Nghiên cứu ảnh hưởng của một số chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định

Nghị quyết Đại hội VI1986 và các nghị quyết Bộ Chính trị Khóa VI năm 1998 cũngnhấn mạnhtheohướng coi trọng vị trí đặc biệt của nôngnghiệp,chủ trương đổi mới cơchếquảnlýtrongcáchợptácxãnô

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN TUẤN HÙNG

NGHIÊN CỨU ẢNH HƯỞNG CỦA MỘT SỐ

CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NHÀ XUẤT BẢN HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP - 2019

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

Người hướng dẫnkhoahọc: PGS.TS.HoàngTháiĐại

TS Thái Thị Quỳnh Như

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiêncứu được trình bày trong luận án này là trung thực, khách quan và chưa từng dùng bảo

vệ để lấy bất kỳ học vị nào

Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cám

ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều được chỉ rõ nguồn gốc

HàNội, ngày tháng năm 2019

Tác giả luận án

Nguyễn Tuấn Hùng

LỜI CẢM ƠN

Trongsuốtthờigianhọctập,nghiêncứuvàhoànthànhluậnán,tôiđãnhậnđượcsự

hướngdẫn,chỉ bảo tận tình của các thầy côgiáo,sựgiúpđỡ, độngviêncủabạnbè,đồngnghiệpvà giađình

Nhân dịp hoàn thành luận án, cho phép tôi được bày tỏ lòng kính trọng và biết

ơn sâu sắc PGS.TS Hoàng Thái Đại và TS Thái Thị Quỳnh Như đã tận tình hướng dẫn,dành nhiều công sức, thời gian và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập vàthực hiện đềtài

Tôixinbày tỏlòng biếtơnchân thànhtớiLãnhđạoHọcviện, BanQuảnlýđàotạo,BộmônQuảnlýđấtđai, KhoaQuảnlýđất đai-HọcviệnNôngnghiệp Việt Namđãtậntình giúpđỡtôi trongquátrìnhhọctập, thực hiệnđềtàivàhoànthànhluận án

Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo UBND tỉnh Nam Định; các sở: Tài nguyên vàMôi trường, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Cục Thống kê; UBND các huyện,Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cáchuyện và nhân dân các huyện Hải Hậu, Nam Trực và Ý Yên đã tạo điều kiện giúp tôitrong quá trình thực hiện nghiên cứu tại địa phương

Xin chân thànhcảm ơn giađình, người thân,bạnbè, đồng nghiệpđãtạomọi điều kiệnthuận lợivàgiúpđỡ tôivềmọimặt,độngviên khuyến khíchtôi hoànthànhluậnán./

HàNội, ngày tháng năm 2019

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Tuấn Hùng

MỤC LỤC

Trang

Lờicam đoan i

Lờicảm ơn ii

Mụclục iii

Danh mục chữviết tắt vii

Danhmục bảng ix

Danh mụchình xii

Danh mụcbiểu đồ xiii

Trích yếuluậnán xiv

Thesis abstract xvi

Phần 1.Mởđầu 1

1.1 Tính cấp thiết củađềtài 1

1.2 Mục tiêunghiêncứu 3

1.3 Đối tượng và phạm vinghiên cứu 3

1.3.1 Đối tượngnghiên cứu 3

1.3.2 Phạm vinghiên cứu 4

1.4 Những đóng góp mới củaluận án 4

1.5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn củađềtài 4

1.5.1 Ý nghĩakhoahọc 4

1.5.2 Ý nghĩathựctiễn 5

Phần 2 Tổng quantàiliệu 6

2.1 Cơ sở lý luận về ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sửd ụ n g đấtnôngnghiệp 6

2.1.1 Đất nông nghiệp và vai trò của đấtnôngnghiệp 6

2.1.2 Quản lý và sử dụng đấtnôngnghiệp 8

2.1.3 Chính sáchđất đai 13

2.1.4 Đánh giá chính sáchđấtđai 24

2.2 Cơ sở thực tiễn về ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quảnlývà sử dụng đấtnôngnghiệp 27

2.2.1 Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quảnlývà sử dụng đất nôngnghiệp

ở một số nước trênthế giới 27

2.2.2 Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quảnlývà sử dụng đất nôngnghiệp ở ViệtNam 36

2.3 Một số nghiên cứu về ảnh hưởng của chính sách và chính sách đất đaiđến quản lý và sử dụng đấtnôngnghiệp 43

2.4 Định hướng nghiên cứu củađềtài 49

Phần 3 Nội dung và phương phápnghiêncứu 52

3.1 Nội dungnghiên cứu 52

3.1.1 Điềukiệntựnhiên,kinhtế-xãhộiliênquanđếnquảnlývàsửdụngđất nông nghiệp trên địa bàn tỉnhNamĐịnh 52

3.1.2 Kếtquảthựchiệnchính sách dồnđiềnđổithửavà chuyểnđổiđấttrồng lúa trên địa bàn tỉnhNamĐịnh 52

3.1.3 Đánh giá ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổiđất trồnglúa đến quảnlýđất nông nghiệp tỉnhNam Định 52

3.1.4 Đánh giá ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổiđất trồnglúa đến sử dụng đất nông nghiệp tỉnhNam Định 53

3.1.5 Một số giải pháp nhằm tăng cường ảnh hưởng tích cực của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đấtn ô n g nghiệp tỉnhNamĐịnh 53

3.2 Phương phápnghiêncứu 53

3.2.1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệuthứcấp 53

3.2.2 Phương pháp chọn điểmnghiên cứu 54

3.2.3 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệusơcấp 56

3.2.4 Phương pháp xử lý và phân tíchsố liệu 57

3.2.5 Phương pháp đánh giá hiệu quả sử dụng đấtnôngnghiệp 59

3.2.6 Phương phápchuyêngia 60

3.2.7 Phương pháp theo dõimô hình 60

Phần 4 Kết quả vàthảoluận 61

4.1 Điềukiệntựnhiên,kinhtế-xãhộiliênquanđếnquảnlývàsửdụngđất nông nghiệp tỉnhNamĐịnh 61

4.1.1 Điều kiệntựnhiên 614.1.2 Các nguồntài nguyên 644.1.3 Điều kiện kinh tế -xãhội 674.1.4 Đánhgiáchungvềđiềukiệntựnhiên,kinhtế-xãhộiliênquanđếnquản

lý và sử dụng đất nông nghiệp tỉnhNam Định 784.2 Tìnhhìnhthựchiệnchínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồng

lúa tại tỉnhNamĐịnh 794.2.1 Tình hình thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa tỉnhNam Định 794.2.2 Tình hình thực hiện chính sách chuyển đổi đất trồng lúa tỉnhNam Định 854.3 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến công tác quảnlýđất nông nghiệp tại tỉnhNamĐịnh 904.3.1 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến công tác chỉnh lý bản đồđịa chính 904.3.2 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sửdụngđất 934.3.3 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến hỗ trợtài chính 974.3.4 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến công tác quy hoạch vùng sản xuấtnôngnghiệp 1004.3.5 Nhận xét chung về ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa vàc h u y ể n

đổi đất trồng lúa đến quản lý đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnhNam Định 1024.4 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnhNam Định 1054.4.1 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến phát triển các vùng sản xuất tập trung, cánhđồnglớn 1054.4.2 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến phát triển cơgiới hóa 1094.4.3 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp 1124.4.4 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến hình thức và phương thức tiêu thụ sản phẩmnôngnghiệp 1154.4.5 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

6đến đa dạng hóa kiểu sử dụng đất nông nghiệp, phát huy lợi thếsosánh 118

4.4.6 Ảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

đến hiệu quả sửdụngđất 122

4.4.7 Kiểmchứngảnhhưởngcủachínhsáchdồnđiềnđổithửavàđấttrồnglúa đến sử dụng đất nông nghiệp qua một số mô hình sản xuấtnônghộ 134

4.4.8 Nhận xét chung về ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa vàc h u y ể n đổi đất trồng lúa đến sử dụng đất nông nghiệp của tỉnhNam Định 140

4.5 Một số giải pháp nhằm tăng cường ảnh hưởng tích cực của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đấtn ô n g nghiệp trên địa bàn tỉnhNam Định 142

4.5.1 Giải pháp về hoàn thiện chính sách đấtnôngnghiệp 142

4.5.2 Giải pháp về tổ chức thực hiện chính sách đấtnôngnghiệp 143

4.5.3 Giải pháp về quảnlýđấtnôngnghiệp 144

4.5.4 Giải pháp về sử dụng đấtnôngnghiệp 145

4.5.5 Giải pháp về đầu tư, tài chính và thị trườngnôngsản 146

Phần 5 Kết luận vàkiến nghị 149

5.1 Kếtluận 149

5.2 Kiếnnghị 150

Danh mục công trình đã công bố liên quan đếnluận án 151

Tài liệutham khảo 152

Phụ lục 162

CNH-HĐH Công nghiệp hóa - hiện đại hóa

CPTG Chi phí trung gian

FAO Tổ chức Nông lương thế giới

(Food and Agriculture Organization)GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đấtGPS

GTGT

GTNC

GTSP

Định vị toàn cầu Giá trị gia tăng Giá trị ngày côngGiá trị sản phẩmGTSX Giá trị sản xuất

NTM Nông thôn mới

UNESCO Tổ chức Văn hóa khoa học và giáo dục Liên hợp quốc

(TheUnited NationsEducational,Scientific and Culturalorganization)

VSATP Vệ sinh an toàn thực phẩm

DANH MỤC BẢNG

3.1 Phân bổ số mẫu điều tra nông hộ tạicáchuyện 56

3.2 Phân bổ số phiếu điều tracánbộ 57

4.1 Một số yếu tố khí tượng của tỉnhNamĐịnh 63

4.2 Các hệ thống sông chính trên địa bàn tỉnhNam Định 63

4.3 Các loại đất tỉnhNamĐịnh 64

4.4 Biếnđ ộ n g d i ệ n t í c h c á c l o ạ i đ ấ t n ô n g n g h i ệ p t ỉ n h N a m Đ ị n h g i a i đ o ạ n 2010 - 2017 65

4.5 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnhNamĐịnh 68

4.6 Biếnđộngdiệntích,năng suất, sảnlư ợn g mộts ố n h ó m cây trồngch ín h tỉnh Nam Định giai đoạn 2010-2017 70

4.7 Sốlượngvàsảnphẩmchănnuôigiasúc,giacầmnăm2010- 2017tỉnh NamĐịnh 72

4.8 Biếnđộngdiệntích, năng suất, sảnlượng nuôitrồng thủysảntỉnh Nam Định 2010-2017 73

4.9 Một số chỉ tiêu về dân số, lao động tỉnhNamĐịnh 75

4.10 Kết quả dồn điền đổi thửa tại tỉnh Nam Định giai đoạn 1(2002-2004) 80

4.11 Quỹđấtcôngíchvàquỹđấthộgiađình,cánhânsauthựchiệndồnđiền đổi thửa giai đoạn2 (2011-2015) 82

4.12 Đánh giá của người dân về tình hình thực hiện dồn điền đổi thửatỉnh NamĐịnh 84

4.13 Diện tích chuyển đổi đất trồng lúa tỉnh Nam Định giai đoạn 2010-2017 87

4.14 Kết quả đánh giá của người dân về chuyển đổi đấttrồnglúa 89

4.15 Kết quả chỉnhlýbản đồ địa chính sau thực hiện dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa tại tỉnhNam Định 90

4.16 Ảnhhưởngcủachínhsáchđất đaiđếncôngtácchỉnhlý, đođạcbảnđồ địachính 92

4.17 Giấychứngnhậnquyền s ử dụng đấtnôngnghiệpsau d ồ n diền đ ổ i thửa cần cấp đổi tại tỉnhNamĐịnh 93

4.18 Kếtquảcấpđổigiấychứngnhậnquyềnsửdụngđấtnôngnghiệpsaudồn

điền đổi thửa đến 2017 tại tỉnhNam Định 94

4.19 Đánhg i á c ủ a người d â n v ề côngtáccấp đ ổ i g i ấ y chứng nhận qu yề n sử dụngđất 96

4.20 Kếtq u ả th ực hi ện h ỗ tr ợ đ ể bả ov ệv àp há t t r i ể n đ ất t r ồ n g lúat h e o gi ai đoạn2015-2017 98

4.21 Kinh phí dành cho công tác cấp đổi giấy chứng nhần quyền sử dụngđ ấ t sau dồn điền đổi thửa tại tỉnhNam Định 99

4.22 Đánh giá của cán bộ về kinh phí thực hiện cấp đổi giấy chứng nhận vàmột số công việcliên quan 100

4.23 Quy hoạch các vùng sản xuất nông nghiệp tại tỉnh Nam Định sau dồnđ i ề n đổi thửa 101

4.24 Đánhgiácủacánbộvềviệcthựchiệntheoquyhoạch,kếhoạchcácvùng sảnxuất 102

4.25 Diễnbiếnsốlượngvàquymôdiện tíchcánhđồnglớntrênđịabàntỉnh NamĐịnh 105

4.26 Kết quả điều tra nông hộ tham gia cánh đồng lớn và vùng sảnxuất tậptrung 106

4.27 Mộts ố c h ỉ t i ê u t ư ơ n g qu an v ớ i q u y môđ ấ t n ô n g n g h i ệ p t h a m g i a c á n h đồng lớn của các hộ điều tra phân theo2 vùng 108

4.28 Tỷlệhộsửdụngmáycơgiớihóanôngnghiệptrướcvàsaudồnđiềnđổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa tỉnhNam Định 110

4.29 Một số chỉ tiêu tương quan củatỷlệ diện tích được cơ giới hóa sảnxuất phân theo vùng 111

4.30 Đánh giá của người dân về hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp sau dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đấttrồnglúa 113

4.31 Một số chỉ tiêu tương quan đến chất lượng cơ sở hạ tầng phântheo vùng 114

4.32 Một số mô hình liên kết sản xuất - tiêu thụ nông sản ở tỉnhNamĐịnh 116

4.33 Kết quả điều tra về hình thức và phương thức tiêu thụnôngsản 117

4.34 Mộtsố c h ỉ t i ê u v ề t ươ ng quan g i á t rị sả n p h ẩ m h à n g hóati êu t h ụ t r o n g năm của hộ với các yếu tố về chính sách đất đai tỉnhNamĐịnh 117

4.35 Mộts ố m ô h ì n h c h u y ể n đ ổ i s ử d ụ n g đ ấ t p h ổ b i ế n v ù n g n ộ i đ ồ n g t ỉ n h

NamĐịnh 119

4.36 Một số mô hình chuyển đổi sử dụng đất tiểu vùng ven biển tỉnh Nam Định 120

4.37 Một số chỉ tiêu tương quan số kiểu sử dụng đất của nông hộ vùng nội đồng 121

4.38 Một số chỉ tiêu tương quan số kiểu sử dụng đất của nông hộ vùng ven biển 122

4.39 Hiệu quả một số kiểu sử dụng đất vùng nội đồng tỉnhNam Định 124

4.40 Hiệu quả một số kiểu sử dụng đất vùng ven biển tỉnhNamĐịnh 126

4.41 So sánh giá trị ngày công các kiểu sử dụng đất vùngnội đồng 128

4.42 So sánh giá trị ngày công các kiểu sử dụng đất vùngven biển 129

4.43 Một số chỉ tiêu môi trường trong nông nghiệp của tỉnhNamĐịnh 131

4.44 Một số chỉ tiêu tương quan đến thu nhập của các nông hộ vùng điều tra (phân theo các LUT sửdụngđất) 133

4.45 Kết quả theo dõi mô hình chuyển đối sử dụng đấtnôngnghiệp 137

DANH MỤC HÌNH

2.1 Sơ đồ nghiên cứu củađề tài 51

3.1 Sơ đồ phân vùng tỉnhNamĐịnh 54

3.2 Các huyện đại diện địa bànnghiêncứu 55

4.1 Sơ đồ ví trí tỉnhNam Định 61

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

4.1 Cơ cấu nhóm đấtnôngnghiệp 664.2 Thực trạng bản đồ địa chínhđến 2017 914.3 Tỷ lệ cấp giấy chứng nhậnđến 2017 95

TRÍCH YẾU LUẬN ÁN

Họ tên NCS: Nguyễn Tuấn Hùng

Tên luận án: Nghiên cứu ảnh hưởng của một số chính sách đất đai đến quản lý và sử

dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định

Chuyên ngành: Quản lý đất đai; Mã số:

9.85.01.03Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nông

nghiệp Việt NamMục đích nghiên cứu của luận án

Đánh giá ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổiđất trồng lúa (chuyển đất trồng lúa sang các mục đích nông nghiệp khác và chuyển đổi

cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa) đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàntỉnh Nam Định Trên cơ sở kết quả đánh giá này, đề xuất một số giải pháp nhằm tăngcường ảnh hưởng tích cực của hai chính sách đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệpcủa tỉnh Nam Định

Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp: thu thập số liệu đã được công bố

từ các cơ quan nghiên cứu, Sở, ban, ngành trong tỉnh, các đơn vị có liênquan

- Phương pháp chọn điểm nghiên cứu: Chọn 3 huyện đại diện cho 2 tiểu vùng đểđiều tra số liệu sơ cấp: Nam Trực, Ý Yên (vùng nội đồng), Hải Hậu (vùng venbiển)

- Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu sơ cấp: Phỏng vấn 1.050 hộ của 3 huyệnđại diện theo bộ câu hỏi soạn sẵn Phỏng vấn bằng phương pháp KIP 150 cán bộ quản lýNhà nước, cán bộ chuyên môn có liên quan

- Phương pháp xử lý và phân tích số liệu: sử dụng Thang đo Likert theo 5 mức

độ đánh giá ảnh hưởng của 2 chính sách đến quản lý đất nông nghiệp; Dùng phươngpháp bình phương nhỏ nhất OLS (Ordinary Least Square) để phân tích ảnh hưởng của 2chính sách đối với sử dụng đất nôngnghiệp

- Phương pháp đánh giá hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp: Đánh giá hiệu quả sửdụng đất nông nghiệp qua các mặt: kinh tế, xã hội, môitrường

nghiệp ngày càng thu hẹp Những năm qua, tỉnh Nam Định duy trì tốc độ tăng trưởngkinh tế cao; cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực; Thu nhập bình quân đầu người nhữngnăm qua liên tục được cải thiện.

- Chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đã có những ảnhhưởng đến quảnlývà sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàntỉnh

Về quản lý đất nông nghiệp: Hệ thống BĐĐC của địa phương được đo vẽ hoặcchỉnh lý lại nên cóchấtlượng cao, công táccấpđổiGCNQSDĐđược quantâmgiúpchoviệcquản lý thửađấtchặtchẽ,đồng thờigiúpđịa phương tiếnhànhcông tác quy hoạchNTMrấtthuận tiện Công tác quyhoạchvùngsảnxuấtnôngnghiệptậptrung tại các địaphương được đẩy mạnh, các vùng sản xuấttậptrung hìnhthành.Bêncạnhviệcthựchiệnchínhsáchđấtđai, địa phươngcòncó những

hộ nôngdân

Bên cạnh những ảnh hưởng tích cựcđếncông tácquảnlý và sử dụng đất, trongquátrìnhthựchiện, cònmột sốhạn chế sau:Tiến độ thực hiện công tác đođạc,cấpGCNQSDĐcũngnhưkinhphíthựchiệnchínhsáchcònchậm.Nhiềunơichưathựchiện tốtviệc chuyển đổi cơ cấu cây trồngtheophương án đã đềra.Việc hìnhthànhnhữngvùngchuyên canhnhằm hợptácvới doanhnghiệptổchứcsản xuất hàng hóa chưa nhiều.Trình tự thủ tục và triển khai thực hiện chính sách còn có những bất cập như thủ tụcgiấy tờ, hành chính, tính minh bạch, mâu thuẫn quyền lợi về chuyển đổi đấtđai

Một số giải pháp chủ yếu để tăng ảnh hưởng tích cực của 2 chính sách đối vớiquản lý và SDĐ nông nghiệp trên địa bàn tỉnh là: Giải pháp hoàn thiện chính sách đấtnông nghiệp; Giải pháp về tổ chức thực hiện chính sách đất nông nghiệp; Giải pháp vềquản lý đất nông nghiệp; Giải pháp về sử dụng đất nông nghiệp; Giải pháp về đầu tư, tàichính và thị trường nông sản

THESIS ABSTRACT

PhD Candidate:Nguyen Tuan Hung

Thesis title:Studying the effects of land policies on management and use of

agricultural land in Nam Dinhprovince

Materials and Methods

- Method of collecting secondary data: collecting published data from researchagencies, departments, offices in the province and relatedorganizations

- Method of selecting study sites: selecting 3 districts representing for 2 regions to survey primary data including: Nam Truc, Y Yen (dental area) and Hai Hau(coastalarea)

sub Method of collecting primary data: interviewing 1,050 households in 3representative districts according to the prepared questionnaires Interviewing 150 Statemanagement staff and relevant professionals by KIPmethod

- Method of processing and analyzing data: using Likert scale according to 5levels of assessing the impact of 2 policies on agricultural land management; UsingOLS (Ordinary Least Square) method to analyze the impact of two policies onagricultural landuse

- Method of evaluating the efficiency of agricultural land use: Evaluating theefficiency of agricultural land use in the following aspects: economy, society,environment

- Expert method

- Model - based trackingmethod

Main findings and conclusions

- Nam Dinh province has potential in natural conditions and tradition ofagriculturald e v e l o p m e n t H o w e v e r , N a m D i n h i s s t i l l a d e n s e l y p o p u l a

t e d p r o v i n c e

with a narrowing of agricultural land In recent years, Nam Dinh province hasmaintained a high economic growth rate; economic structure shifted positively; Incomeper capita has been continuously improved over the years.

- The policy of land consolidation and agricultural land conversion has hadimpacts on the management and use of agricultural land in theprovince

Regarding the management of agricultural land: The system of local cadastralmap was newlymeasuredorrevised withhighquality,paying attentionintheissuanceoflanduserightcertificateshelpedtomanagethelandcloselyaswellashelpingtheprovinceto carryouttheplanningof newruralcommuneinaconvenient way.Theworkonagriculturallanduseplanningin thelocalitieshasbeen promoted withconcentratedproductionareas In additiontoimplementing landpolicies,theprovince also hasfinancialpoliciessuch aspoliciestosupportrice landprotection,supportinlanduseandagricultural production,etc

Regarding the use of agricultural land: Analysis of 5 affecting factors (Area afterincremental change / conversion; Number of land use types; Community awareness inpolicies and procedures for implementing policies; Position of land) with land usecriteria shows that the consolidation and exchange of agricultural land has promoted theformation of concentrated production areas and large fields; mechanization rate inagricultural production increased; creating the stability and sustainability of the marketfor agricultural products; promoting comparative advantages and diversifying land usetypes; improving the efficiency of agricultural land use and farmers‟ income

However,themeasurement workandgrantingland userightcertificatesarestillslow.Funding for policy implementation is still slow.Manyregionshavenotdonewell thecroprestructuringaccordingtotheproposed plan Thereisnot muchinthe planningofimplementingspecialized areastocooperate withenterprisestoorganizegoodsproduction.Procedures and policy implementation also have inadequacies such aspaperwork, administration, transparency, conflicts of interest on land conversion, etc

Some key solutions to increase the positive impact of the two policies on themanagement and use of agricultural land in the province are: Solutions to improveagricultural land policy; Solution on organizing the implementation of agricultural landpolicy; Solutions for agricultural land management; Solutions for agricultural land use;Solutions for investment, finance and agricultural markets

PHẦN 1 MỞ ĐẦU

1.1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀTÀI

Đất đai là nguồn tài sản lớn của quốc gia, là tư liệu sảnxuấtđặc biệt, làđiềukiệntối thiểu đảm bảo cho quá trình tái sản xuất giúp xã hội tồn tạivàpháttriển.Việcđổi mới trong chính sách đất đai trong những năm qua đã đưađến những kết quả tích cực, góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển Tổng sản phẩmtrong nước (GDP) tăng trưởng trung bình 7,4 trong những năm 1990 và 6,8 trongnhững năm2000.ĐiềunàyđãgópphầnlàmtăngGDPbìnhquânđầungườithựctếlên3 lầntrong vòng hai thậpkỷ,tăng trưởng 5,7 trong những năm 2010-2014, đây làmứckhácaosovớihầuhếtcácnềnkinhtếmớinổi(TổchứchợptácvàPháttriểnkinhtế

OECD, 2015) Chính sách đất đai có tầm quan trọng thiếtyếuđối với tăng trưởngbềnvững,quản trịquốcgia hiệu quả, phúc lợi và các cơ hội kinh tế mởracho ngườidân (Ngân hàng Thế giới, 2004) Chính sách đất đai từ năm 1988 đến nay đãđược sửa đổi, bổ sung, hướng tới đầy đủ các mặt kinh tế, chính trị xã hội, bảođảm an ninh lương thực quốc gia và môi trường sinh thái Nghị quyết Đại hội VI(1986) và các nghị quyết Bộ Chính trị Khóa VI (năm 1998) cũngnhấn mạnhtheohướng coi trọng vị trí đặc biệt của nôngnghiệp,chủ trương đổi mới cơchếquảnlýtrongcáchợptácxãnôngnghiệp,pháthuytriệtđểvaitròchủđộngcủahộnôngdân.Nghị quyết Số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 về tiếp tục đổi mới chínhsách, phápluậtvề đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổimới.Thể chế hóachính sách đất đai của Đảng, pháp luật đất đai từ Luật Đất đai 1987 đếnLuậtĐấtđai 2013 đã từng bước được hoàn thiện theo hướng mở rộng các quyền sử dụngđất cho hộ gia đình cá nhân, mở rộng thời hạn sử dụng đất và hạnmứcnhậnchuyểnquyềnsửdungđất,khuyếnkhích,tạođiềukiệntậptrung,tíchtụ ruộngđất

Trong những năm gần đây, quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa diễn

ra với tốc độ nhanh, diện tích đất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp Bên cạnh đó

là một loạt vấn đề có tính thời sự cần phải xem xét như biến đổi khí hậu, an ninhlương thực, xây dựng nông thôn mới Nhiệm vụ đặt ra cho ngành sản xuất nôngnghiệp là đạt được hiệu quả kinh tế tối ưu trên một đơn vị diện tích nhưng phảiđảm bảo an sinh xã hội và bảo vệ môi trường Sản xuất nông nghiệp phải theohướngnôngnghiệptậptrung,quymôlớn,ứngdụngcôngnghệcao.Mộttrong

những yêu cầu tiên quyết để đạt được mục tiêu trên là chính sách đối với đấtnông nghiệp cũng cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu củathực tiễn Để ứng dụng được công nghệ cao trong sản xuất, giảm chi phí thì cầnphải có những chính sách liên quan đến dồn điền đổi thửa, tích tụ, tập trung đấtđai Số liệu điều tra trên 508 mảnh của 188 nông hộ trên miền bắc Việt Nam chothấy số mảnh ruộng của một hộ tăng lên có ảnh hưởng ngược chiều đốivớinăngsuất cây trồng Ngoài ra, nó còn làm tăng chi phí sử dụng lao động gia đình vàcác chi phí khác (Sally và cs., 2007) Để tăng hiệu quả kinh tế trên một đơn vịdiện tích đất nông nghiệp thì phải có các chính sách chuyển đổi cây trồng kémhiệu quả sang các loại cây trồng mang lại hiệu quả cao hơn; ngoài ra còn cần cácchính sách hỗ trợ về cơ sở hạ tầng, lao động, tín dụng, thị trường tiêu thụ sảnphẩm, giống, phân bón… Chính vì vậy, có thể khẳng định trong các chính sáchđối với đất nông nghiệp, chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổiđất trồng lúa (chuyển đất trồng lúa sang các mục đích nông nghiệp khác vàchuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa/chuyển đổi linh hoạt đất lúa) là cácchính sách quan trọng nhằm đưa sản xuất nông nghiệp phát triển theo hướng hiệuquả và bềnvững.

Nam Định là tỉnh nằm ở phía nam châu thổ sông Hồng, có 3 mặt tiếp giápvới các tỉnh Hà Nam, Thái Bình, Ninh Bình và một mặt giáp biển Đông TỉnhNam Định có tổng diện tích tự nhiên là 166.854,02 ha, trong đó có 112.692,02 hađất nông nghiệp (chiếm 67,54)(UBND tỉnh Nam Định, 2018c) Diện tích đấtnông nghiệp bình quân đầu người thấp (chỉ đạt 608 m2/người) Việc giao đấtnông nghiệp trên địa bàn tỉnh cho các hộ dân sản xuất được thực hiện theo Nghịđịnh 64/NĐ-CP năm 1993 của Chính phủ với phương châm có gần, có xa, có tốt,

có xấu; số lượng đất nông nghiệp của hộ nhiều hay ít phụ thuộc vào số nhân khẩucủa mỗi hộ và diện tích đất nông nghiệp của từng địa phương Với kết quả giaođất nông nghiệp cho các hộ dân như trên, hộ có số thửa ít nhất là 1 và nhiều nhất

là 20 gây nhiều khó khăn trong sản xuất Nhằm khắc phục tình trạng manh múnđất đai, Ban chấp hành Đảng bộ tỉnh Nam Định đã có chủ trương dồn điền đổithửa trên phạm vi toàn tỉnh Cho đến nay, việc dồn điền đổi thửa tại Nam Định

đã được thực hiện với 2 giai đoạn: 2002 - 2004 và 2011 - 2015 Kết quả của côngtác dồn điền đổi thửa đã tạo điều kiện cho người dân thực hiện chuyển đổi đấttrồng lúa, là cơ sở hình thành các vùng sản xuất hàng hóa, làm tăng hiệu quả sửdụngđất,tăngthunhậpchocácnônghộvàcónhữngchuyểnbiếntích cựcvề

môi trường trong sản xuất.

Tuy nhiên, ngoài những tác động tích cực nêu trên, việc dồn điền đổi thửa

và chuyển đổi cơ cấu cây trồng cũng có những hạn chế trong quá trình thực hiệnnhư: một số địa phương chưa nhận thức đầy đủ về lợi ích của công tác dồn điềnđổi thửa làm ảnh hưởng đến phong trào; có địa phương lập phương án dồn đổinhưng chưa có sự thống nhất của người dân; một số vấn đề tiêu cực xảy ra trongquá trình dồn đổi ruộng đất; việc đo đạc cấp GCNQSDĐ cho người dân cònchậm; chuyển đổi cơ cấu cây trồng tự phát dẫn đến tình trạng sản xuất theophong trào, phá vỡ quy hoạch; phát sinh một số vấn đề cần giải quyết trongchuyển đổi cơ cấu cây trồng mà văn bản pháp luật chưa đề cập tới… Chính vìvậy, việc nghiên cứu ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chính sáchchuyển đổi đất trồng lúa (chuyển đất trồng lúa sang các mục đích nông nghiệpkhác và chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa/chuyển đổi linh hoạt đấtlúa) đến việc quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định làrất cầnthiết

1.3 ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊNCỨU

1.3.1 Đối tƣợng nghiêncứu

- Hai chính sách có ảnh hưởng lớn đến quản lý và sử dụng đất nôngnghiệp tỉnh Nam Định: chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổiđất trồnglúa

- Hộg i a đ ì n h , c á n h â n s ử d ụ n g đ ấ t n ô n g n g h i ệ p t r ê n đ ị a b à n t ỉ n h N a mĐịnh

1.3.2 Phạm vi nghiêncứu

- Phạm vi không gian:Đề tài nghiên cứu tại tỉnh Nam Định, chọn 3 huyện

Nam Trực, Ý Yên (đại diện vùng nội đồng), huyện Hải Hậu (đại diện vùng venbiển) làm điểm nghiêncứu

Phạm vi thời gian:Số liệu thứ cấp được tổng hợp trong giai đoạn 2010

-2017 Điều tra kinh tế hộ về tình hình sử dụng đất được thực hiện năm2015

- Phạm vi nội dung: Đề tài lựa chọn 2 chính sách dồn điền đổi thửa và

chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định.Trong đó, ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồnglúa đến quản lý đất nông nghiệp được đánh giá theo 4 nội dung gồm: (i) công tácchỉnh lý bản đồ địa chính; (ii) công tác đăng ký đất đai và cấp GCNQSDĐ; (iii)

hỗ trợ tài chính (kinh phí hỗ trợ bảo vệ và phát triển đất trồng lúa và kinh phí cấpđổi GCNQSDD sau DĐĐT); (iv) công tác quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp.Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến sửdụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định được đánh giá theo 6 nội dung gồm: pháttriển các vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn; phát triển cơ giới hóa; (iii) đầu

tư phát triển hệ thống CSHT phục vụ sản xuất nông nghiệp; (iv) hình thức vàphương thức tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp; (v) đa dạng hóa kiểu SDĐ, phát huylợi thế so sánh; (vi) Hiệu quả sử dụngđất

1.4 NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬNÁN

- Xác địnhđượcảnhhưởngcủachính sáchdồnđiềnđổi thửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa đến quảnlýđấtnông nghiệp tỉnhNam Địnhthôngqualượnghóa mộtsốtiêuchí,nộidungquảnlýNhànướcvềđấtđai

- Xác địnhđượcảnhhưởngcủachính sáchdồnđiềnđổi thửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa đến sử dụng đất nôngnghiệp tỉnhNamĐịnhbằngcáchsử dụng phương trìnhhồi quy đa biến Yi= α0+ α1iX1 + α2iX2 + α3iX3 + α4iX4 + α5iX5 để phân tích mốitương quan giữa việc thực hiện chính sách đất đai DĐĐT và chuyển đổi đất trồnglúa đến sử dụng đất nông nghiệp tỉnh NamĐịnh

1.5 Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀTÀI

1.5.1 Ý nghĩa khoahọc

Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần bổ sung và làm sáng tỏ cơ sởkhoa học cho việc đánh giá ảnh hưởng của chính sách DĐĐT và chuyển đổi đấttrồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp, làm cơ sở cho đổi mới và hoànthiện chính sách đất đai ở nước ta

1.5.2 Ý nghĩa thựctiễn

quảnlýthamkhảotrongquá trình xây dựng và hoạch địnhchínhsách đất đailiênquanđếncôngtácdồnđiềnđổithửavàchuyểnđổiđấttrồnglúa

- Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao hiệu quả quản lý vàsửdụngđất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh NamĐịnhvà các địa phương có điềukiệntươngđồng

PHẦN 2 TỔNG QUAN TÀILIỆU

2.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ẢNH HƯỞNG CỦA CHÍNH SÁCH

ĐẤTĐAIĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT NÔNGNGHIỆP

2.1.1 Đất nông nghiệp và vai trò của đất nôngnghiệp

2.1.1.1 Khái niệm về đất nôngnghiệp

- Khái niệm về đất: Ngay từ xa xưa, trong quá trình lao động sản xuất, conngười đã có những hiểu biết nhất định về đất Đô-cu-trai-ep (1886) đã đưa ra kháiniệm về đất Theo ông, đất là một thể tự nhiên được hình thành do tác động tổnghợp của 5 yếu tố: khí hậu, sinh vật, đá mẹ, địa hình và tuổi địa phương (dẫn theoCao Liêm và cs., 1975)

Wiliam cũng đưa rakhái niệmvềđấttheo hướnggắn vớicâytrồng.Theoông, đấtlàlớpmặttơi xốp của lục địacókhảnăngsản xuấtranhữngsảnphẩmcủa cây trồng Cũng theo Wiliam, độ phì của đất là khả năng cung cấp cho câytrồng nước, thức ăn, khoáng chất và các yếu tố cần thiết khác để cây trồng sinhtrưởng và phát triển bình thường (dẫn theo Ngô Đức Cát,2000)

Theo FAO (1976), đất đai (land) được nhìn nhận là một nhân tố sinh thái.Với khái niệm này, đất đai bao gồm tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của

bề mặt trái đất có ảnh hưởng nhất định đến tiềm năng và hiện trạng sử dụng đất.Đất theo nghĩa đất đai bao gồm: khí hậu, dáng đất, địa hình địa mạo, thổ nhưỡng,thuỷ văn, thảm thực vật tự nhiên bao gồm cả rừng, cỏ dại trên đồng ruộng, độngvật tự nhiên, những biến đổi của đất do các hoạt động của conngười

Trong Hội nghị quốc tế về môi trường ở Rio de Janerio, Brazil năm 1992,

về mặt thuật ngữ khoa học được hiểu theo nghĩa rộng, đất đai là “diện tích cụ thểcủa bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngaytrên và dưới bề mặt đó, bao gồm: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặtnước (hồ, sông, suối, đầm lầy), các lớp trầm tích sát bề mặt, cùng với nước ngầm

và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cưcủa con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại

để lại (san nền, hồ chứa nước, đường xá, nhà cửa…) (FAO, 1993)

Về phương diện luật pháp, theo Luật Đất đai Việt Nam năm 1993 “Đất đai

là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phầnquan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư,

xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng; Trải quanhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệđược vốn đất đai như ngày nay” (Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam,

1993 Căncứ vào mụcđíchsửdụng,đất đai được chiathành3nhóm:đấtnôngnghiệp,đất phi nôngnghiệp,đất chưa sửdụng Trongđó, nhóm đấtnông nghiệpgồm:Đấttrồngcâyhàng năm (đấttrồnglúavàđất trồngcâyhàngnămkhác); Đấttrồngcâylâunăm;Đấtrừngsảnxuất;Đất rừngphònghộ; Đất rừngđặcdụng;Đấtnuôitrồngthủysản;Đất làmmuối;Đất nôngnghiệp khác (Quốchội nướcCộnghoàXHCNViệtNam,2013)

Đất đai có đặc điểm là: vị trí cố định, diện tích có hạn, độ phì có thể tănglên nếu sử dụng hợp lý cho nên trong sản xuất nông nghiệp cần phải: (a) Quản lýđất đai một cách chặt chẽ theo luật định; (b) Phân loại đất đai một cách chínhxác; (c) Bố trí sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp một cách hợp lý; (d) Thựchiện chế độ canh tác thích hợp để tăng năng suất đất đai, giữ gìn và bảovệtàinguyên đất (Phạm Vân Đình và cs., 1997).Như vậy,đấtnông nghiệpcó sựkhácbiệtrõrệtvớicác loạiđất khác,nó cóvai tròquan trọng trongsựphát triển ngànhnôngnghiệp,là tư liệusảnxuất đặcbiệt,làthành phần quan trọngcủamôi trườngsống,lànơitạoragiátrịsảnxuấtvàthunhậpcủacáchộdân

2.1.1.2 Vai trò của đất nôngnghiệp

Đất đai luôn là tư liệu sản xuất đặc biệt vô cùng quý giá của mỗi quốc gia.Đất đai nói chung và đất sản xuất nông nghiệp nói riêng, là tư liệu sản xuất trựctiếp không thể thay thế, bởi tất cả các sản phẩm nông nghiệp đều được hình thành

từ đất Năng suất cao hay thấp phụ thuộc vào sự phù hợp giữa cây trồng và tínhchất của đất (Vũ Năng Dũng, 2015)

Có thể thấy, đất đai đóng vai trò quyết định đến sự tồn tại và phát triển của

xã hội loài người, là cơ sở tự nhiên, là tiền đề của mọi quá trình sản xuất Đất đaivừa là đối tượng lao động vừa là tư liệu lao động trong quá trình sản xuất nôngnghiệp Đất đai là đối tượng lao động bởi lẽ nó là nơi để con người thực hiện cáchoạt động của mình tác động vào cây trồng, vật nuôi để tạo ra sản phẩm Bêncạnh đó, đất đai còn là tư liệu lao động thông qua việc con người đã biết lợi dụngmột cách ý thức các đặc tính tự nhiên của đất như lý học, hóa học, sinh vật học

và các tính chất khác để tác động và giúpcâytrồng tạo nên sảnphẩm

Đất đai là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống (TrầnQuang Toản, 2013) tạo nên môi trường sống cho người, động vật, thực vật, vi

sinh vật Với tính chất đặc thù, đất đai cũng tác động không nhỏ vào quá trìnhsinh trưởng, phát triển của sinh vật thông qua đất nhằm đạt được những lợi íchcủa cá nhân và xã hội Với sinh vật, đất đai không chỉ là môi trường sống mà nó

là nơi cung cấp nguồn dinh dưỡng cho cây trồng Chất lượng đất quyết định năngsuất và sản lượng của cây trồng Nếu sử dụng đất không hợp lý sẽ làm ảnh hưởngđến môi trường sống, làm mất cân bằng hệ sinh thái đất và ảnh hưởng đến sựsinh trưởng phát triển của sinh vật, thực vậtsống

2.1.2 Quản lý và sử dụng đất nôngnghiệp

2.1.2.1 Quản lý đất nôngnghiệp

Quản lý đất đai là một khái niệm đa nghĩa Theo nghĩa rộng, quản lý đấtđai bao hàm cả việc bảo vệ lẫn việc kiểm soát sử dụng đất đai sao cho đất đaiphục vụ con người tốt nhất trong hiện tại và tương lai Theo nghĩa này, quản lýđất đai bao gồm nhiều việc như bảo vệ lãnh thổ chủ quyền quốc gia, chống lạimọi sự xâm phạm; kiểm kê, đo vẽ, lập bản đồ địa chính; phân bổ đất đai cho cácngành, nghề lĩnh vực khác nhau; sử dụng đất đai hiệu quả, bền vững; tổ chứckhông gian trên đất một cách hợp lý, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụngđất, phong tục, vùng miền; khuyến khích đầu tư vào đất và bảo vệ đất Quản lýđất đai theo nghĩa hẹp là công việc của ngành quản lý đất đai trong lĩnh vực quản

lý nhà nước Theo nghĩa này, quản lý đất đai là quá trình thu thập, điều tra mô tảnhững tài liệu chi tiết về thửa đất; xác định hoặc điều chỉnh các quyền và cácthuộc tính khác của đất; lưu giữ, cập nhật và cung cấp những thông tin về sở hữu,giá trị, sử dụng đất cũng như các nguồn thông tin khác liên quan đến thị trườngbất động sản và giao dịch có tính thị trường về đất đai Tùy theo quy định của cácquốc gia khác nhau, hệ thống quản lý đất đai có thể bao gồm những đối tượng,đơn vị cơ bản khác nhau, nhưng dù ở nước nào thì thửa đất vẫn là đối tượng quản

lý cơ bản nhất, phổ biến nhất (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012) Như vậy, có thểthấy, quản lý đất nông nghiệp là công việc của cơ quan quản lý Nhà nước về đấtnông nghiệp, cụ thể là: quản lý chi tiết về thông tin thửa đất nông nghiệp (vị trí,diện tích, chủ sử dụng, loại đất nông nghiệp…), xác định hoặc điều chỉnh câcquyền của đất và chủ sử dụng, tình hình sử dụng đất…

Theo Luật Đất đai năm 2013, quy định công tác quản lý nhà nước về đấtđai bao gồm các nội dung sau: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý,

sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; Xác định địa giới hành chính,lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; Khảo sát, đo

đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sửdụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; Quản lýquy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,chuyển mục đích sử dụng đất; Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thuhồi đất; Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhậnquyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Thống

kê, kiểm kê đất đai; Xây dựng hệ thống thông tin đất đai; Quản lý tài chính về đấtđai và giá đất; Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sửdụng đất; Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quyđịnh của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Phổ biến,giáo dục pháp luật về đất đai; Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếunại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai; Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai(Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam,2013)

Như vậy, quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất nông nghiệp nóiriêng là tổng hợp các hoạt động của cơ quan Nhà nước về đất đai Hoạt động nàybao gồm việc nắm và quản lý tình hình sử dụng đất đai, việc phân bố đất đai vàocác mục đích sử dụng theo chủ trương của Nhà nước và việc kiểm tra, giám sátquá trình sử dụng đất

2.1.2.2 Sử dụng đất nôngnghiệp

a Một số khái niệm liênquan

Sử dụng đất nông nghiệp:là hành vi lấy đất kết hợp với sức lao động, vốn

để sản xuất nông nghiệp tạo ra lợi ích,tùyvào mức độ phát triển kinh tế, xã hội, ýthức của loài người về môi trường sinh thái được nâng cao, phạm vi sử dụng đấtnông nghiệp được mở rộng ra các mặt sản xuất, sinh hoạt, sinh thái (Nhan ÁiTĩnh,1999)

Hệ thống sử dụng đất:Hệ thống sử dụng đất là một loại SDĐ cụ thể thực

hiện trên một đơn vị đất đai và liên quan đến đầu tư, thu nhập và khả năng cải tạo(FAO, 1983) Sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp phản ánh các hoạt độngkhác nhau như các hệ thống (Land Use System - LUS) Những hệ thống SDĐnhư trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, lâm nghiệp… có mối quan hệ chặtchẽ với các yếu tố liên quan đến sản xuất như kỹ thuật công nghệ, điều kiện tựnhiên, kinh tế - xã hội, tổ chức sản xuất, thị trường (Tôn Thất Chiểu và ĐỗĐình Thuận,1998)

Loại sử dụng đất đai chính:Đất đai có nhiều phương thức sử dụng (Đào

Châu Thu và Nguyễn Khang, 2002): sử dụng trên cơ sở sản xuất trực tiếp (làmđất canh tác để trồng trọt, làm đồng cỏ, trồng rừng lấy gỗ ); sử dụng trên cơ sởsản xuất gián tiếp (như làm bãi chăn thả, chuồng trại chăn nuôi); sử dụng vì mụcđích bảo vệ (chống suy thoái đất, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ các loài quýhiếm) Các hình thức SDĐ vừa nêu được coi như là loại sử dụng đấtchính

Loại sửdụngđấtvàkiểu sử dụng đất(LandUseType-LUT):Loại sửdụng đấtđai

là bứctranhmô tả thựctrạngSDĐcủamột vùngvớinhững phươngthứcquảnlý sảnxuấttrong cácđiềukiệntựnhiên, kinhtế- xãhội vàkỹthuật đượcxácđịnh (Đào ChâuThuvàNguyễn Khang, 2002).Cácthuộc tính loạiSDĐbao gồmquytrìnhsảnxuất,cácđặctínhvềquản lýđất đai nhưkỹthuậtcanhtác,sức kéotronglàmđất,đầutưkỹthuậtvàcácđặctínhvềkinhtế- xãhội như địnhhướngthịtrường,vốn,laođộng,vấnđề sởhữu đấtđai Có thể liệt kê một số loại SDĐ trong nông nghiệpkhá phổ biến hiện nay như: chuyên để trồng lúa; chuyên màu; lúa - màu; cây lâunăm; đất đồng cỏ; đất lâm nghiệp; nuôi trồng thuỷsản

Cánh đồng lớn: là cách thức tổ chức sản xuất trên cơ sở hợp tác, liên kết

giữa người nông dân với doanh nghiệp, tổ chức đại diện của nông dân trong sảnxuất gắn với chế biến và tiêu thụ nông sản trên cùng địa bàn, có quy mô ruộngđất lớn, với mục đích tạo ra sản lượng nông sản hàng hóa tập trung, chất lượngcao, tăng sức cạnh tranh của nông sản trên thị trường nhằm nâng cao hiệu quảsản xuất, tăng thu nhập cho nông dân và các đối tác tham gia (Chính phủ,2013)

Vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung: Là vùng sản xuất tập trung

của một hay một nhóm sản phẩm nông nghiệp cùng loại có quy mô phù hợp vớitừng loại hình sản xuất và điều kiện của mỗi địa phương, tuân thủ các quy địnhcủa Nhà nước về an toàn thực phẩm, an toàn dịch bệnh, bảo vệ môi trường, cóliên kết gắn sản xuất với tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp (Chính phủ, 2018)

Hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp:Một cách tổng quát, hiệu quả được

hiểu là sự phản ánh mối tương quan giữa giá trị thu về với nguồn lực đã bỏ ra, cóthể đo bằng giá trị tuyệt đối hay tương đối Với quan điểm phát triển hiện đại,hiệu quả còn cần được đánh giá một cách toàn diện trên 3 góc độ đó là kinh tế, xãhội và môi trường (Lê Thanh và Trần Huệ Chi, 1993) Về phương diện kinh tế,hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp phản ánh mức độ sinh lời của nguồn lực đấtđainhưtạorathunhập,lợinhuậntrênđơnvịdiệntíchđấttrongchukỳsảnxuất

nhất định; Về phương diện xã hội, hiệu quả sử dụng đất phản ánh mức độ giảiquyết những vấn đề xã hội như xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, nângcao dân trí Ngày nay, khi đất đai ngày càng thu hẹp, hiệu quả xã hội còn mang

ý nghĩa tiết kiệm đất nông nghiệp;Vềhiệuquảmôi trường, chínhlàthôngqua sửdụngđất,góp phần cảithiện chất lượngđất đai, nâng cao độphì,giảm xóimònvàtăngđộ chephủ củađất

b Xu hướng phát triển nôngnghiệp

Đất đai luôn là tư liệu sản xuất đặc biệt vô cùng quý giá của mỗi quốc gia.Đất đai nói chung và đất sản xuất nông nghiệp nói riêng là tư liệu sản xuất trựctiếp không thể thay thế, bởi tất cả các sản phẩm nông nghiệp đều được hình thành

từ đất (Vũ Năng Dũng, 2015) Tuy nhiên, đất nông nghiệp đang đứng trước nguy

cơ bị thoái hóa, ô nhiễm chưa từng có do hoạt động phát triển kinh tế của conngười, do phá rừng, do tác động của biến đổi khí hậu toàn cầu nhiều diện tíchđất bị hoang mạc hóa, sa mạc hóa (Vũ Năng Dũng, 2015) Không ít quốc gia đãthúc đẩy sản xuất tới mức nếu cứ tiếp tục duy trì các biện pháp chăn nuôi và canhtác như hiện nay, thì có thể sẽ xuất hiện trạng thái không thể tiếp tục tăng trưởngđược nữa Điều đó đòi hỏi các quốc gia phải tính đến việc lựa chọn một mô hìnhphát triển nông nghiệp theo hướng bảo tồn được môi trường, nghĩa là việc tiếptục tăng trưởng các hoạt động sản xuất nông nghiệp không dẫn tới giảm năngsuất trong tương lai gần (Chu Tiến Quang và Lê Xuân Đình, 2007) Do vậy, đểhạn chế được những tại họa này con người cần có cách thức sử dụng đất nôngnghiệp hợp lý và bền vững Việc sử dụng đất hiệu quả và bền vững được đặt ranhư một yêu cầu tất yếu (Lê Thái Bạt và Phạm Quang Khánh,2015)

Trên thế giới, mặc dù phát triển sản xuất nông nghiệp của các nước khônggiống nhau nhưng hầu hết các nước đều coi nông nghiệp là cơ sở, nền tảng của

sự phát triển Khi dân số ngày một tăng nhanh thì nhu cầu lương thực, thực phẩm

là một sức ép rất lớn đối với SDĐ nông nghiệp Trong khi đó, quỹ đất nôngnghiệp lại có xu hướng giảm do chuyển sang các mục đích phi nông nghiệp, đểđảm bảo an ninh lương thực con người phải tăng cường các biện pháp khai thác,khai hoang đất đai phục vụ cho mục đích nông nghiệp (Rosemary,1994)

Trong nhiều năm qua, nông nghiệp thế giới phát triển theo dạng tổng hợpvới các xu hướng đan xen nhau, cụ thể:

- Vào những năm 60 của thế kỷ trước, các nước đang phát triển ở Châu Á,MỹLatinhđãthựchiệncuộc“cáchmạngxanh”.Cuộccáchmạngnàychủyếu

dựa vào việc áp dụng các giống cây lương thực có năng suất cao (lúa nước, lúa

mì, ngô, đậu…), xây dựng hệ thống thuỷ lợi, sử dụng nhiều phân bón hoá học,thuốc trừ sâu, bảo vệ thực vật và các thành tựu trong công nghiệp

- Cuộc “cách mạng trắng” được thực hiện dựa vào việc tạo ra các giốnggia súc có tiềm năng cho sữa cao, những tiến bộ của khoa học trong việc tăngnăng suấtcâytrồng, chất lượng các loại thức ăn gia súc và các phương thức chănnuôi mang tính chất côngnghiệp

Vì tính chất thiếu toàn diện nên 2 cuộc cách mạng trên gặp nhiều trở ngại,đặc biệt là trở ngại trong quan hệ sản xuất và trong hiệu quả kinh tế

- Cuộc “cách mạng nâu” diễn ra trên cơ sở giải quyết tốt mối quan hệ giữanông dân với ruộng đất, khuyến khích tính cần cù của người nông dân để tăngnăng suất và sản lượng trong nông nghiệp (Đường Hồng Dật,1994)

Nhìn chung, cả 3 cuộc cách mạng này chỉ mới giải quyết phiến diện, tháo

gỡ những khó khăn nhất định chưa thể là cơ sở cho một chiến lược phát triểnnông nghiệp lâu dài và bền vững

Bước vào thế kỷ XXI với những thách thức về an ninh lương thực, dân số,môi trường sinh thái thì nông nghiệp vẫn đóng vai trò quan trọng đối với loàingười Nhu cầu của con người ngày càng tăng đã gây sức ép nặng nề lên đất, đặcbiệt là đất nông nghiệp Đất nông nghiệp bị suy thoái, biến chất và ảnh hưởng lớnđến năng suất, chất lượng nông sản (Vũ Năng Dũng, 2004)

Ngày nay, với sự phát triển của khoa học công nghệ, đã xuất hiện nềnnông nghiệp trí tuệ, nắm bắt và vận dụng các quy luật tự nhiên và xã hội, ứngdụng khoa học công nghệ tiến bộ trong mọi hoạt động của hệ thống nông nghiệpphong phú Nông nghiệp trí tuệ là bước phát triển mới ở mức cao, phát triển toàndiện và bền vững Sử dụng đất trong nông nghiệp đã kết hợp các thành tựu sinhhọc, công nghiệp, kinh tế, quản lý, vận dụng hợp lý vào điều kiệncụthể trên cơ sởkhai thác tốt hơn lợi thế so sánh của từng vùng (Viện Quy hoạch và Thiết kếNông nghiệp,2008)

Theo Hiệp hội Máy Nông nghiệp châu Âu (European AgriculturalMachinery), nông nghiệp trên thế giới đến nay trải qua một số giai đoạn pháttriển Nông nghiệp 1.0 xuất hiện mạnh vào khoảng năm 1910, ở giai đoạn nàychủ yếu dựa vào sức lao động thủ công; khai thác sử dụng đất đai “theo chiềurộng”vàphụthuộcthiênnhiêndođónăngsuấtlaođộngthấp.Nôngnghiệp2.0,

đó là Cách mạng xanh, bắt đầu vào những năm 1950, là giai đoạn mà SDĐ trongnông nghiệp kết hợp hóa học hóa trong phân bón và thuốc bảo vệ thực vật; cơ khíphục vụ nông nghiệp phát triển Nông nghiệp 3.0 diễn ra vào khoảng năm 1990

đã tạo bước đột phá về công nghệ nhờ áp dụng các thành tựu khoa học về côngnghệ sinh học, công nghệ vật liệu mới, thiết bị định vị toàn cầu (GPS), cơ giớihóa làm đất, công nghệ sau thu hoạch sử dụng rộng rãi trên toàn cầu và từngbước áp dụng các công nghệ điều khiển tự động và cảm biến, giao dịch nông sảnthương mại điện tử, từ đó đã góp phần nâng cao năng suất, chất lượng nông sản;căn cứ vào lợi thế so sánh các quốc gia đã chủ động tham gia chuỗi nông sảntoàn cầu Nông nghiệp 4.0, sự phát triển diễn ra đồng thời với phát triển của thếgiới về công nghiệp 4.0 là giai đoạn ứng dụng mạnh mẽ các thiết bị cảm biến kếtnối internet (IoT), công nghệ đèn LED, các thiết bị bay không người lái, robotnông nghiệp và quản trị tài chính trang trại thông minh (Phạm S,2017)

Cũng tương tự nhiều nước đang phát triển trên thế giới và khu vực Đông Nam Á, đến nay Việt Nam chưa có các mô hình nông nghiệp 4.0 hoàn chỉnh theokhái niệm nêu trên Song thực tế hiện nay, cũng có những nhà cung cấp côngnghệ IoT và những trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp ứng dụng IoT trongnông nghiệp thông minh, đây là những cơ sở hạ tầng quan trọng để Việt Namtiến hành nông nghiệp 4.0 với thời gian ngắn trong tươnglai

-2.1.3 Chính sách đấtđai

2.1.3.1 Khái niệm chung về chínhsách

Chính xãhội(KTXH),với nhiều cách thể hiện khác nhau Chính sách là một hành độngmangtínhquyền lực nhà nước nhằm để thúc đẩy một giá trị ưu tiên (Considine,1994) Chính sách là những gì mà chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt nótạo

sáchlàthuậtngữđượcsửdụngrộngrãitrongđờisốngkinhtế-ra(Dye1972).Chínhsáchlàquátrìnhmàmộtxãhộitạoravàquyếtđịnhcótínhbắtbuộcnhữnghànhvinàođượcchấpnhậnvàhànhvinàokhông(Wheelan,2011)

Theo Từ điểntiếng Việtthì“chính sách”là“sách lượcvàkếhoạchcụthểnhằmđạtmột mụcđíchnhất định,dựa vàođườnglốichínhtrị chung vàtìnhhìnhthựctế

mà đề ra”(Viện Ngôn ngữhọc, 2018).Chính sáchlàcácchủtrươngvàcácbiệnphápcủamột đảng phái, một chínhphủtrongcác lĩnh vựcchínhtrị,xãhội,làchươngtrìnhhànhđộngdocácnhàlãnhđạohaynhàquảnlýđềrađểgiảiquyếtmộtvấnđề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình (Trần Thị Minh Châu, 2007).Chínhsáchlàđườnglốicụthểcủamộtchínhđảnghoặcmộtchủthểquyềnlực

về một lĩnh vực nhất định cùng các biện pháp, kế hoạch thực hiện đường lối ấy.Chủ thểban hành chính sáchcóthểlàmộtchính đảng,cơ quanquảnlýnhànước,đơnvị,côngty…Thomasđịnhnghĩa,chínhsáchcônglàbấtcứnhữngđiềugìmàChínhphủlựachọnlàmhoặckhônglàm(Thomas,2007).

Chính sách có thể phân loại theo mục tiêu chính sách (chính sách đối ngoạicủa quốc gia, chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách công nghiệp hóa, chínhsách khoa học và công nghệ…), theo phương tiện thực hiện chính sách (chínhsách tài chính, chính sách tiền lương, chính sách lao động…), theo tầm hạn quản

lý (chính sách vĩ mô, chính sách vi mô), theo thời hạn tác động của chính sách(chính sách dài hạn, chính sách trung hạn, chính sách ngắn hạn, chính sách nhấtthời), theo chủ thể ban hành chính sách (chính sách của một quốc gia, của từngđịa phương, chính sách của một chính đảng…)… (Vũ Cao Đàm, 2011)

Tùy theo cấp có thẩm quyền ban hành; hình thức văn bản, cơ quan banhành, chính sách có thể mang tính định hướng hay cụ thể Các chính sách mangtính định hướng như các Nghị quyết của Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Quốchội thể hiện những chủ trương đường lối, định hướng lớn về phát triển KTXHđất nước (Lê Chi Mai,2009)

Các chínhsáchcó thể được đề ra và thực hiện ởnhữngtầng nấc khác nhau.Lấy ví dụ, chính sách của Liên hiệp quốc, củamộtđảng, củaChínhphủ,chínhsáchcủachínhquyềnđịaphương,củamộtbộ,củamộttổchức,đoànthể,hiệphội,chínhsáchcủamộtdoanhnghiệp…Cáctổchức,doanhnghiệp,cáchiệphội,đoànthể…

có thể đề ra những chính sách riêng biệt để áp dụng trong phạm vi mộttổchức,doanhnghiệp,hiệphộihayđoànthểđó.Cácchínhsáchnàynhằmgiảiquyếtnhữngvấn

đề đặt ra cho mỗi tổchức,chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó,vìvậy,chúngmang tínhchất riêng biệt và được coi là những "chính sách tư", tuytrên thực tế khái niệm "chính sách tư" hầu như không được sử dụng.Nhữngchínhsách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nướcbanhànhnhằmgiảiquyếtnhữngvấn đề chung cótínhcộng đồng được gọi làchínhsáchcông Khoa học chính sách nghiên cứu các chínhsáchnóichung,nhưngtập trung chủyếuvàoviệcnghiên cứu các chínhsáchcông nhằm mụctiêu nâng caohiệulựcvàhiệuquảquảnlýcủaNhànước(LêChiMai,2009)

Có thể thấy, khái niệm chính sách đề cập theo nhiều khía cạnh khác nhau,nhưng cơ bản nhất thì phạm trù chính sách phải làm rõ: chính sách gì, ai là người

tạo ra chính sách, chính sách đó tác động đến ai, đến cái gì? Và từ đó có thể hiểurằng: chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đócủa Chính phủ; nó bao gồm các mục tiêu mà Chính phủ muốn đạt được và cáchlàm để thực hiện các mục tiêu đó Những mục tiêu này bao gồm sự phát triểntoàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và môitrường.

Vai trò cơ bản của chính sách thể hiện ở chỗ là công cụ hữu hiệu chủ yếu đểnhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, duy trì sự tồn tại và phát triểncủa nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân Dưới góc độ quản

lý, quản trị quốc gia, nhà nước sử dụng chính sách như một công cụ quan trọngtác động vào các lĩnh vực đời sống xã hội để đạt được mục tiêu định hướng củanhà nước Ngoài vai trò cơ bản này, chính sách còn có vai trò cụ thể sau: địnhhướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội; tạo động lựccho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế - xã hội theo mục tiêu chung; pháthuy mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường;tạo lập các cân đối trong phát triển; kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xãhội; tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xă hội; thúc đẩy sựphối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành (Văn Tất Thu,2017)

Ở phạm vi quốc gia, chính sách có ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý, khoahọc và thực tiễn ở chỗ nó là chính sách của nhà nước, phản ánh ý chí, quan điểm,thái độ, cách xử sự của nhà nước để phục vụ cho mục đích và lợi ích củanhànước.Chính sách là công cụ quản trị, quản lý của nhà nước, phản ánh bảnchất,tính chấtcủa nhà nước và chế độ chính trị trong đó nhà nước tồn tại Nếuchínhtrị củanhànướcthayđổi,tấtyếudẫnđếnsựthayđổivềchínhsách.Tínhpháplýhayýnghĩapháplýcủachínhsáchởchỗ,chínhsáchcủanhànướcđượcbanhànhtrên cơ sở phápluật Chínhsáchdựa trên cơ sở của pháp luật cũng chính là dựatrêný chí của nhànước, chuyển tải ý chí của nhà nước thành chính sách, công cụ quan trọng để nhànước thựchiệnchức năng, nhiệm vụ của nhà nước Ngược lại, chínhsáchcũng cómối liên hệ và tác động trở lại với pháp luật, là nguồnkhơidậy sứcsốngcủa cácquy phạm pháp luật Các sángkiếnpháp luật đều xuất phát, bắt nguồn từ thực tiễntriển khai thực hiện chínhsách.Thực tiễn cho thấy chính sách chỉ có thể được thựchiện hiệu quả khi được thể chế hóa thành những nội dung,quyđịnhcụthể,ápdụngcụthểnhưápdụngcácquyđịnhcủaphápluật.Từchínhsáchcó thểthể chế hóa thành các quy định của pháp luật và ngược lại, từ cácquyđịnhcủaphápluật có thể cụ thể hóa thành cácnguyêntắc,yêucầu trong xâydựng

chính sách.Tính chấtxãhộihay ýnghĩaxã hội củachính sáchthểhiệnởchứcnăngxã hộicủachính sách Chínhsách được ban hành để thựchiệnchứcnăngxã hội củanhà nước,ngoài phụcvụlợi ích của nhànướccònđểphục vụ xãhội, phụcvụquảngđạiquầnchúngnhândân,tạo điềukiệnvàđịnh hướngcho xã hội pháttriển.

Chính sách có tính khoa học hay có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực.Tính khoa học của chính sách thể hiện ở tính khách quan, công bằng tiến bộ vàsát với thực tiễn Nếu chính sách mang tính chủ quanduyý chí của nhà nước sẽtrở thành rào cản kìm hãm sự phát triển của xã hội Để đảm bảo ý nghĩa thựctiễn, chính sách không thể cao hơn hay thấp hơn trình độ phát triển KT-XH củađất nước Trình độ phát triển KT-XH của đất nước đến đâu thì đề ra mục tiêu,nhiệm vụ, giải pháp, công cụ của chính sách đến đó (Văn Tất Thu,2017)

Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập thìchính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốncần hướng tới, cần đạt được Còn chiến lược, kế hoạch hay pháp luật là hìnhthức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách Chính sách là cơ sởnền tảng để chế định nên pháp luật Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của

sự thể chế hóa chính sách Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chếhóa), hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựachọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổicủa thực tiễn Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoàichính sách Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của phápluật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nóđược thừa nhận, được “nhào nặn” bởi “bàn tay công quyền”, tức là được banhành bởi nhà nước theo một trình tự luật định (Đinh Dũng Sỹ,2008)

Có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt giữa chính sách vàpháp luật ở những điểm sau: (i) Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng,những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện củaĐảng thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, đượcban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức,thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành); (ii) Nếu chính sách (khi chưađược luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải

là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện,thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và đượcbảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước; (iii) Tuy nhiên, khiđãđược t hểc hếh óa thì, v ìc hí nh sáchlà nộ id un g, p háp luậtlà hì nh th ức nên

chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật Khi tư tưởng chínhsách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo Ngược lại, pháp luật lại là công cụthực tiễn hóa chính sách Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sựhiệu quả thì phải đựợc luật pháp hoá, nếu không được thể chế hóa thành phápluật thì rất có thể chính sách sẽ chỉ là một thứ “bánh vẽ” khó có thể đi vào vàphát huy hiệu quả trong cuộc sống (Đinh Dũng Sỹ,2008).

2.1.3.2 Khái niệm chính sách đất đai

Chính sách đất đai là một bộ phận trong hệ thống chính sách nói chung,chính sách đất đai là hệ thống các nguyên tắc, pháp lý, KTXH xác định việc quản

lý và sử dụng đất, cùng những lợi ích thu được từ đất đảm bảo công bằng giữakhai thác, sử dụng và bảo vệ đất đai cho sự phát triển bền vững của nhânloại(ĐỗHậu và Nguyễn Đình Bồng, 2012) Chính sách đất đai là tổng thể quanđiểm, chủ trương, đường lối, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng đểtác động vào lĩnh vực đất đai nhằm thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước mongmuốn (Trần Thị Minh Châu, 2007) Đó là các phương thức hành động được cơquan Nhà nước ban hành và thực hiện nhằm chi phối cấu trúc, quan hệ, sự vậnhành của đất đai trong thực tiễn (Nguyễn Văn Sửu,2010)

Tại Việt Nam, chính sách đất đai được coi như các đường hướng, chỉ dẫncác hành động và hoạt động mà thông qua đó Chính phủ Việt Nam xác định chocác cá nhân và nhóm trong xã hội về quyền và nghĩa vụ của họ đối với đất đai.Những chính sách đất đai chính thức của Việt Nam được cụ thể hóa thông quanhững tài liệu, văn bản như Luật Đất đai, các nghị định, chỉ thị, quyết định vàthông tư Những chính sách này do chính quyền Trung ương đề ra và do các bộngành, chính quyền địa phương và những cơ quan có liên quan các cấp triển khaithực hiện Trong Luật Đất đai 2013, Điều 22 đã quy định 15 nội dung liên quanđến quản lý nhà nước về đất đai, trong đó có thể nói nội dung quan trọng nhấtđược đặt ở Khoản 1 của Điều này là: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vềquản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó Chỉ khi Nhà nước thựchiện tốt nội dung quản lý này thì các nội dung khác mới có cơ sở thực hiện vàhoàn thành được như tiêu chí đã đề ra

Trong hệ thống các chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn ở ViệtNam, chính sách đất đai giữ vị trí vai trò đặc biệt quan trọng, khi mà phần lớndân số hiện nay sống ở nông thôn và trong đó lao động làm nông nghiệp chiếm tỷ

lệ caonhất

Trong quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam, chính sách đất đai

đề cập các nội dung quan trọng như: Thời hạn giao quyền sử dụng đất nôngnghiệp; phân loại đất theo mục đích sử dụng; mức hạn điền; quyền và nghĩa vụcủa người sử dụng đất nông nghiệp; khung giá đất nông nghiệp Ngoài ra, cácchính sách khác của Chính phủ cũng có ảnh hưởng đến việc sử dụng đất như:chính sách tín dụng nông nghiệp, nông thôn, đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn, giá

cả thị trường, thương mại và lưu thông hàng hoá, giáo dục và đào tạo, khoa học

và công nghệ Bên cạnh những chính sách này thì các yếu tố khác cũng có ảnhhưởng đến việc linh hoạt trong quản lý và sử dụng đất đai, đó là: Việc quy hoạch

sử dụng đất đai của các cấp; Quy hoạch chuyên ngành như quy hoạch hệ thốngthuỷ lợi, hệ thống giao thông Các hệ thống dịch vụ hỗ trợ như dịch vụ cungứng đầu vào, dịch vụ làm đất, bảo vệ thực vật, ứng dụng khoa học kỹ thuật mớicủa nông dân (Sally và cs.,2007)

2.1.3.3 Một số chính sách, pháp luật đất đai liên quan đến phát triển

nôngnghiệp

Chính sách đất nông nghiệp hiện nay ở nước ta là kết quả của quá trìnhxây dựng trên quan điểm đổi mới trong một thời gian dài Khởi điểm của quátrình đổi mới đó là Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị năm 1988 về giao quyền tựchủ cho hộ nông dân, Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trungương (khóa VI) tháng 11-1988 về giao đất cho hộ nông dân Cụ thể hóa các chủtrương của Đảng, Nhà nước đã xây dựng và ban hành nhiều văn bản pháp lý xácđịnh chế độ, chính sách đối với đất nông nghiệp, trong đó nổi bật là Luật Đất đai

1987, Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số Điều của Luật Đất đai(1998, 2001); Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật sửa đổi bổ sung một sốđiều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch Nội dung cơ bản của chính sách đấtnông nghiệp của Nhà nước Việt Nam hiện nay thể hiện qua chế độ sở hữu đấtnông nghiệp, chính sách giá đất của Nhà nước, chính sách tích tụ và tập trung đấtnông nghiệp, chính sách bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp…

- Về chế độ sở hữu đất đai

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thốngnhất quản lý Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưngkhông phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từngđối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất Nhà nước thực hiện quyền của chủ

sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép

chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất;quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người

sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mụcđích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự

án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật

Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhậnquyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn và có các quyềnchuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp,góp vốn bằng quyền sử dụng đất và được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất,tuỳ theo từng loại đất và nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật.Người sử dụng đất có nghĩa vụ phải đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đấtđúng mục đích, tuân thủ quy hoạch, trả lại đất khi Nhà nước có quyết định thuhồi đất, chấp hành pháp luật về đất đai (Đảng Cộng sản Việt Nam,2012)

Như vậy, chính sách đất đai luôn giữ vững quan điểm cơ bản về chế độ sởhữu toàn dân về đất đai Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Namnăm 1980, 1992, 2013 và Luật Đất đai năm 1987, 1993, 2003, 2013 đều đãkhẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu vàthống nhất quảnlý

- Chính sách giao đất, cho thuê đất nông nghiệp

Trước Hiến pháp năm 1980, đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, tập thể và tưnhân, do vậy người sử dụng đất có quyền sở hữu và định đoạt đối với đất đai củamình (người sử dụng đất có quyền giao đất của mình cho người khác sử dụng,bán, cho mượn, cho thuê đất…) Khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, từ ba hình thức

sở hữu đất đai trước đó, Nhà nước chỉ quy định còn một hình thức sở hữu về đấtđai đó là “sở hữu toàn dân”

Trên tinh thần Hiến pháp năm 1980, Luật Đất đai năm 1987 ra đời tiếp tụckhẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân Giao đất và cho thuê đất là các kháiniệm xuất hiện cùng với sự ra đời của Luật Đất đai, tuy nhiên khái niệm giao đất

có sớm hơn, nó xuất hiện đầu tiên trong Luật Đất đai 1987, còn khái niệm chothuê đất được đưa vào từ Luật Đất đai 1993 Giao đất, cho thuê đất là một nộidung quan trọng của công tác quản lý nhà nước về đất đai, được hình thành trên

cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu.Nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các đối tượng có nhu cầu thông

qua hình thức giao đất và cho thuê đất So sánh với các nước có sự tương đồng

về chế độ sở hữu đất đai với nước ta cho thấy, khái niệm giao đất là sự khác biệt,đặc thù trong hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam Trong khi đó, khái niệmcho thuê đất hầu như đều có trong hệ thống pháp luật của các nước khác, khôngphụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai (chế độ đa sở hữu hay sở hữu tư nhân, sởhữu nhà nước, sở hữu toàn dân về đấtđai)

Theo quy định tại Khoản 7 Điều 3 Luật Đất đai 2013: “Nhà nước giaoquyền sử dụng đất (Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết địnhgiao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất” Nhưvậy, giao đất là căn cứ pháp lý phát sinh quyền sử dụng đất, xác lập quan hệ phápluật đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất, làm phát sinh quyền, nghĩa vụcủa các bên Quyết định giao đất là quyết định hành chính của cơ quan có thẩmquyền nên quan hệ pháp luật về giao đất mang tính mệnhlệnh

Theo quy định tại Khoản 8, Điều 3 Luật Đất đai 2013: “Nhà nước cho thuêquyền sử dụng đất là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đốitượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất”.Như vậy, cho thuê đất là một trong những hình thức Nhà nước trao quyền chongười sử dụng đất bằng hợp đồng Kinh nghiệm trong nước và quốc tế cho thấy,thực hiện chế độ thuê đất phải trả tiền đã tạo cho người sử dụng đất có động lực

để đầu tư hiệu quả vào đất đai, khắc phục tình trạng sử dụng đất kém hiệu quả,lãng phí Đồng thời, thể hiện việc đổi mới quan điểm quản lý đất đai, phù hợpvới cơ chế thị trường, tạo nguồn thu cho ngân sách từ đất, huy động được nguồnvốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sự nghiệp CNH-HĐH đấtnước.Chínhsáchgiao đất,chothuêđấtlàchủ trươngchínhsách lớncủaĐảngvàNhànướcta từnhiều năm nay,nhằm gắnlaođộngvới đất đai,xây dựngpháttriểncơ sở hạtầng tạo thành động lựcpháttriển sản xuất, từngbướcổnđịnhvàphát triển tìnhhình kinhtế xãhội,tăngcườnganninhquốcphòng,bảovệmôitrường

- Chính sách bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp

Đất là tư liệu sản xuất chủ yếu của người nông dân, tuy nhiên vì các lý donhư mục đích quốc phòng an ninh, phát triển KT-XH, thu hồi do vi phạm quyđịnh về đất đai, hoặc do tự nguyện chấm dứt hay đe dọa đến tính mạng, sức khỏethì Nhà nước sẽ quyết định thu hồi đất nông nghiệp Khi đất nông nghiệp bị thu