thị

Nhìn chung, thực thi quản trị đô thị dường như được hiểu là kết quả của công việc quản lý hành chính Việc đo lường kết quả được hiểu theo nghĩa hiệu quả hoặc hiệu suất Hiệu suất được dùng để đo lường chênh lệch đầu ra và trên một đơn vị đầu vào Hiệu quả đo bằng việc có đạt được kết quả mong muốn hay không, như là đo một số công việc và ngành dịch vụ mà đầu ra không có sản phẩ cụ thể1 Ví dụ, việc duy trì một trạng thái quản l{ như hiện tại có nghĩa

là chính sách hiện tại cũng đã đạt được mục tiêu đề ra hoặc đạt được trạng thái phát triển mới căn cứ theo các kế hoạch phát triển dài hạn Trong nhiều trường hợp, trạng thái này có thể được hiểu dưới dạng các chỉ tiêu đo lường được hoặc các mục tiêu khác

Các chỉ tiêu phản ánh kết quả thực thi có thể ở dưới nhiều dạng thông tin hác nhau Các con số gắn với kết quả đầu ra thường phản ánh vấn đề rộng hơn và cũng có thể trừu tượng Khi cần phải đo lường việc thực thi, các kết quả của việc cung cấp dịch vụ có thể là một trạng thái người dân cảm thấy hài lòng Trên thực tế, người dân có thể cho điểm về cảm giác của họ khi họ thấy các cơ quan có thẩm quyền đáp ứng kịp thời như bảo vệ sự an toàn của người dân khỏi các hành vi bạo lực, hoặc kiên quyết với các hành vi vi phạm quy tắc chung Những điều này có thể được coi là các dạng chỉ số

Một hệ thống chỉ số đo lường phải dựa trên một bộ khung phân tích phản ánh đặc điểm quản lý của hệ thống này Vấn đề quản trị đô thị có đặc thù riêng bởi những ranh giới của lĩnh vực này và sự giao thoa của nó với các lĩnh vực khác Tuy nhiên, sẽ không có một ranh giới duy nhất cố định để tiếp cận tới toàn bộ vấn đề quản lý phức tạp như ở đô thị

1

Microsoft® Encarta® Reference Library 2004 © 1993-2003 Microsoft Corporation

Việc tiếp cận để đo lường vấn đề quản trị đô thị có thể khác nhau khá nhiều do cách xây dựng bộ khung phân tích và đặc biệt là khi triển khai cụ thể hóa các thao tác về khái niệm mục tiêu của việc đo lường cũng làm cho các chỉ số khác nhau trong kết quả Bất kz việc đo lường nào cũng có thể quan tâm tới các nhóm này và có thể bỏ qua các nhóm khác Cách tiếp cận tốt hơn là cách tiếp cận tới hết được các vấn đề chủ chốt và tạo ra được sự chia sẻ về sự nhìn nhận trong xã hội đô thị

Nói cách khác, một bộ khung các chỉ số có thể phiếm diện bởi ranh giới tiếp cận và khái niệm về việc trị l{ đô thị, tính hoàn thiện và không loại trừ, cũng như logic của việc thao tác khái niệm khi đo lường Đây là nhiệm vụ của nghiên cứu để kiểm soát các sai sót và phiếm diện của bất cứ bộ chỉ tiêu đo lường nào

2.2 Bối cảnh

Thông thường, việc đo lường công tác quản l{ đô thị hay quản trị đô thị2 được coi là việc nội bộ ở Vietnam Bộ Xây dựng (BXD) và các chính quyền ở địa phương có các hệ thống giám sát riêng với các, báo cáo riêng, có kiểm tra và các công tác thống kê Tuy nhiên, độ tin cậy của số liệu và quản lý của ngành theo kiểu cũ dần kém tin cậy Trong bối cảnh chuyển đổi, khu vực Nhà nước ngày càng đóng góp ít hơn vào sản xuất Trong khi đó, hệ thống thống kê vẫn dựa chủ yếu vào tiếp cận theo nguồn cung sản xuất và báo cáo nội bộ từ khu vực công Thiếu cách tiếp cận từ thực tiễn thị trường và nhu cầu của người dân, chính quyền khó có thể đo lường được nỗ lực quản lý và thực tiễn quản lý của mình

Gần đây, cách tiếp cận về đo lường trong quản l{ đô thị từ chính quyền cũng

đã được củng cố Năm 2007, Bộ Xây dựng đã ban hành một bộ chỉ số để theo dõi việc phát triển đô thị với 35 chỉ số (Ministry of Construction of Vietnam, 2007) Hai năm sau, BXD bổ sung thêm một số tiêu chí để phân loại các thành phố trong hệ thống đô thị (Chinh phu, 2009; MOC, 2009) Tổng cục Thống kê cũng mở rộng danh mục các chỉ tiêu và bổ sung 10 chỉ số cho ngành xây dựng (Prime Minister, 2010) Tuy nhiên, các chỉ số mới vẫn mang nặng tính chủ quan trong hệ thống chính quyền bởi thống kê cũng thuộc chính phủ và dữ liệu được thu thập và xử lý không có sự tham gia của các bên độc lâp hoặc bên ngoài Nhà nước

Thập kỷ vừa qua, các cơ quan phi Chính phủ (NGO), các cơ quan phát triển quốc tế, và các tổ chức nghiên cứu trong nước đã có nhiều hoạt động tiếp cận

và đánh giá kết quả quản trị đô thị Trong số các nghiên cứu gần đây, có ba

2

Ở Việt Nam, thuật ngữ quản trị chưa được sử dụng một cách chính thức trong quản lý Quản trị đô thị vẫn chưa được hiểu một cách đầy đủ trong quản lý có tính chiến lược với sự thừa nhận tham gia của các chủ thể khác như ở các nước khác Tuy nhiên, quản l{ đô thị ở Việt Nam cũng đang thay đổi theo hướng chuyển sang quản trị với sự tham gia của các khu vực phi Nhà nước, và có tính chiến lược hơn Thuật ngữ quản trị vì vậy

chương trình đã xây dựng được những cơ sở dữ liệu về phát triển đô thị quan trọng Chúng là Hệ thống Quan trắc Đô thị Việt Nam (VUOS) cùng với các chỉ

số đô thị Việt Nam (Vietnam Urban Index- VUI), do Hiệp hội Đô thị Việt Nam (ACVN), Chương trình định con người Liên hợp Quốc tại Việt Nam (UN-Habitat Vietnam) đối tác cùng Cục phát triển đô thị (UDA) của Bộ Xây dựng; Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam thu thập;

và Chỉ số thực thi quản trị khu vực công (PAPI) do Chương trình phát triển Liên hợp Quốc (UNDP) chủ trì

VUOS (và VUI) là phiên bản Việt Nam của chỉ số đô thị thế giới (GUI)3 Dự án bắt đầu từ năm 2009 bắt đầu khảo sát ba đô thị thí điểm với 24 chỉ số chính4 Sau đó, một bộ dữ liệu với 97 chỉ số được đề xuất để đo lường cho 96 đô thị tại Việt Nam từ loại 3 trở lên5

Dữ liệu này được thiết kế vẫn còn một số nhược điểm Thứ nhất, nhóm nghiên cứu đối mặt với khó khăn khi tiếp cận 24 chỉ số do năng lực quản lý theo dõi hiện tại kém, và chỉ sử dụng một số số liệu thống kê sẵn có và không sử dụng

bộ khung phân tích của dự án GUO (ACVN & UN-Habitat, 2010) Hai năm sau khi dự án kết thúc, dữ liệu này vẫn chưa bao giờ được công bố do các lo ngại

về độ tin cậy và chặt chẽ cũng như việc tiếp cận các số liệu không thể kiểm chứng Người quản lý dự án, Tiến sỹ Nguyễn Quan đề xuất gói tài trợ lớn hơn cho việc xây dựng dữ liệu có kiểm chứng, khảo sát kỹ hơn, và có một cơ chế tốt hơn để đảm bảo dữ liệu được duy trì lâu dài6

Thứ hai, các chỉ số chưa phản ánh vấn đề quản trị trực tiếp Ví dụ chỉ có 5 trong số 97 chỉ tiêu phản ánh vấn đề quản trị, nhưng cũng chỉ đề cập đến một mặt nhỏ của vấn đề như cân bằng giới trong chính quyền? thời gian để hoàn thành văn bản hành chính? Hay người dân nghĩ gì về tham gia vào xây dựng quy hoạch, và sự sẵn có của trang web của thành phố

Nói tóm lại, những vấn đề trên làm giảm { nghĩa của bộ chỉ số VUI So với cách tiếp cận và phương pháp hướng dẫn trong dự án GUI, VUI khai thác các số liệu thống kê có tính tiêu chuẩn sẵn có và bỏ lại một số chỉ số sử dụng tiếp cận từ phía dưới lên và tiếp cận chuyên gia và khảo sát cộng đồng với thiết kế linh hoạt phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương (UN-Habitat, 2009)

3

GUI là chỉ số của chương trình quan trắc đô thị toàn cầu do UN-Habitat đề xuất để theo dõi quá trình phát triển đô thị tại cấp độ toàn cầu và khu vực Xem thêm tại đường dẫn http://www.unhabitat.org/categories.asp?catid=646

PCI, được khởi động từ 2005 nhắm đến việc đo lường sự hài lòng của các

doanh nghiệp khi làm việc với chính quyền cấp tỉnh PCI lựa chọn ‘ngẫu nhiên’ một số lượng lớn các doanh nghiệp lớn và trung bình để tìm hiểu chất lượng cung cấp các dịch vụ cơ bản, chất lượng kết cấu hạ tầng, và tiếp cận đến tín dụng và đất đai Dữ liệu ở phạm vi quốc gia cho phép PCI so sánh chất lượng môi trường kinh doanh giữa các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (VCCI

& PCI Vietnam, 2007)

PAPI, được khởi động từ năm 2009 đo lường sự hài lòng của công dân về các

dịch vụ công ở cấp độ hộ gia đình (UNDP Vietnam, VFF, & CECODES, 2011) PAPI tập trung vào việc đánh giá cảm nhận của người dân trong việc cung cấp dịch vụ trong các lĩnh vực nóng được lựa chọn Bộ khung phân tích dựa trên sáu chiều đo lường, bao gồm: tham gia, minh bạch, giải trình, chống tham nhũng, thủ tục hành chính, và một số dịch vụ công

PCI và PAPI tác động tới chất lượng quản trị từ ‘bên ngoài Chính phủ’, bổ sung cho dữ liệu nội bộ của Tổng cục thống kê và Bộ Xây dựng Việc sử dụng phương pháp khảo sát quy mô lớn và duy trì sự ổn định với phương pháp khảo sát chặt chẽ thu hút được mối quan tâm của nhiều học giả và các nhà hoạt động thực tiễn ở Việt Nam Thậm chí nhiều chính quyền địa phương sử dụng chỉ số đánh giá như là cơ sở tham khảo để điều chỉnh các chính sash của địa phương Thành phố Hà Nội thậm chí tổ chức một Ủy ban đặc biệt để xử lý các vấn đề cạnh tranh có liên quan tới chỉ số PCI năm 2011

Dữ liệu PAPI và PCI là các dữ liệu tiềm năng về nhiều khía cạnh; tuy nhiên, các

dữ liệu này không được thiết kế để giải quyết riêng cho các vấn đề quản trị đô thị Mối quan tâm về các vấn đề của họ trung vào việc các chính quyền địa phương sử dụng quyền lực để cung cấp dịch vụ liên quan (tiếp cận đất đai, đăng k{, và chất lượng hạ tầng) Đặc biệt, không có tách bạch trong báo cáo giữa tình hình phát triển và sự liên hệ với các nỗ lực của chính quyền địa phương trong việc thay đổi tình hình đó

Dường như các phương pháp và cách tiếp cận ở Việt Nam chưa trực tiếp đo lường đầy đủ vấn đề thực thi quản trị về đô thị Tiếp cận nội bộ của Chính phủ

đã bỏ qua việc người dân nhận được các dịch vụ như thế nào Hệ thống thống

kê ở Vietj Nam thường là hệ thống đóng và dường như có rất ít cơ hội để kiểm chứng tam giác với các dữ liệu khác PAPI và PCI là những dự án tiếp cận người

sử dụng và có phương pháp khảo sát khá chặt chẽ để đo lường kết quả; tuy nhiên, họ lại có vấn đề về quy mô chọn mẫu và phạm vi vấn đề Chỉ có VUI là một dữ liệu tốt có phạm vi bao phủ rộng Tuy nhiên, VUI do UN-Habitat Vietnam lựa chọn dường như có sự thỏa hiệp về chất lượng dữ liệu mặc dù có nền tảng lý thuyết chất lượng tốt

3 Tiếp cận tổng hợp đối với thực thi quản lý đô thị

3.1 Bộ khung khái niệm

Như đã thảo luận ở trên, các phương pháp và cách tiếp cận hiện nay để đo lường kết quả thực thi dường như chưa đủ và thích hợp Báo cáo này đặt mục tiêu xây dựng một bộ chỉ tiêu phù hợp và tập trung cho việc phản ánh các nỗ lực quản trị của chính quyền địa phương trong quản l{ đô thị và thử nghiệm trên thực tế cách tiếp cận sử dụng phương pháp tổng hợp này

Việc đo lường bắt đầu bằng khái niệm về quản trị Bởi có nhiều khái niệm về

quản trị ở Việt Nam, khái niệm về quản trị được hiểu là ‘các nỗ lực phối hợp giữa các chủ thể sử dụng quyền lực của Nhà nước để định hướng, điều chỉnh, theo dõi hoạt động của các quá trình phát triển của các chủ thể nhằm xây dựng

và thực thi chính sách và các kế hoạch để phân bổ nguồn lực hợp lý, đả bảo việc cung cấp các dịch vụ và tiện ích theo chuẩn mực chất lượng, bảo vệ quyền của các công dân và doanh nghiệp, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật, trật tự và giá trị xã hội, bảo vệ môi trường để tạo dựng và duy trì chất lượng sống môi trường’

Quản trị đô thị có nền tảng từ ngành quản l{ định cư con người Có bốn khía cạnh định hình các đặc điểm của vấn đề đô thị là: quản lý phát triển, duy trì tiện ích công cộng, bảo vệ môi trường vật thể và môi trường xã hội, và sử dụng quyền lực minh bạch và có tính giải trình Khái niệm này được mô tả trong bộ khung khái niệm như sau:

Việc thực thi quản trị đô thị sử dụng bộ khung khái niệm này hình dung bốn chiều kết quả bao gồm phát triển, sử dụng quyền lực, dịch vụ cơ bản, và sử dụng nguồn lực Trong bộ khung này, các nỗ lực của việc quản trị sẽ được đánh giá qua các nguồn lực sử dụng và quản lý Bởi vậy, việc quản lý nguồn lực

sẽ được biểu hiện tách bạch trong sử dụng dữ liệu của Chính phủ trong một chiều đánh giá Ba chiều kia sẽ kết nối với kết quả và tác động đến xã hội: quản

lý phát triển, sử dụng quyền lực hành chính, và chất lượng tiện ích cung cấp

Ba chiều đánh giá này phải được tiếp cận song song bởi cả từ phía Chính phủ

và công dân hoặc các cộng đồng

Mỗi chiều đánh giá sau đó được khai triển ra thành các tiêu chí và các chỉ tiêu

cụ thể phản ánh các đầu ra và kết quả Các chỉ tiêu được lựa chọn với hàm ý rằng tất cả các nỗ lực quản trị có liên hệ không chỉ với các con số thống kê mà còn với cảm nhận của người dân, doanh nghiệp, và các tổ chức

Bộ khung khái niệm về kết quả thực thi quản trị đô thị được mô tả trong sơ đồ sau:

Trục 2 Sử dụng hiệu quả nguồn

lực và tài nguyên đô thị

Hiêu quả thu ngân sách

Quản lý tài nguyên

Huy động vốn đầu tư

Hiệu quả chi phí hoạt động

Chất lượng sống

Sử dụng kiểm tra chất lượng sống

đô thị theo chỉ số phát triển chung

để đo lường các tác nhân

Trục 3 Quản lý phát triển đô thị

Chất lượng đồ án quy hoạch Chất lượng kiểm soát phát triển Quản lý thu hồi đất Quản lý cấp gcn quyền sử dụng đất Quản lý đât mặt nước Quản lý phát triển ven đô vfa cơ sở hạ

tầng

Trục 4: Chất lượng cung cấp dịch vụ tiện ích

Nước sạch Thoát nước Rác thải Giao thông - vận tải Chiếu sáng

Các chiều đánh giá quản trị đô thị

Hình 2: Bốn chiều kết quả thực thi quản trị đô thị

Hình vẽ trên hàm ý rằng chúng ta có thể tạo được mô hình làm rõ những thay đổi gắn với các nỗ lực của Chính quyền, có thể giúp cho việc phân tích tốt hơn cho quá trình ra quyết định và rà soát các chính sách và các biện pháp quản lý Bên trái của mô hình bao gồm các biến số độc lập phản ánh những nỗ lực của chính quyền và bên phải là biến số phụ thuộc biểu thị chất lượng cuộc sống Biến phụ thuộc có thể biểu thị bởi Chỉ số Phát triển đô thị là tập hợp các quan sát về điều kiện phát triển kinh tế xã hội đô thị Các sai số của mô hình phản

ánh rằng mỗi thành phố có điều kiện tự nhiên và lịch sử cộng với các giá trị riêng Tất nhiên các biến số khác chưa tính đến cũng sẽ làm cho mô hình có những sai lệch khác trên thực tế

3.2 Các chiều đánh giá và các chỉ tiêu

Dựa trên bộ khung phân tích, chúng tôi phát triển một bộ khung đầy đủ các trục với các chỉ tiêu cụ thể như sau

3.2.1 Trục 1: trách nhiệm giải trình và tính đáp ứng

Trách nhiệm giải trình là trách nhiệm của các thủ trưởng của cacs tổ chức phải giải trình với các nhân viên hoặc với người chủ/cấp trên hoặc người dân của tổ chức điều hành đó Năng lực đáp ứng là năng lực để thực thi các hoạt động đáp ứng với nhu cầu hoặc theo kế hoạch chương trình đề ra để giải quyết các vấn đề phát sinh Cả hai tiêu chí này hình thành lên một trục được cụ thể hóa thành các nhiệm vụ hiện hành của các tổ chức có liên quan Bộ khung phân tích của trách nhiệm giải trình và tính đáp ứng được mô tả trong sơ đồ sau:

Hình 3: bộ khung phân tích trách nhiệm giải trình và đáp ứng

Cung cấp dịch vụ công trong bối cảnh phát triển

Khả năng đáp ứng

Giải quyết kiến nghị, yêu cầu của người dân

Trách nhiệm giải trình

Các tổ chức chính trị - xã hội

Hội đồng nhân dân

Tổ chức, công dân

Phân bổ nguồn lực và tập trung nỗ lực đúng vào các vấn đề ưu tiên cần thiết

Căn cứ theo bộ khung trên, 13 chỉ số được xây dựng và trình bày trong Phụ lục, Trục 1

3.2.2 Trục 2 – quản lý sử dụng nguồn lực hiệu quả

Mục tiêu của trục này là đánh giá việc chính quyền sử dụng và phân bổ ngân sách, thu nhận và huy động các nguồn lực của họ để giải quyết các vấn đề đáp ứng nhu cầu

Có bốn mảng lĩnh vực cần đo lường bao gồm:

1 Lập ngân sách, bao gồm cả thu và chi;

2 Sử dụng tài nguyên, (bao gồm đất đai, nguồn nước, vật liệu xây dựng, và cảnh quan tự nhiên), và kết cấu hạ tầng;

3 Sử dụng hạ tầng đáp ứng nhu cầu phát triển và nhu cầu hàng ngày;

4 Huy động nguồn lực kinh tế xã hội đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị Vấn đề gặp phải trong các trục trên là có nhiều chỉ tiêu tài chính có thể làm

‘méo’/mất cân đối mô hình bởi có quá nhiều chỉ tiêu cụ thể Cách thức giải quyết là chia làm hai nhóm: các vấn đề liên quan ngân sách và các vấn đề sử dụng nguồn lực khác

Các vấn đề liên quan đến sử dụng ngân sách bao gồm mối quan hệ với cấp trên (thường là cấp tỉnh), với các doanh nghiệp, tổ chức, người dân và tính hiệu quả căn cứ theo Luật ngân sách Bộ khung khái niệm mô tả về phần ngân sách và

sử dụng nguồn lực (tài chính) được mô tả như sau:

4 Quan hệ phát huy

Hình 4: bộ khung phân tích về các vấn đề ngân sách và nguồn lực liên quan

Về các nguồn lực khác, logic của vấn đề là các nguồn lực này đều đóng góp vào

sự phát triển và cần phải quản lý phân bổ để đảm bảo phát triển bền vững Mô hình sau mô tả mối quan hệ của các nguồn lực

Hình 5: bộ khung phân tích về các nguồn lực khác

Trên cơ sở này, chúng tôi phát triển 10 chỉ số (5 nội dung về ngân sách và các vấn đề liên quan, và 5 nguồn lực khác) được trình bày cụ thể trong Phụ lục, Trục 2

3.2.3 Trục 3 – quản lý phát triển

Quản lý phát triển bao gồm lập quy hoạch và kế hoạch, kiểm soát phát triển, phát triển hạ tầng, phát triển nhà ở và bảo tồn giá trị lịch sử và tự nhiên trong quá trình phát triển

Khái niệm về các biến số tham gia và các tác nhân của quá trình phát triển được mô tả như sau:

Quản lý lập quy hoạch Quản lý kế hoạch sử

Quản lý cải tạo và phát triển nhà ở

Hình 6: bộ khung khái niệm về quản lý phát triển

Căn cứ theo bộ khung này, các chỉ tiêu được lựa chọn phản ánh nhiều nhiệm

vụ của chính quyền đô thị, bao gồm thu hồi đất, quản lý dự án, lập quy hoạch,

và kế hoạch sử dụng đất và hạ tầng, các dịch vụ khác như cấp giấy phép xây dựng và chứng nhận quyền sử dụng đất Tất cả số đó phản ánh thành công và thất bại của chính quyền thành phố Ở Việt Nam, việc bảo vệ mặt nước và khu vực công cộng đối mặt với vấn đề cha chung không ai khóc và phản ánh rõ nét kết quả thực thi trogn bối cảnh hiện nay của chính quyền địa phương Một số chỉ tiêu khác được lựa chọn nhằm mô tả tính năng hoạt động của hệ thống hạ tầng và tăng trưởng khu vực đô thị

Mô tả chi tiết các chỉ tiêu được trình bày trong Phụ lục, Trục 3

3.2.4 Trục thứ 4 – quản lý cung cấp tiện ích đô thị

Tiện ích đô thị bao gồm các dịch vụ và điều kiện thiết yếu đảm bảo cho cuộc sống đô thị hoạt động bình thường, bao gồm cấp điện, cấp nước, thoát nước, giao thông, thu gom rác thải, giữ an ninh trật tự, và duy trì không gian công cộng và không gian xanh phục vụ nghỉ ngơi Có các cấp độ quản lý khác nhau gắn với mỗi loại hình dịch vụ Có thể có một số cấp chính quyền cùng tham gia vào một loại dịch vụ như giao thông vận tải Việc hình dung quản trị đô thị trong lĩnh vực này được mô tả trong hình dưới đây

Vùng đô

thị/đ

ô thị m

ở rộng

Th àn

h phố/đô

th ị lõi vù ng tru ng

tâm

Cộ ng

đồng tiể

u khuHộ

gia đình

Cấp nước Thoát nước Rác thải tiếng ồn vệ sinh

An ninh trật tự thu gom rác thải

Thoát nước, giao thông công cộng, chiếu

sáng đô thị, quản lý rác thải, bảo vệ môi

trường, cấp nước, kinh doanh nơi công

cộng cây xanh cảnh quan, trật tự an ninh

đô thị phản ứng như thế nào với cách tiếp cận đánh giá này, tìm hiểu những khó khăn khi sử dụng chúng, và tạo ra một hồ sơ đô thị để hiểu hơn năng lực của một đô thị trong quản lý các lĩnh vực trong bối cảnh cụ thể

Bước tiếp theo là áp dụng các chỉ tiêu trên vào xây dựng các hồ sơ của các đô thị, so sánh và xếp hạng chúng theo các tiêu chí độc lập Bước này phụ thuộc vào tính sẵn có của các dữ liệu ở các đô thị Việc xếp hạng các đô thị không phải là mục tiêu chính bởi chúng chỉ là thử nghiệm về công cụ không nhằm mục tiêu cạnh tranh Các kết quả được trình bày ở phần sau

4 Kiểm chứng kết quả

4.1 Tình huống nghiên cứu ở Sơn Tây

Sơn Tây được lựa chọn để thử nghiệm tính thực tiễn của bộ chỉ tiêu Đây là một đô thị loại trung bình lớn của Việt Nam với chức năng một đô thị vệ tinh

cách trung tâm Hà Nội 42km về phía Tây Bắc Sơn Tây có hai cấp độ chính quyền là thị xã và phường Chính quyền có các bộ phận chức năng quản lý tương ứng về đô thị Sơ đồ tổ chức bộ máy thành phố được hình dung như sau>:

Hội đồng nhân dân Thị ủy

UBND thị xã Sơn Tây

Phòng

khác Văn phòng

Tài chính kế hoạch

Phòng quản

lý đô thị

Phòng TNMT

Thanh tra xây dựng

UBND xã UBND phường

Bộ máy quản lý đô thị thị xã Sơn Tây

Bộ máy quản lý đô thị thị xã Sơn Tây

HĐND phường

Hình 8: Sơ đồ tổ chức chính quyền (rút gọn) ở thị xã Sơn Tây

Hai hoạt động khảo sát chủ yếu ở đây là phỏng vấn sâu và phỏng vấn bảng hỏi Phỏng vấn sâu tiến hành với các lãnh đạo là Chủ tịch, Phó Chủ tịch của UBND,

và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân về tính thực tiễn của bộ khung phân tích cùng các chỉ tiêu ở Sơn Tây Đồng thời, việc gặp gỡ cũng thu thập thông tin về việc đánh giá tổng thể về thực thi quản trị đô thị từ giác độ của lãnh đạo và quản lý

Khảo sát bằng bảng hỏi thực hiện ở 3 cấp độ quản lý (thành phố, phường, và tổ dân phố) sử dụng phương pháp khảo sát nhóm ngẫu nhiên và áp dụng tại hai Phường Hai phường này được chọn lựa phản ánh hai khu vực phát triển là khu vực trung tâm và ngoại vi Các mẫu được chọn ở hai phường này phản ánh đặc trưng phân bố và phát triển của hai phường Bộ chỉ số 50 chỉ tiêu được rà soát và đánh giá bởi các cán bộ và chuyên gia có kinh nghiệm nhất định trong lĩnh vực quản trị đô thị

Bảng hỏi được thiết kế để thich ứng với các nguồn cung cấp tin và kinh nghiệm của họ Việc khảo sát ở cấp độ thành phố được tiến hành ở các bộ phận chịu trách nhiệm về quản l{ đô thị bao gồm: quản l{ đô thị, tài nguyên môi trường, tài chính và kế hoạch, thanh tra xây dựng và chính quyền ở hai phường

Kết quả phỏng vấn sâu cho thấy họ đều ủng hộ bộ chỉ tiêu Tất cả các người được phỏng vấn đề đánh giá cao sự cần thiết sử dụng các chỉ tiêu trên để đo

đơn vị được đánh giá có liên quan Tuy nhiên, các nhà quản l{ cũng cho rằng các tiêu chí đo lường cần phải được địa phương hóa để phản ánh bối cảnh thực tiễn địa phương Ví dụ tại Sơn Tây việc cấp giấy phép xây dựng cần được coi trọng bởi điều này phản ánh nỗ lực quản lý sự bùng nổ của hoạt động phát triển gần đây Việc tổng hợp các chỉ số có cùng tiêu chí sẽ thách thức khả năng phản ánh đúng những nỗ lực của chính quyền hiện nay tại đây

Các nhà quản lý tại Sơn Tây cho rằng các chỉ tiêu sẽ gặp một số khó khăn Một

số chỉ tiêu không phù hợp với thực tế như phản ánh mức độ hài lòng nói chung Nhìn chung, họ đánh giá tính phù hợp các tiêu chí chính trong bộ chỉ tiêu như sau:

Hình 9: tính phù hợp của các tiêu chí chủ chốt của bộ chỉ tiêu

Kết quả khảo sát bảng hỏi cho thấy một hồ sơ đô thị với bốn trục được hình dung Mặc dầu quy mô chọn mẫu còn nhỏ, chúng đã giúp hình dung thế mạnh

và các điểm yếu của thành phố dựa vào đánh giá của công chức và các cộng đồng dân cư Hình dưới đây mô tả việc thực thi quản lý theo bốn trục đánh giá

Trục thứ nhất: tính giải trình và khả năng đáp ứng