Về cơ bản, trong thời gian qua các khoản chi đầu tư công đã mang lại hiệu quả trong phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là việc đầu tư các chương trình mục tiêu quốc gia tại các vùng kin
Trang 1BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ
HỌC VIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁT TRIỂN
KHOA KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN
GIÁO TRÌNH NỘI BỘ
Đ Ầ U T Ư C Ô N G
Trang 31
Trang 4ĐẦU TƯ CÔNG
Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc, nội dung, và các chủ thế tham
gia
MỤC ĐÍCH CỦA CHƯƠNG
Hiểu được khái niệm và mục tiêu của đầu tư công
Nắm bắt được các nguyên tắc và nội dung của đầu tư công
Biết được các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công
Nắm bắt được công tác giám sát và quản lý hoạt động đầu tư công
Hiểu được quy trình hoạt động đầu tư công
Phân tích đánh giá được tình hình đầu tư công tại Việt Nam
NỘI DUNG NGHIÊN CỨU:
1.1 KHÁI NIỆM VÀ MỤC TIÊU CỦA ĐẦU TƯ CÔNG
1.2 NGUYÊN TẮC VÀ NỘI DUNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG
1.3 CÁC CHỦ THỂ THAM GIA ĐẦU TƯ CÔNG
1.1 KHÁI NIỆM VÀ MỤC TIÊU CỦA ĐẦU TƯ CÔNG
1.1.1 Khái niệm
Đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước (bao gồm cả vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng của nhà nước cho đầu tư và vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước) để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp
Hoạt động đầu tư công bao gồm toàn bộ quá trình từ lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình,
dự án đầu tư công; đến triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự án
Trang 5đầu tư công, đánh giá sau đầu tư công Vốn nhà nước trong đầ tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước chỉ đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nước trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước
1.1.2 Mục tiêu của đầu tư công:
Đầu tư công nhằm mục tiêu tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực hoạt động của nền kinh tế thông qua gia tăng giá trị các tài sản công Thông qua hoạt động đầu tư công, năng lực phục
vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội dưới hình thức sở hữu toàn dân sẽ được cải thiện và gia tăng
Hoạt động đầu tư công góp phần thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, của ngành, của vùng cà các địa phương Thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, nhiều vấn đề xã hội, văn hóa, môi trường được giải quyết Mục tiêu phát triển và phát triển bền vững được đảm bảo Về cơ bản, trong thời gian qua các khoản chi đầu tư công đã mang lại hiệu quả trong phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là việc đầu tư các chương trình mục tiêu quốc gia tại các vùng kinh tế khó khăn đã mang lại hiệu quả như Chương trình 135, chwong trình mục tiêu Quốc gia về nước sạch vệ sinh môi trường…đầu tư về hạ tầng giao thông, trường lớp học, kiên cố hóa kênh mương, hỗ trợ sản xuất cho các hộ nghèo, cải thiện vệ sinh môi trường…Chương trình trồng rừng, đã góp phần phủ xanh đồi núi trọc, tạo chuyển biến cơ bản trong lao động và công ăn việc làm cho đồng bào dân tộc; tại hầu hết các địa phương đều có trường hợp lớp học kiên cố thay thế các lớp học tranh tre nứa lá trước đây, giáo viên đã có nhà công vụ phục vụ công tác giảng dạy, dạy chữ cho các em ở vùng sâu, vùng xa; phần lớn các hộ nghèo, các bệnh nhân nghèo đều được khám chữa bệnh tại các bệnh viện, trung tâm y tế tuyến huyện
Hoạt động đầu tư công còn góp phần điều tiết nền kinh tế thông qua việc tác động trực tiếp đến việc tổng cầu của nền kinh tế Thực tiễn cho thấy, đầu tư công mở rộng thông qua tăng chi ngân sách, tín dụng đầu tư phát triển nhà nước và tín dụng đối với các đối tượng chính sách cùng với hiệu quả đầu tư xã hội và đầu tư công chưa cao kéo theo chi phí sản xuất, kim
Trang 6ngạch nhập khẩu và tăng trưởng tín dụng tăng lên làm gia tăng tổng phương tiện thanh toán trong nên kinh tế, mất cân đối cung- cầu ngoại tệ Để duy trì tăng trưởng ở mức cao và bền vững, đảm bảo được các cân đối kinh tế vĩ mô vấn đề cấp thiết phải được xử lý là nâng cao hiệu quả đầu tư công và hiệu quả đầu tư toàn xã hội thông qua việc khắc phục tình trạng đầu
tư dàn trải, giảm tương đối đầu tư công và tăng đầu tư tư nhân; sửa đổi các cơ chế liên quan đến đầu tư nhất là đầu tư công phù hợp với cơ chế thị trường
1.2 NGUYÊN TẮC VÀ NỘI DUNG ĐẦU TƯ CÔNG
1.2.1 Nguyên tắc đầu tư công
1.2.1.1 Thực hiên theo chương trình, dự án đầu tư công phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển, phù hợp kế hoạch đầu tư đã được duyệt
Hoạt động đầu tư công có mục tiêu tạo lập năng lực sản xuất và năng lực phục vụ của nền kinh tế và xã hội dựa trên nguồn lực của nhà nước Vì vậy, hoạt động đầu tư công bắt buộc phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội, phù hợp vớ kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt Việc thực hiện các dự án đầu tư công chính là việc cụ thể hóa, thực hiện hóa các chiến lược, các kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt Không những thế, nguồn vốn đầu tư công còn có ý nghĩa dẫn dắt, định hướng các nguồn vốn đầu tư ngoài nhà nước để thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, của ngành, của vùng và của từng địa phương
1.2.1.2 Đầu tư công phải được đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, tiết kiệm và có hiệu quả
Đây là một trong những nguyên tắc rất quan trọng bởi vì các dự án đầu tư công thường được triển khai để đáp ứng nhiều mục tiêu trong đó có cả các mục tiêu kinh tế, xã hội, văn hóa… Tuy nhiên, để có thể thực hiện được các mục tiêu khác thì hiệu quả kinh tế phải được đảm bảo Chính vì vậy các yêu cầu về tiến độ, chất lượng, tiết kiệm và hiệu quả cần phải được xem xét, đánh giá một cách nghiêm túc Bên cạnh đó, trước khi quyết định triển khai thực hiện các dự án đầu tư công thì nhất thiết phải đảm bảo cân đối đủ vốn với quy mô và tiến độ
Trang 7tài trợ phù hợp với năng lực của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trên cơ sở
đã cân nhắc thỏa đáng các yếu tố ưu tiên
1.2.1.3 Hoạt động đầu tư công phải bảo đảm tính công khai, minh bạch: Quá trình
chuyển đổi nền kinh tế diễn ra càng sâu sắc thì yêu cầu về tính công khai, minh bạch sẽ càng cao Công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công sẽ góp phần tăng tính cạnh tranh, tính công bằng trong huy động và phân bố nguồn lực của nhà nước Hơn nữa, công khai và minh bạch cũng là điều kiện để có thể giám sát hoạt động đầu tư công được chặt chẽ và hiệu quả hơn Đây cũng là điều kiện để hạn chế sự thất thoát và lãng phí trong đầu tư và xây dựng từ nguồn vốn ngân sách
1.2.1.4 Hoạt động đầu tư công phải thực hiện trên cơ sở thống nhất quản lý nhà nước với sự phân cấp quản lý phù hợp: Để có thể tạo ra các kết quả đầu tư với hệ thống năng lực
phục vụ được cải thiện đáp ứng yêu cầu phát triển chung của nền kinh tế, tránh dàn trải và lãng phí nguồn lực, đầu tư công cần phải được quản lý thống nhất Nhà nước có thể quản lý thống nhất hoạt động đầu tư công thông qua quy hoạch và kế hoạch phân bố nguồn lực Tuy nhiên, để phát huy năng lực và quyền chủ động của các ngành, các địa phương thì sự phân cấp trong đầu tư công là sự cần thiết Tuy nhiên, phân cấp trong đầu tư công cần tính đến điều kiện cụ thể và năng lực của các ngành và các địa phương Phân cấp đầu tư công cho các địa phương chỉ nên giới hạn trong điều kiện năng lực ngân sách địa phương Các dự án tài trợ từ ngân sách trung ương cần phải được quyết định của cơ quan quản lý nhà nước về đầu
yư của Trung ương và theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước và quản lý, sử dụng tài sản công
1.2.1.5 Phân định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân có liên quan đến các hoạt động đầu tư công Đây là nguyên tắc bắt buộc để hoạt động đầu tư công hiệu quả hơn Do
nguồn lực đầu tư công thuộc sở hữu toàn dân nên sự phân định rõ quyên và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia có ý nghĩa quan trọng nhằm gia tăng trách nhiệm giải trình và đảm bảo sự giám sát của toàn xã hội đối với kết quả và hiệu quả đầu tư công
1.2.1.6 Đa dạng hóa các hình thức đầu tư công: Nhà nước có thể có chính sách khuyến
khích và tạo điều kiện để các tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc góp vốn cùng nhà nước
Trang 8đầu tư vào các dự án công; khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn để nhận quyền kinh doanh, khai thác thu lợi các dự án đầu tư công khi có điều kiện Tuy nhiên, nguồn lực đầu tư chủ yếu của các dự án đầu tư công vẫn phải là của nhà nước (Trung ương hoặc địa phương)
1.2.2 Nội dung đầu tư công
Nội dung đầu tư công được thực hiện theo các chương trình mục tiêu và các dự án đầu tư công
1.2.2.1 Đầu tư theo các chương trình mục tiêu
a, Khái niệm: Chương trình mục tiêu là tập hợp các dự án đầu tư nhằm thực hiện một hoặc
một số mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cụ thể của đất nước hoặc của một vùng lãnh thổ trong một thời gian nhất định
Chương trình mục tiêu có thể được phân chia theo nhiều cấp độ bao gồm: chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình mục tiêu cấp tỉnh
Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư do Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư để thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ hoặc cả nước trong kế hoạch 5 năm
Chương trình mục tiêu cấp tỉnh là chương trình đầu tư do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đâu tư để thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong kế hoạch 5 năm cấp tỉnh
b, Căn cứ lập chương trình mục tiêu:
Đối với chương trình mục tiêu quốc gia căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm:
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước thời kỳ 10 năm đã được thông qua;
Tính cấp bách của mục tiêu của chương trình phải đạt để hoàn thành nhiệm vụ chiến lược;
Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu
Trang 9 Đối với chương trình mục tiêu cấp tỉnh, căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm:
Mục tiêu, nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh 5 năm đã được phê duyệt;
Tính cấp thiết của các việc thực hiện mục tiêu trong thời kỳ kế hoạch;
Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu
c, Yêu cầu đối với chương trình mục tiêu
Đối với chương trình mục tiêu cấp quốc gia, yêu cầu phải đảm bảo:
Chương trình phải nhằm đạt được mục tiêu quan trọng, cấp bách, cần ưu tiên tập trung thực hiện trong chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước;
Nội dung chương trình phải rõ ràng, cụ thể, không trùng lắp với các chương trình đầu tư khác;
Việc xác định và phân bổ vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, định mức tiêu chuẩn phân bổ vốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt;
Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng huy động các nguồn lực theo thứ tự ưu tiên hợp lý đảm bảo đầu tư tập trung, có hiệu quả
Việc tổ chức thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành và địa phương liên quan; việc bố trí vốn đầu tư cho các dự án phải đảm bảo đúng tiến độ thực hiện chương trình;
Quá trình triển khai thực hiện chương trình mục tiêu phải được theo dõi, kiểm tra, giám sát thường xuyên và có đánh giá tổng kết theo định kỳ;
Các vấn đề xã hội mà Chính phủ Việt Nam cam kết với quốc tế phải thực hiện theo chương trình chung của quốc tế về các vấn đề liên quan
Đối với chương trình mục tiêu cấp tỉnh, yêu cầu phải đảm bảo:
Mục tiêu chương trình phải nhằm đạt được những mục tiêu quan trọng, cấp bách cần
ưu tiên tập trung thực hiện trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh;
Trang 10 Nội dung chương trình phải rõ ràng, cụ thể, có chú ý tới việc lồng ghép với nội dung của các chương trình đầu tư khác trên địa bàn;
Các yêu cầu khác như quy định của chương trình mục tiêu quốc gia nhưng được xác định phù hợp với chương trình mục tiêu cấp tỉnh
Trong quản lý các chương trình mục tiêu, yêu cầu đảm bảo thực hiện đúng phạm vi, nội dung đầu tư, chất lượng, mất chi phí, thời hạn và các yêu cầu khác ghi trong quyết định phê duyệt chương trình mục tiêu Nhà nước có thể có các chính sách khuyến khích tổ chức và cá nhân tham gia thực hiện chương trình mục tiêu có giải pháp rút ngắn thời hạn thực hiện, nâng cao chất lượng và tiết kiệm chi phí đầu tư trong quá trình thực hiện chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công
d, Nội dung chương trình mục tiêu:
Chương trình mục tiêu cần đảm bảo các nội dung quan trọng như sau:
Sự cần thiết phải đầu tư;
Đánh giá thực trạng của ngành, lĩnh vực thuộc mục tiêu và phạm vi của chương trình; những vấn đề cấp bách cần được giải quyết trong chương trình;
Mục tiêu chung, phạm vi chương trình;
Mục tiêu cụ thể, các chỉ tiêu cơ bản phải đạt được trong từng khoảng thời gian của chương trình;
Danh mục các dự án đầu tư cần thực hiện để đạt được mục tiêu chương trình, thứ tự
ưu tiên và thời gian thực hiện các dự án đó;
Ước tính tổng mức kinh phí để thực hiện chương trình và phân theo từng mục tiêu cụ thể, từng dự án, từng năm thực hiện, nguồn và kế hoạch huy động các nguồn vốn;
Kế hoạch, tiến độ tổ chức thực hiện chương trình, dự án, cơ chế, chính sách áp dụng đối với chương trình; khả năng lồng ghép, phối hợp với các chương trình khác;
Các vấn đề khoa học, công nghệ, môi trường cần xử lý (nếu có), nhu cầu đào tạo nguồn nhân lực để thực hiện chương trình;
Yêu cầu hợp tác quốc tế (nếu có);
Đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội chung của chương trình và từng dự án
Trang 11e, Thẩm định, phê duyệt chương trình mục tiêu
Chủ chương trình mục tiêu lập hồ sơ trình người có thẩm quyền phê duyệt chương trình mục tiêu Chủ chương trình mục tiêu chịu trách nhiệm về pháp lý và nội dung của hồ sơ trình duyệt
Người có thẩm quyền quyết định phê duyệt chương trình mục tiêu sử dụng các cơ quan trực thuộc tự tổ chức thẩm định hoặc thuê các tổ chức, cá nhân có đủ năng lực để thẩm định chương trình mục tiêu Tổ chức, cá nhân tham gia thẩm định chương trình mục tiêu chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định và những kiến nghị của mình Việc thẩm định và phê duyệt chương trình mục tiêu theo quy định của Chính phủ
1.2.2.2 Đầu tƣ theo các dự án đầu tƣ công
a, Khái niệm: Dự án đầu tư công là dự án sử dụng vốn nhà nước để thực hiện các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp
Các dự án đầu tư công thường bao gồm: Dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế,
xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo…; dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hôi – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp được hỗ trợ vốn từ nhà nước theo quy định của pháp luật
b, Yêu cầu đối với dự án đầu tư công:
Dự án đầu tư công phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công và danh mục dự án chuẩn
bị đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt;
Dự án đầu tư công phải có các giải pháp kinh tế - kỹ thuật khả thi;
Dự án đầu tư công phải đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội, phát triển bền vững
c, Công tác lập dự án đầu tư công:
Trang 12 Chủ đầu tư xác định nhiệm vụ và tổ chức tuyển chọn tư vấn độc lập có tư cách pháp nhân đủ năng lực đáp ứng các yêu cầu của dự án đầu tư theo quy định của pháp luật
để lập dự án đầu tư
Dự án đầu tư công quan trọng quốc gia phải được lập qua 2 bước: bước 1, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (báo cáo đầu tư xây dựng công trình) để quyết định chủ trương đầu tư; bước 2, lập báo cáo nghiên cứu khả thi (Dự án đầu tư xây dựng công trình) để thẩm định, quyết định đầu tư
Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án đầu tư công về cơ bản phải đảm bảo những nội dung chung sau:
Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư, các điều kiện để thực hiện đầu tư; xem xét đánh giá về sự phù hợp với quy hoạch, chủ trương đầu tư;
Dự báo nhu cầu, phạm vi phục vụ và dự kiến quy mô đầu tư, hình thức đầu tư;
Chọn khu vực địa điểm đầu tư, xây dựng hoặc vùng địa điểm, tuyến công trình và dự kiến nhu cầu diện tích sử dụng đất và nhu cầu sử dụng các tài nguyên khác;
Phân tích, lựa chọn sơ bộ về công nghệ, kỹ thuật (bao gồm cả cây trồng, vật nuôi nếu có) và các điều kiện cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ, hạ tầng;
Phân tích, lựa chọn sơ bộ các phương án xây dựng (nếu có) bao gồm nội dung đầu tư
và quy mô các hạng mục
Phương án đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư (nếu có);
Phân tích, đánh giá sơ bộ những ảnh hưởng về môi trường, xã hội của dự án;
Xác định sơ bộ tổng mức đầu tư; phương án huy động các nguồn vốn; khả năng thu hồi vốn;
Tiến độ thực hiện dự án; phân chia giai đoạn đầu tư (nếu cần thiết);
Tính toán sơ bộ hiệu quả đầu tư về mặt kinh tế - xã hội của dự án;
Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư công có các nội dung chủ yếu sau:
Những căn cứ để xác định sự cần thiết và tính hợp lý phải đầu tư;
Đánh giá sự phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, quy hoạch lãnh thổ;