Đánh giá tác động chính sách của dự án luật chuyển đổi giới tính

Mặc dù vậy, khi xây dựng Bộ luật Dân sự 2015, chính sách về chuyển đổi giới tính chưa được đánh giá tác động, do đó, để thực hiện được Điều 37 Bộ luật Dân sự 2015, khi xây dựng Dự án Luậ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ MINH HƯỜNG

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH CỦA DỰ ÁN LUẬT CHUYỂN ĐỔI GIỚI TÍNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Định hướng ứng dụng

Hà Nội - 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ MINH HƯỜNG

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH CỦA DỰ ÁN LUẬT CHUYỂN ĐỔI GIỚI TÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi

Các kết quả nêu trong Luận Văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình này khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn theo đúng quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này./

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Minh Hường

LỜI CẢM ƠN

Qua trang viết này tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến tập thể Lãnh đạo Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Đào tạo Sau đại học đã tạo điều kiện cho tôi hoàn thành tốt công việc học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến toàn thể quý thầy cô giáo đã tận tình hướng dẫn, truyền dạy những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và rèn luyện tại Trường Đại học Luật Hà Nội

Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đến cô giáo TS Đoàn Thị

Tố Uyên đã trực tiếp tận tình hướng dẫn cũng như cung cấp tài liệu thông tin khoa học cần thiết để tôi hoàn thành luận văn này

Tôi xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến Lãnh đạo Vụ Pháp chế - Bộ

Y tế và toàn thể các anh chị em đồng nghiệp đã luôn quan tâm giúp đỡ và tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn

Cuối cùng, xin gửi lời yêu thương đến gia đình, bạn bè đã chia sẻ, động viên tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn này./

Hà Nội, ngày 26 tháng 12 năm 2018

Tác giả

Nguyễn Thị Minh Hường

phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Viện Nghiên cứu kinh tế, xã hội và môi trường iSEE

Tổ chức hợp tác và phát triền kinh tế Châu Âu OECD

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 L Ý DO CHỌN ĐỀ TÀI 1

2 T ÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 2

3 M ỤC ĐÍCH , ĐỐI TƯỢNG NGHIÊN CỨU VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU 4

4 P HƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 4

5 Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI 4

6 B Ố CỤC CỦA LUẬN VĂN 5

CHƯƠNG 1 6

KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 6

1.1 K HÁI NIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 6

1.1.1 Khái niệm chính sách 6

1.1.3 Mục đích của việc đánh giá tác động chính sách 10

1.2 C ÁC BƯỚC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 14

1.2.1 Xác định vấn đề bất cập 14

1.2.2 Xác định mục tiêu 15

1.2.3 Lựa chọn các phương án giải quyết vấn đề bất cập 15

1.2.4 Đánh giá tác động các phương án 17

1.3 N ỘI DUNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 19

1.3.1 Tác động về kinh tế 19

1.3.2 Tác động về xã hội 21

1.3.3 Tác động về giới 22

1.3.4 Tác động về thủ tục hành chính 24

1.3.5 Tác động đối với hệ thống pháp luật 25

CHƯƠNG 2 27

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MỘT SỐ CHÍNH SÁCH CỦA 27

DỰ ÁN LUẬT CHUYỂN ĐỔI GIỚI TÍNH VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN 27

2.1 K HÁI NIỆM CHUYỂN ĐỔI GIỚI TÍNH 27

2.2 C ÁC BƯỚC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MỘT SỐ CHÍNH SÁCH CỦA DỰ ÁN L UẬT CHUYỂN ĐỔI GIỚI TÍNH 28

2.2.1 Xác định vấn đề bất cập 28

2.2.2 Mục tiêu của chính sách 38

2.2.3 Lựa chọn các phương án chính sách 39

2.2.4 Đánh giá tác động chính sách 41

2.3 K IẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 68 2.3.1 Kiến nghị đối với việc xây dựng Dự án Luật Chuyển đổi giới tính 68

2.3.2 Kiến nghị đối với báo cáo đánh giá tác động chính sách của Dự án Luật Chuyển đổi giới tính 72

KẾT LUẬN 74

LỜI MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Chính sách là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước Thông qua việc ban hành và thực thi chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được hiện thực hóa Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách được thể chế hóa thành các quy định pháp luật Khi Việt Nam chuyển sang phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, việc ban hành các chính sách để tạo ra nhân tố, môi trường cho sự chuyển đổi trở thành cấp bách Vì vậy, trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung vào việc xây dựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội Việc ban hành hàng loạt văn bản pháp luật trong không ít trường hợp dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp, thậm chí mâu thuẫn nhau giữa các quy định mà sự chi phối của chúng đối với các hoạt động kinh

tế - xã hội theo các chiều khác nhau khiến cho những hoạt động này không đạt được mục tiêu mong muốn Do đó, để xây dựng được một chính sách tốt,

có hiệu quả thì việc đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thể chế hóa chính sách là một việc rất cần thiết trong quy trình xây dựng chính sách nói chung và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng

Bộ luật Dân sự năm 2015 đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 24/11/2015 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017 Tại

Điều 37 Bộ luật Dân sự quy định: “Việc chuyển đổi giới tính được thực hiện

theo quy định của luật” Như vậy, kể từ 01/01/2017, Việt Nam đã cho phép

thực hiện chuyển đổi giới tính, tuy nhiên cá nhân nào được thực hiện chuyển đổi giới tính, cơ sở khám bệnh, chữa bệnh nào được phép thực hiện chuyển đổi giới tính, quy trình chuyển đổi giới tính như thế nào, thủ tục công nhận người chuyển đổi giới tính để thay đổi giấy tờ hộ tịch ra sao… thì chưa được quy định cụ thể Do vậy, việc công nhận đối với người chuyển đổi giới tính hiện nay mới chỉ là trên giấy mà chưa được triển khai thực hiện trong thực tiễn Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp

cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” Bên cạnh đó, Khoản 2 Điều 2 Bộ luật Dân sự 2015 cũng quy định: “Quyền dân sự chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” Khoản 1 Điều 3 Bộ luật Dân sự 2015 quy định “Mọi cá nhân, pháp nhân đều bình đẳng, không được lấy bất kỳ lý do nào để phân biệt đối xử; được pháp luật bảo hộ như nhau về các quyền nhân thân và tài sản”

Mặc dù vậy, khi xây dựng Bộ luật Dân sự 2015, chính sách về chuyển đổi giới tính chưa được đánh giá tác động, do đó, để thực hiện được Điều 37

Bộ luật Dân sự 2015, khi xây dựng Dự án Luật Chuyển đổi giới tính, các chính sách đưa ra trong dự án Luật trên phải được đánh giá theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Bên cạnh đó, thực trạng người chuyển đổi giới tính ngày một gia tăng (được phân tích tại phần sau của luận văn) do xã hội ngày càng cởi mở hơn, con người ngày càng muốn sống thật với bản thân mình, với giới tính thật của mình

Nằm trong khuôn khổ chương trình học tập tại trường Đại học Luật Hà Nội, chương trình Thạc sỹ Luật Ứng dụng, tác giả nhận thấy việc áp dụng bài học về "Đánh giá tác động chính sách" vào việc "Đánh giá tác động chính sách của dự án Luật Chuyển đổi giới tính" là thật sự cần thiết để tác giả có thể ứng dụng bài học vào công việc hiện tại đang thực hiện tại một cơ quan nhà nước xây dựng chính sách thực hiện trên phạm vi toàn quốc

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Cho đến nay, các vấn đề liên quan đến đánh giá tác động chính sách nói chung và đánh giá tác động chính sách đối với dự án Luật chuyển đổi giới tính nói riêng vẫn là đề tài còn rất mới mẻ trong nghiên cứu ứng dụng không những ở trong nước mà còn cả ở nước ngoài

Đã có một số công trình nghiên cứu có đề cập đến đánh giá tác động chính sách chung theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như nội dung về chuyển đổi giới tính như:

Về chính sách và đánh giá tác động chính sách

- Nguyễn Anh Phương (2015), Chính sách, chính sách công và khoa học chính sách http://chinhsach.vn/chinh-sach-chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/

- Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell

(eds), The Policy Sciences, pp 3-15, Stanford University Press

- Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton

- Đoàn Thị Tố Uyên (2016) "Đánh giá tác động pháp luật trong quán

trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí

Luật học (5)

- Lê Duy Bình,Tô Văn Hòa, Đoàn Thị Tố Uyên, Phân tích chính sách và đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật, được hỗ trợ bởi Dự án Quản trị nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện (GiG-USAID), Hà Nội 2017

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: "Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật - Lý luận và thực tiễn" của Thạc sĩ Nguyễn Thế Anh tại Đại học Luật Hà Nội năm 2016;

Về chuyển đổi giới tính

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: "Thực trạng vấn đề chuyển đổi giới tính ở Việt Nam hiện nay" của Thạc sĩ Bùi Thị Xuân Hoa tại trường Đại học Luật

Hà Nội năm 2017;

- Luận văn Thạc sĩ Xã hội học: "Nhận thức, thái độ của người chuyển giới về quyền chuyển giới tại Việt Nam" của Thạc sĩ Nguyễn Thị Thanh Phượng tại Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, Đại học Quốc gia

Hà Nội năm 2016;

- Công trình nghiên cứu khoa học "Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về pháp luật chuyển đổi giới tính và bài học cho Việt Nam" của PGS

TS Vũ Công Giao và tập thể giảng viên Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội;

- Trương Hồng Quang (2014), Người đồng tính, song tính, chuyển giới tại Việt Nam và vấn đề đổi mới hệ thống pháp luật, NXB Chính trị Quốc gia -

Sự thật, Hà Nội;

- Bùi Ai Giôn (2015), "Bàn về quyền chuyển đổi giới tính" quy định tại

Bộ luật Dân sự năm 2015, Tòa án nhân dân, số 22/2017

Tuy nhiên, đến nay chưa có bất kỳ một công trình nghiên cứu về đánh giá tác động chính sách trong đó áp dụng thực tiễn với việc đánh giá tác động chính sách của dự án Luật Chuyển đổi giới tính đang được soạn thảo

3 Mục đích, đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu với mục đích tìm hiểu về đánh giá tác động chính sách từ quy trình, cách thức, phương thức, phương pháp, nội dung đánh giá,

từ đó áp dụng với một chính sách cụ thể là chính sách về chuyển đổi giới tính Theo đó, đề xuất kiến nghị cho việc đánh giá tác động chính sách trong dự án Luật Chuyển đổi giới tính

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là việc đánh giá tác động chính sách với phạm vi áp dụng đánh giá tác động chính sách cụ thể trong Dự án Luật Chuyển đổi giới tính

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài đã được sử dụng phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp trên một số tài liệu liên quan đến đánh giá tác động chính sách, tài liệu liên quan đến cộng đồng người chuyển giới nhằm thu thập những thông tin khách quan, khoa học để đánh giá tác động tổng quan hai (02) chính sách dự kiến quy định trong dự án Luật Chuyển đổi giới tính

Phương pháp thống kê nhằm xử lý các thông tin thu được một cách chính xác để đưa ra các đánh giá tác động với từng đối tượng chịu tác động của chính sách trong dự án Luật Chuyển đổi giới tính

Bên cạnh đó, đề tài còn được sử dụng một số phương pháp như diễn dịch, quy nạp…

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Tác giả hi vọng, với đề tài nghiên cứu "Đánh giá tác động chính sách của dự án Luật Chuyển đổi giới tính" sẽ giúp cho việc nghiên cứu lý thuyết về đánh giá tác động chính sách và có nội dung thực hành áp dụng để người đọc

dễ hiểu, dễ áp dụng khi phân tích một chính sách mới Bên cạnh đó, luận văn cũng có thể là tư liệu để cơ quan chủ trì soạn thảo xây dựng Dự án Luật

Chuyển đổi giới tính sử dụng cho các bước trong quá trình trình Chính phủ và Quốc hội thông qua dự án Luật này nhằm bảo đảm quyền cơ bản của người chuyển đổi giới tính

6 Bố cục của luận văn

Bố cục của luận văn bao gồm 02 chương:

Chương 1 Khái quát về đánh giá tác động chính sách

Chương 2 Đánh giá tác động một số chính sách của Dự án Luật Chuyển đổi giới tính và kiến nghị hoàn thiện

Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH

1.1 Khái niệm đánh giá tác động chính sách

 Chính sách là thiết kế sự lựa chọn quan trọng nhất (đã) được làm ra (thực thi), đối với các tổ chức, cũng như đời sống cá nhân 2;

 Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đích nhằm giải quyết một vấn đề 3;

 Chính sách là những gì mà Chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt

nó tạo ra 4;

 Chính sách là những gì mà Chính phủ làm hoặc bỏ qua không làm 5;

 Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm sử dụng nguồn lực để thúc đẩy một giá trị ưu tiên 6;

 Chính sách là một công việc được thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch định, nhằm sử dụng các thể chế công để kết nối, phối hợp và biểu đạt giá trị họ theo đuổi 7;

1 Nguyễn Anh Phương (2015), Chính sách, chính sách công và khoa học chính sách http://chinhsach.vn/chinh-sach-chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/

2Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy

Sciences, pp 3-15, Stanford University Press

3 Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton

4 Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall

5 Klein R., Marmor T R Moran M., Reid M., Goodin R E Reflections on policy analysis: putting it together again, The Oxford Handbook of Public Policy, 2008Toronto, Canada Oxford University Press

6 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.

7 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne

 Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không 8;

Từ khái niệm trên cho thấy, nội dung chính sách gồm có 03 yếu tố cấu thành chính là: Vấn đề thực tiễn cần giải quyết; định hướng, mục tiêu giải quyết vấn đề và các giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề theo mục tiêu đã xác định

Vấn đề thực tiễn cần giải quyết là một thực tế của xã hội đã và đang xảy ra, có ảnh hưởng, tác động theo chiều hướng tiêu cực đến đời sống, hoạt động của một hoặc một số nhóm đối tượng trong xã hội, tác động đến tổ chức, hoạt động của cơ quan nhà nước Một vấn đề thực tiễn phải được giải quyết bằng chính sách, pháp luật khi vấn đề đó có nội dung và phạm vi tác động nhất định đến các đối tượng chịu ảnh hưởng về thời gian, không gian

Mục tiêu chính sách là mức độ giải quyết vấn đề thực tiễn mà Nhà nước mong muốn hướng tới theo lộ trình cụ thể được đặt ra trong khoảng thời gian ngắn hoặc lâu dài (mục tiêu ngắn hạn, mục tiêu dài hạn) nhằm hạn chế các tác động tiêu cực đối với các đối tượng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tổ chức thi hành chính sách, pháp luật

Một vấn đề có thể phát sinh do nhiều nguyên nhân gây ra và có thể tác động tiêu cực đến các đối tượng trên các khía cạnh khác nhau như kinh tế, xã hội, môi trường… Do đó, mục tiêu chính sách trước tiên cần hướng tới giải quyết những nguyên nhân chính gây nên tác động tiêu cực chủ yếu cho các đối tượng

Giải pháp thực hiện chính sách là các phương án khác nhau để giải quyết vấn đề thực tiễn theo mục tiêu đã xác định Giải pháp phải phù hợp, cân xứng với vấn đề về quy mô, phạm vi, đối tượng tác động, khắc phục được trúng và đúng các nguyên nhân trực tiếp và nguyên nhân gián tiếp gây ra vấn đề; đồng thời giải pháp phải hiệu quả nghĩa là đạt được mục tiêu đặt ra với chi phí hợp lý, khả thi đối với các đối tượng phải thực hiện, tuân thủ.9

1.1.2 Khái niệm đánh giá tác động chính sách

Khái niệm đánh giá tác động chính sách được sử dụng xuất phát từ khái niệm mang tính công cụ đó là đánh giá tác động quy định (pháp luật) Trong

8 Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York

9 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.9

giai đoạn tiền chính sách, việc đánh giá những tác động dự kiến để chọn lựa được chính sách tốt chính là thuật ngữ “đánh giá tác động chính sách” Trong giai đoạn soạn thảo văn bản QPPL, công cụ này được gọi tên “đánh giá tác động quy định” hoặc “đánh giá tác động của dự thảo”…

Đánh giá tác động quy định/pháp luật (Regulation Impact Assessment - RIA) được áp dụng lần đầu tiên trên thế giới vào giữa thập niên 70 của thế kỷ

XX tại Mỹ, dưới thời tổng thống Ford, do có lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với lo ngại về sự gia tăng lạm phát Đến nay, RIA đã được áp dụng ở đại đa số các quốc gia thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), RIA đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhằm bảo đảm chất lượng và tính hiệu quả của môi trưởng pháp lý Theo quan điểm của OECD, pháp luật là quá trình phân tích các tác động có thể của sự thay đổi về chính sách và đưa ra hàng loạt các lựa chọn để thực hiện các chính sách đó

Trong hai năm qua, ít nhất 13 quốc gia đa dạng như Phần Lan, Việt Nam và Zambia đã tạo ra hoặc cải cách RIA thủ tục Điều này ngày càng phổ biến, nhưng không phải là mới, quan tâm không phải ngẫu nhiên Quy định chất lượng cao cho phép bền vững tăng trưởng, đầu tư, đổi mới và mở cửa thị trường (OECD 2015a) Các quốc gia từ tất cả các cấp thu nhập cần các quy định hiệu quả để hỗ trợ các quy định của pháp luật như là quy định kém quản trị làm hại lòng tin của công dân trong các tổ chức và khuyến khích tham nhũng trong lĩnh vực công cộng (OECD 2015a) Trong sự tôn trọng này, RIA cho phép các nhà sản xuất quy tắc cải thiện quy định quản trị bằng cách phát triển một khuôn khổ toàn diện trong các tùy chọn chính sách và quy định nào được đánh giá hiệu quả và minh bạch Mặc dù giới thiệu RIA từ đầu không phải là một cam kết dễ dàng, nhiều quốc gia đã có những tác động tích cực ngay sau khi cải cách quy định của họ khuôn khổ.10

Cách tiếp cận về RIA của các tác giả Việt Nam cũng có sự tương đồng với quan điểm trên Cụ thể, theo tác giả Võ Thị Lan Hương, chuyên gia về RIA

10 Đoàn Thị Tố Uyên (2016) "Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học (5), tr 67-94

đã đưa ra khái niệm về RIA: “Đánh giá tác động pháp luật là quá trình phân tích

và đánh giá thông tin một cách hệ thống, qua đó xác định được rõ ràng, chính xác vấn đề bất cập cũng như giải pháp chính sách tốt nhất để giải quyết vấn đề”

Ở Việt Nam, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, yêu cầu về đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong một đạo luật - đó là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và đến nay được gọi tên là đánh giá tác động chính sách trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Để hướng dẫn việc đánh giá tác động chính sách, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định chi tiết về việc đánh giá tác động chính sách

Đánh giá tác động của chính sách (ĐGTĐCS) là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách 11

Từ khái niệm trên cho thấy ĐGTĐCS có thể hiểu là một quá trình phân tích, dự báo các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách Đặc điểm của việc đánh giá tác động chính sách là tìm ra một giải pháp tối ưu, giải pháp

có thể đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn đề mà thực tiễn điều hành chính sách đặt ra Điều đó phải được làm một cách khẩn trương, hiệu quả, minh bạch và không tốn kém

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nội dung của từng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; thủ tục hành chính (TTHC) (nếu có); tác động về giới (nếu có)12

Để ĐGTĐCS một cách toàn diện nhất thì cần phải đánh giá tác động về kinh tế, tác động về xã hội, tác động về giới (nếu có), tác động của TTHC

11 Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

12 Khoản 2, Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

(nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật 13 bằng phương pháp định lượng và định tính 14

Các chủ thể ĐGTĐCS theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bao gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm xây dựng chính sách khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL hay khi soạn thảo VBQPPL đồng thời chịu trách nhiệm ĐGTĐCS Đối với đề nghị xây dựng VBQPPL hoặc dự thảo VBQPPL do Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trình thì Chính phủ phân công cho các cán bộ, ngành; UBND phân công cho các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thực hiện việc xây dựng chính sách và ĐGTĐCS nhưng Chính phủ và UBND vẫn là cơ quan có quyền hạn và chịu trách nhiệm về chính sách, ĐGTĐCS trong đề nghị xây dựng VBQPPL và trong dự thảo VBQPPL

1.1.3 Mục đích của việc đánh giá tác động chính sách

Chính sách sẽ giúp cơ quan có thẩm quyền có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ giải quyết trong văn bản quy phạm pháp luật Không chỉ riêng Việt Nam mà rất nhiều các quốc gia trên thế giới từ rất lâu đã đề cao vai trò của việc đánh giá tác động chính sách Quá trình này là yêu cầu bắt buộc tại 13 quốc gia thành viên của tổ chức hợp tác và phát triền kinh tế Châu Âu (OECD) Sở dĩ, đánh giá tác động của chính sách ngày càng được nhiều quốc gia quan tâm và sử dụng bởi nó mang lại những hiệu quả vô cùng thiết thực

a) Đánh giá tác động chính sách là công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu hiệu

Quá trình thực hiện ĐGTĐCS buộc các cơ quan soạn thảo phải xác định

rõ ràng mục tiêu của đề xuất thay đổi chính sách trong VBQPPL cũng như đánh giá đầy đủ các tác động của những thay đổi chính sách và ảnh hưởng nằm ngoài dự kiến đối với các nhóm không phải là mục tiêu của những thay đổi đó

Cơ quan tổ chức soạn thảo phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách dự báo sẽ đưa ra, trong đó nêu rõ các vấn đề cần giải quyết, giải pháp đối với từng vấn đề, chi phí lợi ích của các giải pháp Đây chính là tiền đề quan

13 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

14 Điều 7 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

trọng cho việc hoạch định phương án giải quyết, phương án thay thế nhằm đạt được mục tiêu chính sách đã đề ra Điều này bảo đảm cho nội dung của chính sách có tính đa chiều, bám sát quy trình vận động phát triển của nền kinh tế xã hội, giảm bớt các sai lầm về chính sách

Trên thế giới, việc ĐGTĐCS đã trở thành công cụ hoạch định chính sách quan trọng để đánh giá đầy đủ và toàn diện về các chính sách Nó là một bức tranh sinh động phản ánh trung thực các mối quan hệ xã hội và phương

án giải quyết bài toán chính sách được đặt ra Với tính năng ưu việt, ĐGTĐCS sẽ phân tích, đo lường đầy đủ cụ thể tác động tích cực, tiêu cực, lượng hóa chi phí và lợi ích của các phương án và chính sách trong mối quan

hệ tổng thể với chính sách pháp luật khác ở các văn bản quy phạm pháp luật liên quan của Nhà nước, điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên và nguồn lực bảo đảm thực hiện

Như vậy, ĐGTĐCS giúp cơ quan có thẩm quyền đánh giá một cách khách quan, chính xác khi xem xét, cân nhắc lựa chọn giải pháp hợp lý, khả thi và hiệu quả để giải quyết vấn đề thực tiễn dựa trên việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động tích cực và tiêu cực đối với cá nhân, tổ chức và cơ quan nhà nước do thi hành chính sách nếu được ban hành

b) ĐGTĐCS bảo đảm chính sách tốt, nâng cao chất lượng chính sách do việc phân tích, đánh giá được thực hiện bằng các phương pháp khoa học dựa trên thông tin, dữ liệu, số liệu được thu thập từ các nguồn rõ ràng, tin cậy, đồng thời cải thiện tình trạng lạm phát về VBQPPL để thể chế hóa các chính sách

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ĐGTĐCS đã trở thành khâu bắt buộc trong quá trình lập pháp với ý nghĩa như một công cụ kiểm soát chất lượng VBQPPL Một chính sách được xem là chất lượng tốt khi chính sách thể hiện bằng VBQPPL đạt được mục tiêu đề ra khi ban hành, phù hợp với đường lối chính trị chung, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng nhất đồng bộ và tính khả thi trong thực tiễn nhằm điều chỉnh kịp thời các vấn đề bức thiết của đời sống kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế Nói một cách chi tiết hơn thì ĐGTĐCS là phân tích toàn diện, tổng thể về các phương án chính sách trong mối tương quan giữa chi phí và lợi ích, đánh giá tiềm năng tác động trên cơ sở

kết hợp chặt chẽ, thống nhất hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội và bảo đảm, nâng cao chất lượng môi trường, lồng ghép các yếu tố phát triển bền vững vào nội dung pháp luật Từ đó, giúp cơ quan có thẩm quyền lựa chọn được phương án chính sách tối ưu và tạo ra sản phẩm lập pháp có tính bền vững, ổn định và khả thi

ĐGTĐCS còn giúp giảm thiểu việc ban hành các VBQPPL kém chất lượng và tạo ra tính bền vững cho chính sách Cụ thể là nó góp phần giảm thiểu tác động tiêu cực của pháp luật, hạn chế việc làm tăng gánh nặng pháp luật tới các đối tượng chịu tác động, hạn chế chi phí quản lý ở mức tối thiểu nhưng đem lại hiệu quả vì đạt được mục tiêu đề ra Vì vậy, nếu làm tốt, việc ĐGTĐCS sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của quyết định liên quan đến quản lý nhà nước, qua đó giảm được số lượng quy định có chất lượng thấp và không cần thiết Sau quá trình đánh giá tác động, nếu chính sách chưa thực sự cần thiết thì Nhà nước có thể thực hiện các công cụ khác điều chỉnh góp phần giảm chi phí cho ngân sách nhà nước mà vẫn đem lại hiệu quả cho xã hội

Như vậy, có thể thấy rằng ĐGTĐCS giúp nâng cao chất lượng của chính sách do việc phân tích, đánh giá được thực hiện bằng các phương pháp khoa học dựa trên thông tin, dữ liệu, số liệu được thu thập từ các nguồn rõ ràng, tin cậy từ đó hệ thống VBQPPL thể hiện chính sách đó được nâng cao chất lượng.15

c) ĐGTĐCS bảo đảm quy trình xây dựng pháp luật được công khai, minh bạch thông qua việc lấy ý kiến nhân dân, các đối tượng chịu tác động trực tiếp trong suốt quá trình xây dựng, thẩm định, thông qua chính sách cũng như trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua dự thảo VBQPPL

Xây dựng pháp luật dựa trên cơ sở đánh giá tác động là quá trình học hỏi

và tham vấn ý kiến các bên liên quan, thể hiện trách nhiệm của cơ quan ban hành với đối tượng chịu tác động Tính minh bạch của chính sách cũng được bảo đảm dựa trên cơ sở tham vấn ý kiến đối tượng chịu tác động rất đa dạng Thực tế, nếu không có sự tham vấn ý kiến, quá trình xây dựng chính sách sẽ không nhìn thấy hết được những ưu điểm, mặt hạn chế đối với xã hội Và như vậy khi đi vào cuộc

15 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.13

sống sẽ không phù hợp, dễ dẫn đến việc đối tượng chịu tác động không tuân thủ,

từ đó hiệu quả chính sách pháp luật không được như mong muốn Quá trình này góp phần củng cố niềm tin của dân chúng vào luật pháp và chính sách, giảm được rủi ro cho khu vực tư nhân, giảm độc quyền thông tin

Quá trình ĐGTĐCS phải bảo đảm thu hút được sự tham gia của công chúng vào việc hoạch định chính sách, bởi pháp luật tác động đến nhiều chủ thể trong xã hội Do đó, để bảo đảm tính khả thi, gần gũi và dễ chấp nhận thì chính sách phải được thảo luận, lấy ý kiến trong nhân dân Việc tham vấn, trao đổi, phản biện giữa các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách, pháp luật không chỉ phát huy quyền làm chủ của nhân dân mà còn nâng cao

độ minh bạch của chính sách, pháp luật; xây dựng và củng cố niềm tin của công chúng vào quyết sách của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan xây dựng chính sách; tạo sự đồng thuận cao trong xã hội, giảm bớt tác động của nhóm có đặc quyền đối với quá trình xây dựng chính sách trong đó đặc biệt là xây dựng VBQPPL, làm cho quy trình lập pháp trở nên công khai, minh bạch hơn

Bên cạnh đó, ĐGTĐCS cũng giúp thay đổi văn hóa và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức Qua đó tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng và xã hội, thúc đẩy văn hóa quản lý theo hướng phục vụ Từ đó có thể xây dựng một Chính phủ năng động, sử dụng các phương pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi

d) Nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế, bảo đảm công bằng xã hội ĐGTĐCS góp phần hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, một xã hội công bằng, văn minh, bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững Thông qua hoạt động này, những quy định không cần thiết, tạo ra gánh nặng cho xã hội, làm “méo mó” hoạt động của thị trường, làm giảm sức cạnh tranh của doanh nghiệp và nền kinh tế sẽ bị loại bỏ Ngày nay, trong bối cảnh hội nhập kinh tế, quốc tế thì việc sử dụng công cụ ĐGTĐCS càng góp phần cải thiện năng lực điều hành kinh tế của Chính phủ trong việc cắt giảm chi phí,

rủi ro từ quy định của pháp luật và rào cản thương mại để tạo ra một môi trường đầu tư tích cực cho doanh nghiệp

Ngoài ra việc ĐGTĐCS còn tiết chế tác động tiêu cực đến cạnh tranh, giúp nhà hoạch định chính sách so sánh được lợi ích của cộng đồng với những chi phí bỏ ra, phù hợp tình hình thực tế và không tạo chi phí phát sinh quá lớn Chính sách không nên hạn chế cạnh tranh trừ khi bảo đảm được: "Lợi ích của cộng đồng từ việc hạn chế cạnh tranh lớn hơn chi phí."

Thông qua quá trình ĐGTĐCS, cơ quan chủ trì soạn thảo cũng thể chế hóa được chính sách bằng VBQPPL một cách thống nhất, phù hợp với lợi ích quốc gia và bảo đảm tuân thủ các điều ước quốc tế Có thể nói rằng ĐGTĐCS

sẽ góp phần tạo nên hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, tạo ra hành lang pháp lý rõ ràng, thúc đẩy nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực Kết quả cao nhất của việc ĐGTĐCS là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu trong nền tảng duy trì một xã hội công bằng

1.2 Các bước đánh giá tác động chính sách

1.2.1 Xác định vấn đề bất cập

Xác định vấn đề bất cập là bước đầu tiên và quan trọng nhất trong nội dung thực hiện ĐGTĐCS Một vấn đề bất cập trong thực tiễn đòi hỏi phải được giải quyết bằng chính sách, pháp luật khi và chỉ khi vấn đề đó có nội dung và phạm vi tác động nhất định về thời gian, không gian đến các đối tượng chịu ảnh hưởng

Trước khi ĐGTĐCS, cần xác định chính xác vấn đề bất cập mà Nhà nước can thiệp bằng pháp luật thông qua việc xác định hiện trạng, nguyên nhân dẫn đến bất cập và hậu quả của vấn đề bất cập

Để xác định vấn đề bất cập trong thực tiễn, cần làm rõ các nội dung sau:

Thứ nhất, xác định hiện trạng của vấn đề

Khi xác định vấn đề bất cập trước hết phải xác định và đánh giá được hiện trạng của vấn đề với những biểu hiện cụ thể, chú trọng đến quy mô, xu hướng, mức độ nghiêm trọng của vấn đề, qua đó đánh giá được xu hướng phát triển của vấn đề diễn biến tích cực hay tiêu cực để từ đó làm rõ sự cần thiết phải can thiệp điều chỉnh các vấn đề bất cập đang xảy ra trong xã hội

Thứ hai, xác định những ảnh hưởng, hậu quả của vấn đề bất cập

Việc xác định những ảnh hưởng, hậu quả của vấn đề bất cập là một trong những bước quan trọng khi xác định vấn đề bất cập trong thực tiễn Phải xác định rõ hậu quả của vấn đề bất cập là gì, hậu quả đó tác động đến những đối tượng nào, với các số liệu, dẫn chứng cụ thể

Thứ ba, nguyên nhân của vấn đề bất cập

Nguyên nhân của vấn đề bất cập cần phải được phân tích, nhận diện bởi nguyên nhân trực tiếp và gián tiếp gây ra hiện trạng (vấn đề), tìm kiếm giải pháp phù hợp khắc phục triệt để các nguyên nhân đó Cần phải xác định nguyên nhân

ở nhiều cấp độ, bảo đảm tính chi tiết, chính xác

1.2.2 Xác định mục tiêu

Một vấn đề có thể phát sinh do nhiều nguyên nhân gây ra và có thể tác động tiêu cực đến các đối tượng trên các khía cạnh khác nhau như kinh tế, xã hội, môi trường… Do đó, mục tiêu chính sách trước tiên cần hướng tới giải quyết những nguyên nhân chính gây nên tác động tiêu cực chủ yếu cho các đối tượng, giải quyết được vấn đề bất cập trong thực tiễn mà Nhà nước hướng tới trong thời gian trước mắt hoặc lâu dài nhằm hạn chế, giảm thiểu tác động tiêu cực đối với đối tượng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tổ chức thi hành chính sách, pháp luật

Mục tiêu của chính sách là mong muốn đạt được để giải quyết bất cập của cuộc sống sau khi xác định chính xác hậu quả của vấn đề bất cập gây ra Trong khi xác định mục tiêu của chính sách cần nêu rõ các vấn đề cuối cùng

mà đề xuất xây dựng chính sách mong muốn đạt được dựa trên nguồn lực thực tế của các bên liên quan

1.2.3 Lựa chọn các phương án giải quyết vấn đề bất cập

Đây là bước có vai trò quan trọng để đạt được mục tiêu đã đặt ra Trên cơ

sở thông tin về hiện trạng, nguyên nhân của vấn đề bất cập, nhà hoạch định chính sách sẽ hình thành được các phương án khác nhau Thông thường có 3 phương án, trong đó phải có một phương án là “giữ nguyên hiện trạng”, một phương án “sửa đổi, ban hành VBQPPL để thực hiện chính sách” - biện pháp can thiệp trực tiếp và có một biện pháp khác không mang tính pháp lý, là

phương án nhà nước can thiệp gián tiếp thông qua nhiều biện pháp khác ngoài pháp luật

Các phương án thường được đưa ra để đánh giá tác động bao gồm: a) Phương án giữ nguyên hiện trạng

Bước đầu tiên hãy nghĩ đến giải pháp “Giữ nguyên hiện trạng” Đây là giải pháp luôn luôn được đặt lên hàng đầu để giúp nhà hoạch định chính sách cân nhắc xem liệu can thiệp của cơ quan Nhà nước có thể khiến tình hình tốt lên không Đồng thời giải pháp này cũng cung cấp một mốc chuẩn để đo các tác động Tất cả các giải pháp về sau được so sánh với giải pháp này để có thể thấy rõ những lợi ích hay chi phí do các giải pháp khác mang lại so với việc giữ nguyên hiện trạng.16

b) Phương án sử dụng biện pháp can thiệp gián tiếp (phi truyền thống) Phương án phi truyền thống được thực hiện bao gồm giải pháp cải thiện việc thực thi các quy định hiện hành nếu chính sách đã được quy định bởi VBQPPL và sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp tức là không đưa ra quy định pháp luật để giải quyết vấn đề bất cập

Trong phương án này, việc cải thiện công tác thực thi quy định hiện hành chính là rà soát toàn bộ quy định có liên quan để tìm hiểu nguyên nhân quy định hiện hành không thể giải quyết được thực trạng cấp bách của vấn đề,

từ đó tham vấn cho các cơ quan thực thi quy định và đối tượng chịu tác động Cuối cùng đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực của các quy định hiện hành

Giải pháp sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp là việc không đưa ra các quy định giải quyết vấn đề bất cậpmà thay vào đó thực hiện các biện pháp như các tổ chức tự quy định; phối hợp, chỉ đạo các cơ quan có liên quan; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục ; thực hiện biện pháp kinh tế là ưu đãi tài chính; chuẩn hóa các tiêu chuẩn và kêu gọi xã hội hóa; dán nhãn để bảo đảm chất lượng sản phẩm hoặc thực hiện chương trình dự án thông qua các tổ chức

xã hội…

16 Lê Duy Bình,Tô Văn Hòa, Đoàn Thị Tố Uyên, Phân tích chính sách và đánh giá tác

động chính sách trong xây dựng pháp luật, được hỗ trợ bởi Dự án Quản trị nhà nước nhằm

tăng trưởng toàn diện (GiG-USAID), Hà Nội 2017, trang 13

c) Phương án can thiệp trực tiếp bằng pháp luật

Đây là phương án can thiệp chính sách trực tiếp bằng một văn bản mới

và là phương án mang tính truyền thống hiện nay Phương án này nhằm thay đổi hành vi của tổ chức, cá nhân bằng cách mô tả cụ thể cách thức mà họ phải thực hiện hoặc không được thực hiện, áp dụng các chế tài về xử phạt nếu có

vi phạm thông qua việc kiểm tra, giám sát

Cách xác định phương án này trước tiên là nêu một số nội dung chính sách cần phải đánh giá tác động, sau đó liệt kê tất cả các giải pháp có thể sử dụng

và mô tả rõ nội dung biện pháp để giải quyết vấn đề bất cập của chính sách

Tuy nhiên, phương án này có những hạn chế nhất định đó là không linh hoạt và dễ lạc hậu trước những thay đổi của xã hội; tốn kém trong việc tổ chức thực hiện để bảo đảm tuân thủ pháp luật; tạo ra rào cản gia nhập thị trường; không khuyến khích thực hiện tốt hơn, sáng tạo hơn và đặc biệt là sẽ tạo ra một "rừng" văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh một chính sách

Mặc dù vậy, đây là phương án được rất nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo đặc biệt lựa chọn để đánh giá tác động chính sách nhằm giải quyết các vấn đề bất cập hiện nay còn tồn tại

1.2.4 Đánh giá tác động các phương án

Tùy vào mỗi vấn đề cần giải quyết mà cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định đánh giá các phương án đã được lựa chọn dựa trên phương pháp phân tích định lượng, hay phương pháp phân tích định tính, hoặc kết hợp cả hai Dữ liệu cho quá trình phân tích này có thể được thu thập bằng nhiều hình thức khác nhau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi… Sau khi đã xác định được mặt tích cực và tiêu cực của các phương án, cơ quan soạn thảo văn bản phải so sánh các tác động này và đưa ra lựa chọn Khi so sánh thống nhất các phương án đã đề xuất, cần trình bày các ưu điểm, nhược điểm của từng phương

án một cách thuyết phục để chứng minh phương án được lựa chọn rõ ràng có ưu thế so với các phương án khác

Theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nội dung của VBQPPL cần được đánh giá tác động trên nhiều phương diện: kinh tế, xã hội,

thủ tục hành chính (nếu có), bình đẳng giới (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật (Các nội dung ĐGTĐCS được phân tích ở phần sau luận văn)

Sau khi thực hiện xong từng loại đánh giá tác động, cơ quan chủ trì đánh giá tổng hợp kết quả của từng loại đánh giá tác động để có thể so sánh các giải pháp chính sách Công tác tổng hợp cần mô tả đầy đủ kết quả đánh giá tác động của từng loại: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, bình đẳng giới

và hệ thống pháp luật Tuy nhiên, một phần kết quả của đánh giá tác động về kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính và bình đẳng giới cho từng giải pháp chính sách cũng là một phần của đánh giá tác động về hệ thống pháp luật (điều kiện bảo đảm thi hành) Do đó, khi thực hiện việc tổng hợp các lĩnh vực đánh giá tác động thì việc đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật sẽ có nội dung

về điều kiện bảo đảm thi hành được trích ra từ bốn loại tác động này cùng với các nội dung riêng biệt của hệ thống pháp luật

Để so sánh giữa các giải pháp, việc tổng hợp có thể được thực hiện theo phương pháp xếp hạng hoặc theo phương pháp mô tả hoặc kết hợp cả hai phương pháp để giúp cho cơ quan có thẩm quyền quyết định chính sách, nắm bắt được nội dung của từng loại tác động đối với mỗi giải pháp chính sách; xem xét và so sánh những giải pháp lựa chọn của đơn vị đánh giá và giải pháp

đề xuất giải quyết vấn đề của cơ quan xây dựng chính sách

1.2.5 Lấy ý kiến góp ý

Bước lấy ý kiến đóng góp là một nội dung của trong bước ba của lấy ý kiến về chính sách, đề nghị xây dựng VBQPPL Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo báo cáo ĐGTĐCS 17

Để bảo đảm tính khoa học và tăng cường quyền của người dân tham gia

ý kiến vào quá trình dự thảo chính sách và VBQPPL, việc lấy ý kiến góp ý trong quá trình ĐGTĐCS được thực hiện theo hai (02) giai đoạn sau:

- Giai đoạn 1: Lấy ý kiến trong quá trình thực hiện ĐGTĐCS;

- Giai đoạn 2: Lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo ĐGTĐCS;

tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo theo quy định của pháp luật

17() Luật Ban hànhVBQPPL năm 2015, Điều 35

Các ý kiến đóng góp cho Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động của chính sách sẽ được tổng hợp, tiếp thu và giải trình để có những chính lý cần thiết cả về kết quả đánh giá tác động và đề xuất lựa chọn giải pháp thực hiện chính sách

1.3 Nội dung đánh giá tác động chính sách

1.3.1 Tác động về kinh tế

Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức

và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế 18

Các tác động về kinh tế sẽ ảnh hưởng tới đối tượng khác nhau trong xã hội Đối với mỗi đối tượng chịu tác động, tác động về kinh tế được thể hiện qua lĩnh vực khác nhau Những tác động đối với từng đối tượng khác nhau sẽ

có ảnh hưởng tới trình độ phát triển, năng lực cạnh tranh, cơ cấu kinh tế của quốc gia hoặc địa phương như đã được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Việc đánh giá tác động được tiến hành thông qua các phân tích tác động đối với từng đối tượng cụ thể là Nhà nước, người dân, doanh nghiệp và các đối tượng khác có liên quan Theo đó, tác động kinh tế đối với các đối tượng trên được đánh giá dựa vào các chỉ tiêu sau:

Đối với Nhà nước, tác động kinh tế là tác động đến chi tiêu công/nguồn thu công; tăng/giảm đầu tư công; tăng/giảm chi tiêu cho phúc lợi xã hội

Đối với người dân, việc tăng/giảm tài sản; tăng/giảm chi tiêu; tăng/giảm tiền lương; tăng/giảm thuế… là những tác động về kinh tế

Đối với tổ chức, tác động kinh tế tác động đến việc sản xuất, kinh doanh; tiêu dùng/chi tiêu trong nội bộ tổ chức; tăng/giảm đầu tư; khả năng cạnh tranh với các tổ chức khác; tăng/giảm hỗ trợ đầu tư

Đối với nhóm đối tượng khác, tác động kinh tế chính là tác động đến chi tiêu, tiêu dùng; tăng/giảm đầu tư; tăng/giảm kiều hối; tăng/giảm dòng tài

sản dịch chuyển; các nguồn thu khác…a) Tác động kinh tế đối với nhóm cơ

quan nhà nước

18 Điều 6, Nghị định 34/2016/NĐ-CP

Các tác động đối với nhóm cơ quan nhà nước (CQNN) chủ yếu là các chi phí và lợi ích liên quan tới chi tiêu công, thu nhập công (thu ngân sách),

đầu tư công quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Đây cũng là chỉ tiêu

chính để đánh giá tác động đối với nhóm đối tượng này

Các hoạt động chi tiêu công, thu nhập công, đầu tư công được hiểu theo nghĩa hẹp, tức là bao gồm các khoản thu chi của các CQNN thông qua ngân sách nhà nước và các quỹ của Nhà nước và Chính phủ quản lý

Các tác động kinh tế với khu vực Nhà nước được đánh giá bởi các chỉ tiêu về việc thu chi ngân sách/ngoài ngân sách (i); Đầu tư/tài sản (ii); Chi trả tiền mặt/Chi phí khác (iii) và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính (iv) Trong

đó, lợi ích và chi phí được đánh giá như sau:

(i) Thu chi ngân sách/ngoài ngân sách: Tăng/giảm thu từ thuế, phí, lệ phí cho ngân sách nhà nước; Tăng/giảm thu từ các khoản phí đóng góp ngoài ngân sách) và cho các Quỹ (như Quỹ Bảo hiểm xã hội, bảo trì đường bộ…)

(ii) Đầu tư/tài sản: Giảm/tăng chi cơ sở vật chất, thiết bị, tài sản công; Giảm/tăng chi đầu tư công; Giảm/tăng chi cho kết cấu hạ tầng trực tiếp để thực hiện giải pháp chính sách; Tăng/giảm về tài sản

(iii) Chi trả tiền mặt/chi phí khác: Giảm/tăng các khoản chi trả tiền mặt của Nhà nước trợ cấp xã hội, bảo trợ xã hội, an sinh xã hội…; Giảm/tăng chi trả tiền lương, lương hưu, phúc lợi xã hội có liên quan; Giảm/tăng chi phí trợ giá, trợ cấp, đền bù, hỗ trợ, tiền lãi…

(iv) Chi phí tuân thủ thủ tục hành chính: Giảm/tăng chi phí tuân thủ thủ tục hành chính qua giảm thủ tục, thời gian thực hiện thủ tục, tần suất thực hiện thủ tục, biên chế, cán bộ…

b) Tác động kinh tế đối với nhóm người dân

Các tác động đối với nhóm người dân chủ yếu là chi phí và lợi ích liên quan tới thu nhập, chi tiêu, tiêu dùng của người dân theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể là các chi phí và lợi ích đối với người dân sẽ bao gồm mức tăng/giảm về chi phí thời gian người dân phải bỏ ra để tuân thủ các quy định của chính sách, chi phí trực tiếp phải bỏ ra để thực hiện quy định đó; phí, thuế, lệ phí phải đóng thêm cho Nhà nước hoặc mức tiền mặt hay

mức trợ cấp được nhận Điều này ảnh hưởng trực tiếp tới kinh tế và khả năng tiêu dùng của người dân

c) Tác động kinh tế đối với nhóm tổ chức, doanh nghiệp

Các tác động đối với nhóm tổ chức, doanh nghiệp bao gồm chi phí và lợi ích ảnh hưởng tới hoạt động của nhóm đối tượng đó như sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, khả năng cạnh tranh của tổ chức kinh tế, môi trường kinh doanh, khả năng phát triển của tổ chức xã hội Đây là các chỉ tiêu chính để đánh giá tác động đối với nhóm đối tượng này

Nhóm tổ chức bao gồm các doanh nghiệp được thành lập theo Luật Doanh nghiệp, hợp tác xã và các cơ sở kinh doanh, hộ kinh tế cá thể, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức cộng đồng

Như vậy, có thể thấy rằng, nội dung, chỉ tiêu đánh giá thể hiện các loại chi phí đối với nhà nước, người dân và một tổ chức khi tham gia thực hiện chính sách Các loại chi phí này là mang tính điển hình và có giá trị tham khảo, nhưng không bao quát được hết toàn bộ các chi phí, lợi ích có thể phát sinh trên thực tế Do vậy, quá trình đánh giá cần nhận biết chính xác các chi phí này và các chi phí khác để tính toán chi phí đối với toàn xã hội và nền kinh tế, chi phí sẽ được điều chỉnh với tổng số đối tượng phải tham gia thực hiện chính sách và tần suất thực hiện chính sách đó trong một (01) năm.19

1.3.2 Tác động về xã hội

“Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích,

dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến

xã hội” 20

Chủ thể đánh giá tác động xã hội có nhiệm vụ thu thập các dữ liệu từ thực

tế đời sống để phân tích, nhằm dự báo các thay đổi có thể xảy ra trong đời sống vật chất và tinh thần của người dân trên cơ sở tác động của một hoặc một số chính sách nhất định được thi hành Theo quy định trên, đánh giá tác động xã hội

có nội dung rất rộng, bao gồm tối thiểu 11 lĩnh vực khác nhau của đời sống xã

19 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.24

20 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

hội Hầu như không có giải pháp chính sách nào trong đề xuất xây dựng VBQPPL lại có thể tác động tới toàn bộ lĩnh vực xã hội, cộng đồng dân cư hay nhóm xã hội ở mức độ như nhau Do đó, sàng lọc nhóm đối tượng chịu tác động chính và xác định trọng tâm trong đánh giá tác động xã hội chính là để giới hạn được các nguồn lực mà cơ quan thực hiện đánh giá cần sử dụng như nhân lực và tài chính Thông thường, đánh giá tác động xã hội nên chú ý tới các nhóm xã hội hay cộng đồng dân cư lớn hơn hoặc đối tượng nhạy cảm

Các chỉ tiêu đánh giá tác động xã hội được xác định dựa trên: Vấn đề có gây ảnh hưởng lớn đến phát triển kinh tế và đời sống xã hội của người dân hay không; vấn đề xã hội có đang được chính quyền và người dân quan tâm hay không hay là vấn đề xã hội đó có thuộc các chính sách xã hội trọng tâm mà các

cơ quan nhà nước đang thi hành hay không

Để xác định được chỉ tiêu đánh giá tác động xã hội, đơn vị đánh giá cần đặt câu hỏi “Giải pháp chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL gây ra tác động xã hội như thế nào đối với từng nhóm đối tượng bị tác động?”.21

Đối với mỗi giải pháp chính sách, tuỳ thuộc vào các lĩnh vực xã hội có liên quan chịu sự tác động, cơ quan chủ trì đánh giá chủ động xác định các tác động về số lượng cũng như chỉ tiêu để đánh giá theo đó có thể tập trung vào lĩnh vực và chỉ tiêu tác động trực tiếp

1.3.3 Tác động về giới

“Tác động về giới của văn bản quy phạm pháp luật (nếu có) được đánh giá trên cở sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới.” 22

Tác động về giới của chính sách có thể được hiểu là những ảnh hưởng

và hệ quả do dự thảo chính sách có thể gây ra theo hướng tích cực hoặc tiêu cực đối với sự bình đẳng của nam giới và nữ giới về điều kiện, cơ hội, năng lực thực hiện các quyền, nghĩa vụ cũng như việc thụ hưởng các quyền, lợi ích,

nó có thể tác động cả về phương diện kinh tế và cũng như xã hội

Theo đó, việc đánh giá tác động về giới được hiểu và thực hiện theo hai phương thức:

21 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.30

22 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

- Thứ nhất, nếu ở giai đoạn xây dựng nội dung chính sách, cơ quan chủ

trì soạn thảo xác định có vấn đề giới như việc bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới trong vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết thì một trong các mục tiêu chính sách sẽ phải giải quyết vấn đề giới và đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề giới Các giải pháp này sẽ được đánh giá tác động độc lập ở bước tiếp sau theo với các nội dung tác động về kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới và hệ thống pháp luật

- Thứ hai, nếu ở giai đoạn xây dựng nội dung chính sách không phát

hiện có vấn đề giới đang tồn tại và cần giải quyết trong lĩnh vực điều chỉnh của chính sách thì không có mục tiêu chính sách và giải pháp riêng để giải quyết vấn đề giới Tuy nhiên, việc đánh giá tác động về giới của các giải pháp chính sách khác vẫn phải được tiến hành theo quy định của pháp luật bằng phương thức lồng ghép với đánh giá tác động về kinh tế, xã hội để xác định các giải pháp đó có tác động khác biệt đối với mỗi giới không và có làm phát sinh những vấn đề giới mới không; nếu có thì cần phải đưa ra những biện pháp để khắc phục những hệ quả do tác động khác biệt của mỗi giải pháp quyền và lợi ích hợp pháp của nam giới và nữ giới khi tuân thủ chính sách mới

Những nội dung, chỉ tiêu tác động kinh tế và xã hội là những chỉ tiêu có thể gây sự khác biệt đáng kể đối với cơ hội, năng lực, điều kiện và thụ hưởng quyền, lợi ích của nam giới và nữ giới Do đó, cần phải nắm bắt được các nội dung, chỉ tiêu đó để nhận biết và đánh giá đúng sự khác biệt của các tác động đối với mỗi giới và hệ quả phát sinh do sự tác động khác biệt; từ đó đề xuất lựa chọn giải pháp phù hợp với mục tiêu chung của chính sách; bên cạnh đó

để có thể hạn chế hoặc khắc phục, giải quyết các tác động bất lợi về bình đẳng giới phù hợp với mục tiêu lồng ghép vấn đề bình đẳng giới

Như vậy, ngoài những nội dung, chỉ tiêu tác động chung về kinh tế, xã hội cần lưu ý đến các nội dung đánh giá tác động về giới đặc thù sau:

- Nội dung đánh giá tác động về giới không chỉ dừng ở đánh giá mức

độ đánh giá sự bình đẳng về mặt pháp lý giữa các giới mà còn phải đánh giá các chính sách, giải pháp thực hiện có tác động tích cực đến việc thúc đẩy vị trí, cơ hội, điều kiện tiếp cận, sử dụng và hưởng thụ lợi ích bình đẳng trên thực tế giữa các giới không Cần đặc biệt lưu ý đến tác động của chính sách

đối với việc từng bước khắc phục nguyên nhân của bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử giới như các định kiến giới, tập quán, hủ tục phân biệt đối xử giới;

- Luật Bình đẳng giới năm 2005 thừa nhận nguyên tắc các biện pháp thúc

đẩy bình đẳng giới và biện pháp bảo vệ, hỗ trợ người mẹ, tức là các biện pháp chỉ áp dụng với nữ giới không phải là phân biệt đối xử về giới nên nội dung đánh giá tác động về giới nên cần làm rõ tác động tích cực của việc áp dụng các biện pháp tác động bảo vệ, hỗ trợ đặc biệt đối với người mẹ, đồng thời cần phải xác định các tác động của các biện pháp lên giới còn lại, tác động lên cộng đồng theo hướng tích cực hay tiêu cực, từ đó dự báo các nguồn lực, chi phí - lợi ích, điều kiện, thời hạn áp dụng và chấm dứt thực hiện những biện pháp đó

1.3.4 Tác động về thủ tục hành chính

“Tác động về thủ tục hành chính (nếu có) văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp

lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện văn bản.”23

Trong dự thảo chính sách có thể có hoặc không có nội dung liên quan đến việc ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ, thay thế các thủ tục hành chính bằng biện pháp khác, do đó đối với trường hợp không đề xuất nội dung liên quan đến thủ tục hành chính thì không phải đánh giá tác động thủ tục hành chính

Hoạt động đánh giá tác động thủ tục hành chính sẽ giúp bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, hiệu quả của quy định về thủ tục hành chính; thủ tục hành chính phải được CQNN có thẩm quyền quy định trên

cơ sở bảo đảm tính liên thông giữa các thủ tục hành chính liên quan, thực hiện phân công, phân cấp rõ ràng, minh bạch, hợp lý; đề xuất chính sách cần phải nêu rõ phương án thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền của cơ quan nào thì cơ quan đó phải có trách nhiệm hoàn chỉnh việc xây dựng thủ tục hành chính và đánh giá tác động thủ tục hành chính trong quá trình soạn thảo VBQPPL.24

Theo đó, Nhà nước chịu tác động thủ tục hành chính nhiều nhất với tác động tích cực hoặc tiêu cực về tăng/giảm chi tiêu vào cơ sở vật chất để tổ chức thực hiện thủ tục hành chính; tăng/giảm chi tiêu cho biên chế thực hiện

23 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

24 Bộ Tư pháp (2018), "Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách", tr.26

thủ tục hành chính Còn các đối tượng khác chỉ chịu tác động tích cực hoặc tiêu cực về tăng/giảm chi phí tuân thủ phương án thủ tục hành chính

Để phù hợp với thực tế xây dựng chính sách theo giai đoạn và nhằm xác định chỉ tiêu đánh giá tác động thủ tục hành chính, việc xác định trọng tâm và chỉ tiêu chính trong đánh giá tác động về thủ tục hành chính được thực hiện thông qua việc trả lời các câu hỏi sau:

- Thủ tục hành chính dự kiến ban hành có đầy đủ tám (08) bộ phận tạo thành không?

- VBQPPL dự định được ban hành có thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính không?

- Nội dung của thủ tục hành chính dự kiến phù hợp với quy định pháp luật hiện hành không?

- Khả năng phù hợp của thủ tục hành chính dự kiến với điều ước quốc

tế mà Việt Nam đã ký kết?

Các yếu tố chính được sử dụng để đánh giá tác động của thủ tục hành chính là sự cần thiết áp dụng đối với việc ban hành thủ tục hành chính mới, thủ tục hành chính sửa đổi hoặc bãi bỏ thủ tục hành chính thủ tục hành chính, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ mà thủ tục hành chính đó sẽ tạo

ra cho người dân, tổ chức Chi phí tuân thủ, thực hiện thủ tục hành chính sẽ là

cơ sở để đánh giá, so sánh các tác động về thủ tục hành chính giữa các giải pháp chính sách khác nhau khi ĐGTĐCS

1.3.5 Tác động đối với hệ thống pháp luật

“Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cở sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.”25

Việc đánh giá khả năng thi hành và tuân thủ chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, bao gồm năm (05) nội dung sau:

Thứ nhất, tổ chức bộ máy nhà nước trong chính sách được đề xuất phải

25 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật

Thứ hai, điều kiện bảo đảm thi hành, tuân thủ pháp luật của các cơ

quan, tổ chức, cá nhân được đánh giá đồng thời với góc độ tác động của kinh

tế, xã hội và thủ tục hành chính

Thứ ba, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân theo Hiến

pháp trong việc thi hành, tuân thủ Hiến pháp của từng đối tượng

Thứ tư, bảo đảm tính phù hợp của chính sách, giải pháp chính sách đối

với quy định pháp luật hiện hành hoặc chuẩn bị ban hành để đánh giá khả năng thi hành, tuân thủ của từng đối tượng khi thực thi quy định mới trong mối quan hệ với các quy định pháp luật khác

Thứ năm, bảo đảm tính tương thích của chính sách, giải pháp chính sách

đối với các điều ước quốc tế hiện hành hoặc chuẩn bị ban hành, có hiệu lực

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Như vậy, qua những trình bày và phân tích trên đây, có thể thấy trong một xã hội đang phát triển theo xu hướng dân chủ hóa, việc đánh giá các chính sách công ngày càng trở thành đòi hỏi chính đáng và cấp thiết Đánh giá chính sách giúp Nhà nước xác định được các bất cập trong đời sống kinh tế -

xã hội và tìm cách khắc phục các bất cập đó Chính sách giúp phản ánh rõ nét nhất các mục tiêu của Nhà nước và các giải pháp mà Nhà nước sử dụng để đạt tới các mục tiêu này Đánh giá chính sách cho phép Nhà nước nhìn nhận lại năng lực thể chế và năng lực thực thi chính sách của mình Trong môi trường không ngừng biến đổi, việc đánh giá tác động của chính sách sẽ tạo cơ sở vững chắc cho sự phát triển quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo

Chương 2 ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MỘT SỐ CHÍNH SÁCH CỦA

DỰ ÁN LUẬT CHUYỂN ĐỔI GIỚI TÍNH VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN

2.1 Khái niệm chuyển đổi giới tính

Chuyển đổi giới tính là "một khái niệm rất rộng chỉ quá trình mà một con người hay động vật thay đổi giới tính Nó xảy ra một cách tự nhiên ở một

số loài, những khái niệm này thường được sử dụng với ý nghĩa là phẫu thuật chuyển đổi giới tính" 26 Có thể thấy, chuyển đổi giới tính là một quá trình mà thông qua các liệu pháp khác nhau, một người có thể thay đổi giới tính của mình hoàn toàn hay từng phần Trong đó, bên cạnh liệu pháp hormone (Hormone replacement therapy) thì phẫu thuật chuyển đổi giới tính (Sex reassignment surgery 27) là biện pháp thường được sử dụng để thực hiện việc chuyển đổi giới tính một cách hoàn chỉnh nhất Phẫu thuật chuyển đổi giới tính thường được thực hiện đối với những người có bản dạng giới khác với giới tính sinh học Theo đó, họ có xu hướng sử dụng biện pháp can thiệp y học để có một cơ thể thống nhất với giới tính mong muốn của mình

Hiện nay, “chuyển đổi giới tính” chưa được định nghĩa một cách chính xác vì còn có sự không đồng nhất và cách hiểu tương tự với “xác định lại giới tính” Trong khi đó, “xác định lại giới tính” là trường hợp bị khuyết tật bẩm sinh về cơ quan sinh dục khiến việc xác định giới tính trở nên không rõ ràng, cần phải phẫu thuật để chỉnh sửa khiếm khuyết Việc phẫu thuật của họ không được coi là chuyển đổi giới tính mà chỉ là sự chỉnh hình lại để giới tính trở nên rõ ràng hơn

Như vậy, “Chuyển đổi giới tính” là quá trình thực hiện can thiệp y học trong đó bao gồm những công đoạn như phẫu thuật chuyển đổi giới tính, tiêm hoóc-môn, phẫu thuật chỉnh hình để thay đổi giới tính của một người đã có giới tính sinh học hoàn thiện phù hợp với nhận diện giới của họ

26 Mistress Dede, Sex change: A simple guide to sex reassignment, 2014 Nguyên văn: "'sex change' is a very broad term that refers to the process of a person or animal changing sex This occurs naturally in some species of animals, but more often the term is used to mean sex reassignment surgery"

27 Hay có thể dịch là phẫu thuật khẳng định giới để giảm bớt sự kỳ thị có thể gây ra bởi khái niệm chuyển đổi giới.

Tuy nhiên khái niệm “chuyển đổi giới tính” không đồng nhất với khái niệm “người chuyển giới” đang được sử dụng rộng rãi Rất nhiều “người chuyển giới” hoàn toàn không “chuyển” sang giới tính ngược lại với giới tính sinh học của họ, mà thường có cảm giác về một bản dạng giới mơ hồ về giới tính hoặc chuyển từ trạng thái này sang trạng thái khác, giới tính này sang giới tính khác, tùy vào thời gian và bối cảnh

Do vậy, trong giới hạn của luận văn này, tác giả chỉ đánh giá tác động đối với những người có mong muốn chuyển đổi giới tính thông qua quá trình thực hiện can thiệp y học và gọi chung là “người chuyển đổi giới tính”

2.2 Các bước đánh giá tác động một số chính sách của dự án Luật chuyển đổi giới tính

2.2.1 Xác định vấn đề bất cập

2.1.1.1 Thực trạng chuyển đổi giới tính hiện nay

a) Thực trạng nhu cầu chuyển đổi giới tính hiện nay tại Việt Nam

Nghiên cứu trên thế giới cho thấy tỷ lệ người chuyển giới là từ 0,1% đến 0,5% Điều tra giám sát hành vi có nguy cơ ở Massachusetts cho thấy có khoảng 0,5 người trong độ tuổi 18 đến 64 tự nhận mình là người chuyển giới Gần đây, trong cuộc điều tra dân số tại Mỹ và trên thế giới đã có câu hỏi nhằm xác định bản dạng giới và xu hướng tính dục Số liệu ước tính mới nhất cho thấy có khoảng 0,3% dân số Mỹ là người chuyển giới Việc thu thập số liệu về tỷ lệ người chuyển giới gặp khó khăn do sự kỳ thị xã hội, khả năng tiếp cận những người chuyển giới ở vùng sâu, vùng xa cũng như hiểu biết, nhận dạng của chính người chuyển giới chưa cao Ở các nước hợp pháp hóa việc chuyển giới, có thể dễ dàng thống kê dựa trên số liệu các ca tư vấn, phẫu thuật hoặc thay đổi giấy tờ

Ở Việt Nam, chưa có một nghiên cứu thống kê chính xác về số lượng người chuyển đổi giới tính, mặc dù các hoạt động, nghiên cứu đã tiếp xúc với rất nhiều nhóm người này, do vậy nếu sử dụng con số trung bình thấp là 0,1%, tại Việt Nam ước đoán có gần 100.000 người chuyển giới còn nếu lấy con số trung bình là 0,3% thì Việt Nam có khoảng 270.000 người

b) Thực trạng việc cung cấp dịch vụ y tế của các cơ sở y tế có khả năng thực hiện can thiệp chuyển đổi giới tính tại Việt Nam

Hiện nay, cả nước có 03 cơ sở khám bệnh, chữa bệnh đã được Bộ Y tế cho phép thực hiện xác định lại giới tính theo Nghị định số 88/2008/NĐ-CP ngày 05/8/2008 của Chính phủ về xác định lại giới tính (sau đây gọi tắt là Nghị định số 88/2008/NĐ-CP), bao gồm: Bệnh viện Nhi Trung ương, Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức và Bệnh viện Nhi đồng 1 Trong quá trình thực hiện xác định lại giới tính, các Bệnh viện này đã thực hiện kỹ thuật phẫu thuật ngực từ nam sang nữ, từ nữ sang nam, phẫu thuật bộ phận sinh dục: cắt bỏ hoặc tạo bộ phận sinh dục… do có những bất thường ở bộ phận sinh dục của một người ngay từ khi mới sinh ra, biểu hiện ở một trong các dạng như nữ lưỡng giới giả nam, nam lưỡng giới giả nữ hoặc lưỡng giới thật hoặc những trường hợp chưa thể phân biệt được một người là nam hay nữ xét về cả bộ phận sinh dục và nhiễm sắc thể giới tính

Về phương diện kỹ thuật hay về nhân lực, cơ sở vật chất thì các cơ sở y

tế tại Việt Nam hoàn toàn có thể thực hiện được phẫu thuật chuyển đổi giới tính Từ khi Bộ luật Dân sự năm 2015 được Quốc hội thông qua, một số bệnh viện lớn có thực hiện phẫu thuật đã cử các bác sĩ đi đào tạo về phẫu thuật tạo hình liên quan đến chuyển đổi giới tính hoặc liên kết với các Bệnh viện ở các quốc gia đã cho phép thực hiện phẫu thuật chuyển đổi giới tính để thực hành phẫu thuật chuyển đổi giới tính

Hiện nay, trong cả nước có hàng trăm cơ sở thẩm mỹ28 Chỉ tính riêng các bệnh viện tư nhân chuyên khoa phẫu thuật thẩm mỹ được cấp giấy phép hoạt động khám bệnh, chữa bệnh của Bộ Y tế thì cả nước hiện nay có 17 cơ sở29 Tính đến tháng 10/2013, tại Hà Nội có 40 cơ sở và Thành phố Hồ Chí Minh có

45 cơ sở được Sở Y tế cấp phép Bên cạnh đó, còn có rất nhiều bệnh viện đa khoa, bệnh viện trung ương có thực hiện phẫu thuật thẩm mỹ, phòng khám thẩm

mỹ có phép, thậm chí nhiều cơ sở chưa được cấp phép vẫn thực hiện các hoạt

28 http://yellowpages.vnn.vn/cls/26460/tham-my-vien.html?page=2

29 Số liệu do Phòng hành nghề, Cục Quản lý Khám, chữa bệnh, Bộ Y tế cung cấp

động liên quan đến phẫu thuật thẩm mỹ Tuy nhiên, hiện nay, chưa có hành lang pháp lý quy định cụ thể điều kiện để các cơ sở y tế được thực hiện phẫu thuật chuyển đổi giới tính, do đó, nếu cơ sở y tế thực hiện việc chuyển đổi giới tính thì chỉ theo phương thức hoạt động “chui”

Theo nghiên cứu về sức khỏe từ Viện Nghiên cứu xã hội, kinh tế và môi trường (iSEE) đối với sự cần thiết của các dịch vụ chăm sóc y tế cho người chuyển đổi giới tính ước tính có khoảng 2.000 - 3.000 người chuyển giới nữ đang sinh sống tại thành phố Hồ Chí Minh Trong số 38 người chuyển giới nữ tại thành phố Hồ Chí Minh được tiếp cận phỏng vấn về việc sử dụng dịch vụ chăm sóc sức khỏe, chỉ có 17/38 người đã từng có ít nhất một lần sử dụng dịch vụ y tế là xét nghiệm HIV miễn phí, còn lại không biết dịch vụ y tế khác dành riêng cho người chuyển giới ở đâu và không tìm được thông tin hỗ trợ tư vấn từ nguồn có uy tín là các bệnh viện, cơ sở y tế lớn

Vì pháp luật Việt Nam chưa quy định cụ thể việc chuyển đổi giới tính nên những người có mong muốn chuyển đổi giới tính tại Việt Nam vẫn phải

đi nước ngoài để thực hiện can thiệp phẫu thuật chuyển đổi giới tính Việc chuyển đổi giới tính không làm thay đổi những đặc điểm nhận dạng sinh học đặc trưng của cơ thể như: dấu vân tay, nhóm máu, khuôn mặt (trừ khi có phẫu thuật thẩm mỹ)

c) Thực trạng việc thừa nhận bản dạng giới sau khi thực hiện phẫu thuật chuyển đổi giới tính

Trên thế giới hiện nay có 61 quốc gia cho phép thực hiện chuyển đổi giới tính, trong đó 38 quốc gia ở Châu Âu yêu cầu người có mong muốn được công nhận chuyển đổi giới tính phải trải qua phẫu thuật, sau đó mới được công nhận về mặt giấy tờ nhân thân Ở châu Á: Nhật Bản, Trung Quốc, Singapore, Phillipines… đưa ra điều kiện chỉ thừa nhận giới tính mới sau khi phẫu thuật.30

Tuy nhiên, do không phải người nào có mong muốn chuyển đổi giới tính cũng đủ điều kiện kinh tế để chi trả cho phẫu thuật hoặc bảo đảm về sức khỏe,

sự can đảm để trải qua các cuộc phẫu thuật với nguy cơ xấu có thể xảy ra, vì

30 Bộ Y tế (2017), Báo cáo đánh giá tác động chính sách Dự án Luật Chuyển đổi giới tính, tr.9

vậy việc yêu cầu phải trải qua phẫu thuật mới cho phép thay đổi giấy tờ về nhân thân sẽ hạn chế số người có mong muốn được chuyển đổi giới tính được công nhận giới tính mới Một số nước cho phép công nhận giới tính mới mà không phải trải qua phẫu thuật như: Hàn Quốc, Đài Loan, Nam Phi, Israel…

Theo thống kê của iSEE:

- 80,3% người chuyển giới không hài lòng với tên gọi khai sinh của mình, 69,3% gặp khó khăn với việc sử dụng tên gọi đó; 86,3% muốn được thay đổi tên gọi trên giấy tờ và 86,6% nghĩ rằng mình cần được đổi tên mà không bắt buộc phải trải qua phẫu thuật thay đổi giới tính

- 78,1% người chuyển giới mong muốn được phẫu thuật chuyển giới, 11,1% đã phẫu thuật ít nhất một bộ phận trên cơ thể (ngực, cơ quan sinh dục hoặc cả hai) trong đó 100% các ca phẫu thuật liên quan tới bộ phận sinh dục (23 trường hợp) được thực hiện ở nước ngoài (Thái Lan và Hàn Quốc), 83,3% các ca phẫu thuật liên quan tới ngực (cấy hoặc cắt bỏ) được thực hiện ở Việt Nam

- Trong số 219 người được khảo sát, có 22 người (10,1%) từng thử đi làm thủ tục thay đổi tên gọi nhưng chỉ có duy nhất một (01) trường hợp thành công (do bố mẹ đã đăng ký thay đổi tên gọi từ trước khi người này có giấy chứng minh nhân dân)

Những người chuyển giới đã công khai thể hiện giới tính mong muốn của mình “thường xuyên” (21,8%) hoặc “thỉnh thoảng” (46,8%) gặp khó khăn với giấy tờ tùy thân

- Người chuyển giới cũng “thường xuyên” (24,2%) hoặc “thỉnh thoảng” (62,6%) bị kỳ thị vì thể hiện giới của mình dưới nhiều hình thức

- Ở góc độ khả năng được bảo vệ trước pháp luật, 16,3% người chuyển giới từng bị xâm hại tình dục; 95,8% người chuyển giới muốn được kết hôn với người yêu của mình vì trên giấy tờ hiện tại thì hai người đang là người cùng giới tính, trong đó tới 78,3% muốn được kết hôn ngay cả khi không thay đổi được giới tính trên giấy tờ Đặc biệt với trường hợp khi bị tạm giam, tạm giữ hoặc ở trại giam, 42,9% người chuyển giới nữ đã từng bị giam, giữ chung với người nam, hơn 1/3 (35,6%) số họ đã phẫu thuật ít nhất một bộ phận cơ thể, trong khi đó 58% ý kiến muốn ở khu riêng và 38% muốn ở khu nữ Ý

kiến của nhóm chuyển giới nam là 72,4% muốn ở khu riêng, 15,9% muốn ở khu nữ và 11,7% muốn ở khu nam

Tại Việt Nam, số lượng người mong muốn chuyển đổi giới tính khác với giới tính sinh học ngày một gia tăng Tuy nhiên, chỉ có một trường hợp duy nhất được thay đổi tên gọi như đã nêu ở trên và chưa có bất kỳ một trường hợp nào sau khi thực hiện phẫu thuật chuyển đổi giới tính được thừa nhận bản dạng giới

2.1.1.2 Những ảnh hưởng/hậu quả của việc chuyển đổi giới tính

a) Đối với người chuyển đổi giới tính

Những người chuyển đổi giới tính luôn mong muốn được thể hiện đúng giới tính của bản thân sau khi thực hiện phẫu thuật chuyển đổi giới tính

Do chưa được thừa nhận ở Việt Nam nên dẫn đến một số người chuyển giới không được sống đúng với giới tính mà mình mong muốn gây ra những tổn thương về tâm lý và tạo ra sự kỳ thị, phân biệt đối xử của xã hội với họ

Thêm vào đó, do gặp rào cản trong nước, một số người chuyển giới tìm cách ra nước ngoài để phẫu thuật và thường tốn kém hơn rất nhiều hoặc phải thực hiện phẫu thuật “chui” trong nước mà tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro

Ngoài ra, người đã chuyển đổi giới tính có thể sẽ thấy hối hận sau khi tiến hành, nhưng khi đã phẫu thuật rồi thì không thể quay trở lại giới tính cũ

- Ảnh hưởng về sức khỏe

Người chuyển đổi giới tính đang sử dụng các loại thuốc hormorne trôi nổi ngoài thị trường, nguồn hàng chủ yếu là xách tay hoặc qua người quen đã sử dụng truyền miệng lại với giá cả và chất lượng không được kiếm chứng Qua hoạt động thực tế và tìm hiểu của Tổ chức bảo vệ và thúc đẩy quyền của người LGBT tại Việt Nam (ICS), trung bình mỗi năm tại thành phố Hồ Chí Minh, có khoảng 24 - 30 người chuyển đổi giới tính gặp các biến chứng hậu phẫu và phải quay trở lại Thái Lan để thăm khám và khoảng 08 - 10 người chuyển đổi giới tính chết vì những biến chứng phát sinh trong quá trình sử dụng hormorne, tiêm silicon,…và còn rất nhiều những nguy hiểm khác chưa thể thống kê vì số lượng người chuyển đổi giới tính sử dụng các dịch vụ y tế hỗ trợ rất ít Đối với những người có nhu cầu phẫu thuật chuyển đổi giới tính theo mong muốn sẽ có những

hệ quả lâu dài về sức khỏe Người chuyển đổi giới tính từ nam sang nữ hoặc ngược lại phải sử dụng hormone thường xuyên trong suốt cuộc đời dễ dẫn đến nguy cơ mắc bệnh tật cao đặc biệt tỷ lệ mắc bệnh ung thư cao nhất Theo các nhà khoa học tuổi thọ của những người chuyển đổi giới tính cũng bị giảm đến 20 năm do cơ thể của họ đã hoàn thiện về giới tính sinh học, sau đó bị thay đổi một

số bộ phận trên cơ thể sang giới tính khác Bên cạnh đó, người thực hiện chuyển đổi giới tính sẽ không bao giờ có con nếu quan hệ tình dục thông thường

Việc phải tiêm hormone (kích thích tố giới tính) liên tục khiến người chuyển giới mắc nhiều tác dụng phụ, sức khỏe suy giảm và tạo ra gánh nặng cho gia đình, hệ thống y tế và an sinh xã hội

Thực tế một số người sau khi chuyển đổi giới tính chưa thích nghi kịp với nhiều thay đổi của cuộc sống mới, con người mới và không thỏa mãn thật

sự với giới tính đã thay đổi dẫn đến những bệnh về trầm cảm và đau lòng hơn

- Ảnh hưởng về việc nhận diện sau phẫu thuật chuyển đổi giới tính Mặc dù được sống với đúng giới tính mong muốn của bản thân sau khi thực hiện phẫu thuật chuyển đổi giới tính, tuy nhiên hầu hết những người chuyển đổi giới tính đã đi phẫu thuật ở nước ngoài hoặc phẫu thuật “chui” ở trong nước không đáp ứng yêu cầu quy định tại Điều 12 Nghị định số 88/2008/NĐ-CP, vì vậy dù đã phẫu thuật nhưng họ vẫn không được công nhận giới tính mới và không thể thay đổi tên Tình trạng giấy tờ nhân thân không