Phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế địa phương tại việt nam

Nội dung nghiên cứu xác định yếu tố phân cấp tài khóa trong phân cấp chi hay trong thu có tác động đến tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam.. Tác giả đã phân tích làm rõ quan ni

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN ĐÀO ANH

PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH

TẾ ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN ĐÀO ANH

PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH

TẾ ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM

CHUYÊN NGÀNH: TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG

MÃ NGÀNH: 8340201

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS DIỆP GIA LUẬT

TP HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi Các thông tin,

số liệu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng, cụ thể Kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nàokhác

Nghiên cứu

Nguyễn Đào Anh

LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC CỤM TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG, HÌNH

TÓM TẮT

ABSTRACT

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Đặt vấn đề nghiên cứu 1

2 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài 2

2.1 Tình hình nghiên cứu nước ngoài: 2

2.2.Tình hình nghiên cứu trong nước: 3

3 Mục tiêu luận văn nghiên cứu 5

3.1 Mục tiêu chung 5

3.2 Mục tiêu cụ thể 6

3.3 Câu hỏi nghiên cứu: 6

4 Dữ liệu và phương pháp nghiêncứu 7

4.1 Dữ liệu nghiên cứu 7

4.2 Phương pháp nghiên cứu 7

5 Ý nghĩa của luận văn: 7

6 Cấu trúc luận văn: 8

CHƯƠNG 1 9

1.1 Cơ sở lý thuyết 9

1.1.1 Khái niệm 9

1.1.2Cơ sở phân cấp tài khóa 10

1.1.3Các chỉ tiêu đo lường phân cấp tài khóa 18

1.2 Một số lợi ích và rủi ro 19

1.2.1 Những lợi ích của phân cấp tài khóa 19

1.2.2.Các rủi ro trong quá trình phân cấp tài khóa 21

1.3 Tăng trưởng kinh tế 21

1.3.1 Tăng trưởng kinh tế và những nền tảng của tăng trưởng: 21

1.3.2 Đo lường tăng trưởng kinh tế 24

1.3.3.3 Tăng trưởng theo chiều sâu 26

1.3.3.4 Tăng trưởng bền vững 26

1.4 Mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế: 28

CHƯƠNG 2 33

2.1.Đánh giá chung về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam 33

2.1.1 Tổng quan phân cấp tài khóa 33

2.1.2 Đánh giá về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam 35

2.2 Mô hình nghiên cứu thực nghiệm 38

2.3 Phương pháp nghiên cứu 41

2.4 Thu thập dữ liệu 41

CHƯƠNG 3 44

3.1 Kết quả kiểm định và thảo luận kết quả nghiên cứu 44

3.1.1 Kết quả thực nghiệm 44

3.1.2 Kết quả phân tích hồi quy 45

3.2.Thảo luận kết quả nghiên cứu 55

CHƯƠNG 4 58

4.1 Kết luận 58

4.2 Hàm ý chính sách 58

4.2.1 Phân định nhiệm vụ chi ngân sách 60

4.2.2 Tăng cường phân cấp nguồn thu ngân sách bền vững cho Chính quyền 61 4.2.2.1 Tối đa hóa nguồn thu riêng cho địa phương (nguồn thu 100%) 61

4.2.2.2 Phân chia nguồn thu cho chính quyền 64

4.2.3 Cơ chế hỗ trợ cân đối ngân sách 66

KẾT LUẬN 67

Giới hạn của nghiên cứu 67

Hướng nghiên cứu thêm 68

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤC LỤC

ADB (The Asian Development Bank): Ngân hàng phát triển Châu Á

IMF (International Monetary Fund): Quỹ tiền tệ quốc tế

GDP (Gross National Product): Tổng sản phẩm quốc nội

M&E (Monitoring and Evaluation): Giám sát và đánhgiá

OECD (Organization for Economic Cooperation and Development): Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

VAT (Value Added Tax): Thuế giá trị gia tăng

UNDP (United Nations Development Programme): Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc

WB (World Bank): Ngân hàng thế giới

UBND: Ủy ban nhân dân

PCĐT: Phân cấp đầu tư

TNDN: Thu nhập doanh nghiệp

TƯ: Trung ương

NS: Ngân sách

HĐND: Hội đồng nhân dân

CQĐP: Chính quyền địa phương

CQTƯ: Chính quyền trung ương

NSNN: Ngân sách nhà nước

Bảng 2.1: Tỷ lệ nguồn tự thu trong tổng thu của địa phương ở các nước đông Á 37

Bảng 2.2: Mô tả các biến cơ sở, ký hiệu sử dụng trong mô hình và dấu kỳ vọng 42

Bảng3.1 Kết quả thống kê mô tả 44

Bảng 3.2 Kết quả ước lượng Pooled OLS cho 2 mô hình 46

Bảng 3.3 Kết quả ước lượng FEM cho 2 mô hình 47

Bảng 3.4 Kết quả ước lượng REM cho 2 mô hình 48

Bảng 3.5 Kết quả kiểm định F-Test cho 2 mô hình 49

Bảng 3.6 Kết quả kiểm định Hausman cho 2 mô hình 49

Bảng 3.7 Kết quả kiểm định VIF cho 2 mô hình 50

Bảng 3.8 Kết quả kiểm định Wald 51

Bảng 3.9 Kết quả kiểm đinh Woolridge 51

Bảng 3.10 Kết quả ước lượng FGLS cho hai mô hình 54

Hình 3.0 Hình phi tuyến tính của Fe2 khi alpha âm 55

tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam, từ 2005-2016 Dựa trên dữ liệu bảng 62 địa phương, sử dụng phương pháp kiểm định FGLS để giải quyết mục tiêu đề ra Nội dung nghiên cứu xác định yếu tố phân cấp tài khóa trong phân cấp chi hay trong thu có tác động đến tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam Kết quả thực nghiệm cho thấy, phân cấp tài khóa trong phân cấp thu và phân cấp chi ngân sách đều có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương Đồng thời, bài nghiên cứu cũng tìm thấy ảnh hưởng phi tuyến trong phân cấp chi đến tăng trưởng kinh tế khi không kiểm soát tốt gây

ra tiêu cực, lãng phí Qua đó, nghiên cứu đề xuất các khuyến nghị về cơ chế chính sách nhằm điều chỉnh tiến trình phi tập trung hóa tài khóa để duy trì tác động tích cực tăng trưởng kinh tế bền vững trong thời gian tới

Từ khóa: Phi tập trung hóa tài khóa; Tăng trưởng kinh tế; FGLS

ABSTRACT

The aim of this paper is to assess the impact ofthe fiscal decentralization process on local economic growth in Vietnam, period 2005 - 2016 Using panel data, testing through FGLS model to solve endogenous problems, to solve the set goals From there, determine the decentralization factor or decentralize budget revenue affecting economic growth of localities in Vietnam The results of empirical research show that decentralization of revenue and decentralization of budget spending has a positive impact on local economic growth In addition, the study also found nonlinear effects in decentralizing economic growth when not well controlled causing negative and wastefulness Thereby, the study proposes recommendations on policy mechanisms to adjust the fiscal decentralization process to maintain a positive impact on sustainable economic growth in the coming time

Keywords: Fiscal fiscal decentralization; Economic growth; FGLS

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Đặt vấn đề nghiên cứu

Phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương là một trong những vấn đề cơ bản của tổ chức nhà nước ở hầu hết quốc gia trên thế giới Ở Việt Nam, vấn đề này đang được quan tâm như là một nhiệm vụ chủ yếu của quá trình cải tiến nền hành chính nhà nước Cũng có khá nhiều nghiên cứu, nhưng vẫn chưa có một nhận thức

lý luận một cách rõ ràng và nhất quán; ngay cả nội hàm các khái niệm “phân cấp”,

“phân quyền”, “tự quản” cũng còn được hiểu theo nhiều ý khác nhau trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo khoa học,

Phân cấp tài khóa là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý nhà nước Mỗi cấp chính quyền được phân cấp chỉ có thể tự mình thực hiện và thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được giao khi họ chủ động có được các nguồn lực cần thiết

và có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu

Ngân sách nhà nước là nguồn lực tài khóa của quốc gia Để quản lý quá trình hình thành và phân bổ một cách có hiệu quả việc sử dụng ngân sách nhà nước là một vấn đề quan trọng và cấp thiết của các quốc gia trên thế giới Tài khóa nhà nước là một bộ phận cấu thành của quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế – xã hội và được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương Trên phương diện lý thuyết cũng như tổng kết thực tiễn, PCTK đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quả tài khóa nhà nước

PCTK giải quyết các mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong việc

xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân sách nhà nước PCTK giúp cho việc xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp tài khóa, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà nước

Năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện thay đổi cải cách chính sách kinh tế nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Đặc biệt năm 1996, Quốc hội đã ban hành luật NSNN và được sửa đổi năm 2002 Tuy nhiên, việc PCTK ở Việt Nam còn nhiều bất cập như mức độ chủ động về ngân sách của địa phương chưa cao, quy trình phê

duyệt ngân sách nhà nước còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả tài khóa nhà nước chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia Điều này cho thấy cần phải có đánh giá một cách khách quan toàn diện thực trạng PCTK ở Việt Nam trong thời gian vừa qua, chỉ ra những tồn tại để có được những giải pháp đúng đắn

để thực hiện PCTK là một đòi hỏi cấp thiết Vậy có phải PCTK là một trong các yếu

tố góp phần làm cho tăng trưởng kinh tế ở địa phương hay không?

Trước những yêu cầu bức thiết về lý luận và thực tiễn của việc phân cấp

quản lý NSNN đối với việc tăng trưởng kinh tế ở địa phương, tôi chọn đề tài "Phân

cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế địa phương tại Việt Nam” để làm luận văn tốt

nghiệp

2 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài

2.1 Tình hình nghiên cứu nước ngoài:

trưởng kinh tế, có thể kể đến các công trình:

Martinez-Vazquez, Jorge and Jameson Boex(2001), The Design of Equalization Grants: Theory and Applications, World Bank Institute and Georgia State University School of Policy Studies

Martinez-Vazquez, J and MacNab, R M (2003), Fiscal Decentralization and Economic Growth, World Development,Volume 31, Issue 9, September 2003, Pages 1597–1616

điển hình là: Trong công trình của Prud’homme, R (1994), On the Dangers of Decentralization, Policy Research Working Paper Series No 1252 Washington, DC: World Bank, đã có lưu ý rằng nhiều khi CQĐP đi ngược lại với mục tiêu chính sách của CQTƯ Ví dụ, CQĐP có thể tăng chi tiêu hoặc tăng thuế trong khi CQTƯ đang nỗ lực giảm chi tiêu hay giảm thuế Trong công trình của Bogoev, Ksente (1991), The dangers of decentralization: the experience of Yugoslavia, Foundation Journal Public Finance, 1991, p 99-112, Nam Tư – một chính phủ có sự PCTK rất

mạnh đã được sử dụng để minh họa CQTƯ đã không thể thực hiện được chính sách tài khóa trong bối cảnh lạm phát cao và bất ổn kinh tế vĩ mô

2.2 Tình hình nghiên cứu trong nước:

Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý và địa vị pháp

lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”

Tác giả đã phân tích làm rõ quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị pháp

lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về quan hệ giữa CQTƯ và CQĐP để từ đó xác định rõ hơn địa vị pháp lý của CQĐP ở nước ta đáp ứng yêu cầu nền kinh tế thị trường, cải cách bộ máy nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền

Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sĩ "Tác động của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam"

Tác giả đã sử dụng mô hình thực nghiệm có bổ sung thêm biến giải thích là

độ mở kinh tế để giải thích thêm cho tăng trưởng kinh tế Việt Nam Nghiên cứu sử dụng dữ liệu trong giai đoạn 2000-2011 với phương pháp hồi qui sử dụng dữ liệu bảng Kết luận của nghiên cứu là phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế và biến bổ sung cũng có ý nghĩa giải thích cho tăng trưởng

kinh tế các địa phương ở Việt Nam

Nguyễn Xuân Thu (2015), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam” Tác giả đã làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP trong trường hợp CQĐP ở Việt Nam, cụ thể như sau:

(1) Khẳng định các nội dung phân cấp quản lý NSĐP có tác động khác nhau đến từng khía cạnh quản trị nhà nước của CQĐP; phân cấp NSĐP có tác động tích cực đến chất lượng cung ứng dịch vụ công, minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính nhưng lại có tác động tiêu cực đến chi phí không chính thức, tiếp cận và

sở hữu đất đai

(2) Khẳng định tăng cường phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả cũng phù hợp trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba cấp

(3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý NS theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp

Cuốn sách “Phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền điạ phương: Thực trạng và giải pháp” của tác giả Lê Chi Mai, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, năm

2006 Nguyên cứu về phân cấp quản lý NSNN cho CQĐP, tác giả đã sử dụng dữ liệu nghiên cứu của 2 tỉnh là Lạng Sơn và Đà Nẵng để minh họa cho các nhận xét

về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam Trong nghiên cứu này, phân cấp quản lý NSNN được xem xét trên các khía cạnh: phân cấp nhiệm vụ chi và nguồn thu; phân cấp thẩm quyền trong quyết định chế độ, định mức phân bổ và chi tiêu NS; phân cấp về qui trình NS Theo đó, các giải pháp được đưa ra là tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi cho CQĐP, trong đó nhấn mạnh đến cải thiện minh bạch trách nhiệm chi tiêu NS của các cấp và phân cấp trách nhiệm chi tiêu tương ứng với nguồn thu được phân cấp Đối với phân cấp nguồn thu, nghiên cứu ủng hộ quan điểm tạo ra một số nguồn thu tự có cho CQĐP bằng việc trao quyền tự chủ thuế cho CQĐP từng bước và ở mức độ hạn chế; cải tiến cách phân chia giữa trung ương và địa

phương đối với một số loại thuế nhằm đảm bảo tính công bằng Về hệ thống điều hòa NS, cần hoàn thiện phương pháp tính toán số bổ sung theo công thức có tính ổn định và công khai, bổ sung mục tiêu cần có căn cứ khách quan và rõ ràng; quy định

rõ hơn về vay nợ của địa phương Đối với hệ thống định mức phân bổ và chi tiêu

NS ở địa phương, cần điều chỉnh cho phù hợp với biến động thực tế, đảm bảo mỗi địa phương có đủ năng lực để cung cấp các dịch vụ công thiết yếu ở mức độ trung bình Và cuối cùng, nghiên cứu cũng đề xuất quan điểm tăng cường phân cấp trong qui trình NS, trong đó trọng tâm là tách bạch NSTƯ với NSĐP, xóa bỏ tính lồng ghép trong thực hiện NS

Lê Toàn Thắng (2013), Luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay".Tác giả đã nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam dựa trên góc độ lý thuyết hành chính công, đã đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam theo bốn nội dung: Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn

và định mức NSNN; Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN; Phân cấp thực hiện quy trình quản lý NSNN; Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN Trên cơ sở đó nghiên cứu cũng đề xuất các giải pháp và các điều kiện để thực hiện giải pháp tăng cường phân cấp cho các địa phương ở Việt Nam

3 Mục tiêu luận văn nghiên cứu

3.1 Mục tiêu chung

Mục tiêu chung của luận văn là kiểm định mội quan hệ tác động của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế địa phương từ đó đưa ra các khuyến nghị hoàn thiện cơ chế quản lý PCTK trong tương lai, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương

ở Việt Nam

Qua đó ta thấy được hệ lụy gì hay những ưu nhược điểm gì trong quá trình phân cấp tài khóa của địa phương khi thực hiện quá trình phân cấp trong gia đoạn phát triển này Từ đó ta rút ra các kinh nghiệm và phương pháp để thực hiện việc phân cấp tài khóa hiệu quả hơn trong tương lai nhằm giúp cho việc tăng trưởng và phát triển của các địa phương được tốt hơn

3.3 Câu hỏi nghiên cứu:

Để giải quyết mục tiêu nghiên cứu đề tài, đề tài phải trả lời được các câu hỏi nghiên cứ sau:

bất cập gì? Liệu đó có phải là vấn đề để việc phân cấp tài khóa còn nhiều điều

để tranh luận và đưa ra các giải pháp mới cho quá trình phân cấp hiệu quả hơn?

thế nào?

khóa của chính phủ và các thành phần của nó trong giai đoạn 2005-2016 hay không?

hay không? Khuyến nghị hoàn thiện phân cấp quản lý giữa ngân sách cho các địa phương là gì? Phương hướng để thực hiện các khuyến nghị đề ra?

4 Dữ liệu và phương pháp nghiên cứu

4.1 Dữ liệu nghiên cứu

Nguồn dữ liệu được thu thập từ Tổng cục Thống kê và Bộ Tài Chính, do vậy đảm bảo tính đồng nhất và đáng tin cậy để thực hiện kiểm định

Trong quá trình xử lý dữ liệu, bài viết loại bỏ địa phương tỉnh Quảng Ngãi

do số liệu trong giai đoạn 2005 - 2011 bị đứt quãng Thêm vào đó, tỉnh Hà Tây và

TP Hà Nội được sáp nhập vào năm 2007, do đó số liệu hai địa phương này được hợp nhất trong cả giai đoạn 2005 - 2016 thành một địa phương là Hà Nội - Hà Tây Như vậy, dữ liệu bảng trong mô hình có thời gian (2005-2016) T = 12 và N = 62 tỉnh/thành với 744 quan sát

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong bài luận văn:

những kết luận, đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiện của công tác phân cấp tài khóa ở Việt Nam

đó dựa vào hàm sản xuất tân cổ điển, tác giả đã xây dưng mô hình nghiên cứu gồm các biến như sau: tăng trưởng kinh tế, tỷ lệ thu, tỷ lệ chi của địa phương, độ mở của thương mại, tỷ lệ lao động, đầu tư tư nhân

5 Ý nghĩa của luận văn:

Kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn sẽ cung cấp cho người đọc những luận

cứ khoa học và những thông tin cần thiết liên quan đến vấn đề PCTK, những yếu tố trong PCTK ảnh hưởng đến việc tăng trưởng kinh tế của địa phương trên lãnh thổ Việt Nam

Kết quả nghiên cứu luận văn góp phần làm củng cố cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN tác động đến tăng trưởng kinh tế ở các nền kinh tế thị trường hiện nay

6 Cấu trúc luận văn:

Ngoài phần giới thiệu thì luận văn gồm các chương sau:

Chương 1: Cơ sở lý thuyết phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế Chương 2: Dữ liêu và phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Kết quả nghiên cứu

Chương 4: Kết luận và hàm ý chính sách

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD (2002a, 2002b), hỗ trợ phân cấp tài khóa ở các nước Đông Âu, tranh cãi rằng có một sự thay đổi theo hướng phân cấp nhiều hơn sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế cũng như sự hiểu quả của khu vực công

Theo lý thuyết truyền thống của Musgrave: Xuất phát từ hiệu quả kinh tế, lợi ích của việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng được giới hạn về không gian, phù hợp với sở thích của người dân địa phương Nhờ phân cấp, người dân sẽ bộc lộ

sở thích thông qua “bỏ phiếu vì quyền lời của mình” Hàng hóa công cộng địa phương sẽ làm gia tăng phúc lợi so với trường hơp chỉ có cấp duy nhất cung cấp các dịch vụ công cộng trong toàn bộ nền kinh tế

Nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001) sử dụng dữ liệu bảng của 78 quốc gia từ năm 1980 đến năm 1992 đã cho thấy sự phân cấp tài khóa và quản trị công có tác động tích cực đến tăng trường kinh tế Bằng chứng thực nghiệm về tác động tích cực của phân cấp tài khóa cũng được tìm thấy tại Pasikan trong hai giai đoạn 1971-2005 và 1972-2009 (Malik & ctg, 2005; Faridi, 2011) Với bộ dữ liệu của 28 tỉnh tại Trung Quốc trong giai đoạn từ1970 đến 1993, Lin và Liu (2000) cũng tìm thấy kết quả tương tự

Nghiên cứu của Roden (2002) đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển và các nền kinh tế đang chuyển đổi Ông lập luận rằng các vấn đề thường đi kèm với phân cấp là thâm hụt ngân sách, tham nhũng, tác động của các nhóm lợi ích, gia tăng bất bình đẳng và cuối cùng là nền kinh tế giảm tăng trưởng Sử dụng dữ liệu của 30 quốc gia, Mello (2000) khẳng định thất bại của việc phân cấp tài khóa là do thành kiến về thâm hụt tài khóa và quản trị công yếu kém, không đáp ứng các yêu cầu cơ bản của chính sách phi tập trung hóa Nghiên cứu tại Nigeria của Philip và Isah (2012) cũng cho thấy phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có tác động tiêu cực đến tăng trưởng

Phân cấp tài khóa là quá trình chuyển giao quyền hạn về phạm vi chi tiêu nguồn thu từ trung ương cho địa phương Mức độ phân cấp phụ thuộc vào khả năng của cấp địa phương khi thực hiện các quyết định thu, chi độc lập trong phạm

vi địa lý cho người dân trong địa phương, mà không cần sự can thiệp của CQTƯ (Martinez-Vazquez và McNab, 1997)

Từ đó, phân cấp tài khóa là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu chi NS từ trung ương đến địa phương nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ được pháp luật quy định Phân cấp tài khóa là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp trung ương đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài khóa để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình

1.1.2 Cơ sở phân cấp tài khóa

1.1.2.1 Nội dung phân cấp tài khóa

Từ khái niệm về PCTK nói chung và PCTK địa phương nói riêng, xét dưới góc độ mối quan hệ quyền lực giữa Trung ương - địa phương, giữa cấp tỉnh – các cấp bên dưới, các nước đều thừa nhận phân cấp NS bao gồm ba nội dung chủ yếu sau:

(1) Xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS

(2) Phân chia nguồn lực (từ thu NS, điều hòa và bổ sung NS, vay nợ) và xác định nhiệm vụ chi

(3) Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quá trình thực hiện quy trình quản lý NS Nội dung vật chất của hoạt động NS bao gồm: Thu; Chuyển giao NS giữa các cấp chính quyền; vay nợ; và chi tiêu Ví

dụ, việc xác định quyền hạn và trách nhiệm của CQĐP và CQTƯ trong từng nhiệm

vụ chi được thể hiện thông qua quá trình thực hiện quy trình quản lý NSNN Tương

tự, việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NSNN cũng chính là việc xác định thẩm quyền quyết định của các cấp chính quyền đối với từng khoản thu, chi Các nội dung cụ thể về phân cấp quản lý NS:

Thứ nhất: Xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính

quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS

Về chế độ, chính sách trong phân cấp NSNN cần làm rõ những vấn đề sau:

Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?

Về nguyên tắc, những chính sách, chế độ nào đã do Trung ương quy định thì các cấp CQĐP tuyệt đối không được tự điều chỉnh hoặc vi phạm Ngược lại, Trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa phương, tránh can thiệp làm mất

đi tính tự chủ của họ Từ phân tích về các hình thức phân cấp NSNN đã đề cập ở trên có thể thấy:

Ở các nước áp dụng hình thức: Trao quyền (devolution) – thường là các nước liên bang – mức độ phân cấp đảm bảo tính độc lập cao nhất cho CQĐP CQĐP có thể tự đặt ra các sắc thuế và quy định tiêu chuẩn, chế độ định mức chi tiêu

Ở những nước áp dụng hình thức Uỷ quyền (delegation) thì quyền quyết định ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS quan trọng

thuộc về Trung ương, còn địa phương chủ yếu chỉ được giao trách nhiệm và quyền hạn điều hành quản lý NS

Thứ hai: Phân chia nguồn lực (từ thu NS, điều hòa và bổ sung NS, vay nợ)

và xác định nhiệm vụ chi: Phân cấp nguồn thu cho một cấp chính quyền là việc chuyển giao quyền và trách nhiệm cho cấp chính quyền đó về việc nuôi dưỡng, huy động và sử dụng nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi

Việc phân cấp nguồn thu cần phải tương ứng với nhiệm vụ chi, cân bằng được mối quan hệ lợi ích – chi phí của người nộp thuế, hạn chế tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí hành chính trong quản lý và thu thuế Phân cấp nguồn thu còn nhằm để đảm bảo sự công bằng giữa các cấp CQĐP và Trung ương về tài khóa cũng như sự bình đẳng giữa các vùng

Nguồn thu của NSNN chủ yếu là thuế Nguồn thu từ thuế luôn bị giới hạn Nếu một cấp NS nào đó được nhận nhiều hơn thì các cấp NS khác sẽ ít đi vì khả năng tăng thuế rất hạn chế CQĐP các cấp khó đưa ra được nhiều sắc thuế địa phương vì công dân địa phương sẽ không ủng hộ Vì vậy, chuyển giao một sắc thuế cho CQĐP luôn đòi hỏi phải xem xét trên 2 mặt: Khả năng thu và quản lý thu CQĐP, đặc biệt là CQĐP cấp cơ sở thường gặp khó khăn về năng lực

Đó cũng là một lý do để Trung ương không muốn chuyển giao cho địa phương các nhiệm vụ, quyền hạn về thuế Chính phủ thường cho rằng Trung ương thu thuế sẽ hiệu quả hơn là giao cho địa phương, nhất là địa phương cấp cơ sở Về

lý thuyết, nguồn thu của CQĐP là từ:

(1) Các khoản thu được phân cấp, bao gồm:

- Các khoản thu địa phương được hưởng 100%;

- Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ % với CQTƯ hoặc CQĐP cấp trên

(2) Bổ sung từ Trung ương hoặc CQĐP cấp trên Các khoản thu được phân cấp của CQĐP cần được coi trọng, đó là cách thức thể hiện mức độ tự chủ về tài khóa của CQĐP các cấp và mức độ cân đối chung giữa các cấp NS về tài khóa Nguồn thu của địa phương càng lớn, chính quyền càng phải có trách nhiệm báo cáo

với công dân địa phương Công dân sẽ tích cực nộp thuế hoặc tạo nguồn tài khóa cho CQĐP khi họ thấy rõ được lợi ích từ việc nộp thuế của họ Từ đó sẽ tạo nên hoạt động có hiệu quả hơn khi giao cho CQĐP tạo nguồn thu của địa phương

Khi trao cho CQĐP trách nhiệm, quyền hạn về một số sắc thuế, đặc biệt phải lưu ý các vấn đề sau:

Thứ nhất: CQĐP cần được trao quyền về một số loại thuế địa phương mà họ

hiểu rõ và có thể quản lý hiệu quả nhất Chẳng hạn thuế thu nhập từ lương, thuế tài sản Những loại thuế như thuế GTGT, thuế lợi nhuận kinh doanh nếu để lại cho CQĐP thu sẽ gặp khó khăn vì năng lực, cách thức thu thập thông tin hạn chế

Thứ hai: Sự cam kết, ủng hộ của công dân trong việc nộp thuế

Thứ ba: Quyền hạn của CQĐP định ra thuế suất Ở nhiều quốc gia, nhà

nước thực hiện chính sách trao cho CQĐP quyền thuế độc lập Mức độ độc lập và các loại thuế được trao có sự khác nhau giữa các nước Việc trao quyền đó sẽ tạo cơ hội cho CQĐP xử lý được hài hòa các mối quan hệ trong việc tạo ra nguồn thu phù hợp với điều kiện thị trường ở địa phương

Trao cho CQĐP quyền về thuế tương đối độc lập cũng là cách thức giải quyết mẫu thuẫn giữa trách nhiệm phải chi của địa phương và sự không thích ứng của nguồn thu Thuế địa phương, phần được chia từ các loại thuế chia chung với các cấp chính quyền khác, cùng các nguồn thu khác là cách làm hiệu quả và phổ biến hiện nay ở nhiều nước để giải quyết mối quan hệ và tạo sự cân bằng thu chi Đi liền với việc chuyển giao thu thuế địa phương có thể dần dần cắt giảm phần chuyển giao giữa các cấp chính quyền CQĐP có nhiều quyền hơn về thuế thì họ cũng phải chịu áp lực nhiều hơn từ công dân địa phương Đó chính là cách nâng cao hiệu quả của thuế được thu, tránh được sự đi vòng vèo của các nguồn thu

Nói cách khác, đó là sự gia tăng các loại thuế cho địa phương và hạn chế phần thuế mà địa phương phải thu hộ và sau đó lại được phân phối lại cho địa phương CQĐP có thể được trao một số quyền như: Ấn định cơ sở tính thuế và thuế suất, quy định mức thu phí dịch vụ Mức độ cao nhất của phân cấp quyền hạn về thu NSNN là CQĐP được phép tự đặt ra các khoản thu Cần lưu ý là khi phân cấp

về nguồn thu NS, thường gặp một số cản trở sau:

(1) Cản trở theo mối quan hệ dọc:

Do phần lớn thuế thuộc về Trung ương hoặc cấp trên nên CQĐP thường gặp khó khăn liên quan đến trách nhiệm phải chi Ở một số nước, Trung ương hoặc cấp trên thường đưa về địa phương những nhiệm vụ thuộc Trung ương hoặc cấp trên nhằm giảm áp lực NS của mình, nhưng lại không chuyển NS về cho địa phương Sự không phù hợp nguồn thu và các khoản chi do mối quan hệ dọc (quan hệ trên - dưới) có thể làm cho việc sử dụng NS không hiệu quả hoặc làm cho nhiều hoạt động kinh tế, đầu tư khó thực hiện và có thể tạo ra sự chênh lệch giữa các vùng

(2) Cản trở ngang:

Đó là sự không bình đẳng giữa các đơn vị hành chính cùng cấp, các vùng khác nhau có thể thu chi rất khác nhau Bổ sung của Trung ương hoặc cấp trên có thể hạn chế sự không bình đẳng đó, nhưng vấn đề lại là ở chỗ Trung ương hoặc cấp trên có chuyển giao hay không, cơ chế chuyển giao và thời điểm chuyển giao NS CQĐP thường không muốn cung cấp các hàng hóa công cộng vượt ra khỏi địa giới hành chính của mình và thường cung cấp dưới khả năng

Chuyển giao tài khóa từ Trung ương hoặc cấp trên có thể hỗ trợ việc cung cấp hàng hóa công cộng vượt ra ngoài địa giới Để khắc phục những cản trở dọc và ngang nói trên rất cần phải có cơ chế phân cấp quản lý NSNN hợp lý, rõ ràng, minh bạch và đòi hỏi Trung ương, CQĐP cấp trên và CQĐP cấp dưới tôn trọng thực hiện

Điều hòa và bổ sung NS

Năng lực thu NS ở các địa phương thường khác nhau, do đó phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân bằng về tài khóa

Nhiệm vụ chi của CQĐP không cân bằng với nguồn thu của địa phương được gọi là mất cân bằng theo chiều dọc Khả năng tài khóa của các địa phương khác nhau nhưng phải thực hiện các nhiệm vụ chi như nhau được gọi là mất cân bằng theo chiều ngang Để giải quyết sự mất cân bằng giữa thu và chi NS của các cấp chính quyền, cần phải có cơ chế điều hòa và bổ sung NS Có thể thực hiện theo các giải pháp:

(1) Để lại nguồn thu để giải quyết vấn đề cân bằng theo chiều dọc hoặc điều tiết nguồn thu từ nơi có nguồn thu cao đến nơi có nguồn thu thấp để giải quyết vấn

đề cân đối theo chiều ngang

(2) Bổ sung NS: Bổ sung trọn gói không điều kiện để tạo cân bằng thu chi của các cấp chính quyền; hoặc bổ sung có mục tiêu Nguồn bổ sung có thể lấy từ

NS cấp này chi cho NS cấp khác hoặc thông qua một quỹ điều hòa NS Theo thông

lệ quốc tế, khi chuyển giao (điều hòa và bổ sung) NS giữa các cấp chính quyền cần phải chú ý:

- Chuyển giao phải được xác định khách quan, công khai, minh bạch theo những quy định cụ thể Thiết kế chuyển giao cần được Trung ương quyết định

- Phải ổn định tương đối một số năm Muốn vậy, đòi hỏi phải thiết kế được mục tiêu, lượng NS chuyển giao cũng như công việc được chuyển giao

- Công thức tính chuyển giao cần rõ ràng, dựa vào các yếu tố khả thi và đơn giản

Phân cấp vay nợ cho CQĐP

Việc thiếu hụt nguồn tài khóa của địa phương trong một số trường hợp là không tránh khỏi (ví dụ, khi suy thoái kinh tế làm giảm nguồn thu nhưng nhu cầu chi lại tăng; khi cần đầu tư lớn mà nguồn thu lại nhỏ; khi thời điểm thu và thời điểm chi không khớp nhau, ) Phân cấp thẩm quyền vay nợ cho CQĐP là để giải quyết tình huống này Tuy nhiên, cần có cơ chế để đảm bảo CQĐP và cử tri của địa phương chỉ được vay trong một giới hạn hợp lý và phải tự chịu trách nhiệm về quyết định vay và trả nợ tiền vay Về mặt lý thuyết, là một thực thể có tư cách pháp nhân công pháp nên CQĐP có thể thực hiện các quyền vay vốn trên thị trường tài khóa trong và ngoài nước Tuy nhiên, do năng lực tài khóa của CQĐP hạn chế nên việc vay nợ đó gặp nhiều khó khăn

Trong nhiều trường hợp, phải nhờ vào sự bảo lãnh của CQTƯ thì CQĐP mới

có thể vay được Vấn đề vay nợ và tiếp cận thị trường tài khóa trong và ngoài nước luôn là vấn đề quan tâm của CQĐP các nước Do hạn chế về nguồn lực và năng lực

quản lý nên các nước thường thành lập một số quỹ để có thể kiểm soát việc vay vốn của CQĐP Ví dụ, quỹ phát triển cộng đồng, quỹ phát triển nhà ở là những dạng của thị trường tài khóa có thể giúp CQĐP vay và để Trung ương hay cơ quan hành chính cấp trên có thể kiểm soát được các khoản vay

Thị trường tài khóa và mối quan hệ giữa người cho vay và người đi vay là mối quan hệ chứa nhiều mục đích Nếu thể chế cho vay mang tính can thiệp của Nhà nước thì khó có thể đảm bảo hoạt động cho vay bình đẳng theo cơ chế thị trường Người đi vay thường có nhiều và đủ thông tin hơn về những dự án mà họ vay tiền, kể cả khả năng rủi ro thanh toán cho các khoản vay Trong khi đó, người cho vay lại hạn chế khi tiếp cận thông tin và điều kiện thực tế của người vay Cho vay đối với CQĐP các cấp đòi hỏi phải có sự kiểm soát chặt chẽ của người cho vay, đặc biệt là các ngân hàng thương mại của nhà nước Phân cấp quản lý NS và trao quyền tự chủ đi vay, nếu không có sự bảo lãnh của Trung ương thì đòi hỏi CQĐP phải đánh giá cụ thể hơn năng lực tài khóa (các khoản thu) của mình Nếu CQTƯ thực hiện bảo lãnh mà CQĐP không tuân thủ kỷ luật tài khóa thì có thể dẫn đến khủng hoảng nợ vay của CQĐP như đã xảy ra ở một số nước Để được trao quyền vay vốn trên thị trường tài khóa không cần có sự bảo lãnh, CQĐP cần xây dựng được đủ năng lực thẩm định và thực hiện các dự án đầu tư Đây là hạn chế lớn nhất của CQĐP nhiều nước, trong đó có Việt Nam

Phân cấp nhiệm vụ chi NS

Nhiệm vụ chi NS được xây dựng dựa trên cơ sở trách nhiệm cung cấp các hàng hóa công cộng của các cấp chính quyền và cho biết “Ai là nhà sản xuất, sản xuất cái gì và cho ai” trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng Chúng cần rõ ràng, minh bạch, không chồng chéo giữa các cấp, đảm bảo hiệu quả về kinh tế, công bằng về tài khóa, nâng cao trách nhiệm giải trình và hiệu lực quản lý

Việc cho phép CQĐP có quyền ở mức nhất định trong lựa chọn các khoản chi hoặc quyết định các định mức chi tiêu là một trong những tiêu chí để đánh giá mức độ phân cấp nhiệm vụ chi NS Phân cấp mở rộng được sự tham gia của công dân địa phương trong các chương trình, dự án phát triển Điều có tính cốt lõi là càng

gần với địa phương, với cộng đồng thì trách nhiệm báo cáo sẽ càng tạo động lực chi tiêu tiết kiệm, hiệu quả để cung cấp hàng hóa công cộng cho cộng đồng Để phân cấp nhiệm vụ chi NS, cần thực hiện nguyên tắc: Dịch vụ ai cung cấp tốt hơn thì người đó cung cấp và quyền chi thuộc về họ

Dựa trên nguyên tắc chọn người tốt nhất để trao nhiệm vụ chi, khi thiết kế chính sách cần phải quan tâm đến các sản phẩm được tạo ra bởi CQTƯ và CQĐP Trung ương phải đưa ra cơ chế kiểm soát hoạt động cung cấp dịch vụ do mình thực hiện hoặc tạo ra sự khuyến khích để CQĐP thực hiện có hiệu quả Trung ương và địa phương đều có những vấn đề cần ưu tiên của mình Nhiều vấn đề ưu tiên của Trung ương có độ tràn (phạm vi ảnh hưởng) lớn, mang tầm khu vực; trong khi đó,

ưu tiên của địa phương lại mang tính cục bộ Cần căn cứ vào độ tràn và mức độ ưu tiên địa phương để có thể chuyển giao nhiệm vụ chi cho địa phương hay để lại Trung ương CQĐP các cấp phải chịu trách nhiệm báo cáo với cơ quan cấp trên về những hoạt động được cấp trên ủy quyền thực hiện; và phải chịu trách nhiệm báo cáo với cử tri khu vực bầu cử về nhiều hoạt động

Thứ ba: Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà

nước trong quá trình thực hiện quy trình quản lý NS

Ở các nước, trong quy trình quản lý NSNN có rất nhiều cơ quan nhà nước các cấp, tổ chức và cá nhân tham gia, vì vậy pháp luật của các nước đều quy định rõ nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước các cấp và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân về NSNN Trong phân cấp quản lý NSNN theo hình thức trao quyền (devolution), CQĐP được độc lập ở mức cao nhất CQĐP có thể tự quyết định NSĐP của mình trên cơ sở quy định của pháp luật; hệ thống NSNN không mang tính lồng ghép – Quốc hội chỉ phê chuẩn dự toán và quyết toán NSTW; Hội đồng cấp địa phương phê chuẩn dự toán và quyết toán của NSĐP cấp mình Trong phân cấp quản lý NSNN theo hình thức uỷ quyền (delegation), địa phương chủ yếu chỉ được giao trách nhiệm và quyền hạn điều hành quản lý NS Hội đồng cấp địa phương tuy có quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán NSĐP cấp mình nhưng không “dứt mạch” NSĐP các cấp phải được tổng hợp cùng NSTƯ để thành NSNN

(hệ thống NSNN mang tính lồng ghép) Chỉ sau khi NSNN được Quốc hội phê chuẩn thì địa phương mới biết được NSĐP do mình phê chuẩn đã được thừa nhận

về mặt pháp lý hay chưa

1.1.3 Các chỉ tiêu đo lường phân cấp tài khóa

Theo Oates (1972) có hai chỉ tiêu để đo lường cho mức độ phân cấp như sau:

Tỷ lệ chi tiêu (ER)

Tỷ lệ chi tiêu của CQĐP: Được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng chi NSĐP với tổng chi NSNN Để tránh tính trùng, tổng chi NSĐP đã loại bỏ phần chuyển giao của CQTƯ cho CQĐP để thực hiện các nhiệm vụ của CQTƯ Tổng chi NSNN được đo bằng tổng chi của CQĐP và CQTƯ, trong đó không tính đến phần trợ cấp hay bổ sung NS từ CQTƯ cho CQĐP vì nó thuộc phạm vi NS của CQĐP và đảm bảm khoản chi này chỉ được ghi một lần CQĐP được đề cập đến trong tỷ lệ này là tổng hợp tất cả các địa phương của quốc gia (ví dụ, ở Việt Nam là 63 tỉnh).ER càng tiến tới gần 1 thì mức độ phân cấp càng cao

Ngoài ra theo công thức của WB (2006) chỉ số tỷ lệ chi theo GDP

Tỷ lệ nguồn thu (RR - Revenue ratio)

Tỷ lệ thu NS được phân cấp của CQĐP: Được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng thu NSĐP được phân cấp với tổng thu NSNN Cần lưu ý là: Tổng thu NSĐP được phân cấp không bao gồm số bổ sung NS từ CQTƯ cho CQĐP CQĐP được đề cập đến trong tỷ lệ này là tổng hợp tất cả các địa phương của quốc gia (ví dụ, ở Việt Nam là 63 tỉnh)

RR càng tiến tới gần 1 thì mức độ phân cấp càng cao

Theo WorldBank (2006):

Trong trường hợp nghiên cứu phân cấp NS cho một địa phương cụ thể, để xác định mức độ tương xứng giữa thu và chi đã phân cấp cho địa phương đó, có thể

sử dụng chỉ số Tỷ lệ các khoản thu NS được phân cấp so với tổng chi NS của một địa phương cụ thể Chỉ số đó được xác định bằng cách lấy tổng các khoản thu được phân cấp chia cho tổng các khoản chi của địa phương cụ thể Ví dụ, tổng các khoản thu được phân cấp của một tỉnh (hoặc huyên, xã) chia cho tổng các khoản chi của tỉnh (hoặc huyện, xã) đó Ở những nước NSĐP có 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), để xác định mức độ phân cấp quản lý NSĐP ở một tỉnh cụ thể, có thể sử dụng những chỉ tiêu tương tự như đã nêu trên Tỷ lệ chi NS của chính quyền cấp huyện được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng chi NS cấp huyện (gộp tất cả chi NS cấp huyện của các huyện trong tỉnh) với tổng chi NSĐP toàn tỉnh; Tỷ lệ thu NS của chính quyền cấp huyện được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng thu NS cấp huyện (gộp tất cả thu NS cấp huyện của các huyện trong tỉnh) với tổng thu NSĐP toàn tỉnh Tỷ lệ chi NS của chính quyền cấp xã, Tỷ lệ thu NS của chính quyền cấp xã có cách tính tương tự như của cấp huyện

1.2 Một số lợi ích và rủi ro

Phân cấp tài khóa đem lại những lợi ích tiềm tàng cho chính quyền của mỗi địa phương, nhưng đồng thời cũng có những rủi ro nhất định, nên việc PCTK phải được nghiên cứu và xem xét kỹ lưỡng phù hợp với điều kiện thực tế và nhất là năng lực quản trị của từng địa phương

1.2.1 Những lợi ích của phân cấp tài khóa

Lợi ích chủ yếu nhất của PCTK là sẽ làm cho chính phủ gần gũi với công chúng, đây là một vấn đề được phần lớn các nhà kinh tế cho rằng có hiệu quả với công chúng, đây là một vấn đề được phần lớn các nhà kinh tế cho rằng có hiệu quả rất lớn trong mối quan hệ chuyển từ chính quyền cai trị sang chính quyền phục vụ

(Musgrave, 1983) Những sở thích của cử tri thay đổi khác nhau và nó buộc chính quyền địa phương phải có trách nhiệm cung cấp hiệu quả những hàng hóa và dịch

vụ công tốt hơn cho công chúng, ngược lại cử tri thì sẵn lòng chi trả cho dịch vụ công đó Điều đó tạo điều kiện thực tế cho sự tham gia của công chúng vào công việc quản lý và cai trị của chính quyền

Mặt khác, trong các công trình nghiên cứu của các nhà kinh tế và các định chế như Ngân hàng phát triển châu Á (2004), cũng đã chỉ ra những lợi ích đáng kể của phân cấp tài khóa trong một nền kinh tế ổn định và phát triển: (i) PCTK có thể làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ và phúc lợi kinh tế của công chúng; (ii) PCTK tạo cơ hội cho CQĐP trong việc huy động nguồn thu, CQĐP do ở gần với người dân hơn, nên có thể tổ chức thu những khoản thu tiềm năng này thông qua các hình thức như áp dụng phí đánh vào người sử dụng hay một số loại thuế khác; (iii) PCTK

sẽ giúp địa phương có chính sách và sự quản lý thích hợp đối với nguồn lực tự có của địa phương Về nguyên tắc, kế hoạch ngân sách tốt nhất là kế hoạch bảo đảm sự cân đối giữa các chi phí của các dịch vụ (các khoản thuế) và lợi ích (chất lượng các dịch vụ)

Như vậy, PCTK không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà nó còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của CQĐP phải phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thỏa đáng và phân bổ cho họ nguồn tài khóa thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”

Phân bổ nguồn lực trong khu vực công chủ yếu là theo ý chí chính trị Nhu cầu về hàng hóa công cộng rất khác nhau giữa các vùng, các tầng lớp nhân dân và các cá nhân CQTƯ chỉ cung cấp được tốt những hàng hóa công cộng quốc gia, chung cho mọi vùng và mọi người dân, không cung cấp được tốt hàng hóa công

cộng địa phương Nếu chỉ để Trung ương cung cấp toàn bộ hàng hóa công cộng thì

sẽ làm giảm tổng phúc lợi xã hội của tổng hàng hóa công cộng Nếu phân cấp cho các địa phương cung cấp hàng hóa công cộng địa phương thì không những tăng phúc lợi của địa phương mà còn tăng tổng phúc lợi xã hội quốc gia Người dân có thể tự do qua lại với những địa phương khác nhau để đáp ứng nhu cầu cuộc sống tốt hơn, cạnh tranh trong việc cung cấp hàng hóa công cộng giữa các CQĐP, từ đó có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn lực Nếu giao cho cấp tỉnh thực hiện phân cấp quản lý NSĐP giữa cấp tỉnh và các cấp bên dưới

Lý thuyết phân quyền của Musgrave và Oates cho rằng: Chức năng ổn định kinh tế vĩ mô và tái phân phối thu nhập giao cho CQTƯ; chức năng phân bổ nguồn lực giao cho cả Trung ương và địa phương – Trung ương cung cấp hàng hóa công cộng quốc gia, còn địa phương cung cấp hàng hóa công cộng địa phương Phân cấp quản lý NSNN sẽ làm giảm chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển, cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn; thúc đẩy sự độc lập của ngân hàng Trung ương với chính phủ, đảm bảo tính độc lập của các chính sách tiền tệ Vì vậy ổn định kinh tế vĩ mô sẽ được cải thiện

1.2.2.Các rủi ro trong quá trình phân cấp tài khóa

Theo nghiên cứu của Ngân hàng phát triển châu Á (2004), những rủi ro này bao gồm: (i) nguy cơ giảm tính hiệu quả của QLNS nhất là khi CQĐP lơ là trách nhiệm, thiếu về trình độ chuyên môn và quản lý; (ii) PCTK có thể làm tăng bất bình đẳng khu vực và có thể dẫn đến sự bất bình đẳng về tài khóa; (iii) sự phân cấp về thuế có thể dẫn đến tình trạng bóp mép sự chuyển động của các nguồn lực kinh tế (lao động, vốn, hàng hóa, dịch vụ) từ vùng này sang vùng khác, dẫn đến việc tạo ra một hệ thống tài khóa phi hiệu quả và không minh bạch xét trên góc độ tổng thể

1.3 Tăng trưởng kinh tế

1.3.1 Tăng trưởng kinh tế và những nền tảng của tăng trưởng:

Tăng trưởng kinh tế là điểm khởi đầu của phát triển, xét cả về mặt lý luận và

thực tiễn Ở đây, tăng trưởng kinh tế được hiểu là việc tạo ra nhiều của cải hơn

nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội Tăng trưởng kinh tế thường được đo lường dựa trên các chỉ số Tổng sản phẩm trong nước (GDP) và/hoặc Tổng sản phẩm quốc gia (GNP) GDP là toàn bộ hàng hoá, dịch vụ mới được tạo ra trong một kỳ (chẳng hạn một năm) bằng các nhân tố sản xuất trong phạm vi lãnh thổ quốc gia GNP cũng phản ánh lượng hàng hoá, dịch vụ mới được tạo ra trong một kỳ nhất định, song bởi các nhân tố sản xuất do công dân quốc gia đó sở hữu Với các chỉ số này, tăng trưởng kinh tế chỉ đơn thuần đề cập đến gia tăng năng lực để tạo ra giá trị gia tăng thông qua các hoạt động kinh tế Để đánh giá tăng trưởng kinh tế, GDP/GNP tính theo giá cơ sở của cùng một năm gốc (GDP/GNP thực) thường được quan tâm nhiều hơn do loại bỏ được biến động giá cả

Tăng trưởng kinh tế không chỉ đơn thuần là làm ra nhiều hơn cái vốn có mà cần trở thành một quá trình dịch chuyển cơ cấu làm thay đổi tất cả các khía cạnh sản xuất và tiêu dùng Sự dịch chuyển cơ cấu kinh tế, trình độ công nghệ phát sinh do nhiều nguyên nhân Thu nhập tăng làm thay đổi xu hướng tiêu dùng, gây áp lực

“buộc” sản xuất, công nghệ thay đổi cho phù hợp Đến lượt mình, sản xuất và công nghệ lại có thể kích thích cách thức tiêu dùng mới, v.v… Tốc độ dịch chuyển cơ cấu kinh tế phụ thuộc vào năng lực thể chế (thị trường, nhà nước), mức độ mở cửa, v.v… Có thể nói, “tăng trưởng kinh tế không phải là tất cả, song nếu không có tăng

Các nhà kinh tế học đều thừa nhận rằng tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào các nhân tố chính là lao động, vốn, tài nguyên (đất đai), tri thức, công nghệ và kỹ năng của người lao động Tuy nhiên, trong một thời gian dài, vốn luôn được xem là nhân tố thiết yếu đầu tiên đảm bảo tăng trưởng Theo đó, các nước nghèo rất khó thoát ra khỏi “vòng luẩn quẩn của sự đói nghèo”: Thu nhập thấp => tiết kiệm thấp

=> đầu tư thấp => tăng trưởng thấp => thu nhập thấp

Quan điểm bi quan này về tăng trưởng đã không tính đầy đủ đến hai yếu tố là: (i) hiệu quả đầu tư là khác nhau ứng với mỗi mức tiết kiệm và đầu tư, tuỳ thuộc vào năng lực tri thức, quản trị và kỹ năng lao động; và (ii) trong bối cảnh mở cửa,

1 UNESCAP (2001)

hội nhập và toàn cầu hoá, mỗi nước đều có thể thu nhận thêm các nguồn vốn hỗ trợ (trong nhiều trường hợp được xem như một “cú hích” cho nền kinh tế) cùng năng lực và các kỹ năng từ bên ngoài Nhìn chung, bên cạnh việc thừa nhận vai trò to lớn của tích luỹ và vốn, các học thuyết tăng trưởng kinh tế cũng cho thấy như vậy

Học thuyết của Solow (1956) về tăng trưởng kinh tế trong mối quan hệ với các nhân tố (vốn, lao động, công nghệ) và với đầu tư - tiết kiệm vẫn được xem là

“có ích nhất” vì nó không chỉ dựa trên những giả định tương đối thực tế, mà còn đi kèm với những hàm ý chính sách quan trọng như: (i) trong khi vai trò của tiết kiệm

và đầu tư đối với tăng trưởng kinh tế được đề cao, đầu tư chỉ làm tăng thu nhập bình quân đầu người trong thời kỳ chuyển tiếp do năng suất cận biên của vốn giảm dần; (ii) các nước nghèo có tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh hơn và cuối cùng sẽ “tiến kịp” các nước phát triển Lý do là các nước nghèo có tỷ lệ vốn trên lao động thấp, nên hiệu quả của đồng vốn được sử dụng cao hơn, do đó kéo theo tốc độ tăng trưởng nhanh hơn trong giai đoạn chuyển tiếp Tuy nhiên, quá trình “tiến kịp” này

là có điều kiện Một số không ít nền kinh tế đã không tiến kịp các nước giàu hơn, và thậm chí còn rơi vào tình trạng tăng trưởng thấp và nghèo đói; và (iii) nhân tố duy nhất duy trì quá trình tăng trưởng bền vững chính là tiến bộ công nghệ Tuy nhiên, Solow chưa chỉ ra được tiến bộ công nghệ diễn ra như thế nào và có chịu tác động chính sách hay không

Lịch sử cho thấy kinh tế thế giới chỉ thực sự tăng trưởng nhanh chóng cùng với các cuộc cách mạng công nghiệp và công nghệ trong vòng hơn hai thế kỷ trở lại đây Trong hai thế kỷ 19 và 20, dân số thế giới tăng năm lần, song tổng sản lượng thực đã tăng tới 40 lần, khiến sản lượng thực bình quân đầu người đã tăng gấp tám

giữa các nước trong nhiều giai đoạn Ngay trong nửa sau thế kỷ 20, một số nước

“bắt kịp” với các nước phát triển, trong khi nhiều nước vẫn chưa thoát khỏi tình trạng nghèo đói và không ít nước mất đà phát triển, thậm chí rơi vào khủng hoảng kinh tế và đổ vỡ xã hội

2 Tham khảo Van den Berg (2001)

Khái niệm tăng trưởng kinh tế có nội hàm hẹp hơn nhiều so với khái niệm

phát triển Khác với tăng trưởng kinh tế, khái niệm phát triển phản ánh tất cả những

thay đổi cả về kinh tế, xã hội, chính trị, môi trường tự nhiên, v.v Ngay nội tại tư duy phát triển cũng có những bước chuyển biến đáng kể, bao gồm cả các khía cạnh

về phát triển con người, tăng vị thế và năng lực cho con người, tự do, và phát triển bền vững trên nhiều mặt (như môi trường, xã hội, văn hóa) Tuy vậy, khởi điểm của quá trình tư duy ấy vẫn là tăng trưởng kinh tế Chính ở đây, tăng trưởng và phát triển kinh tế là hai khái niệm có liên quan mật thiết đến nhau

1.3.2 Đo lường tăng trưởng kinh tế

Để phản ánh trình độ tăng trưởng và phát triển, người ta thường dùng chỉ số như:

quân đầu người, tuổi thọ trung bình, và các chỉ số về giáo dục (tỉ lệ biết chữ, tỉ lệ nhập học các cấp) đây cũng là xu hướng cho phát triển kinh tế dựa theo ý tưởng của

Có thể thấy tăng trưởng kinh tế là tiền đề hết sức quan trọng cho phát triển Dẫu vậy, tăng trưởng kinh tế mới chỉ là điều kiện cần, chứ chưa đủ, cho phát triển Tăng trưởng kinh tế ở mức cao và liên tục sẽ tạo thêm cơ hội tham gia các hoạt động kinh tế cho người dân

Các quốc gia đều hướng tới một mục tiêu chung là phát triển Tuy nhiên, do quan niệm và bản chất khác nhau giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển, các quốc gia đạt được những kết quả khác nhau trong chính sách định hướng phát triển Những tranh cãi về các thành tố (và liều lượng) cần thiết của chính sách phát triển

sẽ khó có hồi kết Mặc dù vậy, chính sách kinh tế cần phải hướng tới mục tiêu tối thượng tối đa phúc lợi dài hạn (bao gồm cả khía cạnh vật chất và phi vật chất) của

mô, mục tiêu tối thượng này có thể được cụ thể thành “Nâng cao phúc lợi của

3 Stiglitz J., và cộng sự (2006)

người dân trên cơ sở tăng trưởng nhanh và bền vững” Hướng tới mục tiêu cuối

cùng là tối đa phúc lợi dài hạn của xã hội một cách bền vững và công bằng, một nền kinh tế có thể lựa chọn các mục tiêu trung gian như tăng trưởng kinh tế nhanh và tăng trưởng kinh tế bền vững Tăng trưởng kinh tế nhanh có được là nhờ mở rộng các yếu tố đầu vào cho hoạt động kinh tế và/hoặc nhờ cải thiện hiệu quả sử dụng các yếu tố đầu vào Trong khi đó, tăng trưởng kinh tế bền vững chỉ có trong điều kiện nền kinh tế đảm bảo được sự bền vững về kinh tế, trong đó ổn định kinh tế vĩ

mô là trọng tâm, bền vững về xã hội và bền vững về môi trường Những nền tảng này của tăng trưởng kinh tế, dù được ưu tiên theo hướng nào, đều phụ thuộc vào một loạt các yếu tố Điểm quan trọng ở đây là Nhà nước có thể can thiệp với tác động khác nhau lên các yếu tố duy trì nền tảng của tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, cách thức và mức độ can thiệp Nhà nước sao cho hợp lý là vấn đề không đơn giản (và trên nhiều khía cạnh còn không ít tranh cãi)

1.3.3 Các dạng tăng trưởng

1.3.3.1 Tăng trưởng nhanh

Tăng trưởng kinh tế thường được đo bằng chỉ số tốc độ tăng trưởng GDP, do Tổng cục Thống kê tính toán và công bố định kỳ Đây không phải là thước đo hoàn hảo của tăng trưởng kinh tế, song có tính phổ dụng và tương đối toàn diện so với các chỉ số khác Tăng trưởng nhanh có thể đạt được thông qua việc: (i) gia tăng đầu vào (input increase); và/ hoặc (ii) gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực thông qua việc nâng cao hiệu quả kỹ thuật (technical efficiency); và/hoặc (iii) nâng cao hiệu quả phân bổ (allocative efficiency); và/hoặc (iv) phát triển khoa học công nghệ (technological progress)

1.3.3.2 Tăng trưởng theo chiều rộng

Trong điều kiện hiệu quả sử dụng nguồn lực không đổi, tăng trưởng vẫn có thể được đẩy nhanh nhờ gia tăng các đầu vào của nền kinh tế như lao động, vốn và tài nguyên thiên nhiên Theo cách này, nền kinh tế được xem là “tăng trưởng theo chiều rộng”

1.3.3.3 Tăng trưởng theo chiều sâu

Trong điều kiện các đầu vào cho hoạt động kinh tế (lao động, vốn, tài nguyên thiên nhiên) là không đổi, nền kinh tế vẫn đạt được tăng trưởng nhờ gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực, tức là “tăng trưởng theo chiều sâu” Do sự đa dạng của hoạt động kinh tế nên việc đo lường hiệu quả sử dụng nguồn lực là không hề dễ dàng Hiệu quả của việc sử dụng tổng hợp các yếu tố được đo bằng các chỉ số như tốc độ tăng năng suất nhân tố tổng hợp (còn gọi là TFP), năng suất lao động và ICOR

Để có thể có thể có những can thiệp chính sách phù hợp, cần “mổ xẻ” các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng các nguồn lực Nhìn chung, có thể gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực bằng việc: (i) tăng hiệu quả kỹ thuật; (ii) tăng hiệu quả phân bổ; và (iii) thúc đẩy tiến bộ khoa học công nghệ trong sản xuất Đây là ba cấu phần tạo nên tăng trưởng kinh tế dựa vào hiệu quả Chúng có các nội hàm cũng như các yếu tố ảnh hưởng cũng như cần những công cụ can thiệp chính sách khác nhau

Nhiều kết luận nghiên cứu đã được rút ra từ các chỉ số nói trên, và nhìn chung khá nhất quán với nhau Một mặt, tăng trưởng năng suất nhân tố tổng hợp còn đóng góp khá hạn chế vào tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam, thậm chí còn có chiều hướng suy giảm Mặc khác, Việt Nam có hệ số ICOR cao hơn đáng kể so với các nước có cùng trình độ phát triển Cuối cùng, năng suất lao động ở nhiều ngành còn thấp và chậm được cải thiện Do vậy, như nhiều nghiên cứu cũng như trong các văn bản chính sách đã chỉ ra, Việt Nam cần phải thay đổi mô hình tăng trưởng, với trọng tâm hướng vào gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực

1.3.3.4 Tăng trưởng bền vững

Có ba góc độ bền vững của tăng trưởng là: (i) bền vững về kinh tế (trên nền tảng ổn định kinh tế vĩ mô); (ii) bền vững về xã hội (đảm bảo tăng trưởng trên diện rộng); và (iii) bền vững về môi trường

Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng để ổn định kinh tế vĩ mô, cần có những chính sách và thể chế có thể giúp: (i) phòng ngừa các rủi ro vĩ mô; và (ii) có khả năng ứng phó giảm thiểu tác động khi các cú sốc vĩ mô xảy ra Do trong giai đoạn hiện nay mất ổn định kinh tế vĩ mô là vấn đề lớn nhất nên các nghiên cứu về ổn định kinh tế vĩ mô cần nhận được ưu tiên cao

Bền vững về xã hội

Tăng trưởng kinh tế bền vững về mặt xã hội cần phải đảm bảo sự tăng trưởng trên diện rộng vì chỉ có tăng trưởng diễn ra trên diện rộng mới giúp Việt Nam đạt được sự bền vững về xã hội và qua đó duy trì được tăng trưởng và phát triển để có thể giúp Việt Nam thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng (i) mở rộng cơ hội việc làm và nâng cao năng lực nắm bắt cơ hội; và (ii) giảm thiểu rủi ro và tác động của rủi ro cho nhóm người kỹ năng thấp là các cấu phần cơ bản để tạo ra một mô hình tăng trưởng trên diện rộng

Bền vững về môi trường

Trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội giai đoạn 2006-2010 được Quốc hội chính 11 thông, Việt Nam đã lồng ghép định hướng chiến lược phát triển bền vững

và đã đưa ra một số chỉ tiêu phát triển bền vững về kinh tế - xã hội và môi trường

Tuy nhiên, việc lồng ghép bảo vệ môi trường với phát triển kinh tế - xã hội, hài hòa quá trình phát triển trên cả ba mặt kinh tế - xã hội - môi trường còn chưa

được thực hiện sâu rộng Cụ thể, quá trình phát triển vừa qua còn thiên về tăng cường cơ hội tham gia hoạt động kinh tế cho người dân, và còn coi trọng đúng mức yêu cầu phát triển bền vững về mặt môi trường Một trong những nguyên nhân làm tăng lượng phát thải khí nhà kính là do quy mô hoạt động công nghiệp ngày càng lớn, cùng với nhiều khu công nghiệp hơn Lượng khí thải, nước thải và chất thải rắn chủ yếu tập trung ở vùng kinh tế trọng điểm miền Nam - nơi có nhiều hoạt động công nghiệp nhất Trong việc xét duyệt các dự án đầu tư, việc đánh giá tác động môi trường còn chưa được thực hiện nghiêm túc, gây ra nhiều chi phí điều chỉnh cho nhà đầu tư và chi phí môi trường sau khi dự án đi vào hoạt động

Điểm tích cực ở đây là các hoạt động bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong 5 năm qua ngày càng sôi động hơn, đi vào chiều sâu hơn, có hiệu quả hơn Nét tích cực này được thể hiện từ việc xây dựng ban hành các chính sách và văn bản pháp luật được hoàn thiện hơn, tăng cường xây dựng và phát triển tổ chức quản lý môi trường, các hoạt động ngăn ngừa, giảm thiểu ô nhiễm, cải thiện môi trường ngày càng có hiệu quả hơn, đầu tư ngân sách cho công tác bảo vệ môi trường tăng lên, v.v… đến việc huy động toàn dân tham gia công tác bảo vệ môi trường Xu hướng cải thiện này cần được tiếp tục duy trì trong thời gian tới để Việt Nam vững tâm hướng tới phát triển bền vững

1.4 Mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế:

Từ lợi ích mà PCTK đã mang lại, và với những lý thuyết đã nêu ra ở trên cũng cho chúng ta thấy việc PCTK phần nào có mối quan hệ đến tăng trưởng kinh

tế địa phương Và còn hơn thế nữa PCTK giúp thúc đẩy nền kinh tế cho địa phương tăng trưởng và vững mạnh Tuy vậy,nhưng vẫn còn một số hệ lụy tao ra từ trong quá trình thực hiên việc PCTK vì thế vẫn còn không ít nghi ngờ cần phải giải quyết giữa lý thuyết và thực tiễn trong việc PCTK

Các nghiên cứu mang tính lý thuyết:

Hầu hết các nghiên cứu mối quan hệ tài khóa và tăng trưởng đều dựa trên giả thuyết chính sách tài khóa tác động lên tăng trưởng thông qua khía cạnh hiệu quả kinh tế Dựa trên mô hình tăng trưởng nội sinh với chi tiêu công được phân tách

thành các cấp chính quyền khác nhau, Xie, Zou & Davoodi (1999) tiến hành phân tích tác động phân cấp tài khóa lên tăng trưởng kinh tế dài hạn của Mỹ 1948-1994 Kết quả cho thấy phân cấp chi giữa liên bang và địa phương làm tối đa hóa tăng trưởng Behnisch, Buttner & Stegarescu (2002) củng cố thêm lập luận này ở các nền kinh tế phát triển Họ khẳng định gảm phân cấp tài khóa hay tăng chi tiêu của chính quyền liên bang có tác động tích cực lên năng suất tổng hợp của nền kinh tế Đức ở giai đoạn 1950-1990

Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phải phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thỏa đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”

Lợi ích quan trọng nhất của phân cấp tài khóa là sẽ làm cho chính phủ gần gũi với công chúng, đây là một vấn đề được phần lớn các nhà kinh tế cho rằng có hiệu quả với công chúng, đây là một vấn đề được phần lớn các nhà kinh tế cho rằng

có hiệu quả rất lớn trong mối quan hệ chuyển từ chính quyền cai trị sang chính quyền phục vụ (Musgrave, 1983)

Mặt khác, trong các công trình nghiên cứu của các nhà kinh tế và các định chế như Ngân hàng phát triển châu Á (2004), cũng đã chỉ ra những lợi ích đáng kể của phân cấp tài khóa trong một nền kinh tế ổn định và phát triển: (i) phân cấp tài khóa có thể làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ và phúc lợi kinh tế của công chúng; (ii) phân cấp tài khóa tạo cơ hội cho chính quyền địa phương trong việc huy động nguồn thu, chính quyền địa phương do ở gần với người dân hơn, nên có thể tổ chức thu những khoản thu tiềm năng này thông qua các hình thức như áp dụng phí đánh vào người sử dụng hay một số loại thuế khác; (iii) phân cấp tài khóa tạo điều kiện cho địa phương có chính sách và sự quản lý thích hợp đối với nguồn lực tự có của địa phương Về nguyên tắc, kế hoạch ngân sách tốt nhất là kế hoạch bảo đảm sự cân đối giữa các chi phí của các dịch vụ (các khoản thuế) và lợi ích (chất lượng các dịch vụ)

Ở các nền kinh tế đang phát triển thì sao? Feltenstein & Iwata (2005) ủng hộ

lý thuyết PCTK dựa vào phát hiện tác động tích cực của PCTK lên tăng trưởng của Trung Quốc giai đoạn hậu chiến Malik & cộng sự (2006) và Faridi (2011) cũng tìm thấy bằng chứng thực nghiệm về tác động tích cực của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế Pakisran trong 2 giai đoạn 1971-2005 và 1972-2009

Thế nhưng, trong mô hình phân tích từng phần, Philip & Isah (2012) phát hiện PCTK tác động trái chiều lên tăng trưởng của Nigeria Như vậy, tác động tài khóa lên tăng trưởng kinh tế là không giống nhau ở các nền kinh tế đang phát triển Hiệu ứng PCTK lên tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào bối cảnh phát triển của nền kinh tế (Romero – Ávila & cộng sự, 2007; Phillips & Woller, 1988; Davoodi & Zou, 1977) Với dữ liệu bảng 46 quốc gia trong thời gian (1970-1989) Davoodi& Zou (1998) đã kiểm tra mối quan hệ giữa PCTK và tăng trưởng kinh tế Trong dữ liệu nghiên cứu, các quốc gia phát triển có mức phân cấp tài khóa cao hơn các nền kinh tế đang phát triển (33% so với 20%) Kết quả minh chứng mối quan hệ ngược chiều giữa PCTK và tăng trưởng ở các quốc gia đang phát triển nhưng không tồn tại trong nền kinh tế đang phát triển

Các nghiên cứu mang tính thực nghiệm:

Nghiên cứu về chính sách tài khóa và tăng trưởng nhấn mạnh tầm quan trọng của quản trị công Phân tích mối quan hệ PCTK và tăng trưởng đối với 23 quốc gia OECD giai đoạn 1975-2001, Baskaran & Cộng sự (2009) phát hiện giữa tự chủ chính trị và tự chủ tài khóa của chính quyền địa phương khi thực hiện chương trình phi tập trung hóa Mức độ tự chủ chính trị cao thay cho tự chủ tài khóa của các chính quyền địa phương dường như gây cản trở tăng trưởng vì gia tăng xung đột ý thức hệ Khía cạnh này thấy tự chủ tài khóa có quan hệ mật thiết với quản trị địa phương và sự hợp tác giữa các cấp chính quyền Sử dụng dữ liệu 30 quốc gia, deMello (2000) khẳng định thất bại hợp tác tài khóa liên chính quyền dẫn đến các thành kiến về thâm hụt tài khóa trong quá trình ra quyết định chính sách, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển mà ở đó không đáp ứng các yêu cầu cơ bản của chính sách phi tập trung hóa

Với dữ liệu từ năm 1980-1992 của 28 tỉnh Trung Quốc, Zhang & Zou (1998) minh chứng mức độ phân cấp chi tiêu cao trong thời chuyển đổi kinh tế đi đôi với tỉ

lệ tăng trưởng kinh tế địa phương lại thấp Tương tự, sử dụng dữ liệu 30 tỉnh ở Trung Quốc với thời gian chia thành hai giai đoạn 1979-1993 (thực hiện hệ thống hợp đồng tài khóa) và 1994-1999 (thực hiện phân định thu thuế), Jin & Zou (2005) nhận thấy phân cấp tài khóa không mang lại lợi ích tăng trưởng phân cấp thu có tạo

ra động lực kích thích huy động nguồn thu của địa phương và tập trung hóa chi tiêu thúc đẩy tăng trưởng hươn vì chính quyền trung ương chi tiêu hiệu quả hơn các tỉnh Hàm ý chính sách hiệu quản phân cấp tài khóa bất kì trường hợp nào phụ thuộc chủ yếu vào tính hợp lí của bản chất thể chế tài khóa, mối quan hệ liên chính quyền trong hệ thống chính trị và các thuộc tính khác của quốc gia (lịch sử, văn hóa ) Dựa vào quan điểm này, Akai & Sakata (2002) phát hiện mới về đóng góp PCTK đối với tăng trưởng kinh tế ở Mỹ

Theo Thieben trong số phần lớn các nước OECD có thu nhập cao, mức độ phân cấp tài chính đã hội tụ trong 30 năm qua hướng tới một mức độ trung gian Các lý luận cho và chống lại điểm phân cấp tài chính để giải thích cho xu hướng này, bởi vì cả phân cấp cực đoan và tập trung hóa cực đoan đều có liên quan đến những bất lợi cho tăng trưởng kinh tế Do đó, xu hướng hội tụ quan sát được sẽ thúc đẩy tăng trưởng Bài viết phân tích mối quan hệ thực nghiệm lâu dài giữa tăng trưởng kinh tế bình quân đầu người, hình thành vốn và tăng trưởng năng suất tổng yếu tố và phân cấp tài chính cho các nước OECD có thu nhập cao Bằng chứng ủng

hộ quan điểm rằng mối quan hệ là tích cực khi phân cấp tài chính đang tăng từ mức thấp, nhưng sau đó đạt đến đỉnh điểm và chuyển sang tiêu cực

Có nhiều nghiên cứu tác động của chính sách tài khóa lên tăng trưởng kinh tế

ở Việt Nam Dữ liệu thu thập ở 31 địa phương trong thời gian 2004-2005 và bằng phương pháp ước lượng POLS, Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010) cho rằng nguồn chi đầu tư cấp huyện cần được tăng cường Mai Đình Lâm (2012), phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế và biến bổ sung cũng

có ý nghĩa giải thích cho tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam Phạm Thế

Anh (2008) tiến hành phân tích cơ cấu chi tiêu công và tăng trưởng với số liệu thu thập ở 61 tỉnh thành trong cả nước từ 2001-2005 Bằng phương pháp POLS, nghiên cứu đã phát hiện các khoản chi đầu tư có tác động tích cực hơn so với các khoản chi thường xuyên trong các ngành nông, lâm, thủy sản, giáo dục và đào tạo, y tế Trái ngược lại, bằng phương pháp ước lượng hiệu ứng cố định (Fixed Effects) và hiệu ứng ngẫu nhiên (Radom Effects) với dữ liệu 61 địa phương trong giai đoạn 2000-

2005, Nguyễn Phi Lân (2009) minh chứng phân cấp thu có tác động cùng chiều với tăng trưởng, trong khi chi thường xuyên và chi đầu tư lại gây tác động ngược chiều với tăng trưởng kinh tế địa phương Việt Nam

Từ các kết quả nghiên cứu thực nghiệm đã cho thấy là giữa PCTK và tăng trưởng kinh tế là mối quan hệ với nhau Tuy nhiên, tùy vào dữ liệu nghiên cứu sự khác nhau điều kiện cụ thể, truyền thống lịch sử cụ thể riêng có, thể chế chính trị và bối cảnh kinh tế đặc thù của từng quốc gia mà tác động của PCTK là tích cực hay tiêu cực

Qua đó luận văn nghiên cứu dựa trên dữ liệu bảng 62 địa phương, sử dụng phương pháp kiểm định FGLS để tìm ra vấn đề và giải quyết mục tiêu đề ra Nội dung nghiên cứu xác định yếu tố phân cấp tài khóa trong phân cấp chi hay trong thu

có tác động đến tăng trưởng kinh tế các địa phương tại Việt Nam trong giai đoạn 2005-2016

Tóm lại: Tong phần này chủ yếu trình bày cơ sở lý luận về PCTK, tăng trưởng kinh tế, mối quan hệ giữa PCTK và tăng trưởng kinh tế cùng với các chỉ tiêu

đo lường Ngoài ra cũng nêu ra những mặt tích cực cũng như tiêu cực mà PCTK mang lại