Thể chế hành chính của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở việt nam

Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận có liên quan, đánh giá những bài học kinh nghiệm ở trong nước, và một số đặc khu kinh tế ở nước ngoài về thể chế hành chín

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐINH THANH TÙNG

THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT

Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐINH THANH TÙNG

THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 9 34 04 03

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Người hướng dẫn khoa học 1

GS.TS Nguyễn Đăng Thành

Người hướng dẫn khoa học 2

TS Phạm Tuấn Khải

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các tài liệu,

số liệu, kết quả sử dụng trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Đinh Thanh Tùng

LỜI CẢM ƠN

Sau thời gian dài nghiên cứu, Luận án “Thể chế hành chính của đơn vị

hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam” đã hoàn thành với sự nỗ lực của bản

thân, sự giúp đỡ của người hướng dẫn khoa học, của các cơ quan, đơn vị có liên quan, của thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp

Xin trân trọng cảm ơn các thầy cô và Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện Luận án này

Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến GS.TS Nguyễn Đăng Thành và TS Phạm Tuấn Khải đã quan tâm, định hướng và hướng dẫn tôi trong quá trình nghiên cứu hoàn thành Luận án

Tôi xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Lãnh đạo đơn vị Ban Thanh tra Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đã giúp đỡ, tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu Luận án

Chân thành cảm ơn quý tác giả của các tài liệu được sử dụng tham khảo trong Luận án; cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, khuyến khích, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, học tập thực hiện Luận án

Hà Nội, ngày tháng năm 2019

Đinh Thanh Tùng

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 9

1.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (Đặc khu kinh tế) 9

1.1.1 Các công trình nghiên cứu đến đặc khu kinh tế 9

1.1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 12

1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế và thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 13

1.2.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế 13

1.2.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính 16

1.2.3 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 18

1.3 Đánh giá về kết quả nghiên cứu liên quan đến luận án 19

1.3.1 Những vấn đề đã được giải quyết 19

1.3.2 Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết 21

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT 24

2.1 Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 24

2.1.1 Khái niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 24

2.1.2 Đặc điểm của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 26

2.1.3 Cơ sở xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 28

2.1.4 Vị trí, vai trò của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 35

2.2 Thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 39

2.2.1 Quan niệm về thể chế và thể chế hành chính nhà nước 39

2.2.2 Quan niệm về thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 45

2.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 64

2.3.1 Yếu tố chính trị 65

2.3.2 Yếu tố kinh tế - xã hội 67

2.3.3 Lịch sử phát triển của quốc gia và truyền thống văn hóa dân tộc 68

2.3.4 Các yếu tố quốc tế khác 69

Chương 3: THỰC TRẠNG THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA MỘT SỐ ĐẶC KHU KINH TẾ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ VIỆT NAM 72

3.1 Thực trạng thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế ở một số quốc gia trên thế giới 72

3.1.1 Thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế ở Trung Quốc 72

3.1.2 Thể chế hành chính của một số Khu kinh tế tự do Hàn Quốc 75

3.2 Thực trạng thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế ở Việt Nam 80

3.2.1 Đặc khu kinh tế Vũng Tàu - Côn Đảo 80

3.2.2 Đặc khu Vĩnh Linh 83

3.3 Bài học kinh nghiệm về xây dựng và hoàn thiện thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 88

3.3.1 Về điều kiện thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 88

3.3.2 Về mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 89

3.3.3 Về thể chế hành chính trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 93

3.3.4 Thể chế hành chính về chính sách, cơ chế đặc thù đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 95

3.3.5 Thể chế hành chính quy định việc sử dụng nguồn nhân lực ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt 98

3.3.6 Thực trạng thể chế hành chính của đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 102

Chương 4: XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 104

4.1 Mục đích xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 104

4.1.1 Xây dựng thể chế hành chính về kinh tế 104

4.1.2 Xây dựng thể chế hành chính về chính trị, xã hội và nguồn nhân lực 105 4.1.3 Xây dựng thể chế hành chính về hành chính và quản trị 106 4.2 Yêu cầu xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 106 4.2.1 Yêu cầu đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 106 4.2.2 Yêu cầu đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 110 4.2.3 Yêu cầu đảm bảo tính khả thi trong việc xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 112 4.2.4 Yêu cầu đảm bảo tính toàn diện, chặt chẽ, đồng bộ của thể chế hành chính khi xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 114 4.3 Một số giải pháp xây dựng thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 116 4.3.1 Quy định về tổ chức bộ máy ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 116 4.3.2 Quy định về nhiện vụ, quyền hạn quản lý nhà nước ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 125 4.3.3 Quy định chế độ làm việc và mối quan hệ công tác của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 134 4.3.4 Quy định về cơ chế giám sát hoạt động của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 135 4.3.5 Quy định về chính sách đặc thù để quản lý nhà nước ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 137

KẾT LUẬN 148 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 PHỤ LỤC 165

HĐND : Hội đồng nhân dân

KCN : Khu công nghiệp

KCNC : Khu công nghệ cao

QPAN : Quốc phòng an ninh

SWOT : Công cụ phần tích điểm mạnh điểm yếu, cơ hội,

thách thức TTHC : Thủ tục hành chính

UBND : Ủy ban nhân dân

WTO : Tổ chức Thương mại thế giới

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Đánh giá yếu tố cấu thành thể chế hành chính theo khảo sát 60

Bảng 2.2 Đánh giá vai trò của thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt 64

Bảng 3.1: Khu kinh tế tự do và lĩnh vực ưu tiên ở Hàn Quốc 77

Bảng 3.2: Mô hình các khu kinh tế truyền thống trên thế giới 89

Bảng 3.3: Mô hình các khu kinh tế hiện đại trên thế giới 91

Bảng 3.4: Mô hình bộ máy tổ chức một số đặc khu kinh tế 94

Bảng 3.5: Cơ chế, chính sách ưu đãi của một số quốc gia 97

DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ Sơ đồ 4.1: Mô hình tổ chức Đảng ở Đơn vị HC-KT đặc biệt 118

Sơ đồ 4.2: Tổ chức bộ máy chính quyền ở Đơn vị HC-KT đặc biệt 124

Sơ đồ 4.3: Mối quan hệ giữa Đơn vị HC-KT đặc biệt với các cơ quan khác 135

Sơ đồ 4.4: Cơ chế giám sát, kiểm tra đối với đơn vị HC-KT đặc biệt 137

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Thứ nhất, lịch sử phát triển kinh tế ở nhiều quốc gia cho thấy, không thể

cùng một lúc phát triển kinh tế đồng đều trong cả nước Theo quy luật phát triển không đều, kinh tế sẽ phát triển mạnh ở vùng có điều kiện thuận lợi cho đầu tư, thương mại, sau đó mới mở rộng dần sang các vùng khác khi vùng phát triển mất lợi thế thu hút đầu tư Chính vì thế, để tạo điểm tựa cho phát triển, nhiều nước đã lựa chọn phương thức tập trung ưu tiên cho một địa phương nào đó phát triển trước Địa phương đó thường được gọi là đặc khu kinh tế (ĐKKT) với những điều kiện ưu đãi về thể chế và đầu tư kết cấu hạ tầng hơn hẳn những vùng còn lại của quốc gia

Thứ hai, trên thế giới đã có nhiều quốc gia có nền kinh tế phát triển, có thể

có nhiều lý do, nhưng một trong những lý do quan trọng là đã hình thành những

“đặc khu kinh tế”, “khu kinh tế tự do”… để tạo đà phát triển kinh tế cho quốc gia mình như: Ấn Độ có các Khu kinh tế đặc biệt: Visakhapatnam, Kandla, Surat, Cochin, Indore, SEEPZ, Jaipur, Madras, Noida; Hàn Quốc có các Khu kinh tế tự do: Incheon, Busan-Jinhae, Gwangyang, Daegu; Iran có Khu tự do: Aras, Anzali, Arvand, Chabahar, Gheshm; Các tiểu vương quốc Ả Rập Thống Nhất có: Khu tự

do Jebel Ali, Thành phố Internet Dubai, Thành phố Truyền thông Dubai, Làng Tri thức Dubai, Thành phố Y tế Dubai, Trung tâm Tài chính Quốc tế Dubai, Khu Sản xuất và Truyền thông Quốc tế, Thành phố Studio Dubai; Malaysia có Khu tự

do Port Klang; Nga có Khu Nakhodka, Ingushetia, Yantar, Kaliningrad; Nhật Bản có Khu thương mại tự do đặc biệt Okinawa; Phlippines có Khu cảng tự do vịnh Subic, Khu kinh tế đặc biệt Clak; Trung Quốc có các Đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Sán Đầu, Chu Hải, Hạ Môn, Hải Nam Là những đặc khu kinh tế tiêu biểu, mang lại sự phát triển kinh tế cho một vùng và cho nền kinh tế quốc gia Điều này là do các quốc gia đã biết phát huy vị trí địa kinh tế của những vùng với sự thuận lợi về giao thông đường thủy, đường biển, đường hàng không, đường bộ… để phát triển kinh tế Thực tế hiện nay các quốc gia như Hàn Quốc,

Trung Quốc, Singapor… đã và đang là những quốc gia có nền kinh tế phát triển hàng đầu thế giới, mà khởi nguồn là từ sự đóng góp rất lớn của các khu kinh tế

tự do, các đặc khu kinh tế

Thứ ba, thực tế cho thấy, nước ta có nhiều điều kiện thuận lợi để phát

triển các đặc khu kinh tế tầm cỡ thế giới Việt Nam là 01 trong 10 nước trên thế giới có chỉ số cao nhất về chiều dài bờ biển nên việc xây dựng một số đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt để tạo các cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế, chính sách cũng như tạo bánh đà để kéo cả nền kinh tế là hết sức cần thiết Tuy nhiên, qua hơn 25 năm phát triển mô hình khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), khu công nghệ cao (KCNC), khu kinh tế mở… ở nước ta, mặc dù đã có những đóng góp tích cực vào phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa phương

và cả đất nước nhưng mô hình này hiện không còn mới, kém linh hoạt; cơ chế, chính sách ưu đãi chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế; bộ máy quản lý với thẩm quyền chưa thống nhất và thủ tục hành chính (TTHC) chưa đủ thông thoáng, cơ

sở hạ tầng và nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu…; đồng thời hiện nay, môi trường đầu tư của Việt Nam (thể chế, cơ chế chính sách, nền hành chính) còn nhiều hạn chế, thiếu cạnh tranh với các quốc gia lân cận, khu vực và quốc tế do

đó chưa thật sự hấp dẫn các nhà đầu tư, nhất là đầu tư trực tiếp nước ngoài Kết luận số 64 - KL/TW ngày 28/5/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến

cơ sở nêu rõ:

Hoàn thiện cơ chế phân cấp theo hướng tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, Hướng dẫn tổ chức đảng và chính quyền phù hợp đối với các địa phương có tính đặc thù, như đặc khu kinh tế, hải đảo,… thực hiện mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp; bí thư cấp ủy đồng thời

là chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) ở cấp xã, cấp huyện đối với những nơi có đủ điều kiện,… Cần tăng cường kiêm nhiệm một số chức danh trong các tổ chức của hệ thống chính trị,… Tiếp tục thí

điểm khoán kinh phí hành chính để khuyến khích giảm biên chế,… Thực hiện thi tuyển các chức danh quản lý ở địa phương (đến cấp giám đốc sở và tương đương) [4]

Do đó việc thành lập một số đơn vị HC-KT đặc biệt sẽ góp phần khắc phục và giải quyết một phần những tồn tại nêu trên

Thứ tư, Chủ trương, quan điểm, chiến lược và kế hoạch phát triển KT-XH

về xây dựng và phát triển Đặc khu kinh tế của nước ta đã được thông qua tại các

kỳ Đại hội VIII, X, XI của Đảng Đại hội XII của Đảng tiếp tục khẳng định “ phát triển một số khu kinh tế mở và đặc khu kinh tế ” [9] Đặc biệt gần đây, Nghị quyết số 11/NQ-TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã xác định: “xây dựng một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với thể chế vượt trội để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị” [9] Để cụ thể hóa chủ trương này, Bộ Chính trị ban hành Thông báo Kết luận số 21-TB/TW ngày 22-3-2017 về các Đề án xây dựng đơn vị HC-KT đặc biệt Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) Theo đó, Bộ Chính trị đã kết luận:

…Đồng ý cho thành lập ba đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) trực thuộc cấp tỉnh, nhằm khai thác tốt nhất các tiềm năng khu vực có lợi thế vượt trội, thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến, hình thành khu vực tăng trưởng cao, tạo thêm nguồn lực và động lực, góp phần thúc đẩy nhanh phát triển và tái cơ cấu kinh tế cho tỉnh, vùng và cả nước [12]

Hiến Pháp 2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có quy định tạo dựng khung khổ pháp lý cho xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với việc đưa thêm quy định về đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế đặc biệt về kinh tế, xã

hội, có chính quyền địa phương được tổ chức riêng Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIII đã thảo luận và ra Nghị quyết về thành lập một số đơn vị hành chính - kinh

tế đặc biệt cũng như thảo luận dự thảo Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nhằm chuẩn bị về thể chế hành chính cho việc triển khai thành lập và phát triển đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

Thứ năm, hiện nay Việt Nam chưa có đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

nào hình thành, nên chưa có thể chế hành chính dành riêng cho các đơn vị

HC-KT đặc biệt Vấn đề đặt ra là, yêu cầu về hình thành và phát triển đơn vị HC-HC-KT đặc biệt là cần thiết và phù hợp với yêu cầu phát triển khách quan Cho nên, cần phải xây dựng hệ thống thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế tế đặc biệt là cần thiết Thực tế cho thấy cũng chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ nhất về vấn đề xây dựng thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam Mà yêu cầu đối với sự phát triển đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là về kinh tế phải có tính tự do cạnh tranh, về thể chế hành chính phải có tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao Điều này có nghĩa là cần xây dựng một thể chế hành chính hiện đại, vượt trội và chuẩn mực cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để đáp ứng yêu cầu phát triển của thực tiễn

Vì những lý do trên, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Thể chế hành

chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam” làm luận án tiến sĩ

chuyên ngành Quản lý công

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận có liên quan, đánh giá những bài học kinh nghiệm ở trong nước, và một số đặc khu kinh tế ở nước ngoài về thể chế hành chính đối với đặc khu kinh tế thời gian qua, luận án đưa ra một số giải pháp để xây dựng và hoàn thiện thể chế hành chính của đơn hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hóa, làm rõ hơn một số vấn đề lý luận về đơn vị hành chính -

kinh tế đặc biệt, thể chế hành chính và thể chế hành chính của đơn vị hành chính

- kinh tế đặc biệt

- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới và ở Việt Nam về đặc khu kinh tế về thể chế hành chính đối với từng đặc khu kinh tế, trên

cơ sở đó rút ra một số bài học kinh nghiệm cho việc xây dựng thể chế hành chính

về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

- Đề xuất một số quan điểm, định hướng và giải pháp chủ yếu để xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

- Phạm vi về không gian: Một số đặc khu kinh tế của một số quốc gia trên

thế giới và đặc khu kinh tế đã từng được thành lập ở Việt Nam

- Phạm vi về thời gian: Từ năm 1970 đến nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

+ Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và hệ thống quan điểm, chủ trương của Đảng,

chính sách, pháp luật của Nhà nước Việt Nam Luận án tuân thủ nhất quán quy luật khách quan của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử như: Tồn tại xã hội quyết định ý thức xã hội, cơ sở hạ tầng quy định kiến trúc thượng tầng, quy luật tiến trình tư tưởng phụ thuộc và tiến trình vật chất

+ Luận án sử dụng cách tiếp cận hệ thống biện chứng lôgíc và lịch sử để xem xét, dự đoán mô phỏng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và thể chế hành chính ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

+ Luận án nghiên cứu từ những vấn đề lý luận và thực tiễn một số đặc khu kinh tế trên thế giới, tìm ra các điểm ưu việt thích hợp và đề xuất xây dựng thể chế hành chính ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận án được nghiên cứu bởi các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau: + Phương pháp tổng kết thực tiễn nhằm tổng kết, đánh giá thực tiễn thể chế hành chính cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, qua đó khái quát, đúc kết một số vấn đề có tính lý luận

+ Phương pháp thống kê - tổng hợp, thống kê thể chế hành chính một số đặc khu kinh tế trên thế giới, các tài liệu có thể chế liên quan mật thiết đến thể chế hành chính về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

+ Phương pháp phân tích - so sánh nhận định, đánh giá khách quan thể chế hành chính ở một số đặc khu kinh tế, những thành công và chưa thành công, nguyên nhân của thành công và nguyên nhân của chưa thành công đối với từng đặc khu kinh tế trên thế giới

+ Phương pháp nghiên cứu tài liệu nhằm có những phân tích, đánh giá toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn thể chế hành chính đối với các đơn vị HC-KT đặc biệt và đưa ra những khuyến nghị khoa học

+ Phương pháp khảo sát điều tra xã hội học bằng phiếu với cán bộ, công chức lãnh đạo quản lý (30 phiếu), với doanh nhân (40 phiếu) và người dân (30 phiếu) ở Phú Quốc tỉnh Kiên Giang (100 phiếu), Bắc Vân Phong tỉnh Khánh Hòa (100 phiếu ) và Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh (100 phiếu ) (nghiên cứu sinh tiến hành

khảo sát 03 địa phương trên Đối tượng khảo sát gồm: Các cán bộ, công chức lãnh đạo quản lý; các doanh nhân và người dân sinh sống trên địa bàn)

5 Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu

5.1 Giả thuyết khoa học

Thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được xây dựng hoàn thiện sẽ thúc đẩy sự phát triển của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đồng thời tạo động lực lan tỏa đến sự phát triển của khu vực khác trên phạm

vi cả quốc gia

5.2 Câu hỏi khoa học

+ Có cần thiết phải thành lập một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hay không?

+ Thể chế hành chính đóng vai trò quan trọng như thế nào trong việc xây dựng và phát triển đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam?

+ Xây dựng thể chế hành chính ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cần phải làm những gì?

6 Những đóng góp mới của luận án

Một là, luận án trình bày và phân tích về đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt

Nam ở các một số góc độ như: Khái niệm về đơn vị HC-KT đặc biệt, đặc điểm,

vị trí, vai trò trong phát triển kinh tế của đơn vị HC-KT đặc biệt Bên cạnh đó, luận án cũng phân tích một số mô hình phát triển kinh tế tương tự trên thế giới như: Mô hình đặc khu kinh tế, mô hình khu kinh tế tự do, khu kinh tế mở…là những mô hình nhằm mục đích phát triển kinh tế, xã hội tương tự như mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

Thứ hai, luận án làm rõ khung lý thuyết về thể chế hành chính của đơn vị

HC-KT đặc biệt như: Nội dung thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt, đặc điểm, vị trí, vai trò, yếu tố ảnh hưởng… thể chế hành chính của đơn vị HC-

KT đặc biệt

Thứ ba, kiến nghị giải pháp nhằm xây dựng và ban hành thể chế hành

chính của đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Về mặt lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần vào giải quyết một số vấn đề lý luận đang đặt ra hiện nay như:

- Luận án phân tích, xây dựng, bổ sung và làm phong phú thêm hệ thống

lý luận về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và thể chế hành chính đối với đơn

vị hành chính - kinh tế đặc biệt

- Phân tích, đánh giá về những thành công cũng như chưa thành công đối với một số đặc khu kinh tế trên thế giới, chỉ ra những nguyên nhân của những thành công và nguyên nhân chưa thành công đối với một số đặc khu kinh tế đó, đồng thời chỉ ra những bài học kinh nghiệm khi áp dụng ở Việt Nam

- Đề xuất hệ thống các khuyến nghị khoa học nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam Nhằm góp phần vào việc hình thành và phát triển các đơn vị hành chính - kinh tế ở Việt Nam trong thời gian tới

Về mặt thực tiễn:

- Sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ công tác nghiên cứu và quản lý

ở các cơ quan hoạch định chính sách, các doanh nghiệp, công tác nghiên cứu và đào tạo thuộc các Học viện, Trường về lĩnh vực hành chính, luật và kinh tế

8 Cấu trúc của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội

dung Luận án gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

Chương 2: Cơ sở lý luận về thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Chương 3: Thực trạng thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế trên thế giới và ở Việt Nam

Chương 4: Xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

và khuyến khích xuất khẩu

1.1.1 Các công trình nghiên cứu đến đặc khu kinh tế

Vấn đề về phát triển các đặc khu kinh tế, Khu thương mại tự do, khu kinh

tế mở… là rất phong phú và đa dạng, được rất nhiều các học giả trên thế giới quan tâm và nghiên cứu Có thể kể đến một số công trình sau:

Một số công trình nghiên cứu về quá trình hình thành và phát triển của

đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự do như sách: Introduction to International Free Zones, Prepared By The Meneren Corporation Denver, Colorado USA [133] đã

giới thiệu ngắn gọn việc thành lập và hoạt động của một Free Zone (Khu thương mại tự do) quốc tế Đối với các nước phát triển và các nền kinh tế khác trong quá trình chuyển đổi, việc phát triển hình thức Free Zone là một hướng phát triển nền kinh tế thị trường theo hướng tự nhiên Việc thực hiện đầu tư vào các Free Zone

sẽ mang lại nhiều lợi ích về kinh tế và việc làm; sách: “Development of Special

Economic Zones in India: “Policies and issues volume two impact and implications” edited by M Soundara Pandian, Concept publishing company

PVT.LTD [127] Tác phẩm này đã nêu nên một số nội dung của việc phát triển các khu kinh tế đặc biệt ở Ấn Độ trong giai đoạn cuối thế kỷ XX và đầu thế kỷ

XXI như: Sự hình thành các khu kinh tế đặc biệt của Ấn Độ; nguyên nhân thành công của các khu kinh tế này và những tồn tại, hạn chế; ảnh hưởng, tác động của

những đặc khu kinh tế đối với nền kinh tế Ấn Độ

Bên cạnh đó một số công trình nghiên cứu mô tả về đặc khu kinh tế như

sách: Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Directions [123], của Farole, Thomas Akinci, Gokhan, xuất bản năm 2011 với

nội dung: Cuốn sách là sự mô tả khu kinh tế (SEZ) thông qua ý kiến của ba chuyên gia với ba hình ảnh rất khác nhau Ý kiến của chuyên gia thứ nhất, cho rằng đó là một hàng rào trong công nghiệp bất động sản ở một nước đang phát triển, các tập đoàn đa quốc gia (MNCs) được hưởng ưu đãi thuế, với người lao động trong các nhà máy may mặc làm việc trong điều kiện không đạt tiêu chuẩn Ngược lại, chuyên gia thứ hai, đã nêu lại việc phát triển của thành phố Thẩm Quyến như một phép lạ, từ một làng chài chuyển đổi thành một thành phố thương mại quốc tế với GDP tăng gấp 100 lần trong 30 năm kể từ khi được gọi

là một SEZ Ý kiến của chuyên gia thứ ba, lại nêu về sự phát triển tại Dubai, Singapore với cơ sở là hàng loạt các khu thương mại và hoạt động theo một định hướng nhất định Trong cuốn sách tác giả sử dụng SEZ như một biểu thức chung

để mô tả các khu kinh tế hiện đại và liên quan đến hai hình thức cụ thể: (1) các khu chế xuất (KCX), khu tự do, tập trung vào sản xuất để xuất khẩu; và (2) quy

mô lớn là các đặc khu kinh tế, mà thường kết hợp dân cư và sự đa dạng trong hoạt động thương mại và công nghiệp; nghiên cứu về những điều kiện hình thành và phát triển cũng như thuận lợi và khó khăn trong phát triển kinh tế hay vai trò của đặc khu kinh tế đối với việc phát triển kinh tế xã hội của các đặc khu

kinh tế trong cuốn sách: “Special Economic Zones in Africa: Comparing Performance and Learning from Global Experiences” [130], Thomas Farole

Tác phẩm nêu nên những thuận lợi cũng như khó khăn của một số quốc gia Châu Phi trong việc học tập kinh nghiệm xây dựng đặc khu kinh tế của một số quốc gia khác Tác giả đề cập và so sánh những thuận lợi, khó khăn về vị trí địa lý, về thời tiết, về thể chế, về nhân lực để xây dựng đặc khu kinh tế của một số quốc

gia Châu Phi, bên cạnh đó cũng đưa ra những dự báo về khó khăn để các quốc gia này khắc phụ nếu áp dụng xây dựng đặc khu kinh tế,… Những khó khăn này không chỉ ở các quốc gia Châu Phi mà các quốc gia đang phát triển trong đó có

Việt Nam cũng cần phải quan tâm; Sách: “The Special Economic Zones of China and Their Impact on Its Economic Development” [120], của tác giả Jung-Dong

Park, 2013 Tác phẩm đã chỉ ra vai trò của các đặc khu kinh tế của Trung quốc

và những đóng góp của nó về mặt kinh tế, định hướng đường lối cải cách của Trung Quốc và những tác động quan trọng đến nền kinh tế lớn thứ 2 thế giới Trung Quốc và cũng phân tích những điều kiện chủ quan, khách quan, những sự tác động lại của nền kinh tế Trung Quốc đối với các đặc khu kinh tế này; sách:

Viên Dịch Minh chủ biên [134] đã nêu những vấn đề lý luận về đặc khu kinh tế

và quá trình hình thành đặc khu kinh tế ở Trung Quốc Cùng nội dung trên có cuốn 中 国 开 发 区 研 究：业 达 案 例（英 文 版）Nghiên cứu Khu phát triển kinh tế Trung Quốc (bản tiếng Anh); Tác phẩm 中国 济特区发展报告 -

Báo cáo phát triển đặc khu kinh tế Trung Quốc của Chung Kiên [135];

Cuốn sách中国经济增长与发展新模式 Tăng trưởng kinh tế ở Trung Quốc và mô hình phát triển mới, A New Model for Growth and development, của

tác giả Granaut,R (Úc) chủ biên Tống Lập Cương [137] với nội dung nhấn mạnh

sự thay đổi trong chính sách kinh tế của Trung Quốc và tầm ảnh hưởng tới việc thay đổi mô hình phát triển kinh tế mới của Trung Quốc: từ vai trò của Nhà nước, yếu tố thị trường ảnh hưởng tới chính sách an sinh, xã hội Đề cập đến nội dung về các đặc khu kinh tế có tác phẩm

chế phát triển đặc khu kinh tế” của tác giả Trần Trác Lôi, Lê Thế Quang [52];

中国经济特区史要 Lịch sử đặc khu kinh tế Trung Quốc của tác giả Đào Nhất

Đào, Lỗ Chí Quốc [136]; 国经济 特区 产业结构演进与原因 - Diễn biến

và nguyên nhân kết cấu ngành nghề Đặc khu kinh tế Trung Quốc của tác giả

Viên Dịch Minh [56] Các ấn phẩm này đều nêu lên lịch sử hình thành các đặc khu kinh tế của Trung Quốc, kinh nghiệm phát triển một số đặc khu tiêu biểu như Thâm Quyến, Thượng Hải; đồng thời, sự đúc kết đánh giá những nguyên nhân thành công, hạn chế và khẳng định sự cần thiết ra đời của các đặc khu kinh

tế tại quốc gia này, v.v

Trong số các công trình nghiên cứu về đặc khu hành chính (ĐKHC) có

cuốn sách: Hong Kong special administrative region recent economic situation and prospects [129] (Đặc khu hành chính Hồng Kông sự phát triển kinh tế và

triển vọng) của tác giả Tang Kwong Yiu Tài liệu này nêu nên những thành tựu của nền kinh tế ở đặc khu hành chính Hồng Kông phân tích, dự báo những cơ hội và thách thức để phát triển trong tương lai Tài liệu chủ yếu đề ra những giải pháp khắc phục những nhược điểm của Hồng Kông trong sự hội nhập cũng như những diễn biến của nền kinh tế toàn cầu

1.1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một thuật ngữ mới được sử dụng ở nước ta Hiện nay đã có một số công trình khoa học như bài báo, luận văn, luận

án… đã được công bố liên quan đến nội dung này Cụ thể như sau:

Bài viết: “Đặc khu kinh tế-mô hình cần được nghiên cứu thí điểm ở Việt Nam” Nguyễn Minh Sang [92] Bài viết trình bày một số mô hình và nêu nên

những ưu, nhược điểm của từng mô hình nghiên cứu khi áp dụng vào Việt Nam;

Bài viết: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013” của tác giả Nguyễn Quốc Sửu [93] Bài viết đề cập đến quan điểm và khái

niệm về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong Hiến Pháp 2013 cũng như nêu nên những tồn tại của các khu kinh tế, khu chế xuất của Việt Nam trong thời gian vừa qua Đồng thời cũng đề xuất một số kiến nghị để xây dựng và phát triển các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Việt Nam trong thời gian tới;

Bài viết: “Các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trên thế giới và những gợi ý đối với Việt Nam” của tác giả Trần Minh Ngọc [59], đã trình bày một số

đặc trưng và dạng thức của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt từ một số mô hình tương tự trên thế giới, cũng như bài học kinh nghiệm và đề xuất một số gợi

ý cho việc xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam như: Đặc thù về kinh tế, văn hóa, chính trị… của việc xây dựng đơn vị hành chính - kinh

tế đặc biệt ở Việt Nam; thẩm quyền trong vận hành, thể chế vượt trội… trong xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

Bài viết “Xây dựng các đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt ở Việt Nam là cần thiết” của tác giả Nguyễn Chí Dũng [32] đã nêu một góc nhìn về khái niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam và các mô hình tương tự trên thế giới; đã trình bày sự cần thiết thành lập các đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam; nêu các yêu cầu đặt ra khi xây dựng các đơn vị HC-KT đặc biệt tại Việt Nam…

Bài viết “Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” của tác giả Trần Anh Tuấn [104] Tác giả đã khẳng định từ một số mô hình tổ chức chính quyền thành công hoặc chưa thành công ở đơn vị hành chính của Việt Nam trong lịch sử là chưa đủ để xây dựng mô hình chính quyền đơn vị HCKT đặc biệt phù hợp và hiệu quả trong giai đoạn hiện nay mà cần phải tìm hiểu, học hỏi nhiều mô hình tương tự đã thành công trên thế giới; tác giả đã nêu một số điều kiện thành lập chính quyền đơn vị HCKT đặc biệt; lựa chọn mô hình; nguyên tắc và yêu cầu trong tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị HCKT đặc biệt và hướng tổ chức chính quyền ở đơn vị HCKT đặc biệt

1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế và thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

1.2.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế

Thuật ngữ “thể chế” được hiểu theo nhiều cách khác nhau, tùy theo góc

độ nghiên cứu “Thể chế” được nghiên cứu ở nhiều lĩnh vực như kinh tế, xã hội, chính trị… Trên thế giới, thuật ngữ này (institution) được sử dụng trong khoa học xã hội từ rất lâu, Giambattista Vico là một trong những người đầu tiên sử dụng thuật ngữ này trong tác phẩm Scienza Nuova năm 1725 [105] Tuy nhiên,

cho đến nay, vẫn chưa có cách hiểu thống nhất về thuật ngữ “thể chế” Ở mỗi góc độ nghiên cứu lại có những định nghĩa khác nhau về thể chế

Trong lĩnh vực xã hội, như Alan Wells cho rằng “các thể chế xã hội tạo thành một yếu tố trong một khái niệm tổng quát hơn gọi là cấu trúc xã hội”

[121] Định nghĩa của Hodgson: Các thể chế là những hệ thống qui luật xã hội được thiết lập và phổ biến, kiến tạo nên các tương tác xã hội [121] Thể chế vừa định hình hành vi con người, vừa là một sản phẩm của hành vi con người Trong lĩnh vực kinh tế, lý luận về thể chế xuất hiện từ khoảng đầu thế kỷ XX Một trong những người đầu tiên đưa ra khái niệm về thể chế là Thorstein Veblen vào năm 1914 [1] Thorstein Veblen cũng là một trong những người đầu tiên xây dựng trường phái kinh tế học thể chế Năm 1972, trong cuốn “Analytical Institutional Economics”, Schmid A có đưa ra quan niệm về thể chế là “tập hợp các mối quan hệ được quy định giữa mọi người” [1] Vào năm 1990, nhà kinh tế học Douglass North tiếp tục đưa ra khái niệm về thể chế trong cuốn “Institutions, Instututional Change and Economic Performance” Cũng trong cuốn sách này, North đã đưa ra hệ thống lý thuyết về thể chế, những thay đổi và sự tác động của

nó đối với các hoạt động kinh tế [61] Đa số các nhà kinh tế học xem thể chế như

là “luật chơi”

Theo các nhà chính trị học thì thể chế là “các quyền chính thức và không chính thức và các tập quán được sử dụng để chuyển các yêu cầu của công dân vào chính sách công” [132] hay “hệ thống các cơ quan nhà nước với vị trí, quyền hạn, trách nhiệm, quyền lực và các đặc quyền” Thuật ngữ “thể chế” cũng được nghiên cứu trong mối quan hệ với thuật ngữ “tổ chức” [1]; [12]; [105] Ví dụ, Ngân hàng thế giới cho rằng thể chế và tổ chức có một phần trùng lắp nhưng thể chế và tổ chức không phải là một bởi vì, mặc dù cả thể chế và tổ chức đều bị ảnh hưởng của việc xây dựng chính sách, thể chế có phạm vi rộng hơn và ít biến đổi hơn

Nhiều lý thuyết phát triển khác ngoài Ngân hàng thế giới lại dùng thuật ngữ thể chế và tổ chức thay thế cho nhau Ví dụ, Farole cho rằng hai thuật ngữ này có thể dùng thay thế trong trường hợp định nghĩa thể chế là “tập hợp các quy tắc và hành vi đã trường tồn theo thời gian bởi việc cung cấp các mục tiêu xã hội

giá trị” và tổ chức là “một cấu trúc của các vai trò được công nhận và chấp nhận” [121] Các thể chế có thể thành các tổ chức và đóng các vai trò khác nhau, nhưng không phải tất cả các thể chế đều là tổ chức, ví dụ, các thể chế như thuế, tiền bạc,

và luật pháp không phải là tổ chức Tuy nhiên, các thể chế khác như đồn cảnh sát, tòa án, hay các cơ quan nhà nước lại là tổ chức Trên thực tế, Goldsmith

1992 cho rằng nghĩa chính thức của từ thể chế trong khoa học tổ chức và quản lý thường dùng là vai trò hay tổ chức Brinkerhoff gợi ý rằng các quốc gia nhận viện trợ trong phạm vi trợ giúp phát triển quốc tế thường sử dụng thuật ngữ thể chế như là tổ chức [105] Do đó, trong nhiều lý thuyết nghiên cứu về hành chính công và phát triển, hai thuật ngữ này được dùng thay thế cho nhau

Trong khi thừa nhận rằng các tài liệu phát triển là trang bị đầy đủ với các định nghĩa về thể chế, DAI xác định các thể như một thực thể (hoặc nhóm hoặc các tổ chức liên quan) có một khuôn khổ pháp lý, cơ cấu tổ chức, hệ điều hành, nhân viên, và các nguồn tài nguyên và thành lập để thực hiện một tập hợp các chức năng liên quan đến giá trị của một khách hàng hay nhóm thành phần Thực hiện đầy đủ các chức năng này, một thể chế kết hợp, nuôi dưỡng và bảo vệ mối quan hệ bản quy phạm, quy tắc và các mẫu hoạt động [121]

Ở Việt Nam cũng có nhiều tác giả sử dụng thuật ngữ “thể chế” trong các tác phẩm của mình, nhưng chủ yếu trên cơ sở dịch và dẫn các định nghĩa thể chế của các nhà nghiên cứu nước ngoài, một số ví dụ như nghiên cứu của các tác giả

Trần Đình Ân, Võ Trí Thành trong cuốn “Thể chế - cải cách thể chế và phát triển: Lý luận và thực tiễn ở nước ngoài và Việt Nam” [1]; hay như trong cuốn Hành chính học đại cương [102] có viết “Khó có thể đưa ra một định nghĩa đầy

đủ, cụ thể về thuật ngữ thể chế Theo tiếng Anh, tiếng Pháp, tiếng Nga hoặc tiếng Latinh, thuật ngữ “institution” đều phản ánh một nội dung về việc thiết lập một tổ chức, một công việc với những quy định pháp lý về quyền hạn, nhiệm vụ, thẩm quyền, quy tắc hoạt động của nó, buộc các thành viên trong tổ chức đó

thống nhất chấp hành” [102] Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt thể chế là “những

quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo” [65]

Ở góc độ nghiên cứu về thể chế nhà nước, có quan điểm cho rằng “Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, thể chế cũng phát triển và không ngừng hoàn thiện Trong thời kỳ sơ khai, thể chế chỉ là những quy định bằng lời nói của các tộc trưởng, tù trưởng dựa vào uy tín, uy quyền của mình nêu ra, để bắt cộng đồng chấp hành Càng về sau, khi Nhà nước ra đời và trở nên hoàn chỉnh thì thể chế được biểu hiện dưới các dạng viết, thành văn bản Càng phát triển, Nhà nước càng có nhiều loại thể chế và gắn liền với nó là cơ quan Nhà nước (hai thuật ngữ thể chế và cơ quan Nhà nước luôn đi đồng thời với nhau) Thể chế xây dựng và ban hành Hiến pháp, luật (tổ chức nào được làm điều này và cách thức làm như thế nào); thể chế xét xử; thể chế thực thi hoạt động quản lý Nhà nước của các cơ quan hành chính Nhà nước trên các lĩnh vực Nhiều tổ chức mới ra đời để thực thi các hoạt động quản lý Nhà nước và tạo nên một dạng thể chế mới” [43]

Dù có sự khác biệt nhất định, song nhìn chung các quan niệm về thể chế

bao hàm ba khía cạnh cơ bản là: người chơi (Chính phủ, Tòa án, hiệp hội…), quy tắc trò chơi (luật chơi), và mức cân bằng của trò chơi [132] Như vậy, có thể nhìn nhận thể chế dưới hai góc độ: Một là, tập hợp các quy tắc điều tiết, điều

chỉnh mối quan hệ giữa các tác nhân có sự ràng buộc lẫn nhau (luật pháp, phép

tắc, ngôn ngữ…); hai là, các thực thể tham gia vào việc thực thi các quy tắc và

nguồn lực cần thiết để làm việc đó (chính phủ, gia đình, các tổ chức đoàn thể…)

Những nghiên cứu về thể chế của các tác giả nêu trên được ứng dụng để nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực khác nhau như: Chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, hành chính Để nghiên cứu về thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt, rất cần thiết phải xem xét mối quan hệ giữa thể chế hành chính và vai trò thể chế hành chính đối với việc hình thành và phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt

ở Việt Nam

1.2.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính

Nếu như thuật ngữ thể chế được khá nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu và

có tính ứng dụng cao ở nhiều lĩnh vực, thì thuật ngữ thể chế hành chính nhà

nước lại có ít công trình nghiên cứu, đặc biệt là các nghiên cứu chuyên biệt Ở Việt Nam, vấn đề thể chế hành chính nhà nước thường được đề cập đến như một nội dung của hành chính công (hay nền hành chính nhà nước) Trong các giáo trình của Học viện Hành chính quốc gia như đều viết về nền hành chính nhà nước gồm bốn yếu tố cấu thành: thể chế hành chính nhà nước; tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; nhân sự hành chính nhà nước và các nguồn lực vật chất cần thiết cho hoạt động hành chính nhà nước [44]; [43]; [102]

Các tài liệu này đều có riêng một chương về thể chế hành chính nhà nước, trong đó, thể chế hành chính nhà nước được hiểu bao gồm hệ thống gồm luật, các văn bản pháp quy dưới luật tạo khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính Nhà nước, một mặt là thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, cũng như cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theo pháp luật; mặt khác là các quy định các mối quan hệ trong hoạt động kinh tế cũng như các mối quan hệ giữa các cơ quan và nội bộ bên trong của các cơ quan hành chính nhà nước [102] Trong các văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay, thể chế hành chính nhà nước được hiểu là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp lý cho hoạt động hành chính nhà nước [17]; [19]

Một số luận án tiến sĩ cũng có đề cập đến vấn đề này như Luận án: “The role of institution in business transaction in Viet Nam” của Nguyễn Thị Hồng

Hải [39], nghiên cứu vai trò của thể chế trong phát triển kinh tế, thể chế nhà nước và phi nhà nước trong sự phát triển của kinh tế Việt Nam; Luận án kinh tế:

“Hoàn thiện thể chế quản lý công chức ở Việt Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế” của Trần Anh Tuấn [103] hệ thống hóa các vấn đề lý luận liên

quan đến công chức, nội dung quản lý công chức và thể chế quản lý công chức hành chính trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế, phân tích thực trạng quản lý công chức (khu vực hành chính công quyền) ở nước ta, các thách thức và nhiệm vụ của việc hoàn thiện thể chế quản lý công chức trong thời kì phát triển

và hội nhập quốc tế, đề xuất quan điểm, phương hướng, các nội dung và giải pháp hoàn thiện thể chế công chức trong giai đoạn tiếp theo

1.2.3 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Hiện nay, có rất ít công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có một số công trình nghiên cứu có liên

quan như: “Tác động của phân cấp quản lý đến địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong đổi mới tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước” của tác giả Trần

Thị Diệu Oanh [62] Luận án đã phân tích một cách có hệ thống các quan điểm

lý luận về phân cấp quản lý, bao gồm phân cấp về hành chính - quản lý hay còn gọi là phân cấp về chính trị, tài chính, và các lĩnh vực khác; làm rõ nội hàm và đặc trưng của các hình thức phân cấp trong mô hình tập quyền và phân quyền kết nối với nội dung cả các nguyên tắc tổ chức hành chính lãnh thổ quốc gia; nghiên cứu và xác định địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trên cơ sở xác định yêu cầu của phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương; nêu nên những quan điểm, mức độ và nội dung của phân cấp quản lý nhà nước; Luận án:

“Nghiên cứu xây dựng mô hình khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam” của tác giả

Đinh Hữu Quý [90] Luận án nêu cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế hình thành và phát triển các khu kinh tế đặc biệt Thực trạng và triển vọng phát triển các khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam, xây dựng mô hình khu kinh tế đặc biệt và giải pháp cho Việt Nam

Bên cạnh đó có thể kể đến một số luận án tiến sĩ nghiên cứu đến vấn đề thể chế hành chính ở từng góc độ, nội dung cụ thể như: Luận án Tiến sĩ của Lê

Hồng Yến, “Hoàn thiện chính sách và mô hình tổ chức quản lý nhà nước đối với phát triển khu công nghiệp Việt Nam (hông qua thực tiễn các khu công nghiệp Miền Bắc)” [49] Tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề gắn với quản lý nhà

nước ở các Khu công nghiệp ở Miền Bắc đến năm 2006 Luận án nêu nên những

lý giải về chính sách và mô hình tổ chức quản lý nhà nước ở các KCN của cả nước; phân tích và đánh giá những thành và hạn chế của các mô hình QLNN ở Việt Nam cho vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc và kiến nghị những vấn đề cần đổi mới cơ cấu tổ chức bộ mày QLNN đối với KCN Tuy nhiên, luận án chỉ

dừng lại ở việc đưa ra mô hình QLNN đối với khu công nghiệp, chưa đề cập đến thể chế hành chính đối với mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt

Nam; Luận án: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thanh Nhàn [60] Luận án

nghiên cứu về lý luận và thực trạng về mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam nhằm đánh giá đúng những kết quả đạt được, những vấn đề tồn tại, yếu kém và rút ra nguyên nhân Nghiên cứu vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nông thôn qua các giai đoạn lịch sử, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương và các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước Nêu các quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam trong điều kiện mới Luận án đã nêu nên cơ sở lý luận cũng như cơ sở pháp lý cũng như để hoàn thiện và phát triển mô hình chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay Tiếp thu được một số cơ sở lý luận về chính quyền địa phương trong luận án cũng như những phân tích từ thực trạng và bài học rút ra Tuy nhiên, vấn đề xây dựng mô hình chính quyền đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì luận án chưa đề cập đến cũng như một số vấn đề đặt ra trong việc phát triển kinh tế xã hội ở địa phương không phải phát triển nông nghiệp thuần túy

1.3 Đánh giá về kết quả nghiên cứu liên quan đến luận án

1.3.1 Những vấn đề đã được giải quyết

Từ việc khái quát các công trình nghiên cứu đã công bố trên cho thấy các công trình nghiên cứu về: Đặc khu kinh tế, những tác động của đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự do đến phát triển kinh tế, đến xã hội của vùng nói riêng và cả nước nói chung; về thể chế, vai trò của thể chế; về thể chế hành chính nhà nước, nội dung, vai trò của thể chế hành chính nhà nước… Những công trình này đã thể hiện khá rõ những thành công cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn mà tác giả có thể tiếp thu, kế thừa và phát triển thêm khi tiến hành nghiên cứu để xây dựng thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới Cụ thể như:

Thứ nhất, xác định được những vấn đề cơ bản về lý luận cũng như thực

tiễn về KKTĐB: khái niệm, đặc điểm, vai trò, thể chế hành chính của KKTĐB;

Thứ hai, khái quát quá trình hình thành và tình hình hoạt động của các

KKTĐB… những kinh nghiệm phát triển đặc khu kinh tế của các nước trong

khu vực, các nước trên thế giới Như sách tham khảo: “Special economic zones:

progress, emerging challenges, and future directions” của Farole, Thomas;

Akinci, Gokhan [121]…;

Thứ ba, một số giải pháp được đưa ra nhằm đẩy mạnh phát triển đặc khu

kinh tế, hoàn thiện các chính sách liên quan đến đặc khu kinh tế như chính sách phát triển thương mại, xuất nhập khẩu, đất đai, xúc tiến đầu tư, nâng cao chất

lượng nguồn nhân lực; chính sách thu hút đầu tư… Như tác phẩm “Khu kinh tế

tự do những vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Cù Chí Lợi chủ biên [50] Hay Luận án tiến sĩ “Tổ chức bộ máy Ban quản lí khu kinh tế cấp tỉnh vùng kinh

tế trọng điểm phía Nam” của tác giả Mai Hữu Bốn [15] đã đánh giá những tồn

tại và ưu điểm của mô hình tổ chức bộ máy các khu kinh tế ở vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, đưa ra một số giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lí của các khu kinh tế phù hợp với điều kiện thực tiễn trong tương lai

Thứ tư, phân tích một số nguyên nhân cơ bản dẫn đến việc chưa thành

công của một số KKTĐB ở trong nước cũng như một số nước trên thế giới Kỷ

yếu khoa học: “Kỷ yếu 20 năm xây dựng và phát triển khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế Việt Nam” của Bộ Kế hoạch và Đầu tư [14] Đã nêu nên những

thành tựu và hạn chế sau 20 năm xây dựng và phát triển khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế ở Việt Nam, đồng thời cũng nêu được những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong phát triển khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế ở Việt Nam giai đoạn vừa qua Nội dung liên quan đến nghiên cứu của luận án ở đây chính là thể chế hành chính, là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc chưa thành công của một số đặc khu kinh tế và các khu công nghiệp mà Việt Nam xây dựng đã và đang hoạt động

Thứ năm, đã đề cập và sơ thảo một số đặc khu kinh tế ở Việt Nam trong

thời gian qua, chỉ ra được những ưu điểm và hạn chế… Nhưng chưa đưa ra được

giải pháp khắc phục tình trạng hạn chế trên một cách khoa học và có hiệu quả

như Luận án “Nghiên cứu xây dựng mô hình khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam”,

của tác giả Đinh Hữu Quý [90] Luận án đã xây dựng mô hình khu kinh tế đặc biệt và đưa ra những giải pháp trên góc độ kinh tế học Cũng đã phân tích một số

mô hình trên thế giới đặc biệt là ở Trung Quốc để cung cấp thêm về mặt thực tiễn trong việc xây dựng khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

Thứ sáu, thể chế hành chính trong xây dựng và tổ chức chính quyền địa phương trong luận án tiến sĩ quản lý công “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Lan [48], đã phân

tích và đưa ra một số lý luận về tổ chức chính quyền và đề xuất xây dựng mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam từ góc độ lý luận khoa học

1.3.2 Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết

Có thể nhận thấy, các công trình trong nước và nước ngoài có liên quan đến đơn vị HC-KT đặc biệt, thể chế, thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt khá phong phú và đa dạng Đối với nhóm công trình ngoài nước, các công trình nghiên cứu tương đối sâu rộng và cụ thể về đặc khu kinh tế, khu thương mại tự do, thể chế hành chính của đặc khu kinh tế Tuy nhiên các nội dung nghiên cứu chủ yếu đối với các khu kinh tế đặc biệt ở nước ngoài như Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Hàn Quốc, Singapore,v.v… Những công trình thể chế hành chính về đặc khu kinh tế ở các quốc gia đó có thể vận dụng vào Việt Nam được hay không và vận dụng được cần những điều kiện gì thì cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ cho phù hợp với thể chế chính trị, điều kiện KT-XH, truyền thống văn hóa… ở Việt Nam

Những công trình trong nước cũng rất phong phú và đa dạng, được công

bố dưới nhiều hình thức, sách, bài báo, đề tài khoa học cấp nhà nước, cấp bộ, hội thảo khoa học, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ…Tuy nhiên, các công trình chủ yếu đề cập đến mô hình phát triển đặc khu kinh tế, điều kiện, chính sách để phát triển đặc khu kinh tế như: Một số giải pháp được đưa ra nhằm đẩy mạnh phát

triển đặc khu kinh tế, hoàn thiện các chính sách liên quan đến đặc khu kinh tế như chính sách phát triển thương mại, xuất nhập khẩu, đất đai, xúc tiến đầu tư, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực; chính sách thu hút đầu tư… Như tác phẩm

“Khu kinh tế tự do những vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Cù Chí Lợi

chủ biên [50] đề cập và sơ thảo một số đặc khu kinh tế ở Việt Nam trong thời gian qua, chỉ ra được những ưu điểm và hạn chế… Nhưng chưa đưa ra được giải pháp khắc phục tình trạng hạn chế trên một cách khoa học và có hiệu quả như

Luận án “Nghiên cứu xây dựng mô hình khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam”, của

tác giả Đinh Hữu Quý [90] Luận án đã xây dựng mô hình khu kinh tế đặc biệt

và đưa ra những giải pháp trên góc độ kinh tế học Cũng đã phân tích một số mô hình trên thế giới đặc biệt là ở Trung Quốc để cung cấp thêm về mặt thực tiễn trong việc xây dựng khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam…Một số luận án tiến sĩ, đề tài khoa học hay đề án… cũng nghiên cứu đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách hoặc hoàn thiện công tác tổ chức quản lý nhà nước ở khu công nghiệp, khu kinh tế đặc biệt ở góc độ khu vực hoặc vùng lãnh thổ ở góc độ nhất định dưới góc nhìn của chuyên ngành kinh tế hoặc chuyên ngành luật

Thuật ngữ đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam là một thuật ngữ mới, nên chưa có công trình nào nghiên cứu thấu đáo về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vấn đề thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một vấn đề rộng và phức tạp, bên cạnh đó nó lại rất quan trọng trong việc xây dựng và phát triển đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ở Việt Nam trong tương lai, mà hiện nay cũng chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên biệt về vấn đề này ở Việt Nam

Từ những đánh giá trên, có thể nhận thấy một khoảng trống cần làm rõ hơn về mặt lý luận cũng như thực tiễn Đó là:

- Cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về đơn vị HC-KT đặc biệt, là cấp chính quyền gì ở Việt Nam? Thuộc cấp tỉnh hay thuộc cấp trung ương quản lý?

- Thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt bao gồm những nội dung gì? Vai trò thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt đối với việc xây dựng

và phát triển kinh tế xã hội của từng đơn vị HC-KT đặc biệt, yếu tố ảnh hưởng, yếu tố cấu thành thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt…

- Việt Nam đã có thời gian xây dựng Đặc khu kinh tế, Khu hành chính… nhưng chỉ tồn tại một thời gian ngắn và nó phụ thuộc nhiều vào điều kiện lịch sử dân tộc Nước ta chưa có đơn vị HC-KT đặc biệt nào được thành lập trong quá khứ nên cần nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn ở nước ngoài để đưa ra được những lý luận về thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt, chỉ ra những thành công cũng như chưa thành công và nguyên nhân của thành công, nguyên nhân của chưa thành công trong việc xây dựng thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt ở nước ngoài để vận dụng phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam

- Đề xuất, kiến nghị xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới

Tiểu kết chương 1

Trong chương 1, luận án đã nghiên cứu các vấn đề sau:

- Hệ thống được các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị HC-KT đặc biệt cả ở trong nước và ngoài nước để hiểu rõ hơn về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và làm tài liệu tham khảo khi xây dựng các đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam

- Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến thể chế, thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới và ở Việt Nam Đây cũng là cơ sở để Việt Nam tham khảo khi xây dựng thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt trong thời gian tới

- Trong điều kiện của Việt Nam khi còn quá ít hay nói đúng hơn là chưa

có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu đến thể chế hành chính của đơn vị

HC-KT đặc biệt, thì nghiên cứu về vấn đề này là cần thiết và cấp bách Đây là lý do tác giả chọn hướng nghiên cứu cho luận án tiến sĩ

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ

HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT

2.1 Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

2.1.1 Khái niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Trên thế giới tồn tại một số thuật ngữ để chỉ những khu, vùng lãnh thổ có được sự ưu đãi đặc biệt hơn phần còn lại của quốc gia Những khu đó thường được gọi là: Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone - SEZ); Đặc khu hành chính (Special Aministrative Region - SAR); Khu kinh tế tự do (free economic zone-FEZ)…

Đặc khu kinh tế (SEZ) là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính hay vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế xã hội nhanh hơn những vùng còn lại của quốc gia Được áp dụng những cơ chế, chính sách

ưu đãi đặc thù mà các vùng còn lại của quốc gia chưa được áp dụng Theo FIAS,

2008 định nghĩa đặc khu kinh tế “là khu vực được phân định ranh giới địa lý rõ ràng và được bảo đảm về mặt an ninh;có cơ chế quản lý và hành chính riêng biệt; là khu vực được hưởng các ưu đãi vượt trội về thuế, hải quan và có các đặc quyền cụ thể” [124]

Đặc khu hành chính (SAR) là một khu vực hay vùng lãnh thổ tự trị về hành chính Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai đặc khu hành chính nổi tiếng là Hồng Kông SAR và Macau Hồng Kông (là thuộc địa của Vương Quốc Anh trao trả Trung Quốc năm 1997) và Macau (là thuộc địa của Bồ Đảo Nha trao trả Trung Quốc năm 1999) là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc phạm vi chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không tạo thành một phần của Trung Quốc đại lục Như vậy, chế độ hành chính đặc biệt như Hồng Kông hay Macau nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời kỳ thuộc địa Điều này khác với việc muốn tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh

tế thì cần trao những quy chế hành chính đặc biệt

Khu kinh tế tự do (FEZ) là tên gọi chung cho các khu kinh tế được thành

lập trong một quốc gia nhằm thu hút đầu tư trong và ngoài nước bằng các biện pháp khuyến khích đặc biệt để phát triển kinh tế Trong một khu kinh tế tự do có thể gồm nhiều khu chức năng như khu vực phi thuế quan (khu vực bảo thuế), khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, các tiểu khu du lịch, nghỉ dưỡng, giải trí, dịch vụ, v.v

Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (special administrative - economic unit - SAEU) là một thuật ngữ mới được sử dụng ở Việt Nam, được nêu trong Hiến Pháp năm 2013, trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Đây là một vùng lãnh thổ, được tổ chức thành cấp chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật Việt Nam, thành lập và hoạt động với một cơ chế đặc thù nhằm thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước để đẩy nhanh phát triển kinh tế xã hội Bên cạnh đó, nó cũng là nơi thử nghiệm một số cơ chế, chính sách mới nhằm mục đích thử nghiệm chính sách trước khi áp dụng trong cả nước Như vậy, về bản chất đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng là mô hình đặc khu kinh tế đã, đang tồn tại và phát triển trên thế giới, ở đây chỉ khác nhau về tên gọi

Đơn vị HC-KT đặc biệt là một khu vực tương đối độc lập so với vùng còn lại của lãnh thổ quốc gia, và nó là một khu vực không thể tách rời khỏi quốc gia Được thành lập theo trình tự, thủ tục luật định Là chính quyền địa phương của quốc gia, đơn vị HC-KT đặc biệt được thành lập và quản lý trên cơ sở những cơ chế, chính sách đặc thù nhằm phát triển kinh tế, xã hội nhanh, bền vững, làm đầu tàu thúc đẩy sự phát triển kinh tế của vùng và của cả nước

Tóm lại, có thể đưa ra quan niệm về đơn vị HC-KT đặc biệt như sau:

Đơn vị HC-KT đặc biệt là khu vực địa lý có ranh giới xác định, thuận lợi cho việc phát triển kinh tế xã hội, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập theo trình tự của pháp luật, có tổ chức chính quyền phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội Có thể chế hành chính đặc thù để hoạt động có hiệu lực, hiệu quả nhằm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội nhanh và bền vững

Mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt dự kiến xây dựng ở nước ta

là sự kết hợp giữa mô hình ĐKKT của Trung Quốc và mô hình ĐKHC, ĐKKT được phát triển ở Hàn Quốc Theo đó, đơn vị HC-KT đặc biệt là một khu vực có ranh giới địa lý xác định; có vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên thuận lợi trong giao thương, dịch vụ trong nước và quốc tế; có cơ chế, chính sách đặc biệt ưu đãi cạnh tranh quốc tế, có cơ chế quản lý và hành chính riêng biệt và hiện đại; có môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi Đây có thể được coi là một khu KT-XH tổng hợp, trong đó áp dụng một khung pháp lý đặc thù về quản lý kinh tế và quản lý hành chính nhằm phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế và xã hội

Trong khuôn khổ luận án nghiên cứu về thể chế hành chính của đơn vị

hành chính - kinh tế đặc biệt nên thống nhất sử dụng thuật ngữ “Đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt” để phân tích và chứng minh

2.1.2 Đặc điểm của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Từ khái niệm đơn vị HC-KT đặc biệt và những phân tích ở trên, có thể thấy đơn vị HC-KT đặc biệt có một số đặc điểm cơ bản như sau:

Thứ nhất, đơn vị HC-KT đặc biệt là vùng đất có vị trí địa lý đặc biệt, địa vị

về mặt lịch sử, chính trị hoặc có vị trí địa lý địa kinh tế, tức là thuận lợi cho việc phát triển kinh tế xã hội của đất nước Đơn vị HC-KT đặc biệt có quy mô diện tích rộng lớn, hội tụ các yếu tố lợi thế về vị trí địa lý, giao thông, có các điều kiện thuận lợi để “mở cửa”, hội nhập nhanh với kinh tế thế giới Do đặc tính là Khu kinh tế tổng hợp gồm nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế và có dân cư sinh sống nên quản lý trong đơn vị HC-KT đặc biệt không chỉ đơn thuần là quản lý kinh tế mà còn quản lý hành chính tương tự như các đơn vị hành chính độc lập khác

Thứ hai, được thành lập vì mục đích chính trị, lịch sử, kinh tế Thành lập

và phát triển các đơn vị HC-KT đặc biệt với mục tiêu là phát triển kinh tế xã hội nhanh và bền vững, tạo nền tảng và làm đầu tàu kinh tế cho vùng và tạo sức lan tỏa trong cả nước Đơn vị HC-KT đặc biệt có lợi thế so sánh về vị trí địa lý, gần cảng biển quốc tế, các tuyến giao thông quan trọng của đất nước; có nhiều tiềm

năng phát triển toàn diện KT-XH Đồng thời nó cũng là cửa sổ của nền kinh tế quốc gia để đến gần hơn với nền kinh tế phát triển trên thế giới Khi đã phát triển đến trình độ nhất định thì các đơn vị HC-KT đặc biệt này cũng sẽ là lá chắn quan trọng đối với quốc phòng và an ninh quốc gia

Thứ ba, do cơ quan trung ương trực tiếp quản lý, hoặc giao cho chính

quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý điều hành theo thẩm quyền luật định, hoặc được trao các qui chế quản lý khác biệt với các đơn vị hành chính còn lại của quốc gia, tùy thuộc vào tính chất của từng loại đơn

vị HC-KT đặc biệt Đơn vị HC-KT đặc biệt được Nhà nước trao quyền tự chủ cao hơn, linh hoạt hơn về mặt hành chính và kinh tế so với các mô hình khác và được quy định tại các văn bản pháp luật Chính quyền của đơn vị HC-KT đặc biệt được trao quyền điều hành mọi hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội

- Thứ tư, thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt là những thể chế

đặc thù, phù hợp với từng đơn vị HC-KT đặc biệt và khác với khu vực còn lại của quốc gia Được hưởng những cơ chế, chính sách ưu đãi đặc biệt, nhất là chính sách về thuế để thúc đẩy phát triển nhanh công nghiệp, thương mại và dịch

vụ Có thể chế hành chính, kinh tế riêng theo chuẩn mực quốc tế như: bãi bỏ các hàng rào bảo hộ thuế và phi thuế quan; miễn thị thực nhập cảnh cho khách du lịch, kinh doanh; cho phép cư trú lâu dài đối với các nhà kinh doanh, quản lý, kỹ thuật; mức thuế thu nhập doanh nghiệp hấp dẫn; cho phép tự do kinh doanh trên tất cả các lĩnh lực trừ một số lĩnh vực cấm; cho phép thực thi chế độ tự quản về hành chính, trong đó tách biệt các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; chính quyền Trung ương chỉ nắm quyền thống nhất quản lý về an ninh, quốc phòng và đối ngoại;

Thứ năm, đơn vị HC-KT đặc biệt còn là “phòng thử nghiệm chính sách

mới” trước khi áp dụng rộng rãi những chính sách vĩ mô ra cả nước Hiện nay, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, ảnh hưởng tích cực cũng như tiêu cực tới sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước Bên cạnh đó cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang phát triển với tốc độ nhanh và tác động trực

tiếp đến quá trình sản xuất, kinh doanh, thương mại…cuộc sống của mỗi quốc gia và mỗi nền kinh tế Khi đó yêu cầu về đổi mới thể chế nói chung và thể chế hành chính nói riêng để hội nhập và phát triển là hết sức cấp bách và cần thiết nếu không muốn bị tụt hậu Nếu như áp dụng một số chính sách đặc biệt trong cả nước thì sẽ có những tồn tại cần phải khắc phục trong quá trình thực hiện, khi đó

sẽ ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế đất nước Vì vậy cần thử nghiệm những chính sách này trong các đơn vị HC-KT đặc biệt để tìm ra ưu điểm nhằm phát huy và hạn chế để khắc phục trước khi áp dụng rộng rãi trong cả nước là cần thiết

Như vậy, trước tiên chúng ta hiểu thuật ngữ “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp Việt Nam 2013 (Điều 110 và 111) được hiểu là dạng SEZ (Đặc khu kinh tế) [77], mà có thể được trao những quy chế đặc biệt hơn cả nhằm những mục đích lâu dài trong phát triển KT-XH

Bên cạnh đó, tại Chương V Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (từ điều 74 đến điều 77) quy định về chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KT đặc biệt Điều 74 quy định: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về KT-XH,

có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển KT-XH của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó” [82] Đến đây khẳng định rằng, vừa cụ thể Hiến pháp 2013 vừa quy định rõ hơn về đơn vị HC-

KT đặc biệt như: Quy định về thẩm quyền thành lập và giải thể là do Quốc hội

Và đơn vị HC-KT đặc biệt là chính quyền địa phương ở Việt Nam, được thành lập và giải thể theo quy định của pháp luật Bên cạnh đó, đơn vị HC-KT đặc biệt được áp dụng cơ chế, chính sách đặc thù, phù hợp với hệ thống pháp luật quốc gia và phù hợp với điều kiện của từng đơn vị HC-KT đặc biệt [77]

2.1.3 Cơ sở xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

2.1.3.1 Cơ sở khoa học để xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Trong quá trình phát triển mỗi quốc gia và vùng lãnh thổ không tránh khỏi những mâu thuẫn như: Mâu thuẫn giữa lực lượng sản xuất với quan hệ sản xuất, mâu thuẫn giữa giai cấp thống trị với giai cấp bị thống trị…Vận dụng sáng tạo

chủ nghĩa Mác - Lênin về quy luật phát triển, theo đó lực lượng sản xuất càng phát triển sẽ thúc đẩy ra đời các quan hệ sản xuất phù hợp

Thứ nhất, trong quá trình phát triển, nước ta đang đứng trước những mâu

thuẫn có tính chất phổ biến, khách quan cần giải quyết, đó là: Mâu thuẫn giữa nhu cầu nguồn lực đầu tư tái thiết đất nước rất lớn với một nền kinh tế có quy

mô nhỏ, ít tích lũy; mâu thuẫn giữa việc thu hút các nguồn lực từ bên ngoài với giữ vững nền độc lập, tự chủ

Qua thực tế điều hành, lãnh đạo, Đảng và Nhà nước ta đã vận dụng sáng tạo chủ nghĩa Mác-Lênin về quy luật phát triển vào điều kiện cụ thể để xây dựng

và tổ chức thực hiện các mô hình kinh tế theo lãnh thổ và hướng ngoại như khu chế xuất, khu công nghiệp, khu kinh tế,

Thứ hai, các lý thuyết phát triển kinh tế đã được chứng minh ở nhiều quốc

gia, nhiều nền kinh tế trên thế giới như:

Lý thuyết “Cực phát triển” của Francois Perroux (Pháp 1950) chỉ ra: Sự phát triển vùng phụ thuộc vào sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, vị trí địa lý, lãnh thổ và điều kiện KT-XH, Sự khác biệt này tạo ra sự phát triển không đồng đều giữa các vùng; vùng có điều kiện thuận lợi cần được ưu tiên phát triển trước, phát triển nhanh hơn để tạo sức lan tỏa tác động lôi kéo những vùng khó khăn, chưa có điều kiện phát triển và ngược lại phải chấp nhận có vùng phát triển sau, phát triển chậm

Lý thuyết về “lực hấp dẫn” trong phát triển vùng của William Reilly khẳng định: Những trung tâm (đô thị) lớn, không chỉ “lan tỏa” mà còn có “lực hấp dẫn” rất mạnh; vì vậy việc tạo ra các trung tâm đô thị lớn sẽ kéo theo sức hút

về lao động, tài nguyên, để phát triển công nghiệp, dịch vụ và tiếp tục quá trình

đô thị hóa

Lý thuyết “lan tỏa không gian và cân bằng vùng” đã chỉ ra rằng: Quy luật phát triển kinh tế bao giờ cũng có sự “tích tụ” và “lan tỏa”, từ đó dẫn đến sự cân bằng và giảm dần mức chênh lệch giữa các vùng Vì vậy, ban đầu phải đầu tư vốn và nguồn lực vào các vùng thuận lợi, có tiềm năng để phát triển nhanh,

nhằm tạo ra sự tích tụ về của cải, vật chất và tài chính, rồi từ đó tạo ra sự lan tỏa cho các vùng khó khăn hơn [54]

Thuyết “địa lý kinh tế mới” của Paul Krugman (Mỹ - 1991), đưa ra cách lý giải chủ yếu về sự tập trung sản xuất và người lao động theo vùng Thuyết này bổ sung cho kinh tế học chính thống trong việc hình thức hóa các hoạt động kinh tế học địa lý thành các mô hình Đây là học thuyết mà được Trung quốc áp dụng phổ biến trong việc xây dựng đặc khu kinh tế, xây dựng kinh tế vùng kinh tế [63]

Mô hình Charter City của Paul Romer (Thành phố văn minh, sống theo luật) [64]: Vào đầu thập kỷ 1990, Paul Romer đã đưa ra học thuyết mới về phát triển (New Growth Theory), nhấn mạnh vai trò của thể chế nhằm tạo nên tăng trưởng bền vững, dựa trên tiến bộ công nghệ và tổ chức Theo Romer, có hai nguyên tắc chính cho việc tái cấu trúc thể chế, mà hội được sự đồng thuận xã hội Đó là: Gìn giữ quyền lợi của người dân và tạo dựng dần thể chế, thông qua việc nhân rộng các thông lệ, chuẩn mực tích cực (charter), mà nó thúc đẩy sự tăng trưởng dựa trên tiến bộ công nghệ, trình độ tổ chức, và tính hiệu quả về quy

mô Gìn giữ lợi ích của người dân sẽ làm dễ dàng cho tiến trình tái cấu trúc lại thể chế - hệ thống luật, thông lệ, ý thức hệ và niềm tin - theo hướng kích thích sáng tạo, thúc đẩy sự lan truyền công nghệ, kéo theo sự phát triển bền vững Nếu vậy, thì cần phải có những mẫu hình tốt về thể chế (charter), nhằm làm thay đổi những quan niệm, cách làm lạc hậu, mà nó gây cản trở cho tiến bộ công nghệ; làm cô lập một quốc gia khỏi sự phát triển của tri thức nhân loại

Thứ ba, “Nhà nước kiến tạo” hay “Chính phủ kiến tạo”: (1) Nhà nước bảo

đảm cho các cá nhân, tổ chức có thể tham gia vào quy trình sản xuất kinh doanh một cách công bằng mà không bị ảnh hưởng bởi các rào cản chính sách và độc quyền; (2) Nhà nước bảo đảm cho việc phân phối một cách tương đối công bằng những thành quả của phát triển KT-XH, cũng như xây dựng và hiện thực hóa cơ chế để cho người dân có thể giám sát chính quyền thông qua việc tăng cường sự công khai, minh bạch, đồng thời có trách nhiệm giải trình những vấn đề dư luận cần làm rõ (3) Nhà nước tập trung xây dựng những chính sách KT-XH để thúc

đẩy cạnh tranh lành mạnh, kinh doanh hiệu quả, sáng tạo, đổi mới công nghệ Các cơ chế, chính sách của Nhà nước tạo ra một khuôn khổ pháp lý để giảm sự bất công bằng trong thu nhập, từ đó kích thích mọi công dân và doanh nghiệp thuộc các thành phần KT-XH cùng tham gia khởi nghiệp, làm giàu chính đáng

và đóng góp cho sự thịnh vượng chung của quốc gia

Thứ tư, không thể không nhắc đến Industry 4.0 hay Cuộc cách mạng công

nghiệp thứ 4 (Fourth Industrial Revolution - FIR): (1) là xu hướng kết hợp công nghệ cảm biến mới, phân tích dữ liệu lớn, điện toán đám mây và kết nối Internet vạn vật đang thúc đẩy phát triển máy móc tự động hóa và hệ thống sản xuất thông minh (2) Công nghệ in 3D cho phép sản xuất sản phẩm hoàn chỉnh nhờ nhất thể hóa các dây chuyền sản xuất không phải qua giai đoạn lắp ráp các thiết bị phụ trợ Công nghệ này cho phép in ra sản phẩm bằng những phương pháp phi truyền thống nhờ đó loại bỏ các khâu sản xuất trung gian và giảm chi phí sản xuất (3) Công nghệ nano và vật liệu mới cho phép tạo ra các cấu trúc vật liệu mới ứng dụng rộng rãi trong hầu hết các lĩnh vực (4) Trí tuệ nhân tạo và điều khiển học có bước phát triển vượt bậc cho phép con người kiểm soát từ xa mọi thứ, không giới hạn về không gian, thời gian; tương tác nhanh hơn, tốt hơn và chính xác hơn

Trên đây là những cơ sở khoa học quan trọng, nó là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu và xây dựng thể chế cho việc hình thành và phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong tương lai

2.1.3.2 Cơ sở chính trị

Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng một nền kinh tế mở: Được thể hiện trong Văn kiện “Lời kêu gọi Liên hợp quốc” (12/1946) của Chủ tịch Hồ Chí Minh gửi Đại Anh quốc, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Liên Xô và các nước thành viên khác của Liên hợp quốc, với những nội dung có tính nguyên tắc:

Đối với các nước dân chủ, nước Việt Nam sẵn sàng thực thi chính sách mở cửa và hợp tác trong mọi lĩnh vực: Nước Việt Nam dành thuận lợi cho đầu tư của các nhà tư bản, nhà kỹ thuật nước ngoài trong tất cả các ngành kỹ nghệ của mình Nước Việt Nam sẵn sàng mở rộng