Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, luận án quan niệm mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn là tổng thể các đặc trưng chủ yếu của các yếu tố cấu thành chính quyền xã gồm: vị trí, tính chất; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; cơ cấu tổ chức, mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan và các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn là quá trình làm cho các yếu tố cấu thành chính quyền xã phù hợp với yêu cầu của cải cách

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRƯƠNG QUỐC VIỆT

HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

HÀ NỘI, 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRƯƠNG QUỐC VIỆT

HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Quản lý công

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi Công trình được thực hiện dưới sự giúp đỡ, hướng dẫn của các thầy giáo hướng dẫn, cùng sự hỗ trợ của gia đình và đồng nghiệp Các thông tin, tài liệu trích dẫn, thông tin điều tra, phỏng vấn sâu, thảo luận nhóm trong luận án là khách quan và trung thực theo quy định Kết quả nghiên cứu chưa được công bố ở một tài liệu nào khác

Tác giả luận án

Trương Quốc Việt

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận án này, ngoài cố gắng, nỗ lực của bản thân; sự động viên, chia sẻ của gia đình, tôi còn nhận được sự giúp đỡ, hỗ trợ, tạo điều kiện của cơ quan công tác; các thầy giáo, cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia; người thân và đồng nghiệp

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và viên chức Khoa Sau đại học; Khoa Khoa học hành chính và Tổ chức nhân

sự, cùng các thầy cô giáo đã giảng dạy và tạo cơ hội cho tôi được học tập từ bậc đại học, thạc sĩ và nghiên cứu sinh trong ngôi trường là Trung tâm Quốc gia thực hiện chức năng đào tạo, bồi dưỡng năng lực, kiến thức, kỹ năng về hành chính, về lãnh đạo, quản lý cho cán bộ, công chức, viên chức; đào tạo nguồn nhân lực; nghiên cứu khoa học hành chính Tôi xin gửi lời tri ân sâu sắc các thầy cô giáo đã giúp tôi trưởng thành

từ ngôi trường Học viện thân yêu

Tôi trân trọng cảm ơn Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Ban Giám hiệu cùng các thầy cô, giáo, đồng nghiệp, viên chức, học viên và sinh viên Nhà trường đã luôn tạo điều kiện tốt nhất cho tôi được đi học và hoàn thành luận án

Tôi xin cảm ơn đồng nghiệp đã, đang công tác tại Vụ Chính quyền địa phương – Bộ Nội vụ, Thư viện Văn phòng Quốc hội, Tổng cục Thống kê; Sở Nội vụ các tỉnh Phú Thọ, Cao Bằng, Thái Bình, Thái Nguyên, Nghệ An, Thanh Hóa, Bắc Giang, Bình Phước, Kiên Giang, Ninh Bình, Kon Tum, Lào Cai, Quảng Nam, Đắc Lắk…đã cung cấp số liệu giúp tôi hoàn thành khảo sát, thảo luận nhóm, phỏng vấn sâu

Tôi xin cảm ơn TS Lê Anh Xuân – giáo viên chủ nhiệm lớp đã luôn động viên,

hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập tại Trường

Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Đặng Khắc Ánh và PGS.TS Văn Tất Thu - những người thầy đáng kính đã tận tình hướng dẫn, định hướng nghiên cứu và động viên tôi trong suốt quá trình hoàn thành luận án

Tôi xin cảm ơn gia đình và người thân đã luôn động viên, chia sẻ và đồng hành cùng tôi vượt qua những khó khăn trong quá trình thực hiện luận án./

Tác giả luận án

Trương Quốc Việt

DANH MỤC BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ

Trang

Bảng 2.1 Tiêu chí phân biệt khu vực nông thôn và khu vực đô thị ……… 24

Biểu đồ 3.1 Kết quả khảo sát những hình thức hoạt động của UBND xã ……… 83

Biểu đồ 3.2 Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của HĐND xã ………… 84

Biểu đồ 3.3 Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của UBND xã ………… 86

Biểu đồ 3.4 Ý kiến về việc không thành lập tổ đại biểu HĐND xã ……… 88

Biểu đồ 3.5 Ý kiến về hoạt động các Ban của HĐND xã ……… 89

Biểu đồ 3.6 Nhận xét về số lượng CBCC xã ……… 91

Bảng 3.7 Quá trình hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Việt Nam từ 1945 tới nay ……… 104

Bảng 1 Sự phát triển của kết cấu hạ tầng nông thôn Việt Nam từ năm 2006-2016… 181

Bảng 2 Số lượng xã, thôn, hộ dân, nhân khẩu chia theo khu vực … 182

Bảng 3 Thống kê diện tích và dân số của các xã 184

Bảng 4 Số lượng đại biểu HĐND xã theo Luật bầu cử HĐND năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ……… 185

Bảng 5: Số lượng và chất lượng cán bộ, công chức cấp xã ……… 186

Bảng 6 Số lượng và trình độ cán bộ chủ chốt ở xã tính đến 7/2016……… 187

Bảng 7 Điều kiện cơ sở vật chất của chính quyền xã ……… 188

Bảng 8 Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của HĐND xã……… 189

Bảng 9 Kết quả khảo sát các hình thức hoạt động của HĐND xã ……… …… 189

Bảng 10 Kết quả khảo sát tầm quan trọng các chức năng của UBND xã……… 189

Bảng 11 Kết quả khảo sát các hình thức hoạt động của UBND xã……… 190

Bảng 12 Kết quả khảo sát đánh giá các quy định hiện hành về tổ chức chính quyền xã 190

Bảng 13 Kết quả khảo sát cần làm gì để nâng cao hiệu quả của chính quyền xã …… 191

Bảng 14 Kết quả khảo sát đánh giá hoạt động của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân

Hộp 2 Tình hình ứng dụng công nghệ thông tin tại một số huyện, xã……… 196

Hộp 3 Một số mô hình sáp nhập thôn và kiêm nhiệm các chức danh hoạt động không

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN……… i

LỜI CẢM ƠN ……… ii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ……… iii

DANH MỤC BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ ……… iv

MỞ ĐẦU……… 1

1 Tính cấp thiết của đề tài …… ……… 1

2 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu……… 3

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu……… 4

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu……… 5

5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học ……… 7

6 Những đóng góp mới của luận án ……… 7

7 Ý nghĩa của luận án ……… 8

8 Kết cấu của luận án ……… 9

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ……… 10

1.1 Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền nhà nước 10

1.2 Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền địa phương … 13

1.3 Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn…… 17

1.4 Đánh giá công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án ……… 21

Kết luận Chương 1 23

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN 24

2.1 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn 24

2.1.1 Những khái niệm cơ bản ……… 24

2.1.1.1 Khái niệm nông thôn ……… 24

2.1.1.2 Khái niệm tổ chức ……… 25

2.1.1.3 Khái niệm địa phương ……… 26

2.1.1.4 Khái niệm chính quyền địa phương ……… 27

2.1.1.5 Khái niệm chính quyền xã ……… 30

2.1.1.6 Khái niệm mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn ……… 32

2.1.2 Các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn … 32

2.1.2.1 Vị trí, tính chất của chính quyền xã ……… 32

2.1.2.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã ……… 35

2.1.2.3 Cơ cấu tổ chức của chính quyền xã ……… 37

2.1.2.4 Mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan … 38 2.1.2.5 Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã ……… 41

2.2 Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn ……… 41

2.2.1 Khái niệm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn …… 42

2.2.2 Sự cần thiết hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam 42 2.2.2.1 Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở nông thôn Việt Nam ……… 42

2.2.2.2 Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng nhu cầu đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ……… 44

2.2.2.3 Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về chính quyền cơ sở ……… 45

2.2.2.4 Nhu cầu cải cách hành chính nhằm xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, hiện đại, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội ………… 46

2.2.2.5 Xu hướng phi tập trung và tự quản địa phương ……… 46

2.2.3 Những yếu tố ảnh hưởng tới hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam ……… 48

2.2.3.1 Yếu tố chính trị - pháp lý….……… 48

2.2.3.2 Yếu tố kinh tế và sự phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn ……… 49

2.2.3.3 Yếu tố lịch sử ……… 51

2.2.3.4 Yếu tố văn hóa xã hội ……… 53

2.2.3.5 Yếu tố địa lý, lãnh thổ……… 54

2.2.3.6 Yếu tố nguồn nhân lực ……… 55

2.2.3.7 Những yếu tố khác ……… 56

2.3 Mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ……… 57

2.3.1 Mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới ……… 57

2.3.2 Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam qua nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới ……… 64

Kết luận Chương 2 ……… 66

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM……… 67

3.1 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1945 – 2013… 67

3.1.1 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1945 – 1960 …… 67

3.1.2 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1960 – 1980 …… 69

3.1.3 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1980 – 1992 …… 71

3.1.4 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1992 – 2013…… 74

3.2 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn từ 2013 tới nay 77 3.2.1 Vị trí, tính chất của chính quyền xã ……… ……… 77

3.2.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã ……… 83

3.2.3 Cơ cấu tổ chức chính quyền xã ……… 86

3.2.4 Mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan …… 92

3.2.5 Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã ……… 102

3.3 Đánh giá mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam …… 104

3.3.1 Những kết quả đạt được.……… 104

3.3.2 Những hạn chế, bất cập.……… ……… 108

3.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ……… 113

Kết luận Chương 3:……… 115

CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM HIỆN NAY … 116

4.1 Quan điểm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay ……… 116

4.1.1 Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã phải đồng bộ với quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng ……… 116

4.1.2 Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã hướng đến xây dựng mô hình chính quyền tự quản địa phương ……… 117

4.1.3 Tổ chức chính quyền xã đa dạng phù hợp với đặc thù từng địa phương 118

4.1.4 Vận dụng lý thuyết khoa học tổ chức và khoa học quản trị để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân và xã hội ….……… 119

4.2 Một số giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay ……… 120 4.2.1 Xác định đúng vị trí, tính chất của chính quyền xã trong hệ thống chính

quyền nhà nước ……… 120 4.2.2 Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã……… 121 4.2.3 Xây dựng bộ máy chính quyền xã phù hợp đặc thù địa phương…….…… 124 4.2.4 Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức xã chuyên nghiệp, trách nhiệm và tận tâm ……… 132 4.2.5 Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã gắn với tiếp tục đổi mới hệ

4.2.6 Thực hiện sáp nhập các xã, các thôn không đủ tiêu chuẩn theo quy định thành các xã, các thôn có quy mô, diện tích phù hợp ……… 137 4.2.7 Bảo đảm các điều kiện hoạt động của chính quyền xã ……… 139 4.2.8 Sửa đổi, bổ sung thể chế về chính quyền địa phương, xây dựng luật về

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ở Việt Nam, chính quyền nông thôn bao gồm chính quyền tỉnh, chính quyền huyện và chính quyền xã Chính quyền xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong thiết chế

tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Chính quyền xã là cấp chính quyền gần dân, sâu dân, sát dân và hiểu dân nhất Chính quyền xã là cơ sở của chính quyền nhân dân Mọi biểu hiện cho tính ưu việt của chế độ được phản ánh qua hình ảnh của chính quyền xã Vì vậy, chính quyền xã luôn là một trong những nội dung của quá trình đổi mới, hoàn thiện chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay Nghiên cứu chính quyền xã sẽ có ý nghĩa quan trọng để tổng kết thực tiễn, cung cấp luận cứ khoa học hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương theo quan điểm của Đảng được đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020: “Tổng kết, đánh giá mô hình

tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực

tế, hiệu lực, hiệu quả Xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp” [119]

Hiến pháp 2013 được ban hành là cơ sở Hiến định để đổi mới mô hình chính quyền địa phương trong đó có chính quyền xã Thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản liên quan có nhiều quy định mới về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền

xã Tuy nhiên, mô hình chính quyền xã vẫn còn dập khuôn, cứng nhắc, bộ máy còn cồng kềnh, chưa tinh gọn Chính vì vậy, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã đề ra nhiệm vụ: “Rà soát, bổ sung, hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã” đồng thời “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi

có đủ điều kiện” Đối với chính quyền xã, Nghị quyết cũng nêu rõ nhiệm vụ: “Sửa đổi,

bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã…Quy định và thực hiện nghiêm, thống nhất việc khoán chi phụ

cấp cho người hoạt động không chuyên trách cấp xã và thôn, tổ dân phố”, “Từng bước sắp xếp, kiện toàn, tổ chức lại đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật…Khẩn trương, cương quyết sắp xếp, sáp nhập các thôn, tổ dân phố không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước”; song song với đó cần phải “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện mô hình tự quản ở cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố dưới sự chủ trì của Mặt trận Tổ quốc và bảo đảm sự lãnh đạo của cấp uỷ đảng, sự quản lý của chính quyền” [101]

Để hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương các cấp, phân biệt chính quyền

đô thị với chính quyền nông thôn, chúng ta đã thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện, quận, phường từ năm 2009 Kết quả thí điểm là bài học kinh nghiệm quý giá trong việc hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn ở các đơn vị hành chính Tuy nhiên, chưa thí điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền cấp cơ sở ở nông thôn Các công trình nghiên cứu chủ yếu tập trung vào chính quyền đô thị và về cơ cấu tổ chức gắn với hoạt động của các cơ quan cấu thành nên chính quyền địa phương cấp xã, chưa gắn liền với các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền Từ thực tiễn vận động và phát triển của đời sống kinh tế xã hội ở nông thôn đang đặt ra yêu cầu cần phải có những giải pháp để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương cấp cơ sở ở nông thôn Nghiên cứu hoàn thiện mô hình chính quyền

xã ở nông thôn là cần thiết để cung cấp thêm những luận cứ, luận chứng khoa học thực hiện Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, cũng như đáp ứng nhu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Về mặt thực tiễn, trong tiến trình phát triển kinh tế xã hội (KTXH), có những xã phát triển theo hướng công nghiệp và dịch vụ, thoát ly dần với kinh tế thuần nông Khi

đó, địa phương sẽ phát triển nền kinh tế phi nông nghiệp, tất yếu làm cho xã hội nông thôn dần trở thành xã hội phi nông thôn, người dân chuyển từ tầng lớp nông dân thành thị dân Nông nghiệp, nông thôn cũng đang tích cực, chủ động hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng Sự phát triển kinh tế thị trường làm thay đổi nhận thức và hành vi của cộng đồng dân cư trong xã, đang đặt ra cho chính quyền xã nhiều vấn đề xã hội cần phải giải quyết Những vấn đề nóng đó là: vấn đề di dân từ nông thôn ra thành thị, giải quyết việc làm cho lao động nông thôn, vấn đề ô nhiễm môi trường, an ninh trật tự ở

nông thôn, nguồn nhân lực chất lượng cao để phát triển nông thôn…Tính dân chủ được đề cao, các nhu cầu của người dân đối với chính quyền xã cũng thay đổi theo hướng đòi hỏi cao hơn về các dịch vụ công cơ bản và thiết yếu Tiếng nói của người dân và sự đòi hỏi của cộng đồng cư dân nông thôn trong việc tham gia vào các quyết sách của chính quyền ngày càng tăng Tính tự quản của cộng đồng làng xã tiếp tục được củng cố và duy trì trong điều kiện trình độ dân trí ngày càng cao và cơ hội được tiếp cận thông tin đa chiều Sự thay đổi này kéo theo những biến đổi trong cách thức tổ chức chính quyền xã cho phù hợp với thực tiễn của từng địa phương

Mỗi đơn vị hành chính xã lại có những sự khác biệt về diện tích, dân số, văn hóa, xã hội, trình độ phát triển kinh tế,…làm cho khối lượng và tính chất công việc điều hành của chính quyền ở mỗi xã là khác nhau Trong khi thể chế hiện hành vẫn khuôn định mô hình tổ chức chính quyền xã là tương đối giống nhau, không có sự khác biệt dựa trên đặc thù của từng địa phương Nhu cầu tổ chức hợp lý chính quyền

xã cho phù hợp với đặc thù của từng địa phương trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết

Chương trình mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới cũng tác động tới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã Kết quả thực hiện Chương trình đã tạo nên diện mạo mới cho khu vực nông thôn ở Việt Nam Hình thành nhiều điểm dân cư nông thôn tập trung, cơ sở hạ tầng được đầu tư, hành vi kinh tế, hành vi tiêu dùng của nông dân thay đổi; mức sống và nhu cầu hưởng thụ của người dân nông thôn ngày càng cao Khối lượng công việc gia tăng, nhu cầu của người dân ngày càng đa dạng, đặt ra yêu cầu bức thiết phải tổ chức hợp lý mô hình chính quyền xã để “cởi trói” và “thúc đẩy”

sự phát triển bền vững của nông nghiệp, nông dân và nông thôn

Mặt khác, xu hướng phi tập trung, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; thiết lập các hình thức tự quản địa phương là một tất yếu mà hầu hết các quốc gia phát triển đang thực hiện Với quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, Việt Nam cũng cần phải nghiên cứu và tiếp nhận những giá trị hợp lý của quy luật phát triển để vươn tới sự thịnh vượng

Vì vậy, nghiên cứu làm sáng tỏ lý luận cũng như thực tiễn về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay là hết sức cấp thiết Xuất phát từ

những lý do trên, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính

quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay” làm luận án tiến sĩ quản lý công của mình

2 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để đưa ra giải pháp nhằm đề xuất

mô hình chính quyền xã mới hoàn thiện hơn so với chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam theo hướng chính quyền xã có tính tự quản và phù hợp đặc thù địa phương

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu trên, luận án tập trung và làm sáng tỏ những nội dung sau:

- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận về hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở các phương diện: vị trí, tính chất, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn,

cơ cấu tổ chức, các mối quan hệ của chính quyền xã ở nông thôn;

- Phân tích các yếu tố tác động, ảnh hưởng; sự cần thiết phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam;

- Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam;

- Phân tích thực trạng mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam từ năm 1945 tới nay, trọng tâm là từ năm 2013 (từ khi có Hiến pháp năm 2013);

- Đề xuất quan điểm và các giải pháp để thiết lập mô hình tổ chức chính quyền

xã mới hoàn thiện hơn tổ chức chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là mô hình tổ chức chính quyền xã

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi về nội dung: nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã Mà

cụ thể là nghiên cứu hoàn thiện các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền xã: vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của chính quyền xã, các điều kiện bảo đảm, mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan

Phạm vi về thời gian: từ năm 1945 tới nay, trọng tâm là từ năm 2013

Phạm vi về không gian: nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Cơ sở

lý luận của nghiên cứu là các quan điểm của Đảng về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam Bên cạnh

đó, luận án còn dựa trên các lý thuyết của khoa học hành chính, quản lý công, quản trị địa phương

Hướng tiếp cận của luận án theo quan điểm hệ thống - cấu trúc và quan điểm lịch sử - logic để mô tả khách quan, toàn diện, hệ thống nhằm đưa ra các giải pháp để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau:

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: được sử dụng để nghiên cứu tài liệu của các chuyên gia, nhà khoa học nhằm đánh giá những thành công và những khoảng trống trong các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài, đồng thời chỉ ra những nội dung mà luận án cần phải tiếp tục làm rõ Phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong Chương 1 và Chương 2 của luận án

- Phương pháp phân tích: để lý giải, làm sáng rõ các vấn đề, nội dung lớn mà luận án cần phải giải quyết Phương pháp được sử dụng tại các Chương 2, 3, 4 của luận án

- Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để tổng hợp các số liệu, báo cáo, thông tin thu thập được qua phân tích, so sánh, hỏi chuyên gia,…nhằm khái quát hoá, trừu tượng hoá và luận giải các vấn đề nghiên cứu Phương pháp này được sử dụng trong các Chương 2, 3, 4 của luận án

- Phương pháp thống kê: dùng để thu thập các số liệu thống kê cần thiết phục

vụ cho việc nghiên cứu Phương pháp được sử dụng ở Chương 2, 3 luận án

- Phương pháp so sánh: được sử dụng trong so sánh các mô hình tổ chức chính quyền cơ sở ở các quốc gia trên thế giới và giữa các giai đoạn lịch sử để đúc rút bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong tổ chức chính quyền xã Phương pháp này được sử dụng nhiều ở mục 2.4 Chương 2 và Chương 3 của luận án

- Phương pháp chuyên gia: được sử dụng để phỏng vấn sâu, trao đổi trực tiếp với các nhà khoa học nghiên cứu về khoa học tổ chức, quản trị địa phương Ngoài ra,

nghiên cứu sinh còn thực hiện phỏng vấn sâu và trao đổi trực tiếp với các nhà quản lý thực tiễn là cán bộ, công chức tại các huyện và các xã ở các tỉnh Lào Cai, Hà Nam, Ninh Bình, Hòa Bình, Lạng Sơn, Phú Thọ Hình thức phỏng vấn: phỏng vấn trực tiếp

và qua thư điện tử, qua điện thoại Thông qua phương pháp này, luận án có thêm những luận chứng, luận cứ từ những chuyên gia và nhà quản lý thực tiễn để đưa ra những nhận định và đề xuất giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay Phương pháp chuyên gia được sử dụng trong Chương 3

và Chương 4 của luận án

- Phương pháp thảo luận nhóm áp dụng đối với các đối tượng là cán bộ, công chức xã, mang tính đại diện ở các địa phương: Bắc Giang, Thanh Hóa, Bình Phước, Kon Tum, Kiên Giang, Cao Bằng, Hải Dương, Nghệ An…Thảo luận nhóm được thực hiện tại các lớp bồi dưỡng quản lý nhà nước ngạch chuyên viên, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp xã tại các địa phương, dưới sự hướng dẫn trực tiếp của nghiên cứu sinh Trên cơ sở các cuộc phỏng vấn sâu, thảo luận để tìm ra những vấn đề bất cập, hạn chế trong quá trình thực hiện pháp luật về chính quyền xã Phương pháp này được sử dụng tại Chương 3, 4 của luận án

- Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi:

Số lượng phiếu phát ra 800 phiếu Số phiếu thu về 692 phiếu Số phiếu hợp lệ

658 Trong đó: phát phiếu khảo sát trực tiếp cho các đối tượng tại các lớp bồi dưỡng ngạch chuyên viên: 450 phiếu, thu về 392 phiếu; phát phiếu khảo sát gián tiếp thông qua Sở Nội vụ, trường chính trị các địa phương: 350 phiếu, thu về 300 phiếu

Đối tượng khảo sát: Cán bộ chủ chốt xã gồm Bí thư, phó bí thư; Chủ tịch, phó Chủ tịch HĐND; Chủ tịch, phó chủ tịch UBND xã: 168 phiếu; Công chức xã: 374 phiếu; Trưởng các đoàn thể, những người hoạt động không chuyên trách tại xã: 116 phiếu

Địa bàn khảo sát: Cao Bằng, Bắc Giang, Hải Dương, Thanh Hóa, Kon Tum, Bình Phước, Kiên Giang, Quảng Nam, Phú Thọ, Thái Nguyên

Việc lựa chọn các địa phương trên để khảo sát và phỏng vấn sâu mang tính chất đại diện cho các vùng miền, đại diện cho khu vực miền núi, khu vực đồng bằng, khu vực vùng ven đô thị, vùng đang đô thị hóa…

Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi được áp dụng để khảo sát các nhận định

và đánh giá từ phía cán bộ, công chức xã làm cơ sở để đưa ra những nhận định, đánh giá và đề xuất giải pháp ở Chương 3 và Chương 4 của luận án

5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

- Câu hỏi nghiên cứu:

+ Công cuộc cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay tác động như thế nào tới mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn? Mô hình tổ chức chính quyền xã có mối quan hệ như thế nào tới hiệu lực, hiệu quả của chính quyền xã?

+ Vì sao phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn? Có những yếu tố nào ảnh hưởng tới việc hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay?

+ Cần làm gì để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay theo hướng chính quyền tự quản và phù hợp đặc thù địa phương?

- Giả thuyết khoa học:

Nhà nước Việt Nam đã thực hiện nhiều biện pháp đổi mới, cải cách chính quyền

xã Tuy nhiên, từ khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, nhất là quá trình đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam, mô hình tổ chức chính quyền xã vẫn còn những bất cập, hạn chế trên các phương diện vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, các điều kiện bảo đảm cho chính quyền xã vận hành hiệu lực, hiệu quả

Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã là tất yếu khách quan Tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố chính trị - pháp

lý, sự phát triển kinh tế và cơ sở hạ tầng nông thôn, yếu tố văn hóa xã hội, yếu tố lịch

sử, yếu tố nguồn nhân lực, yếu tố địa lý, lãnh thổ…Các yếu tố này sẽ tác động tới vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quy mô tổ chức của chính quyền xã ở nông thôn

Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã cần phải được tổ chức theo hướng thiết lập chính quyền tự quản và phù hợp với đặc thù của từng địa phương để vừa bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước vừa phát huy được tính dân chủ của cộng đồng làng, xã đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay

6 Những đóng góp mới của luận án

Luận án là kết quả nghiên cứu khoa học, độc lập của nghiên cứu sinh và có những đóng góp mới sau:

6.1 Về lý luận

Thứ nhất, luận án bổ sung và phát triển lý thuyết về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Tiếp cận mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn theo hướng bao gồm tổng thể các đặc trưng chủ yếu cấu thành nên chính quyền xã

Thứ hai, luận án làm rõ nội dung và sự cần thiết phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay

Thứ ba, luận án đề xuất quan điểm định hướng để hoàn thiện tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam theo hướng xác định chính quyền xã là pháp nhân công quyền, có tính tự quản và tổ chức phù hợp với đặc thù từng địa phương

6.2 Về thực tiễn

Thứ nhất, Luận án đã mô tả mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam từ năm 1945 Trong đó, tập trung trọng tâm vào phân tích, đánh giá thực trạng

mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam từ năm 2013 tới nay (kể từ khi

có Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015)

Thứ hai, luận án đề xuất các giải pháp để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam theo hướng thiết lập chính quyền tự quản và tổ chức phù hợp với đặc thù từng địa phương

7 Ý nghĩa của luận án

Ý nghĩa lý luận:

- Luận án góp phần hình thành những luận cứ khoa học về mô hình tổ chức chính quyền xã và giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam theo mô hình chính quyền tự quản và phù hợp với đặc thù địa phương

- Những kết quả của luận án góp phần bổ sung vào các luận cứ, luận chứng khoa học cho quan điểm, phương hướng cải cách chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở ở Việt Nam

Ý nghĩa thực tiễn:

- Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa thực tiễn trong việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

- Luận án cung cấp những luận cứ có giá trị tham khảo cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc nghiên cứu hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật về tổ chức bộ máy, quản trị địa phương, chính quyền cơ sở

- Kết quả nghiên cứu của luận án là nguồn tài liệu tham khảo cho nghiên cứu và giảng dạy về khoa học quản lý công và quản trị địa phương

8 Kết cấu của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án được kết cấu thành 04 chương:

- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

- Chương 2: Cơ sở khoa học về hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn

- Chương 3: Thực trạng mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam

- Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền

xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền nhà nước 1.1.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới

Báo cáo của Ngân hàng thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi đã chỉ rõ những biến đổi và đòi hỏi cần phải có sự thay đổi nhận thức về

vai trò, chức năng của nhà nước trong thế kỷ XXI [172] Cuốn sách tập trung chỉ ra những biện pháp để nhà nước phải làm gì và cần làm như thế nào nhằm đạt được hiệu lực, hiệu quả trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế

Chương 1 cuốn sách Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh của Tác giả Chiavo-Campo và P.S.A Sundaram (2003), đã phân

tích khá kỹ bối cảnh đổi mới hành chính công, quản trị quốc gia trong thế kỷ XXI Điều này sẽ dẫn đến sự thay đổi trong cách thức tổ chức và vận hành bộ máy thực thi quyền lực nhà nước theo hướng phục vụ và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền Ở Chương 4 đã phân tích về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương (CQĐP) và các định hướng cải thiện hoạt động của CQĐP [177]

Tác giả David R Benrman (2003) trong công trình nghiên cứu: Local government and the States Autononmy, Politcs and Policy cung cấp một cái nhìn tổng

quan về mối quan hệ giữa chính phủ với CQĐP, các can thiệp của nhà nước, vấn đề tự trị, tự quản và tái cơ cấu tổ chức, hoạt động CQĐP [161]

Trong Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010: Các thể chế hiện đại, đã làm rõ

và phân tích xu thế đổi mới thể chế nhà nước theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền trung ương và CQĐP Điều này được lý giải kỹ trong chương 1, chương 2 và chương 3 của báo cáo Báo cáo nêu rõ cách thức cung ứng dịch vụ công của CQĐP và sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước tại địa phương (ĐP) [173]

David Held (2013), trong tác phẩm Các mô hình quản lý nhà nước hiện đại, đề

xuất mô hình nhà nước “dân chủ tự trị” để quản lý xã hội [160] Theo mô hình này, tác giả nhấn mạnh việc tổ chức CQĐP phải bảo đảm sự tham gia trực tiếp của người dân

ĐP CQĐP có quyền tự trị mềm dẻo, đồng thời đề cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình để cung cấp các dịch vụ công tốt hơn cho người dân

Những công trình nghiên cứu này đã khái quát rõ bối cảnh và xu hướng vận động, phát triển các chức năng, cách thức can thiệp của nhà nước tới các quá trình vận động và phát triển xã hội Đồng thời, chỉ ra mối quan hệ giữa nhà nước với người dân

và xã hội, giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương theo hướng phục vụ và đề cao các hình thức dân chủ trực tiếp Những công trình này cung cấp hướng tiếp cận lý thuyết hiện đại về mô hình nhà nước trên thế giới để đúc rút bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

1.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Giáo sư Bùi Thế Vĩnh (1999) (chủ biên) với tác phẩm Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) đã khái quát hoá những vấn đề lý thuyết về thiết

kế tổ chức các cơ quan HCNN [92] Tài liệu này giúp người đọc hiểu rõ được nguyên tắc, nội dung, phương pháp thiết kế mô hình tổ chức các cơ quan HCNN

Công trình Phân cấp quản lý nhà nước lý luận và thực tiễn của tác giả Võ Kim

Sơn (2004) đã lý giải một cách khoa học về phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước và thực tiễn phân cấp quản lý HCNN ở Việt Nam từ năm 1945 tới năm 2003 Những phân tích này là hết sức quan trọng, là cơ sở lý thuyết để luận giải, đánh giá tình hình phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương [60]

Trong cuốn sách: Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới (2005) đã hệ thống lý luận và thực tiễn, kinh nghiệm tổ chức nhà nước và bộ máy

nhà nước ở phương Đông và phương Tây cổ đại, nhà nước theo mô hình tổng thống,

mô hình đại nghị, nhà nước tư bản phương Tây hiện đại, nhà nước theo mô hình Xô Viết,…[52]

Cuốn sách Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các bản Hiến pháp 1946,

1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001 do tác giả Nguyễn Đăng Dung

(2006) chủ biên với cách tiếp cận lịch sử - logic đã phân tích và làm rõ tính kế thừa và phát triển hệ thống bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp [21] Cùng

tác giả này, trong công trình nghiên cứu: Nhà nước và trách nhiệm nhà nước cũng đã

phân tích rất kỹ vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan cấu thành nên bộ máy nhà nước và đặc biệt là cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước để quản

lý xã hội Tác giả cũng đã luận giải rất kỹ các mô hình CQĐP trên thế giới, phân tích

kỹ vai trò, vị trí, chức năng và việc đổi mới CQĐP ở Việt Nam [22]

Tác phẩm Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của tác giả Đào Trí Úc (2007) đưa ra những đặc điểm mô hình tổ chức và hoạt

động của nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam [82] Trong phần III của cuốn sách, tác giả đề ra những nguyên tắc để thiết lập mô hình CQĐP trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam Ở phần giải pháp, tác giả kiến nghị cần phải thừa nhận tính tự quản và khẳng định tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước tại ĐP của Hội đồng nhân dân (HĐND)

Cuốn sách Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945 – 2007 của Bộ Nội vụ (2007) tập

trung phân tích tổ chức và hoạt động của các bộ phận cấu thành nên bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1945 – 2007 Chương 4 của cuốn sách, các tác giả nghiên cứu về vị trí, vai trò, tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của CQĐP qua các giai đoạn lịch sử Tuy nhiên những phân tích này mới dừng lại ở việc bám sát vào văn bản quy phạm pháp luật và một số số liệu cơ bản về tổ chức và hoạt động của CQĐP nói riêng và tổ chức nhà nước Việt Nam nói chung [7]

Phần V cuốn sách Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, tác giả Bùi Xuân Đức (2007) đi sâu phân tích các cơ quan trong bộ máy nhà nước

Việt Nam [18] Đặc biệt, tác giả đã phân tích khá kỹ về thực trạng tổ chức và hoạt động HĐND, ủy ban nhân dân (UBND); về đổi mới mô hình tổ chức CQĐP, chính quyền tỉnh, chính quyền xã (CQX) Tác giả cũng đưa ra phương án cụ thể xây dựng

Luận án tiến sĩ Luật học: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước của Nguyễn Thị Hồi (2003) chỉ ra quá trình phát

triển tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

ở một số quốc gia Luận án hệ thống các vấn đề lý luận về phân chia quyền lực nhà nước và sự ảnh hưởng của nó tới mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP

để đưa ra những luận cứ, luận chứng quan trọng thiết lập bộ máy nhà nước, mối quan

hệ giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền [33]

Đề tài khoa học cấp Bộ (2005) Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ năm

1986 đến nay) do Nguyễn Văn Mạnh làm chủ nhiệm đã làm sáng tỏ ba nội dung: (i)

những quan điểm, chủ trương của Đảng về đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; (ii) đánh giá thực trạng thể chế hoá, vận dụng các quan điểm của Đảng về nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; (iii) phương hướng vận dụng quan điểm của Đảng trong đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và các giải pháp để kiện toàn đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước đáp ứng mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Trong nhóm giải pháp này có đề xuất các vấn đề liên quan tới đổi mới CQĐP [42]

1.2 Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền địa phương 1.2.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới

Tác giả Bennett, Robert J (1994) trong cuốn sách Local government and market decentralization: Experience in industrialized, developing and former Eastern bloc countries đã giới thiệu sự phát triển chính trị và hành chính ở một số quốc gia trên

thế giới Trong đó đề cập đến chức năng của CQĐP cung cấp các dịch vụ công và sự phân quyền giữa trung ương với ĐP [153]

Tác giả Tamura, Shigeru (2007) trong cuốn sách Local politicians in Japan đã

phân tích cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Nhật Bản Trọng tâm là về vai trò, vị trí, nhiệm vụ của các nhà chính trị ĐP: Thống đốc, thị trưởng, phó thị trưởng trong việc quản lý và điều hành CQĐP; cơ chế tự quản của CQĐP [183]

Tại Chương 9 của cuốn sách: Hành chính công và quản lý hiệu quả của Chính phủ ngoài việc nêu những vấn đề chung nhất trong quản lý hành chính ĐP trên thế giới

đã giới thiệu và phân tích về cách thức phân chia quyền hạn giữa chính phủ trung ương

và CQĐP ở Trung Quốc Cuốn sách khái quát việc xây dựng và thực hiện thể chế hành chính ĐP ở Trung Quốc [186]

Nhóm tác giả: David Albrecht, Heré Hocquard, Philippe Pappin (2010) với

công trình nghiên cứu: CQĐP trong quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam Tiến triển, phương tiện và hạn chế của CQĐP mô tả bức tranh toàn cảnh về chính quyền đô thị

(CQĐT) ở Việt Nam Bằng phương pháp nghiên cứu thực địa, tổng hợp tài liệu và sử

dụng các kỹ thuật nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, điều tra xã hội học đã đánh giá vai trò, vị trí của CQĐT ở Việt Nam trên các phương diện thể chế, chính sách, tài chính, cung cấp dịch vụ công,…ở các đô thị (ĐT) lớn tại Việt Nam [158]

Cuốn sổ tay IDEA quốc tế số 4 (2014): Dân chủ ở cấp ĐP của Viện Quốc tế về

dân chủ và hỗ trợ bầu cử đã đi sâu phân tích khía cạnh thúc đẩy dân chủ tại ĐP và sự tham gia của người dân vào quản trị địa phương Những phân tích này tập trung tới nội dung tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của CQĐP [187]

1.2.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Nhóm tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Tri, Nguyễn Hữu Đức (1998) trong cuốn

sách Cải cách hành chính địa phương lý luận và thực tiễn gồm những bài viết của

nhiều tác giả về sự cần thiết, nội dung và giải pháp để cải cách tổ chức bộ máy CQĐP; phân định đơn vị hành chính lãnh thổ, phương hướng và giải pháp tổ chức quản lý CQĐP…đã hệ thống lý thuyết và thực tiễn về mô hình tổ chức CQĐP ở Việt Nam cũng như các yếu tố tác động, chi phối tới việc hoàn thiện mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam giai đoạn những năm cuối thế kỷ XX [27]

Trong sách Những vấn đề lý luận và thực tiễn về CQĐP ở Việt Nam hiện nay

của Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (2002) với góc nhìn của những nhà khoa học pháp lý đã phản ánh toàn diện lý luận và thực tiễn về quá trình xây dựng và phát triển CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945 Cuốn sách đưa ra những định hướng đổi mới tổ chức

và hoạt động của CQĐP Tuy nhiên, công trình chưa đi sâu phân tích những đổi mới

cụ thể đối với CQX ở nông thôn Việt Nam [69]

Nghiên cứu tài liệu Tìm hiểu về CQĐP ở các cấp của Nguyễn Kim Thoa (2005)

sẽ giúp cho chúng ta biết về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã Công trình tiếp cận dưới góc

độ luật học để đánh giá thực tiễn CQĐP [66]

Tác phẩm Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong lịch sử

của giáo sư Văn Tạo (2000) dưới góc độ tiếp cận lịch sử đã phân tích, tổng hợp và khái quát về tổ chức và cách thức vận hành CQĐP trong lịch sử phát triển đất nước [61] Theo đó, CQĐP mà cụ thể là CQX trong lịch sử phong kiến Việt Nam mang đặc trưng tính tự trị, tự quản cộng đồng

Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước (2002) trong công trình Thực trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ và

giữa trung ương – ĐP đã giành phần III để nói về những bấp cập trong phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương và ĐP Trong đó, công trình cũng chỉ ra giữa xã với chính quyền cấp trên là 5 lĩnh vực chồng chéo, bất cập Nhóm nghiên cứu đã phân tích nguyên nhân và đề xuất một số kiến nghị để khắc phục sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương với ĐP [86] Trong bối cảnh hiện nay, cần phải

có thêm nhiều công trình nghiên cứu mới nhằm tìm ra những bất cập, hạn chế và giải pháp hoàn thiện để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của CQĐP

Trong Kỷ yếu hội thảo (2014), Xây dựng Luật Tổ chức CQĐP phù hợp với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, các tác giả phân tích và làm rõ cơ sở lý luận,

thực tiễn về tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những bất cập và hạn chế, vướng mắc, tồn tại trong tổ chức và hoạt động của CQĐP Nhiều bài phân tích đưa ra những biện pháp, mô hình tổ chức CQĐP để triển khai thi hành Hiến pháp 2013 [41] Đây là những bài nghiên cứu rất có giá trị để làm rõ mô hình CQĐP nào phù hợp với đặc thù Việt Nam

Cuốn sách Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP tại Việt Nam hiện nay do Nguyễn Văn Cương (2017) chủ biên đưa ra những vấn đề lý

luận, lịch sử và thực tiễn phân định thẩm quyền giữa trung ương và ĐP ở Việt Nam Nhóm tác giả cũng đề xuất một số giải pháp để thúc đẩy và nâng cao hiệu quả phân định thẩm quyền giữa trung ương và ĐP [10]

Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2002, Tổ chức và hoạt động của CQĐP cơ sở các nước ASEAN giới thiệu khái quát về CQĐP các nước ASEAN về mô hình tổ chức,

cách thức hoạt động, chức năng của CQĐP, mối quan hệ giữa ĐP với trung ương [59]

Đề tài khoa học cấp Bộ (2002), Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính Việt Nam nêu rõ được mối quan hệ và vai trò

của việc phân chia các đơn vị hành chính với việc tổ chức các cấp CQĐP Đây cũng sẽ

là cơ sở lý luận để đề xuất phân công, phân cấp, phân quyền và cách thức tổ chức và điều hành hoạt động của CQĐP [36]

Luận án Tiến sĩ Luật học (2002), CQĐP với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp

và pháp luật ở ĐP của Trương Đắc Linh nêu ra những kiến nghị và đề xuất để CQĐP

thực hiện tốt chức năng bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở ĐP Tuy nhiên, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án chỉ dừng lại ở 1 nhiệm vụ cụ thể của CQĐP

là bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, chưa bao quát hết các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của CQĐP ở nông thôn [38]

Luận án tiến sĩ chính trị học của Vũ Thị Loan (2008) về Hoàn thiện chế độ bầu

cử đại biểu HĐND ở Việt Nam hiện nay phân tích và làm rõ vị trí, tính chất, vai trò, tổ

chức và hoạt động của HĐND các cấp ở Việt Nam hiện nay Trên cơ sở đó tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện chế độ bầu cử HĐND [40]

Trong Luận án Tiến sĩ Luật học của Phạm Văn Đạt (2012) với đề tài Đổi mới tổ chức CQĐT ở nước ta hiện nay đề xuất những giải pháp để đổi mới mô hình tổ chức

CQĐT ở Việt Nam Thành công của luận án là luận giải được tính cấp thiết, xu hướng tất yếu và giải pháp mang tính khả thi để đổi mới mô hình CQĐT tại Việt Nam [14]

Trong bài viết Bàn về khái niệm CQĐP và tên gọi Luật Tổ chức HĐND và UBND đăng trên tạp chí Khoa học pháp lý số tháng 2/2001 của tác giả Trương Đắc

Linh đã phân tích, luận giải và đưa ra quan niệm về CQĐP và phân tích cụ thể về các yếu tố cấu thành nên CQĐP [37]

Bài viết của Thái Vĩnh Thắng đăng trên tạp chí Luật học số 4/2002 với tựa đề

Tổ chức CQĐP của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam – quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới khái quát quá trình hình thành và phát

triển của CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945 tới nay Bài viết cho rằng việc làm rõ sự khác biệt giữa cách thức quản lý ở nông thôn và thành thị sẽ là điểm mấu chốt trong việc đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP [64]

Tác giả Bùi Xuân Đức với bài viết Đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay,

đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9/2002 đánh giá khái quát những tồn tại trong việc xác định chưa rõ ràng về vị trí, tính chất của HĐND, UBND; hiệu quả giám sát của HĐND,…Tác giả đưa ra những biện pháp đổi mới tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay Tác giả kiến nghị cần phải thừa nhận tính đa dạng mô hình CQĐP phù hợp với thực tiễn từng ĐP và chú trọng vào việc phát huy tính tự quản ĐP [17]

Điểm nổi bật trong 3 bài viết: Điều chỉnh một số hoạt động của CQĐP đáp ứng yêu cầu CCHC [44], Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy CQĐP cấp tỉnh, cấp huyện đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN [45], Cải cách

cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy CQĐP [46] của tác giả Hà Quang Ngọc

(2007) đã chỉ rõ được hạn chế cơ bản trong việc đổi mới CQĐP đó là: mặc dù giải pháp, biện pháp để đổi mới, cải cách đề ra tương đối nhiều nhưng lại thiếu đi cơ sở lý

luận, thực tiễn và điều kiện để triển khai thực hiện các biện pháp, giải pháp Vì vậy, cần phải tiếp tục bổ sung những luận cứ, luận giải khoa học để đưa ra các biện pháp, giải pháp phù hợp về tổ chức CQĐP trong thực tiễn

Trong bài viết của tác giả Văn Tất Thu (2009) với tựa đề: Vị trí, vai trò của CQĐP trong hệ thống các cơ quan nhà nước đã phân tích rất kỹ vị trí, tính chất, vai

trò của HĐND, UBND; mối quan hệ giữa CQĐP với các cơ quan nhà nước khác [70] Bài viết phân tích các cơ quan CQĐP trong bối cảnh thực hiện Hiến pháp 1992

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số chuyên đề Hoàn thiện tổ chức, bộ máy CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 - tháng 10/2014 với 11 bài viết của những chuyên gia đầu

ngành nghiên cứu về CQĐP đã phân tích sâu các vấn đề liên quan tới việc tổ chức thực hiện mô hình CQĐP theo tinh thần của Hiến pháp 2013 trên tất cả các phương diện: vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, mô hình hoạt động…Nội dung các bài viết này bám sát tinh thần đổi mới của Hiến pháp 2013 để đưa ra những định hướng, nội dung cơ bản triển khai chế định CQĐP cho phù hợp thực tiễn, [62] Tuy vậy, các nghiên cứu này chưa chuyên sâu, mới dừng lại ở những gợi mở về mô hình tổ chức CQĐP theo tinh thần của Hiến pháp 2013

Trong bài viết Những yêu cầu hiện nay về tổ chức CQĐP đăng trên tạp chí

Nghiên cứu lập pháp tháng 11/2014, tác giả Nguyễn Minh Đoan đưa ra yêu cầu trong việc tổ chức CQĐP hiện nay Tác giả cũng đề xuất việc tổ chức CQĐP nên theo hướng quy mô ngày càng lớn, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và sự thống nhất trong quản lý nhà nước [16]

1.3 Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn 1.3.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới

Trong báo cáo của diễn đàn Liên Hiệp Quốc về CQĐP và dịch vụ xã hội tổ

chức tại Stockholm, Thụy Điển (2001) với tựa đề Responding to citizens needs: Local governance and social services for all, Report of the United Nations global forum on local governance and social services for all chỉ rõ những vai trò và chức năng chính

của CQĐP trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội đáp ứng nhu cầu của công dân Tài liệu này đã vạch ra cách tiếp cận để phân tích về vai trò và chức năng chính của CQĐP

ở nông thôn hiện nay [185]

Tác giả Anwar Shah (2006), trong công trình Local governance in developing countries giới thiệu về quản trị ĐP và vai trò của CQĐP nhất là vấn đề về tổ chức và

quản lý tài chính của CQĐP ở những quốc gia đang phát triển tại châu Á, Mỹ Latinh, châu Phi…Tác giả so sánh, phân tích, đánh giá hoạt động quản trị ĐP tại các quốc gia Trên cơ sở đó nêu bật được xu hướng tự quản về tài chính và tính đa dạng mô hình tổ chức CQĐP tại các quốc gia trên thế giới [152]

Ông Piere Pasquier (2006) nhận định:“Xã họp thành một khối, hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ nào…Chúng ta không có ích lợi gì mà đả phá trực tiếp hoặc gián tiếp một cơ quan hiện là một lợi khí màu nhiệm Ta nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng các hình thức của nó” [176] Điều đó cho thấy tính chất quan trọng của các hình thức tự quản và kết cấu bền vững của làng xã Việt Nam Tính tự quản này vẫn tiếp tục thể hiện trong điều kiện hiện nay Vì vậy, khi nghiên cứu về mô hình tổ chức CQX ở Việt Nam rất cần tham khảo kinh nghiệm tự quản của xã, thôn Việt Nam trong thời phong kiến để tiếp tục làm sáng tỏ nội dung tự quản ĐP trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền

Báo cáo chỉ số PAPI (2017) qua các năm từ 2011 – 2016 chỉ rõ xu hướng biến

đổi về hiệu quả quản trị hành chính công, mức độ công khai, minh bạch, sự tham gia của người dân ở cơ sở, trách nhiệm giải trình của chính quyền đối với người dân và cung ứng dịch vụ công…Báo cáo nêu rõ vai trò của việc tăng tính trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở đối với người dân và mức độ tin tưởng của người dân ở nông thôn tới hoạt động của CQX [156], [157]

Trong cuốn sách Tăng trưởng, chuyển đổi cơ cấu và thay đổi ở nông thôn Việt Nam của tác giả Finn Tarp (2017) với bốn phần: chuyển đổi kinh tế nông thôn, thể chế

và các yếu tố sản xuất chính, vấn đề phân phối và phúc lợi, bài học và chính sách đã có những đánh giá sâu về những thay đổi trong đời sống nông thôn Việt Nam Trong đó,

có sự phát triển của các yếu tố liên quan đến thể chế, chính sách, tổ chức bộ máy, sự tác động của các tổ chức chính trị xã hội ở nông thôn Việt Nam [164]

1.3.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Trong công trình nghiên cứu: Sự biến đổi của làng xã Việt Nam ngày nay ở đồng bằng sông Hồng của tác giả Tô Duy Hợp (2000) đi sâu phân tích những biến đổi

về văn hoá gia đình, dòng họ, cơ cấu kinh tế, dịch vụ ở nông thôn Tác giả phân tích những biến đổi về cách thức quản lý làng xã ở đồng bằng sông Hồng trong nền kinh tế thị trường khi thực hiện công cuộc đổi mới đất nước [34]

Công trình đạt giải thưởng nhà nước: Làng xã Việt Nam – Một vấn đề kinh tế - Văn hoá – Xã hội của giáo sư Phan Đại Doãn (2001) là cuốn sách chuyên biệt về làng xã

Việt Nam Công trình có giá trị to lớn để các nhà nghiên cứu, nhà hoạch định chính sách tìm hiểu về đặc điểm KTXH của làng xã Việt Nam từ truyền thống tới hiện đại Nắm chắc đặc điểm kinh tế, văn hoá, xã hội của làng xã Việt Nam sẽ giúp ích cho việc hoạch định các chính sách về nông nghiệp, nông dân, nông thôn ở Việt Nam hiện nay nói chung và việc hoàn thiện mô hình tổ chức CQX nói riêng [13]

Cuốn sách Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQX trong tiến trình CCHC do

Trần Hữu Thắng, Nguyễn Hữu Đức (chủ biên) (2002) đã nêu rõ thực trạng tổ chức và hoạt động của CQX hiện nay; phân tích và làm sáng tỏ sự cần thiết phải đổi mới tổ chức và hoạt động của CQX Trên cơ sở đó, các tác giả đưa ra những biện pháp để đổi mới tổ chức và hoạt động của CQX [63]

Trong cuốn sách Hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta hiện nay do tác

giả Hoàng Chí Bảo chủ biên (2005) đã nghiên cứu hệ thống chính trị tại xã ở nông thôn Công trình chỉ rõ tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị cơ sở tại nông thôn

bị chi phối và chịu ảnh hưởng sâu đậm của các phong tục, tập quán, văn hoá nông thôn, kinh tế nông nghiệp và lối sống cộng đồng cư dân làng xã Công trình đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức cấu thành nên hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn Việt Nam hiện nay [6]

Nhóm tác giả Vũ Văn Phúc, Hồ Xuân Hùng (2013) trong cuốn sách Xây dựng nông thôn mới-những vấn đề lý luận và thực tiễn tập hợp nhiều bài viết của các nhà

quản lý, nhà khoa học về xây dựng nông thôn mới Thành công của công trình là đã khái quát được thực trạng bức tranh toàn cảnh về quá trình xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam để đánh giá sự tác động của nó tới tổ chức CQX [53]

Cuốn sách Quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở một số nước trên thế giới của tác giả Nguyễn Minh Phương chủ biên (2015) khái quát vai trò quản lý

phát triển xã hội của chính quyền cơ sở ở một số quốc gia trên thế giới Nhóm tác giả đưa ra một số kinh nghiệm về phát huy vai trò, vị trí của chính quyền cơ sở đối với sự phát triển xã hội ở Việt Nam [54]

Luận án tiến sĩ luật học Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay của tác giả Nguyễn Thị Thanh Nhàn

(2012) đã làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của chính quyền nông thôn

(CQNT); đưa ra được quan niệm về mô hình tổ chức CQNT, phân tích yếu tố tác động tới việc xây dựng mô hình tổ chức CQNT Tác giả luận án tiếp cận trên góc độ phân tích luật học về mô hình tổ chức CQNT ở Việt Nam từ năm 1945 tới trước khi có Hiến pháp 2013 Luận án tuy đưa ra khái niệm mô hình tổ chức CQNT nhưng chưa đi sâu vào việc phân tích đặc trưng các yếu tố cấu thành mô hình này Mặt khác, luận án nghiên cứu CQNT ở cả tỉnh, huyện, xã không nghiên cứu riêng về tổ chức CQX [49]

Trong luận án tiến sĩ luật học Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay của Trần Thị Hạnh (2017) nghiên cứu một cách toàn diện pháp luật về công chức

cấp xã ở Việt Nam Trên cơ sở đó chỉ rõ thực trạng, những ưu và nhược điểm của hệ thống pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam Luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã Luận án mới chỉ tiếp cận về CQX ở góc độ nguồn nhân lực tại UBND xã - một yếu tố cấu thành nên tổ chức CQX ở nông thôn [29]

Luận án tiến sĩ luật học của Trần Thị Minh Châu (2017) Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay nghiên cứu trực tiếp về tổ chức chính quyền

cấp xã ở Việt Nam hiện nay Luận án của Trần Minh Châu tiếp cận ở góc độ luật học

và nghiên cứu tổ chức chính quyền ở cấp xã gồm xã, phường, thị trấn Luận án chưa làm rõ được tính đặc thù của chính quyền xã với chính quyền thị trấn và chính quyền phường [8] Luận án cũng tiếp cận theo hướng tổ chức và hoạt động nhưng chưa tiếp cận theo hướng phân tích các yếu tố cấu thành nên mô hình CQX

Trong đề tài khoa học cấp Bộ (2017) Mô hình tự quản của cộng đồng thôn, làng, ấp, bản đáp ứng yêu cầu CCHC ở nước ta hiện nay của Hà Quang Ngọc đã làm

rõ vai trò và thực tiễn của mô hình tự quản cộng đồng dân cư tại thôn, làng ở Việt Nam hiện nay Công trình luận giải và đề xuất mô hình tự quản của cộng đồng dân cư

ở thôn, làng phù hợp với những điều kiện, bối cảnh ở nước ta hiện nay [47]

Tác giả Phan Đại Doãn trong bài viết Nhà nước và xã hội - từ thực tế nông thôn Việt Nam ngày nay đăng trên tạp chí xã hội học số 3 (51), năm 1995 chỉ rõ sự phân

hoá trong kết cấu xã hội nông thôn Việt Nam hiện nay; sự tham gia và vai trò của các

tổ chức: Đảng, chính quyền, các tổ chức đoàn thể, tổ chức xã hội ở nông thôn…,đặc biệt là xu hướng tái lập thôn, bản và khẳng định vị trí quan trọng của thôn, làng, xã trong hệ thống chính quyền nhà nước [12]

Nguyễn Thị Thiện Trí trong bài viết Chế độ xã thôn tự trị ở Việt Nam thời phong kiến và những giá trị cần kế thừa cho việc đổi mới CQĐP hiện nay đăng trên

tạp chí Nhà nước và pháp luật số 9/2015 khái quát đặc điểm tổ chức CQĐP Việt Nam thời phong kiến trong đó chỉ ra những đặc điểm cơ bản của tính tự trị làng xã Việt Nam Tác giả đưa ra những ưu điểm, hạn chế của chế độ tự trị làng xã thời phong kiến đối với nền hành chính Việt Nam [75]

Bài viết Vai trò của định chế xã hội trong việc phát huy dân chủ ở nông thôn Việt Nam dưới góc nhìn của nhóm tác giả Mai Thị Kim Thanh, Nguyễn Thị Thuý,

Nguyễn Thu Trang đăng trong tạp chí Xã hội học số 3/2011 đã phân tích vai trò các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội và trưởng thôn trong việc bảo đảm và phát huy dân chủ tại nông thôn Bài viết phân tích vai trò và mối quan hệ giữa CQX với các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội nhằm phát huy tính dân chủ làng xã tại cộng đồng dân cư nông thôn [65]

Tác giả Nguyễn Quang Ngọc (2012) trong bài viết: Quan hệ nhà nước - làng xã: quá trình lịch sử và bài học kinh nghiệm đã khái quát mối quan hệ giữa nhà nước

với làng xã đi theo lát cắt của lịch sử Việt Nam từ thời văn hoá Phùng Nguyên cho tới nay Qua mỗi giai đoạn lịch sử, tác giả tóm tắt ngắn gọn đặc trưng tổ chức làng xã và mối quan hệ với nhà nước trong quản lý làng xã Trên cơ sở đó đưa ra bài học kinh nghiệm để quản lý làng xã ở Việt Nam hiện nay, trọng tâm là giải quyết tốt mối quan

hệ nhà nước – làng xã Tác giả cũng lý giải cần phải thừa nhận tính tự trị, tự quản của làng xã [192]

1.4 Đánh giá công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài của luận án

1.4.1 Những kết quả của các công trình liên quan tới đề tài luận án

Các công trình nghiên cứu đã hệ thống tương đối đầy đủ và toàn diện các vấn

đề lý luận về mô hình tổ chức nhà nước, mô hình tổ chức CQĐP, mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Đây là tiền đề rất quan trọng giúp cho nghiên cứu sinh có được hệ thống lý luận vững chắc để làm rõ cơ sở lý luận hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Việt Nam hiện nay

Các công trình nghiên cứu trên thế giới cho thấy tính chất đa dạng và phong phú của mô hình tổ chức CQĐP Mỗi một mô hình có ưu và nhược điểm nhất định Nhiều công trình nghiên cứu nước ngoài đi sâu phân tích bối cảnh tác động và xu hướng đổi mới, hoàn thiện mô hình CQĐP trong đó có chính quyền cơ sở theo hướng

tự quản ĐP và những điều kiện thực hiện Mỗi quốc gia sẽ có những cách thức tổ chức

thực hiện tự quản ĐP khác nhau Những công trình này có giá trị tham khảo để Việt Nam có thể vận dụng khi cải cách, đổi mới, hoàn thiện CQĐP trong đó có CQX

Nhiều công trình đã phân tích rất kỹ vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, các điều kiện bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan cấu thành nên CQX ở Việt Nam Các nghiên cứu đã đưa ra nhiều giải pháp để đổi mới, hoàn thiện các cơ quan của CQX nói riêng và CQĐP nói chung Tuy nhiên các nghiên cứu này bám vào cơ sở pháp lý là các bản Hiến pháp Việt Nam 1946, 1959,

1980, 1992 Nhưng từ khi Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được thực hiện, thực tiễn đang đặt ra nhu cầu cần phải tiếp tục có những luận chứng, luận cứ để làm rõ đặc trưng các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức CQX: vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của CQX để phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới

Các công trình nghiên cứu về CQĐP, CQX thì có nhiều, nhưng thiên về nghiên cứu tổ chức và hoạt động mà ít có công trình nghiên cứu mô hình tổ chức CQX ở nông thôn với các yếu tố cấu thành nên nó

Các công trình nghiên cứu thường tập trung vào vấn đề cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND xã và UBND xã hoặc riêng rẽ từng cơ quan nên chưa làm rõ được CQX là một cấp CQĐP Các công trình mới chỉ làm rõ được vị trí, cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND – là những cơ quan cấu thành nên CQX Chưa có nhiều công trình nghiên cứu về vị trí của CQX với tư cách là một pháp nhân công quyền, chưa làm rõ được tính độc lập tương đối của CQX trong cấu trúc của mô hình bộ máy nhà nước đơn nhất

Một số công trình nói về tự quản ở nông thôn nhưng gắn với thôn, làng, bản; thiên về yếu tố tự quản trong các thiết chế văn hóa, kinh tế - xã hội nông thôn Chưa có nhiều công trình nói về mô hình tự quản ĐP của CQX

Các nghiên cứu trước đây cũng chưa làm rõ được sự khác biệt giữa CQX ở những ĐP có sự khác nhau về quy mô dân số, diện tích, đặc thù về điều kiện phát triển KTXH,…

1.4.2 Những định hướng nghiên cứu của luận án

Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các tác giả đi trước liên quan tới luận

án, dưới góc độ tiếp cận của khoa học quản lý công, khoa học hành chính, luận án tiếp

tục đi sâu nghiên cứu về hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Việt Nam hiện nay theo các hướng sau:

Một là, luận án tiếp tục bổ sung, hoàn thiện hệ thống lý luận về mô hình tổ chức CQX ở nông thôn

Hai là, luận án nghiên cứu mô hình tổ chức CQX và hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn trên cơ sở phân tích việc hoàn thiện các yếu tố cấu thành nên nó: vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; cơ cấu tổ chức, các điều kiện bảo đảm, các mối quan hệ của CQX với các cơ quan, tổ chức liên quan

Ba là, luận án nghiên cứu các yếu tố đặc thù tác động với việc hoàn thiện mô hình tổ chức CQX đáp ứng yêu cầu CCHC trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị

và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay

Bốn là nghiên cứu mô hình tổ chức CQX theo hướng CQX là một pháp nhân công quyền, có tính chất độc lập tương đối với chính quyền các cấp trong mô hình nhà nước đơn nhất Luận án nghiên cứu mô hình tổ chức CQX trong điều kiện thực hiện Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Năm là, từ phân tích thực trạng quá trình hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Việt Nam, trên cơ sở lý luận về mô hình chính quyền tự quản địa phương, luận án đưa ra những giải pháp để hoàn thiện mô hình tổ chức CQX ở nông thôn Việt Nam theo hướng thiết lập mô hình chính quyền tự quản và phù hợp với đặc thù ĐP

tổ chức CQX ở Việt Nam từ khi thực hiện Hiến pháp năm 2013 nhằm đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam hiện nay

Chương 2

CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN MÔ HÌNH

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN 2.1 Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn

2.1.1 Những khái niệm cơ bản

2.1.1.1 Khái niệm nông thôn

Theo Từ điển tiếng Việt của Trung tâm Từ điển học: nông thôn là khu vực dân

cư tập trung chủ yếu làm nghề nông, phân biệt với thành thị [78]

Theo tổ chức Nông lương Liên hợp quốc (FAO), có thể xác định nông thôn và

đô thị dựa theo hai cách tiếp cận Một là, dựa theo quy định của các văn bản nhà nước

về việc xác định vùng đô thị: đô thị là trung tâm của tỉnh, huyện, các vùng còn lại là nông thôn Hai là, dựa vào quy mô dân số và mức độ tập trung dân cư sinh sống để xác định vùng đô thị, các vùng còn lại là nông thôn [58]

Trong quan niệm truyền thống: “nông thôn là một xã hội được tổ chức trên nền tảng sản xuất nông nghiệp và dân cư của nó là những người làm ruộng” Tuy nhiên, do quá trình phát triển KTXH, nông thôn có nhiều biến đổi về cơ cấu kinh tế, kết cấu hạ tầng, thành phần cư dân Làm xuất hiện những địa bàn có sự đan xen, trùng lấn giữa

đô thị và nông thôn Có vùng đô thị bao hàm cả nông thôn, có vùng nông thôn chứa trong lòng nó là các đô thị Điều đặc biệt là ranh giới vùng nông thôn với lãnh thổ đơn

vị hành chính thường không đồng nhất với nhau [76] Khi định nghĩa về nông thôn thường đặt trong mối quan hệ so sánh với đô thị Các tiêu chí để so sánh, phân biệt nông thôn với đô thị bao gồm: thành phần dân cư, mật độ dân số, quy mô dân số, trình

độ phát triển cơ sở hạ tầng, cơ cấu kinh tế, đặc trưng văn hoá, điều kiện tự nhiên,

(Xem Bảng 2.1 Tiêu chí phân biệt khu vực nông thôn và khu vực đô thị)

Bảng 2.1 Tiêu chí phân biệt khu vực nông thôn và khu vực đô thị

Cơ cấu

kinh tế

Nông nghiệp chiếm tỷ trọng lớn, ngoài ra còn có dịch vụ, buôn bán nhỏ, lẻ, tiểu thủ công nghiệp

Công nghiệp, dịch vụ, thương mại, chiếm tỷ trọng lớn

Quy mô lớn, hình thành những cộng đồng lớn

Mật độ dân số Thấp, dân cư thưa thớt Cao, dân cư tập trung

Tính thuần

nhất của cộng

đồng dân cư

Thuần nhất: dòng họ, huyết thống, hàng xóm, láng giềng

Đa dạng, phong phú, không thuần nhất, ít có tính chất dòng họ, huyết thống

Ít có sự dịch chuyển xã hội của

cư dân về vị trí, vai trò, địa vị xã hội của cư dân

Khả năng dịch chuyển xã hội cao về

vị trí, vai trò, nghề nghiệp, địa vị xã hội của cư dân

Phân tầng xã

hội

Ít có sự khác biệt về phân tầng xã hội

Có sự khác biệt lớn về phân tầng xã hội đặc biệt là về kinh tế, lối sống Lối sống Cộng đồng làng xã, hàng xóm,

láng giềng, gần gũi, trọng quan

Liên kết, quy mô lớn, kinh tế thị trường phát triển

(Nguồn: nghiên cứu sinh tổng hợp từ các nguồn tài liệu) Nông thôn mang các đặc trưng cơ bản: (i) thành phần cư dân chủ yếu là nông dân; (ii) môi trường sống gắn với tự nhiên, phụ thuộc vào thiên nhiên; (iii) văn hóa, lối sống mang tính đặc trưng của cộng đồng làng xã chi phối bởi những quan hệ gia đình, dòng họ, xóm làng mang tính thuần nhất; (iii) hoạt động kinh tế nông nghiệp mang tính nhỏ lẻ, thị trường kém phát triển; (iv) ít có sự phân tầng xã hội và quy mô cộng đồng nhỏ…

Về mặt pháp lý tại Thông tư 43/2013/TT-BNNPTNT chỉ rõ: nông thôn là phần lãnh thổ được quản lý bởi cấp hành chính cơ sở là UBND xã [108] Như vậy, nếu gắn liền với cách xác định phạm vi địa giới của đơn vị hành chính lãnh thổ thì nông thôn được quản lý bởi chính quyền cơ sở là xã

Từ những phân tích trên, có thể định nghĩa nông thôn là địa bàn sinh sống của

cộng đồng dân cư mà nông dân chiếm phần lớn với hoạt động kinh tế nông nghiệp

là chủ yếu, có đặc trưng văn hoá, xã hội của cộng đồng làng xã

2.1.1.2 Khái niệm tổ chức

Khái niệm tổ chức thường được hiểu theo ba nghĩa cơ bản:

Hiểu theo nghĩa danh từ: tổ chức là một thực thể: tổ chức nhà nước, tổ chức kinh

tế, tổ chức xã hội,…có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức cụ thể

Hiểu theo nghĩa động từ: là chức năng tổ chức, triển khai thực hiện nhiệm vụ, tổ chức chương trình, tổ chức thực hiện công việc,…

Hiểu theo nghĩa tính từ: chỉ tính chất thực hiện các chức năng của tổ chức: có tài tổ chức, nghệ thuật tổ chức, tổ chức tốt,…

Khái niệm thông dụng nhất về tổ chức được hiểu với nghĩa danh từ: “là một hệ thống tập hợp của hai hay nhiều người, có sự phối hợp một cách có ý thức, có phạm vi (lĩnh vực, chức năng hoạt động) tương đối rõ ràng, hoạt động nhằm đạt được một hoặc nhiều mục tiêu chung” [32, tr.9]

Trong khoa học tổ chức, để một tổ chức được hình thành, vận hành và phát triển cần phải thực hiện các nội dung công việc sau: (i) xác định mục tiêu, vị trí, vai trò của tổ chức; (ii) xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; (iii) thiết lập phạm vi quản

lý và cơ cấu tổ chức, (iv) xác định các nguồn lực để tổ chức hoạt động và (v) các mối quan hệ của tổ chức trong môi trường mà nó tồn tại Nội dung cụ thể của các công việc này gồm:

- Xác định mục tiêu, vị trí, vai trò của tổ chức: là việc xác định tổ chức được thành lập để làm gì, tổ chức có vai trò, vị trí như thế nào trong mối quan hệ với các tổ chức khác trong hệ thống và môi trường mà tổ chức đó tồn tại

- Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức: là việc trả lời cho câu hỏi tổ chức phải làm những công việc gì? Để làm được những công việc đó, tổ chức phải có những nhiệm vụ, quyền hạn gì?

- Thiết lập phạm vi quản lý và cơ cấu tổ chức: là việc xác định tổ chức hoạt động trong phạm vi nào về không gian, thời gian và nội dung Với phạm vi đó, cơ cấu tổ chức nên được thiết kế gồm những bộ phận, cá nhân…như thế nào cho hợp lý

- Xác định nguồn lực để tổ chức hoạt động: bao gồm nguồn lực con người; nguồn lực tài chính; các điều kiện về cơ sở, vật chất kỹ thuật; điều kiện về thể chế, nhận thức…để tổ chức hoạt động

- Thiết lập các mối quan hệ của tổ chức với các thực thể thuộc môi trường mà tổ chức tồn tại Khi vận hành tổ chức phải tính đến việc xem xét mối quan hệ của tổ chức với các yếu tố chi phối tới hoạt động của tổ chức: các tổ chức cùng hệ thống, các yếu

tố ngoài hệ thống, các yếu tố ngoại cảnh,…

Từ cách tiếp cận trên, khái niệm tổ chức được xem xét là một thực thể có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức xác định với một phạm

vi quản lý và các mối quan hệ trong môi trường mà tổ chức đó tồn tại để đạt được mục tiêu đã định

2.1.1.3 Khái niệm địa phương

Theo Từ điển Luật học, ĐP là vùng, khu vực trong quan hệ với trung ương, với

cả nước ĐP là một phần lãnh thổ của quốc gia ĐP được chia thành nhiều cấp khác nhau ĐP có thể là tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; có thể là huyện, thị xã, quận, thành phố thuộc tỉnh; có thể là xã, phường, thị trấn [84, tr.244]

ĐP là một không gian lãnh thổ nhưng gắn liền với lịch sử hình thành, đặc điểm dân cư, lối sống, phong tục, tập quán, văn hoá, xã hội…của một cộng đồng dân cư nhất định Có ĐP được hình thành trên lãnh thổ tự nhiên do các yếu tố lịch sử, phong tục, tập quán, địa lý, truyền thống văn hoá,…của cộng đồng dân cư cư ngụ bền vững

và gắn bó chặt chẽ với nhau Ở những ĐP này, tính tự trị, tự quản của cộng đồng dân

cư rất cao Những ĐP này thường thuộc khu vực nông thôn, làng, ấp, bản,…

Nhiều ĐP được hình thành trên lãnh thổ hành chính nhân tạo xuất hiện do nhu cầu của quản lý nhà nước Nhà nước có thể chia tách, sáp nhập, giải thể các đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới, ranh giới lãnh thổ để thiết lập các đơn vị hành chính theo ý muốn của nhà nước Những ĐP này thường là các quận, thành phố,…Đặc trưng quản lý ĐP ở vùng lãnh thổ hành chính nhân tạo mang tính chất hành chính, pháp lý chặt chẽ hơn so với vùng lãnh thổ hành chính tự nhiên

Như vậy, khái niệm Địa phương dùng để chỉ một không gian lãnh thổ gắn với

những đặc điểm kinh tế, văn hoá, xã hội, truyền thống, phong tục, tập quán,…của một cộng đồng dân cư nhất định làm cơ sở để xác lập các đơn vị hành chính lãnh thổ của một quốc gia

2.1.1.4 Khái niệm chính quyền địa phương

Để quản trị quốc gia, nhà nước nào cũng phải thiết lập bộ máy chính quyền để quản lý Cho dù là nhà nước liên bang hay đơn nhất thì bên cạnh chính quyền trung ương đều phải có CQĐP Chính quyền trung ương quản lý những vấn đề vĩ mô liên quan đến hoạch định chính sách, bảo đảm an ninh quốc gia và đối ngoại CQĐP quản

lý những vấn đề vi mô tại một đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định

Thuật ngữ CQĐP có nhiều cách hiểu khác nhau, chưa được hiểu thống nhất cả

về mặt lý luận và thực tiễn

Trong tiếng Anh, CQĐP thường được dịch từ thuật ngữ “local government” Theo Từ điển Macmillan English Dictionary, “local government” được hiểu là “các tổ chức cung cấp dịch vụ công trong một thành phố hoặc khu vực lãnh thổ được kiểm soát bởi các công chức được lựa chọn trong bầu cử ĐP” [154, tr.840] Trong khi Từ

điển Oxford Dictionary of Current English lại giải thích “local government” là “hệ thống chính quyền của một thành phố hoặc một khu vực lãnh thổ bao gồm những người đại diện cho nhân dân ĐP, do nhân dân ĐP bầu ra” [146, tr.755]

Trong Từ điển Khoa học chính trị Nga, CQĐP là một bộ phận hợp thành quan trọng của quyền lực nhà nước, là nhân tố nằm giữa nhà nước và xã hội CQĐP bao gồm: Chính quyền tự quản ĐP (do dân ĐP lập ra) và các cơ quan quản lý nhà nước ở

ĐP (do trung ương thành lập) [196]

CQĐP còn được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch

vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất [177, tr.148]

Nếu xét trong mối quan hệ với chính quyền trung ương, có hai quan điểm cơ bản để giải thích thuật ngữ CQĐP:

Quan điểm thứ nhất cho rằng, CQĐP là nhánh quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của tòa án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả trung ương lẫn ĐP [163, tr.102] Quan điểm này đề cao tính tự quản và xác định CQĐP là chính quyền tự quản theo luật định CQĐP do người ĐP bầu lên, do người ĐP quản lý Chính quyền trung ương công nhận tính tự quản ĐP và giao quyền quản lý cho ĐP

Quan điểm thứ hai cho rằng, CQĐP chỉ là một tổ chức của nhà nước ở ĐP, là một bộ phận cấu thành nên bộ máy nhà nước CQĐP không thể tách rời khỏi quyền lực nhà nước, không thể tách biệt với chính quyền trung ương CQĐP là cơ quan đại diện cho nhà nước ở ĐP

Xét về cấu trúc nhà nước, CQĐP là cấp chính quyền ở cơ sở - cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền Quan niệm khác lại cho rằng,CQĐP là chính quyền từ cấp vùng, cấp tỉnh trở xuống

Tại Việt Nam, trước khi có Hiến pháp 2013, thuật ngữ CQĐP cũng thường được sử dụng Tuy nhiên, không có khái niệm chính thức về mặt pháp lý được quy định trong Hiến pháp hoặc văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy Về mặt lý luận, tại Việt Nam cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm CQĐP Ngay trong Từ điển Tiếng Việt, Từ điển pháp lý, Thuật ngữ hành chính không có thuật ngữ “CQĐP”

Từ điển Tiếng Việt mới chỉ giải thích thuật ngữ “chính quyền” là (1) quyền điều khiển bộ máy nhà nước, (2) bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước [78] Khi ghép với khái niệm ĐP thì có thể hiểu CQĐP là quyền điều khiển bộ máy nhà nước

ở ĐP hoặc là bộ máy, điều hành, quản lý công việc của nhà nước tại ĐP Chính quyền trung ương là tập hợp tất cả các cơ quan nhà nước ở trung ương CQĐP là tập hợp tất

cả các cơ quan nhà nước ở ĐP CQĐP gồm chính quyền cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện, chính quyền cấp xã

Trên cơ sở tiếp cận các văn bản pháp lý, đa phần các học giả ở Việt Nam đều giải thích thuật ngữ CQĐP bao gồm HĐND và UBND ở đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã

Theo quan điểm của Trương Đắc Linh (2001), “CQĐP ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở ĐP do nhân dân ĐP trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND…), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở ĐP, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ĐP với lợi ích chung của cả nước”[37]

Theo Mai Văn Thắng (2014), CQĐP được hiểu là tổ chức quyền lực do người dân ĐP lập nên nhằm tổ chức thực hiện quản lý ở ĐP, đáp ứng các nhu cầu và cung ứng dịch vụ mang ý nghĩa ĐP, thể hiện ý nguyện cũng như đại diện cho quyền, lợi ích nhân dân ĐP trên cơ sở phân định thẩm quyền, đảm bảo sự thống nhất về mặt lãnh thổ cũng như các nguyên tắc tổ chức quyền lực hiến định [197]

Như vậy, trước năm 2013 cách hiểu thuật ngữ CQĐP ở Việt Nam thường dùng

để chỉ cơ cấu tổ chức bộ máy của CQĐP gồm cơ quan đại diện (HĐND) và cơ quan quản lý hành chính (UBND) tại ĐP Và thường đồng nhất ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó có CQĐP cũng như không có sự phân biệt về mô hình CQĐP ở mỗi cấp chính quyền Mô hình CQĐP tại các đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị và hải đảo về cơ bản là như nhau

Hiến pháp 2013 được ban hành mở ra những hướng nghiên cứu mới về cách hiểu thuật ngữ CQĐP theo cách tiếp cận đa dạng mô hình CQĐP cho phù hợp với đặc thù của các loại đơn vị hành chính Tại Điều 111, Hiến pháp 2013 quy định: “1 CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam 2 Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, ĐT, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định” Với quy định này có thể thấy